張 潤

當前,“案多人少”矛盾在很大程度上影響了法院審判工作的正常開展。對此,我國新一輪司法改革采取了一系列的措施加以應對,如推行審判權運行機制改革、構建主審法官辦案團隊制度、實施法院人員分類管理制度改革、加大對審判輔助人員的投入、深化替代性解紛機制改革等措施,這些舉措無疑對緩解矛盾有所助益。然而,應對“案多人少”的司法危機,僅靠法院內(nèi)部改革是遠遠不夠的。因此,本文以法院民事司法管理改革為主題,通過對“案多人少”矛盾的發(fā)展歷程、主要特征以及生成機理進行全方位分析后,從國家社會治理策略、糾紛解決方式的供給機制、法院內(nèi)部審判管理改革等多維視角提出了我國法院民事案件管理改革的方向和具體路徑。

一、法院“案多人少”矛盾的演進歷程

(一)“案多人少”矛盾的歷史考察

為了應對“案多人少”矛盾危機,不僅需要現(xiàn)實主義的對策,更需要法史傳統(tǒng)的借鑒。在古人眼里,“興訟”是道德敗壞的表現(xiàn)。“無訟”則是中國古代法律文化的價值取向和法律傳統(tǒng)。①張晉藩：《中國法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型》,法律出版社1997年版,第282～283頁。然而越來越多的司法檔案證實“無訟”理念只是官方的理想狀態(tài),人們接受“無訟”是被灌輸、教育的。②李青：《清代檔案與民事訴訟制度研究》,中國政法大學出版社2012年版,第47～48頁。早在南宋,官府就面臨訟案大量涌入衙門,造成行政壓力及嚴重的滯訟問題,以至于士大夫?qū)覍野l(fā)出“民風好訟”之嘆。造成南宋“好訟”現(xiàn)象的原因包括：一是爭訟者的解決糾紛、維護利益、追尋公理正義的強烈訴求；二是官府向民眾敞開衙門的激勵、訟師的招誘、寫狀鈔書鋪戶的發(fā)達以及訟學的日益昌盛等社會因素。③朱文慧：《南宋社會民間糾紛及其解決途徑研究》,上海古籍出版社2014年版,第52～62頁。自南宋以降,“好訟”之風興起,在清代尤為突出,訴訟案件大量涌入官府衙門。例如,清代嘉慶年間安徽省六安州的知州在其任上的10個月間,曾處理了1360件案件。至晚清,大量案件涌入衙門的后果便是形成了嚴重的“積案”難題。積案問題不僅使參與訴訟的民眾備受訴累,同時也造成了社會秩序的更加混亂。④趙曉光：《晚清的積案問題》,載《清史研究》2000年第1期。到了民國時期,訴訟在解紛機制中的地位發(fā)生了些許變化,案件從前期的“迫不得已”使用到后期的訴訟案件大幅上升。以上海地方法院的民事收案統(tǒng)計為例,1945年10月至12月共收案875件,1946年全年收案8911件,1947年1月至9月收案9782件。⑤謝冬慧：《糾紛解決與機制選擇：民國時期民事糾紛解決機制研究》,法律出版社2013年版,第135～136頁?？梢?“案多人少”并非當代中國司法才開始出現(xiàn)的新問題,無論是在南宋、明清,還是民國時期,抑或當下,都不同程度地存在“案多人少”問題。

(二)“案多人少”矛盾的現(xiàn)實分析

“案多人少”問題自2004年開始逐漸受到中央有關部門、法院、學界以及社會公眾的關注和重視。2004年,中央機構編制委員會辦公室關注法院“案多人少”矛盾,為地方法院補充政法專項編制12782名,用于補充審判力量的嚴重不足和支持書記員管理制度改革。2006年,全國人大代表許愛娥調(diào)研發(fā)現(xiàn)杭州市兩級法院法官2005年人均辦案107件,有的基層法官一年辦案超過300件,“案多人少”矛盾非常突出,呼吁盡快解決法院“案多人少”的矛盾。①余建華、陳群：《盡快解決法院案多人少矛盾——訪全國人大代表、杭州市第三人民醫(yī)院副院長許愛娥》,載《人民法院報》2006年2月28日第2版。2007年時任最高人民法院院長的肖揚《在第七次全國民事審判工作會議上的講話》中指出：“民事審判‘案多人少’的矛盾相當突出。從全國來看,近年來,民事法官年人均結(jié)案達到120余件。特別是在案件較多的基層法院和人民法庭,一個法官一年辦幾百件民事案件的情況較為普遍,案件數(shù)量與法官人數(shù)之間的矛盾非常突出?！?010年《最高人民法院關于民事審判工作情況的報告》指出：“全國從事民事審判的法官年均結(jié)案達到94.19件,東南沿海地區(qū)和中心城市法院的法官年均結(jié)案多達數(shù)百件,辦案壓力大,工作強度高?！?011年最高人民法院工作人員撰文指出“案多人少”已經(jīng)成為人民法院工作面臨的最突出困難和問題。②羅東川：《案多人少的“瓶頸”能否打破》,載《人民法院報》2011年3月9日第5版。2014年最高人民法院周強院長在《最高人民法院工作報告》中也指出：“隨著案件數(shù)量持續(xù)增長,人民法院辦案壓力越來越大,部分法院案多人少、人員流失、法官斷層等問題仍然比較嚴重。”至此,“案多人少”已成為法院系統(tǒng)的共識性話語,成為反映法院工作困難、壓力和挑戰(zhàn)的代名詞。

表1 2002年至2016年全國法院審理民商事一審案件情況統(tǒng)計表③ 本表由作者根據(jù)2002年至2016年全國法院司法統(tǒng)計公報自行整理,參見http：//gongbao.court.gov.cn/.單位：件

“案多人少”問題不僅在法律實務界引起高度關注和重視,①關于呼吁關注和解決“案多人少”問題的聲音,具體可參見婁銀生：《案多人少亟待解決》,載《人民法院報》2009年3月14日第7版；林曄晗：《東莞法院“案多人少”問題突出》,載《人民法院報》2010年3月7日；屠少萌：《侯欣一委員：案多人少須引起關注》,載《人民法院報》2014年3月12日第6版。此外,全國人大代表賀優(yōu)琳從2008年至今,在其擔任人大代表的10年間,先后6次呼吁解決法院檢察院的“案多人少”問題。而且也成為學界研究的熱點。盡管有少部分人對“案多人少”問題持質(zhì)疑態(tài)度,②王祿生：《為什么“案多人少”只是一個傳說》,載共識網(wǎng)2012年10月24日；林戰(zhàn)：《基層法官壓力調(diào)查》,載《南方周末》2012年12月27日；陸明杰：《全國人大代表陳舒：法院案多人少是個偽命題》,載《信息時報》2013年1月30日。但明確認為“案多人少”問題存在的認識已成為主流觀點。③蘇力：《審判管理與社會管理——法院如何有效回應“案多人少”》,載《中國法學》2010年第6期；范愉：《司法資源供求失衡的悖論與對策：以小額訴訟為切入點》,載《法律適用》2011年第3期；尤陳?。骸丁鞍付嗳松佟钡膽獙χ溃呵宕?、民國與當代的比較研究》,載《法商研究》2013年第3期；朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告(2012)》,中國人民大學出版社2013年版等。質(zhì)疑論者以“基層法院辦案力量的短缺”“審判一線法官人數(shù)不足”以及“基于美國法官辦案數(shù)量的比較”為論據(jù)質(zhì)疑“案多人少”問題的存在,本質(zhì)上是沒有否認“案多人少”問題的確存在,只不過這種存在是具有地域性、結(jié)構性、集中性、功能性等特征或差異。“案多人少”問題可以從以下調(diào)研數(shù)據(jù)和司法統(tǒng)計資料中得到印證(參見表1)。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計,2010年上海法院收案高達41.6萬件,相較于10年前案件數(shù)實際增長率近600%。而2010年全市法院在編干警5951人,比10年前的干警總數(shù)增加不到300人,增長率不到5%。在5951名干警中,一線辦案法官共2751人,平均每人需要辦結(jié)的案件為145件。相較于上海法院,浙江義烏、廣東東莞、北京法院的人案矛盾更加突出。2010年,三地法院法官的人均辦案數(shù)分別為268件、383件、298件。①范明志、金曉丹：《關于人民法院“案多人少”問題的調(diào)研分析》,載《中國審判》2012年第1期。此外,從1999年至2016年全國法院第一審民商事案件收結(jié)案的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看(參見圖1),1999年至2005年,法院受理一審民商事案件處于平穩(wěn)狀態(tài),甚至有不增反降的現(xiàn)象,這主要是行政解決機制的增強、不受理的司法政策、訴訟費用改革以及針對司法腐敗的一系列制度建設,遏制了訴訟案件的快速增長。②朱景文：《中國訴訟分流的數(shù)據(jù)分析》,載《中國社會科學》2008年第3期。但從2005年始,法院受理一審民商事案件快速增長,尤其是在2015年,全國法院受理一審民商事案件突破1000萬件,未審結(jié)案件高達500萬件。相較于案件數(shù)量的增長速度,法官人數(shù)增長緩慢。③截至1998年年底,法院在編人數(shù)為28萬余人,其中法官21萬余人。2009年全國法院工作人員32萬余人,其中法官19萬余人。截止到2014年,法院共有34萬余人,法官有19.6萬余人。參見王銀勝：《面向新世紀的法官隊伍：全國法院隊伍建設綜述》,載《人民法院報》2001年12月4日第2版；周澤民：《關于加強法院隊伍建設三個問題的思考》,載《大法官論審判管理》,法律出版社2011年版,第101頁；林娜：《案多人少：法官的時間都去哪兒了》,載《人民法院報》2014年3月16日第2版?？梢?“案多人少”矛盾對于法院而言,已經(jīng)成為亟待解決的問題。

二、當前法院“案多人少”矛盾的主要特征

當前法院“案多人少”矛盾主要呈現(xiàn)出地域性、結(jié)構性和功能性三方面的特征。需要說明的是,“案多人少”矛盾不僅體現(xiàn)在民商事審判中,在刑事審判、行政審判領域也可以得到很好的印證。囿于主題,本文“案多人少”問題主要限定在民商事領域進行討論。

圖1 1999年至2016年全國法院民商事一審案件收結(jié)案情況統(tǒng)計圖

(一)“案多人少”矛盾的地域性差異

“案多人少”矛盾的地域性差異是指案件增多存在顯著的地域分布差異?！鞍付嗳松佟泵馨ò讣腿藘蓚€維度。“案多人少”的地域性差異主要體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達的中西部地區(qū)法院受理案件總數(shù)明顯低于城市和東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。為了說明問題,本文選取北京、上海、浙江、湖南、貴州、甘肅、海南、黑龍江等不同地域省份8個法院2017年《法院工作報告》作為分析樣本。據(jù)統(tǒng)計,各地法院2016年受理民商事案件總數(shù)分別為42.1萬件、46.31萬件、32.8萬件、29.1萬件、24.7萬件、18.5萬件、8.8萬件、28.1萬件,比2016年分別上升 20.8%、12.2%、4.8%、10.59%、20.64%、14.66%、25.4%、8.7%。上海法院受理案件數(shù)是貴州法院的2.5倍,是海南法院的5倍多。二是同一地區(qū)中心城市與其他地區(qū)的案件分布也呈現(xiàn)顯著差異。以廣東深圳市為例,2016年深圳市法院全年受理一審各類案件34余萬件,法官人均辦案283件,而2016年廣東全省法院受理一審各類案件為78余萬件。截至2015年6月底,深圳全市兩級法院共有法官1062人,而廣東省全省法院共有在編干警20155名,其中入額法官6575名。從人案比來看,深圳法院以全省1/6的法官辦理了全省四成多的案件?？梢?中心城市法官“案多人少”矛盾更加突出,法官辦案任務更加繁重。

(二)“案多人少”矛盾的結(jié)構性差異

結(jié)構性差異是指“案多”存在案件類型上的分布差異。案件類型上的差異又包括兩種：一種是從數(shù)字上呈現(xiàn)的“案多”,可以稱為形式意義上的“案多”。以2010年至2016年全國法院受理民商事一審案件類型的分布情況來看(參見表2),2010年全國法院共受理600余萬件,合同糾紛占320余萬件,婚姻家庭、繼承糾紛占140余萬件左右；權屬、侵權糾紛占140余萬件。到2015年,全國法院共受理1000余萬件,合同糾紛600余萬件,婚姻家庭、繼承糾紛占170余萬件,權屬及侵權糾紛占230余萬件。相較于2010年,2015年全國法院受理案件增長400萬件,增長40%左右。其中,合同糾紛增長近300萬件,增長近50%；權屬及侵權糾紛增長90余萬件,增長26%左右,婚姻家庭、繼承糾紛增長40萬件,增長近24%。可見,增加的民商事案件類型主要分布在合同糾紛案件上。另外一種是案件數(shù)量雖不能從數(shù)字上反映出來,但案件的解決難度非常復雜、審理難度非常大,這種便是實質(zhì)意義上的“案多”。例如,民事公益訴訟案件、建筑工程合同糾紛、壟斷與不正當競爭糾紛案件以及知識產(chǎn)權案件等新型案件,因案件具有高度專業(yè)性、存在證據(jù)偏在情形、涉及鑒定評估等內(nèi)容,案件材料紛繁龐雜,處理程序復雜,法官花費的時間非常多,加之當前法院比較缺乏這方面的人才,因此,此類案件在很大程度上加劇了“案多人少”矛盾。

表2 2002年至2016年全國法院審理民商事一審案件情況統(tǒng)計表① 本表由作者根據(jù)2002年至2016年全國法院司法統(tǒng)計公報自行整理,參見http：//gongbao.court.gov.cn/.單位：件

續(xù)表

(三)“案多人少”矛盾的功能性特征

功能性特征是指“案多人少”矛盾體現(xiàn)為法院在履行司法職能與非司法職能上的功能定位以及資源配置上的差異。具體而言,“案多人少”矛盾不僅僅包含案件數(shù)量增加與法官人手之間的矛盾,還包括因法官從事非司法職能而減少辦案的時間與案件增多之間的矛盾。對此,有學者將我國法院面臨的沉重負擔類型化為“案件增加型負擔”和“功能增加型負擔”兩種?！肮δ茉黾有拓摀辈⒎侵苯颖憩F(xiàn)為案件量的增加,而是主要表現(xiàn)為“非司法目標”的嵌入使得個案處理難度加大以及對司法自身專業(yè)與獨立屬性不同程度的扭曲。其中,“非司法目標”是指除去案件審判、糾紛解決、規(guī)則確立、權力制約等職能以外的保障民生、反腐倡廉、維護社會穩(wěn)定等非司法職能。①盧榮榮：《中國法院功能研究》,法律出版社2014年版,第23頁。誠然,將人民法院定位為推動社會創(chuàng)新管理的重要主體、一體化社會管理體系中的一部分,是國家治理的政策要求。人民法院應當在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮應有的職能。②劉旺洪：《社會管理創(chuàng)新：法院的職能定位與實踐路徑——兼析能動司法的范圍與限度》,載《法制與社會發(fā)展》2012年第6期。但不可否認,實踐中法院的非司法功能越來越多,形成了“功能增加型負擔”,在一定程度上影響了法院審判職能工作的開展。究其原因,主要有：一是隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型的加速,國家治理和社會管理需要投入更多,政策層面要求法院承擔更多的社會創(chuàng)新管理職能；二是因法院的人財物一直以來受地方財政的制約,部分地方政府將行政目標或任務強加給法院承擔；三是部分法院的領導為了追求“個人政績”“往上走”,甚至不惜犧牲審判資源過度參與社會管理工作,這在一定程度上影響了司法的獨立性和專業(yè)性。

三、法院“案多人少”矛盾的成因分析

近年來,針對法院面臨的“案多人少”困境,法律實務界與理論界從不同視角紛紛診出了“病因”。有人認為法院“案多人少”現(xiàn)象不完全是因法院案件數(shù)量日益增多造成的,而是由法院在國家政治生活中定位的錯位、法院審判資源配置失衡、法院處理案件的工作機制存在行政化傾向、案件審理程序不完善等多方面原因造成的；①胡夏冰：《法院“案多人少”現(xiàn)象的根源》,載《人民法院報》2014年5月30日第5版。有人認為“案多人少”問題的原因包括一線辦案力量不夠、輔助人員配備不足、ADR機制與繁簡分流機制不夠健全、法院內(nèi)部的層層審批、審級制度不完備、法官義務外的事務太多等。②何帆：《“案多人少”是偽命題嗎》,載《北京日報》2015年12月14日第18版。有法官從法院內(nèi)部管理的視角進行解讀,認為“案多人少”的原因是法院內(nèi)部的職能分工有待合理、司法資源的配置不盡合理、法院管理中的效率觀念落后造成的人力資源消耗較為嚴重等。③鄒碧華：《“案多人少”的管理學解讀》,載《中國審判》2014年第2期。也有人從社會學的視角進行分析,認為“案多人少”絕不僅僅是一個簡單的司法問題,而是一個非常復雜的社會綜合性問題。④王云飛：《“案多人少”現(xiàn)象的社會學解讀》,載《中國審判》2014年第2期。事實上,分析法院“案多人少”問題的成因應當從社會發(fā)展背景、文化觀念、立法修改、訴訟成本、法院管理、解紛機制的供給等多維視角進行全方位解析與闡釋。

(一)社會轉(zhuǎn)型因素

社會結(jié)構的變遷與經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型對社會矛盾糾紛的產(chǎn)生具有重要的影響。從社會轉(zhuǎn)型實踐過程來看,轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的社會糾紛是現(xiàn)實存在的。在轉(zhuǎn)型過程中,經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整,會導致利益分配結(jié)構的變動,不同的社會利益群體會在轉(zhuǎn)型的不同階段根據(jù)自身受損狀況形成對改革的抵制態(tài)度,如此可能會帶來轉(zhuǎn)型國家治理危機,對社會穩(wěn)定形成影響。⑤景維民等：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型深化中的國家治理模式重構》,經(jīng)濟管理出版社2013年版,第16～17頁。城市開放程度的加深、人口流動增加和城市治理水平不高、政府治理能力不足以及制度性歧視等因素,必然產(chǎn)生摩擦和沖突。①李昌庚：《社會轉(zhuǎn)型與制度變遷：國家治理現(xiàn)代化的法治思維》,中國政法大學出版社2014年版,第17～18頁。誠然,我們不能推論社會糾紛或矛盾的增加就必然帶來訴訟案件的增加。但從當前糾紛化解機制來看,盡管國家大力提倡糾紛的多元化解決,鼓勵當事人通過和解、調(diào)解、調(diào)處、仲裁等多元化方式解決,但人們基于對訴訟萬能的“盲信”和對其他解紛方式的誤識,越來越多的案件進入法院,進而形成人案矛盾。此外,在社會轉(zhuǎn)型導致糾紛總量不斷增加的背景下,由于公眾無法通過司法之外的政治機制有效表達自己的訴求,這就導致公共權力膨脹、政治審議過程萎縮、社會自治空間窄化,限制了糾紛預防與處理機制的多樣化。②姜峰：《法院“案多人少”與國家治道變革——轉(zhuǎn)型時期中國的政治與司法憂思》,載《政法論壇》2015年第3期。這使得原本可以通過政治過程化解的矛盾進入法院,一方面增加了法院的審判負擔,另一方面混淆了政治過程與司法過程的不同解紛功能。企圖通過司法機關來配置資源和調(diào)整轉(zhuǎn)型過程中利益格局的治理方式,不符合司法在國家中的職能定位要求,尤其是在民商事審判領域中。

(二)文化觀念因素

從訴訟文化觀念的視角分析法院“案多人少”矛盾的成因,主要有以下結(jié)論：首先,訴訟萬能主義思想誤導了當事人糾紛解決方式的選擇。在古代,“無訟”是國家精英不懈追求的社會理想,而“抑訟”則是中國傳統(tǒng)訴訟文化的主要特征之一。③郭星華：《無訟、厭訟與抑訟——對中國傳統(tǒng)訴訟文化的法社會學分析》,載《學術月刊》2014年第9期。在長達幾千年的封建社會中,訴訟被認為是極不光彩的事情,并且訴訟被看作是“國家利器”,任何人想要啟動訴訟,都必須付出沉重的代價,這就給訴訟增添了神秘主義和訴訟霸權主義色彩。隨著國家普法工作的廣泛開展和法律宣教,民眾法律意識不斷增強,積極引導了民眾向法院提起訴訟以解決糾紛。然而,在法律宣教的過程中也產(chǎn)生了訴訟萬能主義思想,使得在人們心中認為訴訟可以解決一切糾紛并且是最好的解紛選擇。這就使得本可以通過談判協(xié)商、調(diào)解、仲裁解決的案件進入法院,為法院“案多”貢獻了力量。其次,隨著由傳統(tǒng)熟人社會步入現(xiàn)代陌生人社會,人們的精神心理由封閉保守走向開放理性,人們在遇到糾紛時,敢于使用法律武器維護權益。再次,隨著公民權利意識的覺醒與增強,為了實現(xiàn)自己的利益訴求,在司法的公信力不斷增強、訴訟機制不斷健全的背景下,人們傾向于求助司法解決紛爭。此外,從人們對司法的心理預期來看,整個社會對司法公正、司法運行效率的心理預期不斷增大,對法官辦案的質(zhì)量和效率有更高的要求,這也從質(zhì)上增強了“案多人少”矛盾的壓力。

(三)訴訟成本因素

訴訟成本包括時間、金錢等成本。訴訟成本的降低在一定程度上激發(fā)了當事人提起訴訟的動力。在分析法院“案多人少”矛盾成因時,訴訟成本的降低的確是其原因之一。第一,《訴訟費交納辦法》的頒布下調(diào)了訴訟費用,大大緩解了老百姓強烈反映的“打不起官司”的難題。訴訟費下調(diào)的案件范圍主要集中在財產(chǎn)案件、離婚案件、侵害人格權案件、勞動爭議案件和行政案件等案件中。其中,離婚案件、勞動爭議案件一般不需要聘請律師,律師費成本不會發(fā)生,由于訴訟費用遠遠低于當事人的預期,新法的施行很有可能激發(fā)大量的機會主義訴訟。①艾佳慧：《司法為民、訴訟費下調(diào)與機會型訴訟》,載《中國社會科學報》2009年12月15日第7版。第二,立案登記制的實施,立案門檻降低,暢通了公民司法救濟的渠道,依法應當立案的案件均將得到立案處理,這也給濫用訴權之人以機會虛假訴訟、惡意訴訟和無理纏訴,案件數(shù)量迅速增加,法院“案多人少”壓力更加明顯。②立案登記制的實施從短期來看,的確帶來了案件數(shù)量的大幅增長。據(jù)不完全統(tǒng)計,2015年5月4日立案登記制實施當天,全國法院立案數(shù)量超過67000件,上海全市法院登記立案2866件,北京全市法院截至4日下午3點共登記立案1963件。參見熊琳、魯暢、林苗苗：《立案登記制實施,“案多人少”難題更凸顯》,載《新華每日電訊》2015年5月5日第4版。立案登記制實施月,全國法院共登記立案113.27件,與2014年同期的87.40萬件,案件總量增幅接近三成。參見徐雋：《立案登記制實施滿月,立案數(shù)量超百萬件,濫用訴權情況增多,立案不再難,審判壓力大》,載《人民日報》2015年6月10日第11版。立案登記制的實施也的確帶來了虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴、奇葩訴訟等現(xiàn)象。參見高敏：《立案登記制“周歲”小結(jié)：打官司方便多了》,載《浙江法制報》2016年4月28日第1版。第三,司法便民政策的施行也是影響當事人選擇訴訟化解糾紛的重要因素。司法便民是我國法院的重要司法政策。法律服務中心的建設、巡回法庭的建立、審務進社區(qū)、周末法庭、夜晚法庭等司法便民措施,在一定程度上吸引了當事人選擇訴訟解決糾紛。

(四)法院管理因素

從法院內(nèi)部組織管理視角分析,影響法院“案多人少”的因素包括：第一,法院內(nèi)部的職能分工不合理。這種不合理主要體現(xiàn)為法院的審判事務與審判輔助性事務尚未有效分離,未能根據(jù)事務的性質(zhì)合理界定法院工作人員的職責。法官的時間和精力是有限的,如果要求法官既要專心審判核心事務,又要進行文書送達、接待等審判輔助性事務,必然使法官在有限的時間內(nèi)審理案件減少。第二,法院內(nèi)部的司法資源配置欠科學。具體體現(xiàn)為不同審級法院之間、不同地域法院之間、業(yè)務部門與綜合行政管理部門之間、不同審判業(yè)務庭之間、同一審判庭內(nèi)部不同法官之間的人財物等資源配置存在失衡的地方。第三,司法改革過程中法官斷層與人員流失加劇了“案多人少”矛盾。一方面是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層法院出現(xiàn)法官斷層現(xiàn)象,法院法官年齡結(jié)構老化,加之待遇低、編制少等因素很難吸引高學歷、專業(yè)過硬的人才,法院青黃不接現(xiàn)象比較突出；另一方面由于基層法院晉升機制不健全、待遇不高、考核機制不科學導致法院優(yōu)秀人才流失現(xiàn)象比較嚴重。第四,當前法院人員分類管理與員額制改革正在探索階段,存在諸如法官、法官助理與書記員職責定位不準確,入額標準不科學,職業(yè)保障配套未跟上,改革各自為陣,缺乏全局性、協(xié)調(diào)性等問題,入額法官與法官助理、書記員協(xié)調(diào)配合不佳、辦案積極性不高、審判團隊效應難以發(fā)揮,在很大程度上加劇了“案多人少”矛盾。此外,從法院在社會中的定位現(xiàn)狀來看,法院承擔的非司法職能或負擔較多,在一定程度上影響了法院司法職能的開展。

(五)立法修改因素

糾紛的可訴性是指糾紛的可訴訟性,是指糾紛發(fā)生之后,糾紛主體可以將其訴諸司法的屬性,或者說向法院提起訴訟通過司法途徑加以解決的屬性。①劉敏：《論糾紛的可訴性》,載《法律科學(西北政法大學學報)》2003年第1期。近年來,隨著訴權保障觀念的深入以及糾紛解決的訴訟“路徑依賴”,國家制定和修訂的一系列法律,在很大程度上擴大了糾紛的可訴性范圍。有學者以《勞動合同法》以及《道路交通法》等法律的修改和制定為例進行分析,認為實體法的修改增加了糾紛的可訴性,如果沒有有效遏制糾紛發(fā)生的機制,那么立法帶來的是訴訟案件的增加。具體而言,由于勞動行政部門怠于履行監(jiān)督職責,導致勞動侵權隨處可見,加之工會的預防、化解糾紛的功能萎縮,訴訟或司法過程便成為勞動者維權的主要渠道。由于新的《道路交通法》規(guī)定當事人可以就交通事故損害賠償爭議提請交警部門調(diào)解,也可以直接向人民法院提起民事訴訟,這就意味著交警調(diào)解不是提起訴訟的前置程序,雖為當事人提起訴訟提供便捷服務,但也導致了交警調(diào)解功能的弱化,加劇了非訴訟糾紛解決機制的萎縮。立法修改帶來訴訟案件的增加不僅體現(xiàn)在實體法上,訴訟程序法的修改同樣會帶來案件的增加。以《民事訴訟法》的修改為例,2012年的修改新增民事公益訴訟制度(消費者公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟)、第三人撤銷之訴制度、調(diào)解協(xié)議的司法確認程序和實現(xiàn)擔保物權程序。立法通過對公益訴訟以及第三人撤銷之訴的起訴資格、條件規(guī)定,使得相應主體能夠以自己名義向法院提起訴訟,一方面保障了當事人的訴權和裁判請求權,另一方面也在一定程度上增加了進入法院的案件數(shù)量。當然,以保障當事人訴權行使而調(diào)整修改適格當事人條件而帶來的案件增加具有法理和現(xiàn)實的正當性基礎。

四、“案多人少”語境下民事案件管理改革的方向與路徑

對我國法院“案多人少”的發(fā)展歷程、主要特征以及生成機理進行全方位分析后,接下來的任務就是如何應對這一司法危機和難題。應對“案多人少”難題應當將其放在社會轉(zhuǎn)型和國家治理的宏觀背景下進行思考,如果僅僅從法院的視角探討應對舉措,似乎有“治標不治本”之嫌。因此,本文從政治過程的疏解、國家治理方式變革、糾紛解決機制的多元供給以及法院案件管理的多維視角進行研判,以期提出相應的改革思路。

(一)疏通政治過程,從源頭上減輕司法負荷

政治過程是指一個以公民參與、選舉制度、表達自由為核心的過程,其功能是為社會中存在的多樣化訴求制度性地傳導至政府、形成政治責任,迫使政府積極回應公民訴求。而司法過程則是指將社會矛盾過濾為法律爭議,借由專業(yè)、獨立的司法程序解決。①姜峰：《法院“案多人少”與國家治道變革——轉(zhuǎn)型時期中國的政治與司法憂思》,載《政法論壇》2015年第3期。政治過程將矛盾和糾紛化解在法院之外,解決在基層和萌芽狀態(tài),其解紛功能具有事前性和預防性,而司法過程的解紛功能則具有事后救濟性。重新認識政治過程與司法過程的不同功能,本質(zhì)上關涉司法在社會治理中的角色定位問題。起初,司法機關的制度構建與實踐運行的邏輯起點是純粹意義上的司法裁判職能。但是隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型,日益突出的社會矛盾和不穩(wěn)定因素與政府有限的治理能力之間的矛盾現(xiàn)狀,使得維穩(wěn)壓力由政府傳遞至各個機構與組織,而司法機關自然首當其沖。在這樣的背景下,法院處理案件不再是獨立的司法行為,而成為社會公共事務組成部分的“司法事務”。①粟崢：《國家治理中的司法策略：以轉(zhuǎn)型鄉(xiāng)村為背景》,載《中國法學》2012年第1期。司法是社會治理體系的有機組成部分,②例如,美國學者龐德就旗幟鮮明地將法律視為社會控制的合理化手段之一,提出必須把法律作為社會控制過程的一部分來研究。參見[美]羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》,沈宗靈譯,樓邦彥校,商務印書館2010年版,第9～10頁。司法不僅要實現(xiàn)自身規(guī)范和自治,而且要在實現(xiàn)前一目標的前提下,回應社會轉(zhuǎn)型現(xiàn)實需要、回應自上而下的政治要求以及回應自上而下的民眾呼聲,促進司法現(xiàn)代化與社會現(xiàn)代化目標的雙重實現(xiàn),達成通過司法實現(xiàn)社會治理的良性發(fā)展。③在社會轉(zhuǎn)型的國家治理過程中,司法的時代使命是雙重的。法的“自治”與“回應”是并存且緊密關聯(lián)的法的兩大共存模式,而司法的自治與對社會的回應同樣也是相輔相成的。參見楊建軍：《通過司法的社會治理》,載《法學論壇》2014年第2期。在訴訟中心主義帶來司法過程與政治過程功能混淆的背景下,有必要疏通政治過程與轉(zhuǎn)變社會治理思維。具體而言,就是要推進國家治理思維與方式變革,將社會矛盾預防、化解在政治過程之內(nèi)?，F(xiàn)代社會治理主體具有多元性,因而疏通政治過程要求通過立法重組政策制定過程和調(diào)整現(xiàn)存主體關系結(jié)構,為多元主體的有序參與以及自由表達利益訴求提供行為框架與互動規(guī)則。④江必新、王紅霞：《社會治理的法治依賴及法治的回應》,載《法制與社會發(fā)展》2014年第4期。在現(xiàn)有憲法框架之下,一方面要保障公民享有的各項表達自由,確保社會轉(zhuǎn)型過程中公民的多樣化訴求能夠向政治過程傳導,進而通過政治過程解決；另一方面充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)、社會團體等機構組織對公共政策和立法的監(jiān)督、審議、形成功能,確保立法、政策的科學性,阻斷社會矛盾產(chǎn)生的政治根源。⑤姜峰：《法院“案多人少”與國家治道變革——轉(zhuǎn)型時期中國的政治與司法憂思》,載《政法論壇》2015年第3期。社會轉(zhuǎn)型過程中的司法是“自治性司法”與“回應型司法”的結(jié)合體。在削弱法院諸如維穩(wěn)等非司法功能以保證司法應有的獨立性與專業(yè)性的前提下,司法也應當以符合司法規(guī)律的方式積極參與社會治理,如通過發(fā)揮法院的“規(guī)則之治”“行為指引”“法治教育”等功能,為社會治理提供規(guī)則與行為向?qū)У取?/p>

(二)進一步完善多元化糾紛解決機制,緩解法院“案多人少”壓力

本文在分析法院“案多人少”問題的成因時,主要是從社會轉(zhuǎn)型、文化觀念、訴訟成本、法院管理、立法修改等五個方面進行闡釋的。實際上,多元化糾紛解決機制的有效供給,在很大程度上能夠緩解法院“案多人少”的壓力。經(jīng)過糾紛解決理論界與實務界的共同努力,我國多元化糾紛解決機制取得了顯著的成就,如多元化糾紛解決機制體系初步形成、訴訟機制得到快速發(fā)展、綜合性行政處置機制初步構建、大調(diào)解機制的構建、信訪制度的完善等。①黃文藝：《中國的多元化糾紛解決機制：成就與不足》,載《學習與探索》2012年第11期。誠然,我國的多元化糾紛解決機制存在系統(tǒng)性障礙,一方面是法院受案數(shù)量劇增,“案多人少”窘境明顯；另一方面是傳統(tǒng)意義上倡導的社會矛盾化解機制不同程度出現(xiàn)制度失靈,甚至局部出現(xiàn)了公民自治化解難、社會組織化解推動難、行政化解落實難、仲裁等準司法化解功能發(fā)揮難、訴訟內(nèi)法定便捷程序?qū)嵤╇y、法院倡導多元化糾紛解決機制呼應難的尷尬困境。②江蘇省徐州市中級人民法院課題組：《矛盾糾紛多元化解機制的實踐困境與路徑探析》,載《中國應用法學》2017年第3期。造成這種實踐困境的原因主要有多元解紛機制的粗放性和分散性、多元解紛觀念或文化的缺失以及不同解紛制度之間的不協(xié)調(diào)等。因此,進一步完善多元糾紛解決機制,實現(xiàn)緩解法院“案多人少”壓力的目標,需要從如下方面努力：第一,從國家治理體系的視角賦予多元化糾紛解決機制新的時代內(nèi)涵,即明確多元化糾紛解決機制是社會治理體系和國家治理體系的重要組成部分、是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。③龍飛：《論國家治理視角下我國多元化糾紛解決機制建設》,載《法律適用》2015年第7期。第二,轉(zhuǎn)變過去粗放、應急性的多元化糾紛發(fā)展模式,加強對多元化糾紛解決機制的頂層設計,強化糾紛解決資源的系統(tǒng)整合,加強對民間性、行政性和司法解紛機制的整體布局,逐步形成科學的機制和程序,改善目前各部門相互掣肘、資源浪費、效率低下的狀態(tài)。第三,從具體的制度和程序入手,根據(jù)糾紛的類型建立專門性的制度和程序。具體而言,根據(jù)民事訴訟案件的性質(zhì)實行調(diào)解前置程序,并建立專門的程序和制度；從實體法與程序法兩方面進行整體性設計,建立專門的醫(yī)療法律體系和醫(yī)療糾紛解決機制；加強勞動行政部門、交通事故處理部門在勞動爭議和交通事故爭議的糾紛處置權能等。第四,培養(yǎng)新型糾紛解決文化。具體而言,從國家普法宣傳、法學教育、輿論引導、法律職業(yè)教育與倫理等多層面培養(yǎng)為權利而溝通與協(xié)商等糾紛解決理念,轉(zhuǎn)變過去那種訴訟至上、法律萬能、國家中心的糾紛解決理念。①范愉：《當代世界多元化糾紛解決機制的發(fā)展與啟示》,載《中國應用法學》2017年第3期。

(三)重塑審判管理的內(nèi)涵與使命,為民事案件管理提供結(jié)構性支撐

20世紀70年代以來,為了應對訴訟拖延、訴訟耗費過高的民事司法危機,在接近正義、分配正義、程序保障等理念的基礎上開展了民事案件管理改革,逐漸形成了以案件分流為中心的英美民事案件管理模式和以集中化審理為中心的大陸法系管理型司法兩種模式。②王福華：《民事案件管理制度評析》,載《法學論壇》2008年第2期。以美國為代表的“案件分流模式”主要通過案件管理實現(xiàn)案件的分流以及通過簡易判決或即決判決對案件進行過濾,案件管理的范圍包括程序管理和證據(jù)管理。以德日為代表的大陸法系國家為代表的“集中化審理模式”則強調(diào)審前程序的作用,以追求集中化審理為目標,通過爭點的整理與特定來避免審理的散漫化。這種模式又分為德國的集中審理模式、日本的計劃審理模式以及我國臺灣地區(qū)的爭點整理模式三種類型。③陳桂明、吳如巧：《美國民事訴訟中的案件管理制度對中國的啟示——兼論大陸法系國家的民事訴訟案件管理經(jīng)驗》,載《政治與法律》2009年第7期。通過對域外案件管理改革的考察,如下經(jīng)驗可供借鑒：第一,轉(zhuǎn)變非此即彼的思維定式,當事人主義和職權主義在民事案件管理改革中并非“有你無我”的關系,應當平衡好法官案件管理權與當事人程序主體性、程序自治權的關系。第二,法官是案件管理的主體,而非案件管理的客體或?qū)ο蟆５谌?“案件分流模式”強調(diào)對案件的分流,優(yōu)化司法資源的配置,而“集中化審理模式”強調(diào)審前程序的作用,充分利用爭點整理等技術實現(xiàn)庭審的集中化與實質(zhì)化。④江必新：《域外案件管理改革的借鑒與啟示》,載《比較法研究》2013年第4期。

1.觀念的革新

審判管理科學化的根本不在于組織,而在于觀念的革新。法院管理包括廣義和狹義兩種含義,廣義的審判管理是指法院內(nèi)部的行政管理和案件管理,狹義的法院管理僅指案件管理。根據(jù)當前審判管理的特點,可以將審判管理等同于法院內(nèi)部的行政管理。審判管理和案件管理可以說是法院管理的兩種路徑或思維。觀念革新的內(nèi)容包括：重塑審判管理的內(nèi)涵,樹立以訴訟主體之間的案件管理為核心,以法院審判事務、人財物為結(jié)構性支撐的新型、綜合“審判管理”體系。①傅郁林、蘭姆寇·凡瑞主編：《中歐民事審判管理比較研究》,法律出版社2015年版,序言第3頁。這種新型的“審判管理”體系的亮點之處是在強調(diào)審判管理的保障、促進、服務作用的基礎上,更加重視法官對案件管理的主體地位,在程序法與實體法并重的思維導向下,鼓勵當事人與法官在案件管理中的協(xié)作。②王福華：《從審判管理到案件管理》,載傅郁林、蘭姆寇·凡瑞主編：《中歐民事審判管理比較研究》,法律出版社2015年版,第266頁。審判管理的目的在于為法官的案件管理和裁判提供服務和結(jié)構性支撐。審判管理既要遵循司法裁判規(guī)律,又要符合司法管理的規(guī)律,但是行政化的管理方式必須遵循、服從司法裁判規(guī)律。

2.制度的變革

推進審判權運行機制改革,確保審判權獨立運行；根據(jù)法院事務的性質(zhì)進行精細化、專業(yè)化分工,推行法院人員分類管理改革,保障法官的的精力放在事實認定和法律適用的裁判事項上；構建相互配合、有機協(xié)作的審判團隊,解決好法官助理、書記員的后顧之憂,切實發(fā)揮審判團隊審理案件的實效；根據(jù)知識產(chǎn)權糾紛、壟斷及不正當糾紛、家事糾紛、公益訴訟案件等案件類型,分別建立相應的專業(yè)審判合議庭和審判團隊,實行案件審理的專門化和專業(yè)化；建立科學合理的案件質(zhì)量評估體系,廢除違反司法規(guī)律的考評指標和措施,取消任何形式的排名排序做法；在審判權運行機制改革背景下,完善法律適用統(tǒng)一的機制,強化專業(yè)法官會議、審判委員會統(tǒng)一法律適用的咨詢功能,從制度上保障裁判質(zhì)量；建立健全司法責任追究制度,區(qū)分法院的整體責任與法官的個人責任,對違法審判者依法追究相應的責任,以提升裁判的公正與司法的權威。此外,法院應當建立整體的審判管理系統(tǒng),通過信息公開系統(tǒng)實現(xiàn)對案件流程的掌控；通過案件分流系統(tǒng),在訴訟均衡性原則的指導下,實現(xiàn)案件向外和向內(nèi)分流,優(yōu)化資源的配置；制定集體決策和風險分擔體系,發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢,分擔法官裁判的風險；構建規(guī)則形成與社會行為規(guī)制體系,發(fā)揮訴訟的規(guī)則確立和行為指引功能。①傅郁林：《中國司法管理的民事審判視角》,載王越飛主編：《內(nèi)生與外控結(jié)合型司法管理模式研究》,河北人民出版社2012年版,第56～57頁。

3.程序的優(yōu)化

域外國家案件管理的兩大特點分別是案件分流和訴訟的集中化審理。因此,在程序的優(yōu)化上,一是立案程序的優(yōu)化,加強對惡意訴訟、虛假訴訟、無理纏訴的理論研究,在保障當事人訴權的基本準則和前提下制定相應的司法認定標準,從而把控此類不應進入法院訴訟的案件關口。二是重視審前程序的作用,完善審前程序是加強審判管理改革的重要任務,充分發(fā)揮庭前會議的事實展示、爭點確認、充實庭審、促進和解調(diào)解的功能,實現(xiàn)紛爭的適時解決與庭審的集中化審理。②熊躍敏、張潤：《民事庭前會議：規(guī)范解讀、法理分析與實證考察》,載《現(xiàn)代法學》2016年第6期。三是優(yōu)化調(diào)解等非訴訟糾紛解決程序,反思與重構替代性糾紛解決機制的正當性。當下替代性糾紛解決方式在化解糾紛上出現(xiàn)的“疲軟”現(xiàn)象,在很大程度上亦要求從理論上反思其正當性。例如,對調(diào)解的中立性和調(diào)解結(jié)果的可接受性進行反思就是一個方向。四是對不同審級程序進行優(yōu)化,反思與重構不同審級的功能,強化審級監(jiān)督功能,突出高級人民法院、最高人民法院在統(tǒng)一法律適用方面的功能。

(四)合理分配法官與當事人在民事案件管理中的角色和作用

民事案件管理的核心在于合理分配法官與當事人在訴訟進程中的角色和作用。民事訴訟的核心任務之一就是分配法官與當事人在事實闡明方面的責任。如何分配法官與當事人在事實闡明上的責任,關涉民事審理模式問題。根據(jù)法官與當事人在事實闡明方面的責任分配,各國典型的民事審理模式可以分為德國的對話訴訟、美國的對抗訴訟以及日本的對抗與判定模式。在美國對抗訴訟模式下,為了應對訴訟遲延等危機,經(jīng)過改革,法官擔負起了程序上的案件管理義務。德國對話訴訟模式下的法官在辯論主義的框架下承擔了形式指揮訴訟義務、促進訴訟義務和包含探討義務、發(fā)問義務、曉諭義務在內(nèi)的實質(zhì)指揮訴訟義務。日本對抗與判定審理模式下當事人在辯論主義的框架內(nèi)對事實闡明負主要責任,法官通過闡明權提供協(xié)助。③周翠：《現(xiàn)代民事訴訟義務體系的構建——以法官與當事人在事實闡明上的責任承擔為中心》,載《法學家》2012年第3期。反觀我國民事訴訟,歷來重視法官的能動角色,但從職權主義轉(zhuǎn)向辯論主義的過程中如何設定法官與當事人在事實闡明上的角色,尤其是在“案多人少”的民事案件管理改革語境下,有必要深入探討。

1.關于我國民事訴訟審理模式的選擇

比較上述三種民事訴訟審理模式的特點,可知我國當前民事訴訟的立法與實踐運作趨同于“對抗與判定”的模式,即強調(diào)當事人的主張責任、自我責任和法官裁判的中立性與協(xié)力性。當然,德國對話訴訟模式強調(diào)法官對訴訟的實質(zhì)指揮,彰顯了訴訟集中主義。因此,在對我國民事案件管理進行改革的過程中,有必要吸收其合理成分,即在尊重與保障當事人程序主體地位的前提下,以促進訴訟的迅速化與集中化、庭審的充實化為目標,適度強化法院對案件的有效管理。

2.管理型法官與案件的集中化審理

保障當事人的程序主體地位是現(xiàn)代司法的主要特征。因此,法官在民事案件管理改革中一方面要尊重當事人的程序主體地位,堅持當事人處分主義和辯論主義,尊重當事人的自主性；另一方面要積極行使手中的訴訟指揮管理權和闡明權,實現(xiàn)對案件過程的有效管理?？傊?法官應當平衡好對案件的管理權和訴訟的指揮權與當事人程序選擇權和程序自主權的關系。①錢穎萍：《司法改革視野下中國民事案件管理制度的構建》,載《重慶大學學報(社會科學版)》2015年第1期。

3.當事人的協(xié)作、參與和配合作用

民事案件管理改革要取得成功離不開當事人的協(xié)作、參與和配合。具體而言,為了保障當事人的有效及時參與,需要相關的理論和制度提供保障。在約束性辯論主義的訴訟體制之下,訴訟標的理論、當事人主張責任的具體化及口頭辯論原則的采行是當事人履行事實闡明責任的基礎。從當事人的訴訟義務來看,賦予當事人的事案解明義務、真實完整義務、訴訟促進義務以及具體化義務,雖然在理論上還存有爭議,但是民事案件管理改革要取得實質(zhì)進展,實現(xiàn)訴訟的集中、高效與公正,是離不開現(xiàn)代訴訟義務體系的構建的。此外,隨著現(xiàn)代訴訟向?qū)I(yè)化、規(guī)范化發(fā)展的趨勢,作為當事人代理人的律師在民事案件管理中的協(xié)助與參與作用亦不可小覷。②蔡彥敏：《中國民事司法案件管理機制透析》,載《中國法學》2013年第1期。

結(jié) 語

“案多人少”矛盾是法院當前面臨的重要難題,能否有效應對與化解該矛盾直接關涉當前我國法院司法改革的成效。從法院的立場和肩負的職責與使命來看,審判管理或案件管理改革是其應對的主要舉措。民事司法改革的宏觀導向?qū)γ袷掳讣芾砀母锞哂兄匾淖饔?。西方國家民事司法改革的主要任務是在基本實現(xiàn)司法公正和司法權威的前提下解決訴訟拖延、案件積壓、訴訟成本等司法危機,而我國當下民事司法改革的任務恰恰與西方國家相反,是在適當放慢速度的基礎上,強化對當事人的程序保障、提升案件裁判質(zhì)量、保障法官身心健康、贏得公眾對司法的信賴。①李浩：《寧可慢些,但要好些——中國民事司法改革的宏觀思考》,載《中外法學》2010年第6期。與“減速保質(zhì)”配套,需要變革國家的治理方式,疏通政治過程,加強多元化糾紛解決方式的供給,使公眾在轉(zhuǎn)型社會中的不同訴求能夠得到順暢表達,同時幫助公眾樹立在選擇糾紛解決方式時“只選對的”理念。應對“案多人少”矛盾危機,法院的民事司法改革和民事案件管理改革任重道遠。