譚中平 肖明明

一、問(wèn)題的提出

科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是完善人民法院司法責(zé)任制的前提,也是當(dāng)前司法體制改革的中心任務(wù)。在結(jié)構(gòu)上,中國(guó)司法制度語(yǔ)境下的審判權(quán)力束由獨(dú)任制與合議庭審判權(quán)、審判委員會(huì)審判權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)所組成,在其相互關(guān)系上則確定了“以審判權(quán)為核心,以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障”的格局。①最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》將這一權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)作為推進(jìn)司法責(zé)任制改革的基本原則予以確立。在司法改革背景下,審判委員會(huì)及其運(yùn)行機(jī)制改革再次成為理論界與實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的焦點(diǎn),并進(jìn)一步反映到《法院組織法》等立法修正的深層法律變革領(lǐng)域。

回顧近二十年來(lái)關(guān)于審判委員會(huì)存廢與改造的爭(zhēng)論,基本觀點(diǎn)和改革思路可大致作如下歸納。一是主張徹底廢除論,認(rèn)為審委會(huì)制度違背直接審理等基本訴訟原則,損害司法公正與效率。②如趙紅星、國(guó)靈華：《廢除審判委員會(huì)制度——“公正與效率”的必然要求》,載《河北法學(xué)》2004年第6期。二是主張部分廢除論,從審級(jí)功能與職責(zé)角度,或認(rèn)為應(yīng)取消基層法院審委會(huì),③如高洪賓：《中國(guó)審判委員會(huì)制度改向何處——以本土化為視角的思考》,載《法律適用》2006年第3期。或認(rèn)為應(yīng)僅保留最高人民法院審委會(huì)。④如魏勝?gòu)?qiáng)：《論審判委員會(huì)制度的改革——以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官會(huì)議制度為鑒》,載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。三是主張單一功能論,即保留各級(jí)法院審委會(huì),但重塑或改造其組織功能,將其轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟袡C(jī)構(gòu)予以“合議庭化”,⑤如程新生：《審判委員會(huì)制度研究》,載《政治與法律》2000年第1期；張衛(wèi)彬：《審判委員會(huì)改革的模式設(shè)計(jì)、基本路徑及對(duì)策》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第5期。或者將其定位為咨詢機(jī)構(gòu)予以“專(zhuān)業(yè)委員會(huì)化”。⑥如李雨峰：《司法過(guò)程的政治約束——我國(guó)基層人民法院審判委員會(huì)運(yùn)行研究》,載《法學(xué)家》2015年第1期；魏勝?gòu)?qiáng)：《論審判委員會(huì)制度的改革——以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官會(huì)議制度為鑒》,載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。四是主張整體改造論,反對(duì)取消審判委員會(huì),并針對(duì)制度運(yùn)行中現(xiàn)有的規(guī)則、程序與功能等方面的問(wèn)題,對(duì)癥下藥,適時(shí)修補(bǔ)。⑦如徐永珍、孫麗娟：《現(xiàn)行審判委員會(huì)制度存在的問(wèn)題及對(duì)策》,載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第3期；夏孟宣、胡苗玲：《司改背景下審判委員會(huì)職能合理定位的路徑選擇》,載《法律適用》2015年第11期。以上爭(zhēng)鳴中,關(guān)于審委會(huì)去留問(wèn)題,隨著專(zhuān)業(yè)討論的深入以及司法政策與改革的演進(jìn)路徑的日趨明朗,⑧2010年1月最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見(jiàn)》,2015年9月又出臺(tái)《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》,司法政策演進(jìn)的預(yù)留空間里始終將審委會(huì)作為特色制度予以推進(jìn)和改造。似已無(wú)太大分歧。當(dāng)下的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何在尊重司法規(guī)律、順應(yīng)司法改革趨勢(shì)的前提下,合理配置與設(shè)計(jì)審委會(huì)的組織功能、組織原則和具體運(yùn)行機(jī)制。

在支持保留與變革審委會(huì)制度的討論聲音中,多局限于從具體規(guī)則、程序和機(jī)制等微觀層面進(jìn)行實(shí)證分析或理論探討,少有從結(jié)構(gòu)功能等宏觀角度闡述審委會(huì)的法律定位、組織功能和組織原則等重要問(wèn)題。其實(shí),諸如討論案件范圍、審理模式、審委會(huì)成員組織構(gòu)成以及其他職責(zé)范圍的確定等具體程序與變量的優(yōu)化,很大程度上取決于如何科學(xué)設(shè)計(jì)與配置審委會(huì)的組織功能。根據(jù)司法責(zé)任制改革的路徑規(guī)劃,審委會(huì)的討論案件功能將逐步弱化,同時(shí)其宏觀指導(dǎo)功能將同步增強(qiáng)。依此趨勢(shì),審委會(huì)將漸趨形成案件審判功能和司法會(huì)議功能并重的二元組織功能格局。再進(jìn)一步,當(dāng)審委會(huì)的職能范圍逐漸明確為討論案件和司法會(huì)議兩大模塊后,其相應(yīng)組織原則和運(yùn)行規(guī)則也應(yīng)相應(yīng)予以明晰和確立。尤其對(duì)于組織原則問(wèn)題,《人民法院組織法》規(guī)定審委會(huì)實(shí)行民主集中制原則,而最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見(jiàn)》則規(guī)定審委會(huì)討論案件實(shí)行民主集中制。至于民主集中制原則的內(nèi)涵與外延是什么、具體運(yùn)行機(jī)制機(jī)理如何以及表現(xiàn)形式和適用范圍等問(wèn)題,無(wú)論是立法規(guī)范還是學(xué)術(shù)探討,均鮮有深入發(fā)現(xiàn)、分析和論證。審委會(huì)討論案件是遵循少數(shù)服從多數(shù)原則還是實(shí)行民主集中制,以及審委會(huì)司法會(huì)議決議過(guò)程究竟應(yīng)采取何種組織原則和表決規(guī)則,這些均是改革與修法前夕即應(yīng)予以正視和解決的重大理論問(wèn)題。本文將從系統(tǒng)梳理民主集中制的政治學(xué)與法學(xué)含義以及其作為組織原則的制度和實(shí)踐形式等內(nèi)容入手,在考察審委會(huì)組織原則的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況的基礎(chǔ)上,解析與重構(gòu)審委會(huì)兩大組織功能領(lǐng)域運(yùn)行中所應(yīng)遵循的組織原則。

二、民主集中制與審委會(huì)組織原則的源起、含義與形式

1951年頒行的《人民法院暫行組織條例》即規(guī)定在當(dāng)時(shí)的縣級(jí)和省級(jí)人民法院“得設(shè)審判委員會(huì)”,①1951年版《人民法院暫行組織條例》第15條、第23條第2款。1954年通過(guò)的《人民法院組織法》則規(guī)定了“各級(jí)人民法院設(shè)審判委員會(huì)”,②1954年版《人民法院組織法》第10條。但均未明確其組織原則問(wèn)題。1979年及之后歷次修訂的《人民法院組織法》雖確立了民主集中制作為審委會(huì)組織原則,但并未明確其內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制。因此,有必要系統(tǒng)梳理與考證作為組織原則的民主集中制的政治學(xué)和法學(xué)含義。

(一)民主集中制的政治學(xué)考察

民主集中制是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨和社會(huì)主義國(guó)家普遍遵循和堅(jiān)持的根本組織原則,其思想淵源可追溯至馬克思和恩格斯早期關(guān)于共產(chǎn)黨組織原則和建黨實(shí)踐的論述。①武三中：《變革時(shí)代民主集中制問(wèn)題研究——兼論作為制度系統(tǒng)的民主集中制》,新華出版社2010年版,第3～5頁(yè)。首次明確提出并使用“民主集中制”概念的則是列寧在1905年發(fā)表《論黨的改組》一文后,并進(jìn)而于1906年4月將其首次載入俄共黨章。②辛向陽(yáng)：《馬克思主義民主集中制思想與當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版,第42～45頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立伊始便深受民主集中制的影響,經(jīng)由毛澤東、鄧小平等幾代領(lǐng)導(dǎo)集體的豐富與發(fā)展,已形成一套符合中國(guó)國(guó)情、具備深刻內(nèi)涵和廣闊外延的理論框架與體系。

1.民主集中制的理論特質(zhì)。作為共產(chǎn)主義制度的核心政治思想之一,民主集中制具有時(shí)代性、制度性和可解釋性等基本理論特質(zhì)。首先,隨著黨和國(guó)家所處時(shí)代背景的變動(dòng),民主集中制的思想內(nèi)核與理論框架會(huì)隨之變化和發(fā)展,如戰(zhàn)爭(zhēng)年代則偏重權(quán)力集中,而和平年代則強(qiáng)調(diào)分權(quán)與民主。③武三中：《變革時(shí)代民主集中制問(wèn)題研究——兼論作為制度系統(tǒng)的民主集中制》,新華出版社2010年版,第34～35頁(yè)。其次,民主集中制并非只是一個(gè)空洞的政治口號(hào),而是一套可具體化為若干制度機(jī)制的理論體系,并滲透和表現(xiàn)于國(guó)家政治法律生活的各細(xì)節(jié)領(lǐng)域。最后,民主集中制因其豐富內(nèi)涵而具有極強(qiáng)的可解釋性,因而其外延和形式也會(huì)因語(yǔ)境和范疇的不同而不斷變化與發(fā)展。

2.民主集中制的基本內(nèi)涵。如何看待民主和集中兩者之間的邏輯關(guān)系,是正確理解和把握民主集中制實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的前提。毛澤東就此給出了經(jīng)典性解釋,即民主集中制“是民主的,又是集中的,就是說(shuō),在民主基礎(chǔ)上的集中,在集中指導(dǎo)下的民主”。④《毛澤東選集》第3卷,人民出版社1991年版,第1057頁(yè)。盡管理論界關(guān)于民主集中制的本質(zhì)含義以及民主和集中的關(guān)系仍存較大爭(zhēng)議,但主流觀點(diǎn)認(rèn)為民主集中制的內(nèi)在規(guī)定性是民主和集中的辯證統(tǒng)一。①梁瑞英：《新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主集中制建設(shè)研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版,第18頁(yè)。關(guān)于民主集中制的實(shí)質(zhì)以及民主與集中的關(guān)系的觀點(diǎn)綜述亦可參見(jiàn)該書(shū)第15～17頁(yè)。

3.民主集中制的理論框架。在性質(zhì)和地位上,民主集中制是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的根本組織原則。而所謂組織原則,“就是國(guó)家機(jī)關(guān)按一定方式組織起來(lái)的那些指導(dǎo)思想”②范進(jìn)學(xué)等：《民主集中制憲法原則研究》,東方出版中心2011年版,第196頁(yè)。,它區(qū)別于政治原則,所要解決的是組織上的集中統(tǒng)一問(wèn)題。在宏觀方面,作為黨的組織原則的民主集中制的內(nèi)容框架為：(1)集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé),直接表現(xiàn)即為黨委制及其工作方法；③毛澤東強(qiáng)調(diào),一切重要問(wèn)題均須提交委員會(huì)討論,由到會(huì)委員充分發(fā)表意見(jiàn),作出明確決定,然后分別執(zhí)行。參見(jiàn)《毛澤東選集》第4卷,人民出版社1991年版,第1340～1341頁(yè)。(2)堅(jiān)持群眾路線,先民主,后集中,領(lǐng)導(dǎo)同群眾相結(jié)合；④《毛澤東文集》第8卷,人民出版社1999年版,第291頁(yè)。(3)堅(jiān)持“四個(gè)服從”原則,即個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央；(4)黨內(nèi)民主選舉與監(jiān)督；(5)禁止個(gè)人崇拜。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織原則意義上的民主集中制則主要與國(guó)家政體相聯(lián)系,具體表現(xiàn)為人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及中央與地方的權(quán)力分配關(guān)系等方面。

(二)民主集中制的法學(xué)解讀

民主集中制的主要法律淵源是憲法及憲法性法律,⑤《憲法》第3條第1款、《人民法院組織法》第10條第1款、《人民檢察院組織法》第3條第2款、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第2條等。法學(xué)界對(duì)其分析和解讀的視角也多從憲法學(xué)著手。首先,民主集中制是我國(guó)憲法的具體原則。⑥程乃勝：《論民主集中制原則在憲法中的地位》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第6期。民主集中制的憲法功能主要在于型構(gòu)我國(guó)政體與政權(quán)組織形式,具體體現(xiàn)則為各國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系模式；因此,有學(xué)者將民主集中制原則解釋為“政權(quán)‘組織’形式的原則”或“‘組建’國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)要遵循的原則”。⑦馬嶺：《我國(guó)現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》,載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2013年第4期。

其次,民主集中制體現(xiàn)為一系列制度和機(jī)制,并在深層次上暗含著“權(quán)力—權(quán)利”的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。它并不僅僅意味著宏觀的政治思想原則,在中觀和微觀上,還對(duì)應(yīng)著體系化的制度、機(jī)制和規(guī)則。在制度層面,情況通報(bào)制度、情況反映制度、重大決策征求意見(jiàn)制度等均是民主集中制理論思想的實(shí)現(xiàn)形式。在規(guī)范層面,民主包含著平等、權(quán)利等價(jià)值要素,而集中則包含著服從、權(quán)力等價(jià)值要素；因此,民主集中制的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵又可以“權(quán)利—權(quán)力”模型予以解釋,即“民主和集中的關(guān)系表現(xiàn)為權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系、權(quán)利主體和權(quán)力主體的關(guān)系”。①武三中：《變革時(shí)代民主集中制問(wèn)題研究——兼論作為制度系統(tǒng)的民主集中制》,新華出版社2010年版,第149頁(yè)。實(shí)行民主集中制則是為了在確保人民、黨員或委員平等行使參與和表達(dá)權(quán)利的基礎(chǔ)上作出科學(xué)而高效的決策。

最后,民主集中制內(nèi)含某種程序規(guī)定性,在國(guó)家機(jī)構(gòu)或組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制中,表現(xiàn)為一套符合民主和集中要素特征的程序規(guī)則,包括決策過(guò)程中的意見(jiàn)表達(dá)程序、表決程序、監(jiān)督程序和責(zé)任追究程序等,其基礎(chǔ)與核心則是民主的少數(shù)服從多數(shù)程序。②范進(jìn)學(xué)等：《民主集中制憲法原則研究》,東方出版中心2011年版,第200～201頁(yè)。換言之,民主程序是民主集中制的前置性程序,“沒(méi)有民主,就沒(méi)有‘集中’；而這個(gè)‘集中’,總是要在民主的基礎(chǔ)上,才能真正地、正確地實(shí)現(xiàn)”③《鄧小平文選》第1卷,人民出版社1989年版,第304頁(yè)。。

(三)民主集中制與少數(shù)服從多數(shù)的辯證關(guān)系

民主集中制與少數(shù)服從多數(shù)是兩個(gè)緊密聯(lián)系又有所區(qū)別的概念。一方面,少數(shù)服從多數(shù)是現(xiàn)代“民主”的最本質(zhì)內(nèi)涵和標(biāo)志,也是最基本的決策表決程序之一。因此,少數(shù)服從多數(shù)是民主集中制原則的具體構(gòu)成內(nèi)容和組成部分,其作為程序規(guī)則主要適用于黨委集體領(lǐng)導(dǎo)以及各類(lèi)委員會(huì)集體決策領(lǐng)域。當(dāng)然,這層意義上的少數(shù)服從多數(shù)主要指涉的是“規(guī)則”層面的含義,即人們通常所理解的“多數(shù)決”的表決決策規(guī)則。而民主集中制的內(nèi)涵和外延則要廣闊得多,既是程序規(guī)則,又指憲法原則。并且,即使僅作為程序規(guī)則,民主集中制還包含“集中”的規(guī)則要素,當(dāng)在充分保障民主權(quán)利的前提下集體領(lǐng)導(dǎo)組織仍無(wú)法得出多數(shù)意見(jiàn)或者多數(shù)意見(jiàn)極端壓制少數(shù)人權(quán)利或者出現(xiàn)十分緊急狀態(tài)等情形時(shí),則應(yīng)適度實(shí)行權(quán)力集中,科學(xué)高效地作出決策。

另一方面,當(dāng)少數(shù)服從多數(shù)作為組織運(yùn)行原則時(shí),其規(guī)范含義和地位則與民主集中制類(lèi)似。此時(shí),少數(shù)服從多數(shù)原則的內(nèi)容構(gòu)成上,既包括作為表決決策規(guī)則的“多數(shù)決”含義,又包括基本的平等討論、發(fā)言規(guī)則以及決策執(zhí)行效力規(guī)則等要素。不過(guò),在屬性上,少數(shù)服從多數(shù)原則仍從屬于民主原則的范疇,遵循民主價(jià)值的基本指引。

(四)民主集中制作為審委會(huì)組織原則的具體含義與實(shí)踐形式

從憲法原則的角度,人民法院是按照民主集中制的組織原則設(shè)置和構(gòu)建的——由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。①《憲法》第3條是關(guān)于民主集中制原則的具體規(guī)定,其第2款規(guī)定“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督”。從法院內(nèi)部運(yùn)行的角度,各級(jí)法院黨委要遵循黨內(nèi)民主集中制原則,各級(jí)法院審判委員會(huì)亦實(shí)行民主集中制。在制度背景上,審委會(huì)制度本身就是按照民主集中制原則組織和配置法院審判權(quán)力模式與格局的結(jié)果。②從歷史的客觀評(píng)價(jià)角度,審委會(huì)的設(shè)置是在法制欠缺、政治不穩(wěn)的時(shí)代背景下產(chǎn)生的,是用以集中和監(jiān)督審判權(quán)行使的集體領(lǐng)導(dǎo)方式,具有歷史合理性。參見(jiàn)程新生：《審判委員會(huì)制度研究》,載《政治與法律》2000年第1期。而在邏輯關(guān)系上,有學(xué)者所提出的由民主集中制所形塑的中國(guó)“政法傳統(tǒng)”,③侯猛：《政法傳統(tǒng)中的民主集中制》,載《法商研究》2011年第1期。主要應(yīng)是指黨內(nèi)系統(tǒng)下以“政法委—法院黨委—法院”相互關(guān)系模型為特色的司法文化現(xiàn)象。但法院審委會(huì)內(nèi)部實(shí)行的民主集中制,更多是指作為制度系統(tǒng)和程序規(guī)則的組織與活動(dòng)原則,而非黨內(nèi)民主意義上的民主集中制。

實(shí)踐中,審委會(huì)運(yùn)行過(guò)程中的民主集中制實(shí)踐形式主要表現(xiàn)為一系列與決策表決密切相關(guān)的體現(xiàn)民主和集中要素的制度、機(jī)制、程序和規(guī)則。少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則是審委會(huì)討論案件或作出其他決定時(shí)應(yīng)遵守的首要原則,這無(wú)疑是民主政體的最基本要求。群眾路線也是審委會(huì)履行除審理案件之外其他任務(wù)時(shí)所應(yīng)堅(jiān)持的組織活動(dòng)原則,其具體表現(xiàn)為重大問(wèn)題決議前所應(yīng)必經(jīng)的征求意見(jiàn)、民主評(píng)議和民主監(jiān)督等程序機(jī)制。此外,平等的會(huì)議運(yùn)行程序、發(fā)言規(guī)則、表決規(guī)則以及后續(xù)責(zé)任追究程序等亦均是民主集中制原則在審委會(huì)運(yùn)行過(guò)程中的應(yīng)然或?qū)嵢惑w現(xiàn)。

三、審委會(huì)組織原則運(yùn)行樣態(tài)的實(shí)證分析：樣本、問(wèn)題與成因

(一)審委會(huì)組織原則運(yùn)行的實(shí)踐樣本分析

由于民主集中制原則的概念內(nèi)涵過(guò)于抽象,各地在細(xì)化審委會(huì)運(yùn)行機(jī)制時(shí)多以議事規(guī)則或工作規(guī)則的形式確立其具體程序和規(guī)則,并以此落實(shí)民主集中制組織原則的實(shí)踐要求。為深入觀察與分析民主集中制原則在審委會(huì)制度實(shí)踐中的功能狀況,本文收集了不同層級(jí)、不同地域法院所公開(kāi)的審委會(huì)運(yùn)行規(guī)則為樣本進(jìn)行實(shí)證分析。

表1 審委會(huì)組織原則運(yùn)行實(shí)踐的靜態(tài)樣本分析

續(xù)表

通過(guò)對(duì)樣本資料的分析,我們發(fā)現(xiàn)各級(jí)法院對(duì)審委會(huì)組織原則在認(rèn)識(shí)和理解上存在較大差異,對(duì)于民主集中制的若干程序規(guī)則和制度機(jī)制亦未有效遵從和落實(shí)。例如,多數(shù)法院均未適度區(qū)分審委會(huì)討論案件與決定其他議題事項(xiàng)之間的組織原則和規(guī)則。由此可見(jiàn),實(shí)踐中對(duì)于審委會(huì)是否應(yīng)堅(jiān)持民主集中制的組織原則以及如何將其予以落實(shí)仍存在重大爭(zhēng)議和諸多問(wèn)題。

(二)虛化與混雜：審委會(huì)組織原則運(yùn)行中的主要問(wèn)題

綜合前述樣本分析所展示的資料數(shù)據(jù)以及各地各級(jí)人民法院實(shí)際情況來(lái)看,當(dāng)前審委會(huì)組織原則存在兩極化的問(wèn)題,其直接表現(xiàn)為對(duì)民主集中制的各種誤解和虛置。

1.以少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則替代民主集中制。由于民主集中制是一個(gè)過(guò)于抽象的政治學(xué)概念,人們?cè)趯?duì)其進(jìn)行認(rèn)識(shí)和理解上往往會(huì)發(fā)生偏差。從樣本資料可知,無(wú)論最高人民法院還是各下級(jí)人民法院,普遍僅以多數(shù)決原則作為審委會(huì)組織與運(yùn)行的基本準(zhǔn)則和規(guī)則。討論審理案件以合議制方式按少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則作出最終決定,是司法規(guī)律使然,絕對(duì)無(wú)可厚非；但是,審委會(huì)決定其他重大審判問(wèn)題則不應(yīng)也不宜全然以單純的多數(shù)決原則作出。

2.審委會(huì)不同功能模式下的組織活動(dòng)原則未合理區(qū)分。大部分樣本法院的審委會(huì)工作規(guī)則或議事規(guī)則中,多簡(jiǎn)單援用《人民法院組織法》中規(guī)定的“審委會(huì)實(shí)行民主集中制”,但在確立議決規(guī)則時(shí)又籠統(tǒng)規(guī)定審委會(huì)“作出決定或決議”時(shí)遵循少數(shù)服從多數(shù)原則。換言之,實(shí)踐中沒(méi)有針對(duì)審委會(huì)不同的組織功能事項(xiàng)合理區(qū)分和設(shè)置不同的組織原則和規(guī)則,容易產(chǎn)生功能混亂之嫌。

3.審委會(huì)決議過(guò)程中的民主或集中兩極化問(wèn)題。前已論及,民主集中制是民主要素與集中要素的有機(jī)對(duì)立統(tǒng)一,主要功能價(jià)值在于預(yù)防低效拖沓或獨(dú)斷專(zhuān)行。但正如學(xué)者們所經(jīng)常詬病的,審委會(huì)制度運(yùn)行中往往出現(xiàn)“一把手政治”或者議而不決等諸多問(wèn)題。這些均是因集體決策過(guò)程中民主或集中兩極化現(xiàn)象所導(dǎo)致的。

(三)組織功能紊亂：審委會(huì)組織原則運(yùn)行障礙的生成原因

審委會(huì)遭受質(zhì)疑和詬病最多的是討論決定案件中的權(quán)責(zé)不清、審理程序缺失等問(wèn)題。其根源在于法律對(duì)審委會(huì)的性質(zhì)和功能定位含混不清,導(dǎo)致制度實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)價(jià)值偏差和程序失位。

如果將審委會(huì)定性為審判組織,那么其僅需依據(jù)既定訴訟規(guī)則和程序,開(kāi)庭聽(tīng)審,民主討論,并最后依少數(shù)服從多數(shù)原則表決決定案件結(jié)果。但是,審委會(huì)還兼具管理和解釋的職能,而在履行不同職能議決不同事項(xiàng)時(shí)卻適用同一套組織原則和規(guī)則,采取“雜糅性司法會(huì)議”模式?jīng)Q定所有待決事項(xiàng)。審委會(huì)的法律性質(zhì)定位不清會(huì)造成其價(jià)值功能混亂,而組織功能的紊亂則會(huì)直接導(dǎo)致其組織原則和規(guī)則的混雜直至虛化。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的規(guī)劃,審委會(huì)的討論案件范圍將受到嚴(yán)格限制,同時(shí)其宏觀指導(dǎo)職能將被予以強(qiáng)化。在此背景下,審委會(huì)的組織功能格局將得到較大程度的調(diào)整,相應(yīng)任務(wù)模塊的具體功能和議事范圍也將同步漸趨明朗,其對(duì)應(yīng)的組織原則和活動(dòng)規(guī)則也應(yīng)跟進(jìn)重構(gòu)。

四、改革背景下審委會(huì)組織功能的二元?jiǎng)澐?/h2>

按照《人民法院組織法》的規(guī)定,審委會(huì)的法定功能為：總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、討論重大的或者疑難的案件、討論其他有關(guān)審判工作的問(wèn)題。關(guān)于這三大功能的實(shí)踐運(yùn)行狀況,根據(jù)左衛(wèi)民教授的最新實(shí)證研究資料,審委會(huì)的案件裁判功能非常明顯,而制度預(yù)設(shè)的宏觀指導(dǎo)功能卻發(fā)揮欠佳——以其選取的A省部分法院樣本資料為例,審委會(huì)討論案件占其工作總量的93.3%,而對(duì)宏觀指導(dǎo)議題的討論僅占6.7%,差距懸殊。①左衛(wèi)民：《審判委員會(huì)運(yùn)行狀況的實(shí)證研究》,載《法學(xué)研究》2016年第3期。這一結(jié)論,也同樣得到了不同時(shí)期的其他研究者的實(shí)證資料印證,②如四川省高級(jí)人民法院課題組：《司法改革中地方法院審判委員會(huì)宏觀指導(dǎo)職能的重置——基于C省審委會(huì)制度運(yùn)行的實(shí)證分析》,載《理論與改革》2015年第6期；洪浩、操旭輝：《基層法院審判委員會(huì)功能的實(shí)證分析》,載《法學(xué)評(píng)論》2011年第5期。說(shuō)明實(shí)踐中審委會(huì)的主要功能被定位為討論各類(lèi)案件。

結(jié)合當(dāng)前司法改革的總體方向,應(yīng)將審委會(huì)的審判功能和其他功能予以分離,并分別確立不同的組織和運(yùn)行機(jī)制形式,從功能結(jié)構(gòu)上對(duì)審委會(huì)制度進(jìn)行徹底改造。從審委會(huì)討論案件以及宏觀指導(dǎo)事項(xiàng)的內(nèi)容構(gòu)成的角度,可以將其功能歸納為三類(lèi)：審判功能、解釋功能和管理功能。其中,解釋功能即制定司法解釋或司法政策文件,總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),審議指導(dǎo)性或參考性案例等與解釋適用法律相關(guān)的重大事項(xiàng)。而管理功能則指分析審判態(tài)勢(shì),評(píng)查案件辦理質(zhì)量,審議與審判工作相關(guān)的工作部署或人事議題等審判管理職能。因此,審委會(huì)的解釋功能和管理功能可以合并為議事功能,采用相同的組織形式和組織活動(dòng)原則,并與審判功能并列生成審委會(huì)的二元組織功能架構(gòu)。

(一)討論案件：審委會(huì)的審判功能

作為審判組織討論決定案件時(shí)——無(wú)論是直接審理案件還是僅決定特定案件的法律適用意見(jiàn),審委會(huì)行使的司法權(quán)力無(wú)疑是審判權(quán)。因此,相關(guān)組織形式、組織原則等程序規(guī)則設(shè)計(jì)便理應(yīng)遵循審判規(guī)律和訴訟原理,形成科學(xué)合理的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。在功能價(jià)值的位階排序上,審判功能不宜被定位為審委會(huì)的核心功能,這既是司法責(zé)任制改革的趨勢(shì)所在,又是對(duì)審委會(huì)制度運(yùn)行實(shí)踐的客觀回應(yīng)?，F(xiàn)實(shí)中,多數(shù)法院的大部分審委會(huì)委員均由院、庭長(zhǎng)及專(zhuān)職委員擔(dān)任,而他們往往身兼較多的行政管理或?qū)徟泄芾砺殑?wù),不太可能集中過(guò)多精力于討論審理案件——即便可以,相關(guān)案件的審理質(zhì)量也難以得到保證。因此,應(yīng)逐步限制和縮小審委會(huì)討論案件的范圍,并合理區(qū)分討論決定合議庭提交的案件和審委會(huì)直接審理的案件在類(lèi)型、審理形式以及決定方式等方面的規(guī)則差異,以充分發(fā)揮審委會(huì)作為人民法院最高審判組織的應(yīng)然效能。

(二)司法會(huì)議：審委會(huì)的議事功能

從組織制度的角度,審委會(huì)履行討論案件之外的其他職能,本質(zhì)上是對(duì)審判工作實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的另一種體現(xiàn)。雖然黨委要從政治系統(tǒng)的角度實(shí)現(xiàn)對(duì)法院重要工作的領(lǐng)導(dǎo),但其與政府機(jī)關(guān)中黨委與行政分支間的關(guān)系一樣,不能完全取代審委會(huì)對(duì)審判專(zhuān)業(yè)工作的指導(dǎo)。在此意義和功能上,審委會(huì)實(shí)質(zhì)上是法院重要司法審判工作事項(xiàng)的集體決策組織,其組織方式則是以司法會(huì)議的形式實(shí)現(xiàn)組織預(yù)設(shè)的議事功能。在權(quán)力關(guān)系上,審委會(huì)司法會(huì)議也是集體行使司法權(quán)力的體現(xiàn)形式,其權(quán)力構(gòu)成上包括司法解釋權(quán)、審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)；這些權(quán)力在屬性上類(lèi)似于決定權(quán),而非司法判斷權(quán),故與審判權(quán)有明顯的界分。同樣,審委會(huì)司法會(huì)議不論是以“全委會(huì)”的形式還是以組建專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的形式議決事項(xiàng),所遵循的組織原則和表決規(guī)則都應(yīng)與討論案件有所不同。

五、功能分野基礎(chǔ)上審委會(huì)組織原則的二元重構(gòu)

基于審委會(huì)組織功能上的二元調(diào)整,其對(duì)應(yīng)功能視角下的組織原則亦可予以二元重構(gòu),即審委會(huì)履行審判職能討論決定案件應(yīng)遵循少數(shù)服從多數(shù)原則,而履行議事功能召開(kāi)司法會(huì)議時(shí)則應(yīng)堅(jiān)持民主集中制原則。

(一)少數(shù)服從多數(shù)原則：審委會(huì)討論案件的基本組織原則

在一般意義上,民主的精神實(shí)質(zhì)即概括為少數(shù)服從多數(shù)；但是,少數(shù)服從多數(shù)絕非民主原則的全部?jī)?nèi)涵。缺乏自由、平等和權(quán)利保障程序等價(jià)值要素的“少數(shù)服從多數(shù)”只是一種表決規(guī)則,并且容易通向“多數(shù)暴政”的民主之反面。因此,多數(shù)決作為決策機(jī)制,需要輔之以必要的程序約束。①姜峰：《多數(shù)決、多數(shù)人暴政與憲法權(quán)利》,載《法學(xué)論壇》2011年第1期。同樣意義上,在作為審委會(huì)討論案件的組織原則時(shí),少數(shù)服從多數(shù)原則指的是遵循既定的程序價(jià)值規(guī)則、采取一定的組織形式、按照少數(shù)服從多數(shù)的表決規(guī)則作出案件處理決定的一系列要素和方式的集合。

1.審委會(huì)討論案件的組織形式。在研究審委會(huì)討論案件的程序與方式時(shí),很多批評(píng)觀點(diǎn)都針對(duì)其“判而不審”等問(wèn)題而提出變會(huì)議式審理模式為合議庭式的直接審理模式。的確,各類(lèi)實(shí)證分析文章所集中揭示的審委會(huì)聽(tīng)審式的“匯報(bào)—決定”定案模式①周登諒：《審判委員會(huì)制度的潛規(guī)則研究——以一起民事糾紛的解決為考察起點(diǎn)》,載《政治與法律》2008年第6期。存在重大缺陷。但是,也并不能一概否定會(huì)議式審理模式的合理性,在設(shè)計(jì)審委會(huì)討論案件的組織形式時(shí)應(yīng)根據(jù)所討論案件的類(lèi)型和屬性來(lái)具體選擇。從改革的趨勢(shì)來(lái)看,對(duì)于由合議庭提交審委會(huì)討論的案件,審委會(huì)可以采取類(lèi)似于書(shū)面審的會(huì)議式形式、按照合議制評(píng)議規(guī)則討論決定該案件的法律適用意見(jiàn)。對(duì)于由審委會(huì)直接審理的涉及國(guó)家外交、安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件,則應(yīng)采取組成合議庭的組織形式?？梢越梃b法國(guó)和日本等國(guó)家最高法院實(shí)行的“大法庭”制度,由院長(zhǎng)和各審判庭庭長(zhǎng)或資深法官組成合議庭審理各類(lèi)需要統(tǒng)一法律適用的案件。②張衛(wèi)彬：《審判委員會(huì)改革的模式設(shè)計(jì)、基本路徑及對(duì)策》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第5期。不過(guò),在合議庭人員構(gòu)成上,并不必然采取“滿席合議庭”的形式,而是可根據(jù)所討論或?qū)徖戆讣男再|(zhì)選擇具有專(zhuān)業(yè)特征或?qū)徟薪?jīng)驗(yàn)的5～7名委員組成專(zhuān)門(mén)合議庭。

2.審委會(huì)討論案件的程序價(jià)值要素配置。與一般的合議庭組成有所不同,審委會(huì)委員主要由院、庭長(zhǎng)和少數(shù)資深法官組成,委員之間存在行政職級(jí)上的高低,權(quán)力的潛在影響存在作用的空間。因此,審委會(huì)審理決議案件時(shí),應(yīng)按照平等、自由等價(jià)值需求設(shè)置對(duì)應(yīng)的程序機(jī)制,以保障每個(gè)委員充分大膽地發(fā)表意見(jiàn)；同時(shí)還應(yīng)明確監(jiān)督程序、責(zé)任機(jī)制和救濟(jì)程序,防止出現(xiàn)“一言堂”或“一把手決策”。

3.審委會(huì)討論案件的發(fā)言與表決規(guī)則。根據(jù)最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定,審委會(huì)討論案件時(shí)發(fā)表意見(jiàn)或表決按照職級(jí)或法官等級(jí)由低到高的順序進(jìn)行,③《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定“按職級(jí)高的委員后發(fā)言的原則發(fā)表意見(jiàn)”,而《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》則規(guī)定“按法官等級(jí)由低到高的順序表決”。這種規(guī)定無(wú)疑是為了確保定案程序的民主性和實(shí)質(zhì)公正性。但是,評(píng)議案件畢竟不是單純地舉手表決,而是需要持不同法律適用意見(jiàn)的委員之間進(jìn)行辯論與交鋒的過(guò)程；因此,在多輪式、交叉式的辯論與說(shuō)服過(guò)程中,依照現(xiàn)行表決方式,想要完全屏蔽權(quán)力層級(jí)高的委員發(fā)言意見(jiàn)的潛在影響性幾乎是不可能的。對(duì)此,一個(gè)可行的改革路徑是變現(xiàn)行的口頭表決或舉手表決為無(wú)記名票決制,即全體委員發(fā)言與辯論完畢后,采取無(wú)記名投票的方式表決,并由審委會(huì)秘書(shū)現(xiàn)場(chǎng)計(jì)票和唱票,最終按少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則作出決定。票決制的這種“議”“決”分離的功能特征能有效消除“一把手”個(gè)人獨(dú)斷的可能性,使決策更加真實(shí)客觀。①武三中：《變革時(shí)代民主集中制問(wèn)題研究——兼論作為制度系統(tǒng)的民主集中制》,新華出版社2010年版,第239～240頁(yè)。

(二)民主集中制原則：審委會(huì)司法會(huì)議的基本組織原則

作為審委會(huì)獨(dú)立的功能單元,司法會(huì)議在組織形式、程序構(gòu)造和議事規(guī)則上都不同于討論或?qū)徖戆讣?因此,它本身應(yīng)有一套獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制,并依據(jù)民主集中制原則組織起來(lái)。

1.審委會(huì)司法會(huì)議的組織構(gòu)造與形式。由于司法會(huì)議并不針對(duì)司法個(gè)案作出判斷和決定,而是針對(duì)與法院審判相關(guān)的重要事項(xiàng)進(jìn)行共同商議和表決；故實(shí)質(zhì)意義上,它是集體決策制度的一種體現(xiàn)形式,全體審委會(huì)委員則是決策集體和主體。因此,審委會(huì)司法會(huì)議應(yīng)當(dāng)按照民主集中制原則進(jìn)行組織和構(gòu)造,并遵循民主集中制的制度、程序與規(guī)則。在組織形式上,司法會(huì)議應(yīng)采取“全委會(huì)”的會(huì)議型決策模式,而不宜實(shí)行有些學(xué)者所倡導(dǎo)的在審委會(huì)中下設(shè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)或特別委員會(huì)的組織形式；因?yàn)?司法會(huì)議的決策事項(xiàng)往往具有整體性和全局性,需要集體的智慧和力量予以決斷,需要權(quán)力的集中行使,而不宜過(guò)于分散。不過(guò),從民主集中制的集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)原則的角度,則可以下設(shè)專(zhuān)委會(huì)的形式負(fù)責(zé)執(zhí)行司法會(huì)議的決議,并跟蹤監(jiān)督其落實(shí)情況。

2.審委會(huì)司法會(huì)議運(yùn)行中的民主程序原則。構(gòu)建審委會(huì)司法會(huì)議運(yùn)行機(jī)制時(shí)則應(yīng)注重兼顧程序的民主性和結(jié)果的科學(xué)性與效率性,建議增設(shè)以下三個(gè)具體程序：(1)征求意見(jiàn)程序,科學(xué)編制審委會(huì)司法會(huì)議議題列表,在會(huì)議召開(kāi)前將有關(guān)議題的要點(diǎn)公開(kāi)或點(diǎn)對(duì)點(diǎn)公布,②對(duì)于涉密議題可根據(jù)公開(kāi)范圍或密級(jí)采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)公布并征集意見(jiàn)的形式,不過(guò),從司法公開(kāi)和破除司法神秘主義的角度,對(duì)于不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密或個(gè)人隱私的事項(xiàng)均不宜對(duì)法官或社會(huì)公眾“秘而不宣”。廣泛征求意見(jiàn),并供司法會(huì)議決策參考。(2)信息反饋程序,暢通意見(jiàn)建議的溝通流動(dòng)渠道,建立常態(tài)化的情況反映機(jī)制,讓審委會(huì)可以從日常信息反饋中發(fā)現(xiàn)議題、掌握情況和平衡利益。(3)法官列席程序,對(duì)于重大審判事項(xiàng),應(yīng)邀請(qǐng)法官代表列席司法會(huì)議,并允許其發(fā)表意見(jiàn),但不賦予其表決權(quán),以提高決策的民主性和科學(xué)性。

3.審委會(huì)司法會(huì)議的表決規(guī)則與程序。本質(zhì)上,民主的過(guò)程也是“集中”的過(guò)程,是賦予最終決策以人們可接受的權(quán)威之過(guò)程。①范進(jìn)學(xué)等：《民主集中制憲法原則研究》,東方出版中心2011年版,第182頁(yè)。審委會(huì)司法會(huì)議的決策規(guī)則應(yīng)充分體現(xiàn)民主要素與集中要素的辯證統(tǒng)一。具體到規(guī)則與程序上,少數(shù)服從多數(shù)仍是審委會(huì)司法會(huì)議的基本性、常態(tài)化的表決規(guī)則；這也符合有關(guān)事物真理性的經(jīng)驗(yàn)法則——多數(shù)人的意見(jiàn)在多數(shù)情況下是更趨合理的,同時(shí)也是為何“民主”是民主集中制原則的前置基礎(chǔ)性要素的原因。而集中原則在司法會(huì)議表決程序中的功能則主要作用于特殊的例外情形之中：

(1)當(dāng)司法會(huì)議無(wú)法形成多數(shù)意見(jiàn)時(shí)如何作出決議?具體包括兩種情形：一是當(dāng)審委會(huì)委員人數(shù)為偶數(shù)時(shí),會(huì)存在客觀的多數(shù)決困境。二是當(dāng)待決事項(xiàng)存在多種意見(jiàn)且每種意見(jiàn)均無(wú)法達(dá)到過(guò)半數(shù)的多數(shù)時(shí),也會(huì)出現(xiàn)主觀的多數(shù)決困境。此時(shí),即應(yīng)賦予會(huì)議主持人以適度集中式的特殊權(quán)限,按主持人所在方意見(jiàn)作出決議；但同時(shí)應(yīng)將決議過(guò)程和內(nèi)容詳細(xì)記錄,并通報(bào)上級(jí)法院審委會(huì)和同級(jí)監(jiān)察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(2)當(dāng)針對(duì)特定事項(xiàng)的多數(shù)意見(jiàn)可能錯(cuò)誤或不妥時(shí)如何作出決議?正如有的質(zhì)疑聲音所言,審判經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)是一種實(shí)踐的積累,并不以多數(shù)通過(guò)為佳,有時(shí)少數(shù)意見(jiàn)卻客觀地反映了審判規(guī)律。②高洪賓：《中國(guó)審判委員會(huì)制度改向何處——以本土化為視角的思考》,載《法律適用》2006年第3期。因此,當(dāng)某些議題的多數(shù)意見(jiàn)違背司法規(guī)律或明顯欠缺合理性時(shí),應(yīng)當(dāng)設(shè)置特別動(dòng)議程序,由特定數(shù)量的委員或主持人提出,并要求司法會(huì)議進(jìn)行充分調(diào)查研究后再次討論表決。同樣,如果最終決議是按少數(shù)意見(jiàn)作出,則應(yīng)將其過(guò)程與理由詳細(xì)記錄并予以公開(kāi)和向上通報(bào)。

(3)當(dāng)出現(xiàn)重大突發(fā)的審判相關(guān)事項(xiàng)且無(wú)法及時(shí)召開(kāi)審委會(huì)司法會(huì)議時(shí)如何作出決議?對(duì)此,應(yīng)啟動(dòng)預(yù)先設(shè)定的特殊議決機(jī)制,由院長(zhǎng)會(huì)同分管該事項(xiàng)的副院長(zhǎng)先行共同作出決策,并在情況允許后及時(shí)將事態(tài)處理過(guò)程向全體委員通報(bào)。這種程序機(jī)制類(lèi)似于行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中的應(yīng)急預(yù)警程序,其本質(zhì)則是權(quán)力在緊急狀態(tài)下的集中行使。