林 鴻 陳 石

司法是人和制度的集合體,即使有最明晰的規(guī)則、最透明的程序、最精巧的法庭技術(shù),法官仍然是最關(guān)鍵的因素。

——莫里斯·羅森伯格①[美]莫里斯·羅森伯格：《司法的品質(zhì)》,載美國亞利桑那州高等法院《法官手冊》附5頁。轉(zhuǎn)引自陳陟云：《法院人員分類管理及審判權(quán)運行改革的實踐向度》,載《中國法律評論》2014年第4期。

引 言

隨著司法改革的逐步推進,全國四級法院全面推行員額法官制度,并已完成了首批員額法官選任工作。法官員額制這一早在1999年人民法院“一五改革綱要”制定之初就被納入司改任務(wù)清單的改革項目終于落地。以員額制為基石,法官群體“過硬”隊伍建立以及司法責(zé)任制逐步落地生根。然而,在改革全面推進的背景下,員額法官改革的配套機制問題也不容忽視：如何妥善處理法官員額的稀缺性與開放性、法官身份的終身性與流動性的矛盾,特別是如何以法治化的方式,設(shè)計已入額法官因懲戒退場機制,讓員額法官的懲戒合乎“法治”的邏輯,已成為司法改革不容回避的問題。

一、我國法官懲戒制度的現(xiàn)狀——無法充分體現(xiàn)法官職業(yè)特性

我國有關(guān)法官懲戒的法規(guī),分散在《中華人民共和國法官法》等法律,《法官行為規(guī)范》《人民法院工作人員處分條例》《人民法院監(jiān)察工作條例》《人民法院監(jiān)察部門查處違紀(jì)案件的暫行辦法》《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》《關(guān)于人民法院落實廉政準(zhǔn)則防止利益沖突的若干規(guī)定》《關(guān)于“五個嚴禁”的規(guī)定》《關(guān)于在查處人民法院工作人員違法違紀(jì)行為過程中對違反規(guī)定干預(yù)辦案情況實行“一案雙查”制度的通知》等最高人民法院頒行,以及《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》等中央政法委頒行的各項規(guī)定之中?？傮w而言,我國的法官懲戒制度無論是實體還是程序,均脫胎于公務(wù)員懲戒法規(guī)和條例,法官懲戒制度事實上只是法院工作人員懲戒制度：首先,其適用對象不僅限于法官,還包括書記員、政工、法警、行政等其他法院工作人員。其次,其懲戒方式主要有開除、撤職、降級、記大過、記過、警告等6種,如果構(gòu)成犯罪的,還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。再次,法官懲戒的具體實施部門是法院內(nèi)設(shè)的監(jiān)察部門①《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》第28條規(guī)定：“各級人民法院監(jiān)察部門是違法審判責(zé)任追究工作的職能部門,負責(zé)違法審判線索的收集、對違法審判責(zé)任進行調(diào)查以及對責(zé)任人員依照有關(guān)規(guī)定進行處理。”,監(jiān)察部門受同級黨委的紀(jì)委派駐法院的紀(jì)檢組的直接行政領(lǐng)導(dǎo),這些都和一般公務(wù)員并無二致。又次,其懲戒事由既包括違法審判行為①根據(jù)《法官法》,違法審判行為具體包括11種,分別為：貪污受賄；徇私枉法；刑訊逼供；隱瞞證據(jù)或者偽造證據(jù)；泄漏國家秘密或者審判工作秘密；濫用職權(quán),侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；玩忽職守,造成錯案或者給當(dāng)事人造成嚴重損失；故意拖延辦案,貽誤工作；利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利；私自會見當(dāng)事人及其代理人,接受當(dāng)事人及其代理人的請客送禮。,還涉及業(yè)外的不當(dāng)行為②根據(jù)《法官法》,司法外的不當(dāng)行為具體包括：散布有損國家聲譽的言論,參加非法組織,參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動,參加罷工,從事營利性的經(jīng)營活動等。,如最高人民法院《關(guān)于“五個嚴禁”的規(guī)定》規(guī)定的五種不當(dāng)行為③最高人民法院《關(guān)于“五個嚴禁”的規(guī)定》規(guī)定：第一,嚴禁接受案件當(dāng)事人及相關(guān)人員的請客送禮；第二,嚴禁違反規(guī)定與律師進行不正當(dāng)交往；第三,嚴禁插手過問他人辦理的案件；第四,嚴禁在委托評估、拍賣等活動中徇私舞弊；第五,嚴禁泄露審判工作秘密。凡違反上述規(guī)定,依紀(jì)依法追究紀(jì)律責(zé)任直至刑事責(zé)任。從事審判、執(zhí)行工作的,一律調(diào)離審判、執(zhí)行崗位。就主要是司法審判外的不當(dāng)行為。最后,其適用程序基本上沿用《人民法院監(jiān)察部門查處違紀(jì)案件的暫行辦法》④最高人民法院1990年3月31日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈人民法院監(jiān)察工作暫行規(guī)定〉、〈人民法院監(jiān)察部門查處違紀(jì)案件的暫行辦法〉的通知》[法(紀(jì))發(fā)〔1990〕5號],理論上需經(jīng)調(diào)查、審理、決定三個步驟,但實踐中審理委員會、審理小組極為罕見,多由本院紀(jì)檢監(jiān)察部門調(diào)查后直接移交院長作出懲戒決定。受處分法官如果對懲戒決定不服,可在30日內(nèi)向本院或上一級法院監(jiān)察部門申訴。受懲戒法官如果構(gòu)成犯罪的,人民法院監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)移交檢察機關(guān)提起公訴,這些規(guī)定都與行政機關(guān)極為相似。

這一整體移植自公務(wù)員管理機制的法官懲戒制度,在實際適用中,受行政體制長期以來工作習(xí)慣的影響,不但公開度存疑,而且當(dāng)事人參與極為有限,面對強大的組織調(diào)查,法官只能夠被迫“自證清白”,正當(dāng)權(quán)利難以得到充分保障。事實上,出于對司法腐敗的憎恨,被調(diào)查法官的正當(dāng)權(quán)利經(jīng)常被有意無意地忽略。審判他人的法官卻“自身難?！?這不僅有違“法律面前人人平等”的法治精神,實際上構(gòu)成對審判權(quán)依法獨立行使的威脅。

這一問題已經(jīng)引起了社會的關(guān)注,司法改革開展以來,雖然至今尚未對法官懲戒制度進行系統(tǒng)性的全面改革,但2016年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》,在原則上明確規(guī)定：法官履行法定職責(zé)的行為,非經(jīng)法官懲戒委員會審議不受錯案責(zé)任追究。與這一突破性原則相配套,《規(guī)定》還細化了法官在被追究錯案責(zé)任時聽證、陳述、申辯等各類權(quán)益保障,全面加強法官依法履職保護。正在修訂的《法院組織法》修訂草案也明確規(guī)定,“法官非經(jīng)法定事由,未經(jīng)法定程序,不被調(diào)離、降職、免職、辭退或者處分”。

二、建立法官懲戒的專門機構(gòu)——職務(wù)法庭之正當(dāng)性分析

法官是審判權(quán)的實際行使者,工作性質(zhì)上職司裁判是非曲直,是當(dāng)事人訴訟命運的決定者,這一職業(yè)與行政體系中的一般公務(wù)員具有本質(zhì)上的分野：

首先,從權(quán)力來源來看,在我國,法院作為我國憲政體制中“一府兩院”中的一級,直接對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)。憲法明定,人民法院依法獨立行使審判權(quán),不受外部干涉①《憲法》第126條：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán),不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！?。上下級法院之間是審判監(jiān)督關(guān)系,而非行政機關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系②《憲法》第127條：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作?！薄＜幢阍谕环ㄔ簝?nèi)部,法官之間在審判業(yè)務(wù)上也不存在領(lǐng)導(dǎo)和行政隸屬關(guān)系,法院行政領(lǐng)導(dǎo)無權(quán)命令法官為或不為某一判決。非經(jīng)由資深法官組成的審判業(yè)務(wù)最高指導(dǎo)組織“審判委員會”的決議,不得更改法官判決?？梢哉f,在審判權(quán)行使上,根本不存在行政體制文化中“上命下從”的生存土壤,無論是同一法院的法官之間,還是上下級法院的法官之間,本質(zhì)上是各自依法獨立行使司法權(quán),這一“獨立”還受到法律的保障。事實上,黨的十八屆四中全會以來啟動的本輪司法改革,更是直接以“去行政化”為主要目標(biāo)之一,力求掃除法院內(nèi)外各種行政權(quán)對審判權(quán)可能產(chǎn)生的干擾。

其次,從影響力來看,公眾對于法官的道德期待遠非一般公務(wù)員可比。作為社會的良心和維護社會公平正義的守護神,法官應(yīng)當(dāng)是社會道德遵守的楷模,法官所需正直廉潔之品德,自然相較一般公務(wù)員為殷切而嚴格③徐慶發(fā)：《“我國”近十年來法官懲戒案件之分析》,載臺北《三民主義學(xué)報》第25期(2002年12月),第53頁。,一旦法官違法犯罪或行為不當(dāng),給社會帶來的危害,也同樣遠較一般公務(wù)員為烈,“一次不公正的裁判,其惡果甚至超過十次犯罪”①[英]弗蘭西斯·培根：《人生論》,何新譯,湖南人民出版社1987年版,第219頁。。

再次,從體制銜接來看,我國法制受大陸法系影響甚巨,法官之選任、培訓(xùn)、養(yǎng)成乃至司法者之角色、地位均與之相近,且考量法官懲戒或職業(yè)救濟事項,與審判獨立往往息息相關(guān),職務(wù)監(jiān)督權(quán)行使與審判獨立間的分際都極易發(fā)生爭議,均更適宜由中立第三者裁判以期公允,加之考慮到《憲法》第123條有關(guān)法院是國家的審判機關(guān)的有關(guān)規(guī)定。法官懲戒事宜完全可以參考大陸法系成立法官專門“職務(wù)法庭”的通行做法,以處理有關(guān)法官懲戒、職務(wù)監(jiān)督及身份保障之救濟等事項,這也暗合了鼓勵司法機關(guān)懲戒自主的世界潮流。

最后,從制度合理性來看,法官懲戒制度還應(yīng)當(dāng)符合公平原則。一切被指控者都應(yīng)當(dāng)享有一定的權(quán)利,法官也不應(yīng)例外。我國三大訴訟法對訴訟程序作了嚴密的規(guī)范以確保審判權(quán)公正行使,對于程序的重視貫穿于法官日常工作的始終?？梢哉f,無人對程序重要性的體會比法官更深。法官是世上最需要、最應(yīng)該也最可能被公正對待的人!②馮文生：《德國法官考評的“學(xué)問”》,載《法制資訊》2012年第5期。故而當(dāng)法官身陷調(diào)查時,必然期待得到與自己審理案件的當(dāng)事人同樣公正的程序權(quán)利,這樣公正的“待遇”只有在司法活動中才可能得到保障③譚世貴：《中國法官制度研究》,法律出版社2009年版,第545頁。,事實上也只有司法程序才能充分保障受懲戒人包括實體和程序在內(nèi)的各種權(quán)利,沒有必要舍近求遠地考慮其他選擇。

綜上,法官與公務(wù)員職業(yè)存在巨大差異。西諺有云“司法的尊嚴如同皇后的貞操,不容懷疑”。推而論之,可以說法官懲戒是司法良知,乃至社會公正的最終保障,法官懲戒制度對于法治社會的建構(gòu)意義殊為重大。然而,如前所述,法官職業(yè)的特殊性決定了不能對其簡單套用一般公務(wù)人員的懲戒規(guī)則,有必要為法官設(shè)計專門制度甚至特別立法。而這一制度運行成敗之關(guān)鍵,正在于找到適當(dāng)?shù)臋C制使職務(wù)監(jiān)督和法官懲戒在充分發(fā)揮功能的同時,不至于逾越“依法獨立行使審判權(quán)”這一底線。具言之,在沖突和爭議發(fā)生之時,既要能有效而公正地解決紛爭,又要符合正當(dāng)法律程序要求,并符合憲法對于審判權(quán)的相關(guān)規(guī)定,舍法官職務(wù)法庭再無他途。事實上,職務(wù)法庭制度的引入也暗合了“以審判為中心”的訴訟制度改革這一司法改革的核心訴求。

三、域外法官職務(wù)法庭制度之深度考察：以臺灣地區(qū)為鑒

臺灣地區(qū)的司法制度源自大陸,1949年后國民政府將之移植到臺灣地區(qū)。近年來,臺灣地區(qū)以“讓民眾對司法權(quán)產(chǎn)生信任與合理期待”①語出臺灣地區(qū)知名法學(xué)家、現(xiàn)任臺灣地區(qū)“司法院”副院長兼大法官的蘇永欽教授在公法網(wǎng)就臺灣地區(qū)司法改革問題所作報告。為目標(biāo),推行了多輪較為深入的司法改革。特別是引入德國的職務(wù)法庭制度,已經(jīng)形成一套相對完善的以法官職務(wù)法庭為中心的員額法官懲戒與退出機制。海峽兩岸司法改革的社會背景相似,又共享相同的文化傳統(tǒng),大陸正在進行中的司法體制改革,完全可以借鑒臺灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)。

(一)法規(guī)依據(jù)

法官在臺灣地區(qū)屬于廣義的“軍公教人員”。與大陸當(dāng)前狀況相似,2011年之前臺灣地區(qū)的法官懲戒制度也是參照以“軍公教人員”為主體的公職人員懲戒制度執(zhí)行,相關(guān)依據(jù)散見于憲制性規(guī)定②臺灣地區(qū)“憲法”第77條規(guī)定：“司法院為國家最高司法機關(guān),掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務(wù)員之懲戒?！钡?1條規(guī)定：“法官為終身職,非受刑事或懲戒處分或禁治產(chǎn)之宣告?！薄氨O(jiān)察院組織法”“監(jiān)察法”“司法人員人事條例”“公務(wù)人員考績法”“公務(wù)員懲戒法”等眾多規(guī)定中。“法官法”2011年經(jīng)“立法院”三讀通過正式施行,其中第七章規(guī)定建立“職務(wù)法庭”制度,此后又配套出臺“職務(wù)法庭懲戒案件審理規(guī)則”,最終形成以“法官法”為主干,專門職務(wù)法庭審理的,獨立而完備的法官懲戒體制。

(二)移送主體

臺灣地區(qū)憲制性規(guī)定賦予“監(jiān)察院”對存在違法失職行為的公職人員(包括法官在內(nèi))以彈劾權(quán)、糾舉權(quán)等監(jiān)察權(quán)?！胺ü俜ā笔┬星?依據(jù)“公務(wù)人員懲戒法”,包括法官在內(nèi)的法院工作人員懲戒同一般公務(wù)員一樣,統(tǒng)歸于“司法院”中設(shè)置的“公務(wù)員懲戒委員會”(下稱“公懲會”)審議。有權(quán)移送懲戒機關(guān),除“監(jiān)察委員”主動調(diào)查外,還有“司法院”及“法務(wù)部”?！胺ü俜ā笔┬泻?取消了作為行政機關(guān)的“法務(wù)部”的移送權(quán),并將法官③臺灣地區(qū)“法官法”第2條規(guī)定,法官僅包括兩類：一類是“司法院”大法官、“公務(wù)員懲戒委員會”委員及委員長；另一類是各法院法官(含試署法官、候補法官)。的懲戒權(quán)單獨劃歸“職務(wù)法庭”,有權(quán)移送機關(guān)僅限于“監(jiān)察院”?！八痉ㄔ骸比绨l(fā)現(xiàn)法官有應(yīng)受懲戒行為的,需經(jīng)其內(nèi)設(shè)“法官評鑒委員會”或“人事審議委員會”決議移送“監(jiān)察院”審查是否彈劾①根據(jù)“司法院”相關(guān)數(shù)據(jù)分析,2013年至今,法官評鑒委員會共受理55件請求評鑒案件,請求成立20件,其中12件被認定有懲戒必要而報請移送,除2件仍在調(diào)查階段外,“監(jiān)察院”對其余全部案件均提起彈劾案,亦經(jīng)職務(wù)法庭判決定案。,最終經(jīng)職務(wù)法庭審判,確需執(zhí)行懲戒的,移送其所屬法院院長執(zhí)行。這一規(guī)定相比公務(wù)人員“簡任十職等以上的公務(wù)員,行政機關(guān)可移送監(jiān)察院。薦任九職等以下公務(wù)員可直接移送公懲會”的規(guī)定,法官的懲戒程序明顯更加嚴謹。從臺灣地區(qū)職務(wù)法庭懲戒案件受理來源來看,法官評鑒委員會報請的接近受理案件的70%。詳見下表1：

表1 職務(wù)法庭案件受理來源表

(三)審理范圍

職務(wù)法庭的審理對象僅限于現(xiàn)職及離職之法官,不包含不從事審判工作的其他法院工作人員,離職法官也僅針對其在任法官期間的失職行為。法庭審理范圍主要包括法官懲戒和救濟兩大類。法官懲戒事由與個案評鑒事由完全重合,僅限于七種重大違法失職的情形：(1)嚴重違反辦案程序規(guī)定(偵查不公開)或職務(wù)規(guī)定,情節(jié)重大。(2)有違職務(wù)之義務(wù)、怠于執(zhí)行職務(wù)或言行不檢等情事,情節(jié)重大。(3)判決確定后,或收案逾六年未能裁判者,有足夠事實認定因法官故意或重大過失致審判有明顯重大違誤,而嚴重損害人民權(quán)益。(4)無正當(dāng)理由遲延案件進行致影響當(dāng)事人權(quán)益,情節(jié)重大。(5)違法參與公職人員選舉。(6)參加政黨、政治團體及政治活動,兼任足以影響法官獨立審判或與其職業(yè)倫理、職位尊嚴不相容的職務(wù)或業(yè)務(wù),違反守密義務(wù),或有其他損害職位尊嚴或職務(wù)信任行為,情節(jié)重大的。(7)違反法官倫理規(guī)范,情節(jié)重大。①臺灣地區(qū)“法官法”第49條第1項規(guī)定“法官有第三十條第二項各款所列情事之一,有懲戒之必要者,應(yīng)受懲戒”。同法第30條第2項第一至第七款規(guī)定“法官有下列各款情事之一者,應(yīng)付個案評鑒：一、裁判確定后或自第一審系屬日起已逾六年未能裁判確定之案件,有事實足認因故意或重大過失,致審判案件有明顯重大違誤,而言之侵害人民權(quán)益者。二、有第二十一條第一項第二款情事,情節(jié)重大。三、違反第十五條第二項、第三項規(guī)定。四、違反第十五條第一項、第十六條或第十八條規(guī)定,情節(jié)重大。五、嚴重違反辦案程序規(guī)定或職務(wù)規(guī)定,情節(jié)重大。六、無正當(dāng)理由遲延案件之進行,致影響當(dāng)事人權(quán)益,情節(jié)重大。七、違反法官倫理規(guī)范,情節(jié)重大。適用法律之見解,不得據(jù)為法官個案評鑒之事由”。評鑒委員會認為有懲戒必要則移送職務(wù)法庭審理。法官救濟的事由則包括三類事項：(1)法官不服停止職務(wù)或調(diào)動。(2)法官不服撤銷任用資格、免職、解職或轉(zhuǎn)任法官以外職務(wù)。(3)法官認為對其的職務(wù)監(jiān)督影響審判獨立②參見臺灣地區(qū)“法官法”第47條的規(guī)定。。本文主要討論法官懲戒及由此產(chǎn)生的法官退場機制。

(四)法庭組成

職務(wù)法庭設(shè)于臺灣地區(qū)司法主管機構(gòu)“司法院”,由“公務(wù)員懲戒委員會委員長”③臺灣地區(qū)公務(wù)員懲戒主管機構(gòu)負責(zé)人,與臺灣地區(qū)“最高法院”“最高行政法院”負責(zé)人級別相同。擔(dān)任審判長,會同“陪席”法官4人組成合議庭(其中1人為“受命”法官)④臺灣地區(qū)司法用語,大體上和大陸的主審法官的意思相當(dāng)。?！芭阆狈ü俟灿?2名,實行任期制,均須具備實任法官10年以上的資歷,由“司法院”院長、“考試院”及法官、檢察官、律師代表、學(xué)者及社會公正人士共同組成的“司法院法官遴選委員會”遴定,每任任期3年。值得注意的是陪席法官的代表性,12名法官中三個審級的代表人數(shù)相同,均為4人。個案審理中,陪席法官至少1人(但不得全部)與受審法官為同一審級。⑤當(dāng)受審法官為“司法院大法官”時,應(yīng)全部以“公務(wù)員懲戒委員會”委員或“最高法院”“最高行政法院”法官擔(dān)任。此外,職務(wù)法庭成員彼此平等,法庭內(nèi)部事務(wù)分配和代理次序,均由全體職務(wù)法庭法官共同決定。代理次序確定后,職務(wù)法庭還會排定一個輪次表,分案時依次抽取,以確保每個案件的主審及陪席法官公平產(chǎn)生。

(五)審理原則

(1)一級一審制,“職務(wù)法庭”原則上一審終審。由于其判決影響受審法官的權(quán)益甚巨,制度上援引訴訟法通例,設(shè)置了非常救濟程序,允許當(dāng)事人向職務(wù)法庭提起再審。當(dāng)然,為避免輕易動搖確定判決之效力,臺灣地區(qū)詳細規(guī)定了再審的原因、提起期限及程序。再審案件的申請人可以在職務(wù)法庭裁判前撤回,但撤回后不得再以同一原因再次提起再審之訴。

(2)庭審當(dāng)事人主義,全面引入對審體制,基于對當(dāng)事人正當(dāng)法律程序保障的目的,“職務(wù)法庭”堅持庭審親歷性原則,不得采用書面審方式,“受命法官”及合議庭其他成員必須開庭直接審理,在庭審中采取言詞辯論,平等聽取雙方意見,并給予受審法官陳述答辯、質(zhì)證和最后陳述的時間,確保受審法官有充分的表達機會。受審法官還有權(quán)聘請具有專業(yè)知識的辯護人出庭應(yīng)訴。值得注意的是,職務(wù)法庭審理再審之訴過程中不受這一原則的限制,職務(wù)法庭認為明顯不具備再審理由的,可以不經(jīng)言詞辯論判決駁回。

(3)秘密審理原則,職務(wù)法庭在審案件關(guān)乎法官適任性、法官身份變動或職務(wù)監(jiān)督之正當(dāng)性,攸關(guān)法官名譽乃至司法形象①王上仁：《臺灣法官評鑒制度與問題——以“法官法”為核心》,載《司法改革論評》2016年第1期。,干系重大,故以不公開審理為原則。除非受審法官請求公開,或者職務(wù)法庭認為有公開必要時。

(六)懲戒方式

根據(jù)“法官法”第50條的規(guī)定,法官懲戒方式有五種,具體為：(1)免除法官職務(wù),并喪失公務(wù)人員任用資格。(2)撤職,撤銷現(xiàn)職,并處1～5年期間停止擔(dān)任公務(wù)人員職務(wù)。(3)免除法官職務(wù),轉(zhuǎn)任法官以外的其他職務(wù)。(4)罰款(罰款金額為被懲戒法官任現(xiàn)職每月薪俸總額的一倍以上,十二倍以下②對已離職法官,以其離任之前最后的每月薪俸總額作為罰款金額基準(zhǔn)。)。(5)書面申誡；受書面申誡和罰款以外的三種處分的,受懲戒法官以后不得回任法官職務(wù)；受前兩種處分的,還終身不得從事律師職業(yè)。

(七)履職保障

首先,根據(jù)“法官法”第55條的規(guī)定,法官經(jīng)“監(jiān)察院”彈劾移送“職務(wù)法庭”懲戒后,未經(jīng)法庭同意,不得“資遣”③意為用人單位支付一定費用以解除勞動合同,類似于大陸的有償解除勞動合同?；蛏暾埻诵?。這一規(guī)定從源頭上杜絕了受審法官假借離職或退休的方式離職卸責(zé),規(guī)避職務(wù)法庭審判和懲戒的可能性,提高了職務(wù)法庭審理的權(quán)威性。其次,根據(jù)“法官法”第59條的規(guī)定,“職務(wù)法庭”認為情節(jié)重大,確有必要的,可以依申請或依職權(quán)裁定先行停止受審法官的職務(wù),并通知其所屬法院的院長執(zhí)行。這一規(guī)定避免了受審法官利用職務(wù)便利干擾審判、轉(zhuǎn)移毀滅證據(jù)或擴大危害的可能性。最后,根據(jù)“法官法”第52條之規(guī)定,對于撤職以上之懲戒處分,懲戒權(quán)不受行使期間之限制①依據(jù)臺灣地區(qū)“大法官會議”釋字第583號之觀點,原“公務(wù)員懲戒法”規(guī)定懲戒權(quán)行使期間統(tǒng)一為10年,不符合比例原則,應(yīng)予檢討?！胺ü俜ā睋?jù)此進行了細化和調(diào)整,將法官懲戒分為5年、10年和沒有期限限制三階。,對重大違法違紀(jì)法官形成了巨大的威懾,更有利于維護法官風(fēng)紀(jì)。

(八)救濟措施

法官懲戒的目的是淘汰不適任法官,亦即剝奪不適宜再擔(dān)任法官職務(wù)的法官的審判權(quán)。為落實臺灣地區(qū)憲制性規(guī)定第81條“法官為終身職,非受刑事或懲戒處分或禁治產(chǎn)之宣告”以及“法官法”第1條“法官與國家之間為特別任用關(guān)系”的規(guī)定,“法官法”為進入懲戒程序的法官提供了具體可行的救濟途徑：第55條、第56條規(guī)定,法官不服懲戒決定的,可以在收受“人事令”次日起30日內(nèi),提出書面(附具理由)異議?！八痉ㄔ骸北仨氃?0日內(nèi)作出復(fù)議決定②如果“司法院”30日內(nèi)未作出決定的,可以直接向職務(wù)法庭起訴。。法官仍然不服的,還可以在30日內(nèi)向“職務(wù)法庭”起訴。臺灣地區(qū)還規(guī)定,職務(wù)法庭判決如果存在主要證據(jù)不真實、違反回避規(guī)定、適用法律錯誤等八種情形之一的,當(dāng)事人還可以提起再審之訴。就較輕的違法失職行為,受審法官還有時效利益,即自應(yīng)受懲戒行為終了之日起,超過5年的,不再受罰款或申誡；超過10年的,不受免除法官職務(wù),轉(zhuǎn)任法官以外的其他職務(wù)之處分。此外,對于受審法官不利的再審之訴,不得在判決1年后提出,否則“職務(wù)法庭”不應(yīng)受理。

(九)實際效果

自1991年至今,臺灣地區(qū)經(jīng)公懲會決議者,共有法官176人次,議決應(yīng)受懲戒者,有130人次,占比達73.9%,成案率近3/4。計算自1991年至2012年職務(wù)法庭成立前,臺灣地區(qū)經(jīng)專門機關(guān)決議懲戒的法官64人次中,受較重之懲戒(撤職、休職、降級)有31人次,較輕之懲戒(減俸、記過及申誡)亦有33人次,二者差距不大。①“法官法”2011年正式施行后,第一年數(shù)據(jù)尚較為平穩(wěn),此后數(shù)據(jù)暫無法收集到,故暫就此前數(shù)據(jù)進行分析。2012年職務(wù)法庭運作至今,已就22件懲戒案件作出判決,懲戒了20位司法官,其中法官8人、檢察官12人?？傮w而言,比例高于一般公務(wù)人員,相關(guān)運行情況如下表2、表3所示②備注：表2、表3數(shù)據(jù)系分別依據(jù)“司法院”年報中公務(wù)員懲戒委員會部分之統(tǒng)計資料,公務(wù)員總數(shù)部分系參考銓敘年報中公務(wù)人員概況部分。：

表2 1991年至2012年間受懲戒法官處分情況統(tǒng)計表

表3 2013年至2016年法官與公務(wù)員受懲戒人數(shù)情況

四、臺灣地區(qū)“職務(wù)法庭”經(jīng)驗對大陸司法改革的啟示

“奉法者強則國強,奉法者弱則國弱。”③語出《韓非子·有度》“國無常強,無常弱。奉法者強則國強,奉法者弱則國弱”,中華書局出版社2010年版,第119頁。公正的司法必須以優(yōu)良的司法者和健全的司法權(quán)運行機制為后盾。④林鴻、鄭清賢、陳石：《司法體制改革語境下大陸法官懲戒制度之重構(gòu)——以海峽兩岸法官懲戒制度比較為視角》,載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2016年第8期。法官懲戒機制作為員額制改革的配套和司法改革的重要一環(huán),與我們“同文同宗”的臺灣地區(qū)改革經(jīng)驗值得借鑒。

(一)設(shè)置獨立于公務(wù)員的法官懲戒制度

如前所述,當(dāng)前法官懲戒制度未對法官與沒有從事審判工作的其他法院工作人員進行明確區(qū)分。這樣,既不利于法官懲戒標(biāo)準(zhǔn)和裁判尺度的統(tǒng)一,也不能體現(xiàn)法官職業(yè)的特殊性。而臺灣地區(qū)自“法官法”施行后,從立法上明確法官與“國家”為特別任用關(guān)系①臺灣地區(qū)“法官法”第1條第2項規(guī)定：“法官與‘國家’之關(guān)系為法官特別任用關(guān)系?！?厘清了法官職務(wù)與一般公務(wù)員職務(wù)的界限,形成了遵循司法客觀規(guī)律、適應(yīng)審判管理需要的法官人事管理制度體系,體現(xiàn)了維護法官依法獨立審判的立法宗旨。根據(jù)臺灣地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù),民間司改會②即財團法人民間司法改革基金會,1995年11月成立的一個由律師等法律界人士組成的非盈利性的財團法人,其宗旨為“自下而上建立值得人民信賴的司法”,系民間版“法官法草案”的起草組織。作為有權(quán)請求個案評鑒的請求主體,自2012年1月6日實施至今共請求評鑒法官11件,法官評鑒委員會評鑒成立6件,移送“監(jiān)察院”4人,職務(wù)法庭懲戒法官3人；相較舊制,公務(wù)人員懲戒委員會過去10年,平均每年懲戒法官3.7人。③臺灣民間司法改革基金會：《“法官、檢察官評鑒制度”不能不治的五大病癥》,http：//www.coolloud.org.tw/node/77018。新制度下職務(wù)法庭的懲戒人數(shù)似乎并未顯著增加。為確立法官的“特別職”性質(zhì),保障法官身份地位,還制定了對法官違法失職行為的專門彈劾及懲戒程序。自此,臺灣地區(qū)法官的違法失職懲罰與一般公務(wù)員開始分離,法官的違法失職懲罰據(jù)此辦理并引入法官自律原則,以貫徹憲制性規(guī)定第80條、第81條④臺灣地區(qū)“憲法”第80條規(guī)定：“法官須超出黨派以外,依據(jù)法律獨立審判,不受任何干涉。”有關(guān)法官職務(wù)保障和身份保障的規(guī)定。

(二)準(zhǔn)確界定法官懲戒事由范圍

當(dāng)前,法官懲戒規(guī)定政出多門,四級法院都有出臺規(guī)定；懲戒事由繁多,涵蓋違法審判、瀆職、失職以及眾多司法外不當(dāng)行為；懲戒事由欠缺論證,可導(dǎo)致撤職的事由過多、過泛。同時,立法技術(shù)不高,措辭過于原則,存在多種理解乃至人為操作空間。臺灣地區(qū)“法官法”的7種懲戒事由⑤參見臺灣地區(qū)“法官法”第30條第2項。均集中于法官行使審判權(quán)的違法行為,且須達情節(jié)重大或危害巨大確有懲戒必要的程度,范圍明顯更窄,體現(xiàn)了對法官懲戒更為慎重的態(tài)度⑥林鴻、鄭清賢、陳石：《司法體制改革語境下大陸法官懲戒制度之重構(gòu)——以海峽兩岸法官懲戒制度比較為視角》,載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2016年第8期。。與此同時,為了避免法官行為有違社會道德期待,通過賦予“法官倫理規(guī)范”以法律地位,將法官執(zhí)行職務(wù)、參與社交活動或政治活動、個人財務(wù)等舉凡違反法官倫理規(guī)范情節(jié)重大,可能危及司法公信或妨害司法公正的情形也納入懲戒范疇,更為周延?！胺ü俜ā边€特別規(guī)定,法官不得因其對適用法律的見解而受懲戒①臺灣地區(qū)“法官法”第49條第2項規(guī)定：“適用法律之見解,不得據(jù)為法官懲戒之事由?！币员Ｕ溪毩徟?。在發(fā)生了諸如河南種子案等事件②該案大致案情為：河南省洛陽市中級人民法院法官李慧娟因為在判決書中列明《河南省農(nóng)作物種子管理條例》違反上位法《中華人民共和國種子法》而自然無效,被洛陽中級人民法院停職。關(guān)于“洛陽種子案”的討論可參見張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》,法律出版社2008年版,第189～190頁；李曉兵：《憲政體制下法院的角色》,人民出版社2007年版,第101～103頁等。后,大陸亟待引入這一規(guī)定,以絕法官后顧之憂。

(三)科學(xué)規(guī)劃法官懲戒的發(fā)動路徑

大陸法官懲戒制度的發(fā)動主要有內(nèi)部自查和外部調(diào)查兩大類,辦案線索包含信訪、舉報、上級交辦等渠道,來源較為龐雜。內(nèi)部調(diào)查的發(fā)起,既包括院長信箱、當(dāng)事人來電舉報、匿名信舉報和媒體報道、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等諸多可能。外部調(diào)查包括上級直接調(diào)查和檢察機關(guān)法律監(jiān)督兩大類,即便是上級直接交辦,也分為上級法院、黨委和人大等不同類別,情況各異。僅以調(diào)查程序為例,監(jiān)察部門收到檢舉后,首先進行初步調(diào)查,向檢舉人了解情況,要求其提供證據(jù)。對構(gòu)成違紀(jì)應(yīng)予紀(jì)律處分的,經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批后正式立案調(diào)查；對不構(gòu)成違紀(jì)或反映失實的,不予立案并將原因告知檢舉人。整個流程均按標(biāo)準(zhǔn)行政處理方式進行,重效率而輕程序。而臺灣地區(qū)通過“法官法”后,法官退場程序甚為簡潔明了,法官懲戒發(fā)動的前端在整體上分為“監(jiān)察院”主動調(diào)查、“司法院”人事審議委員會提起和法官評鑒委員會提起三類,最后殊途同歸,全部進入“職務(wù)法庭”這一后端程序進行法官懲戒案件的審理。法官退場機制的前后端程序銜接緊密,路徑清晰,如下圖1所示。

(四)強化對員額法官的行政處分救濟渠道

我國臺灣地區(qū)的職務(wù)法庭制度主要借鑒德國職務(wù)法院③德語Dienstgericht,字面意義為職務(wù)法院,這一名稱源自該國歷史傳統(tǒng)之慣用名稱,其僅附設(shè)于法院內(nèi),專為攸關(guān)法官審判獨立事項作裁決而設(shè)立之特別法庭,在法律意義上并非組織法上具獨立對外地位之法院。制度,作為大陸法系職務(wù)法庭制度的典范,德國制度的主要特色當(dāng)屬其職務(wù)法庭的受案范圍不僅僅停留在法官懲戒案件的審理,更涵蓋了法官調(diào)職及審查事件。以德國聯(lián)邦最高法院所設(shè)之職務(wù)法庭管轄事務(wù)為例,《德國法官法》第31條規(guī)定,為司法利益調(diào)職①德語Versetzungim Interesseder Rechtspflege,意為司法行政機關(guān)在法官審判工作以外之行為嚴重危及整體司法利益時,將法官調(diào)至另一具有相同基本薪酬水平的法官職位、另其暫時退休或另其退休調(diào)職。必須先由最高司法行政機關(guān)向職務(wù)法庭提出申請,經(jīng)由職務(wù)法庭審查確認合法并作出準(zhǔn)許宣告后,方可實施。審查范圍則包括任命無效、任命撤銷、免職、解職、強迫退休、限制任用等有關(guān)法官身份保障和職務(wù)保障的有關(guān)事項。臺灣地區(qū)的規(guī)定與之相比,最大的不同在于將德國的職務(wù)法庭審查在先的做法,改為應(yīng)申請啟動,以提高法官退場機制的效率。大陸現(xiàn)行制度中,有關(guān)非懲戒性質(zhì)的法官職務(wù)調(diào)整,法官如果不服,只能向政工部門等法院內(nèi)部組織人事部門提意見,缺乏行政救濟機制,更遑論像“職務(wù)法庭”這樣法治化的救濟渠道。鑒于上述事項很容易被行政權(quán)利用干預(yù)司法審判,可以借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗,將其納入“職務(wù)法庭”的審理范圍,使得法官職業(yè)獨立行使審判權(quán)的保障更為專業(yè)及完整。當(dāng)然,考慮到大陸龐大的基數(shù),可以借鑒臺灣地區(qū)的“職務(wù)法庭”作為司法保障而非前置程序的規(guī)定,法官對人事調(diào)整決定不服的,應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)先行向上級法院提出異議,對異議處理決定仍然不服的,方可向“職務(wù)法庭”起訴。相關(guān)糾紛依行政訴訟法審理。

圖1 我國臺灣地區(qū)法官懲戒的路徑

(五)擴大職務(wù)法庭成員選任的社會參與度和民主性

大陸現(xiàn)行法官懲戒制度的主要啟動者是法院內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察部門,具有天然的封閉性,社會參與困難。近年來,各地法院開始嘗試性聘任社會各界人士代表擔(dān)任法院廉政監(jiān)督員,也取得了一些成功的經(jīng)驗。①李方政、吳平：《法院廉政監(jiān)督員應(yīng)有大作為》,載《人民法院報》2015年3月1日第2版。但總體而言,仍然屬于孤立的、個別的經(jīng)驗,并未取得系統(tǒng)性的可資借鑒與復(fù)制的成熟做法。相較大陸,臺灣地區(qū)從“職務(wù)法庭”成員選任的源頭上就極為注重選任工作的社會參與性?！胺ü俜ā币?guī)定“司法院”設(shè)置“人審會”及“評鑒會”以行使監(jiān)督法官職務(wù)。其中,“人審會”委員在該法第4條規(guī)定應(yīng)有學(xué)者專家3人,“評鑒會”在第33條規(guī)定應(yīng)有檢察官1人、律師3人、學(xué)者及社會公正人士4人。上述學(xué)者專家和社會公正人士不能是法官、檢察官、律師,且均由“法務(wù)部”、律師協(xié)會各自推舉。引入外部監(jiān)督力量以提升“人審會”及“評鑒會”的民主化和透明化水平。此外,“法官法”第35條規(guī)定各種機關(guān)團體及個人也可向有權(quán)機關(guān)團體提出,請求法官評鑒會進行個案評鑒,讓民眾得以參與法官監(jiān)督。這可以說是臺灣地區(qū)實現(xiàn)外部監(jiān)督的立法創(chuàng)舉,有利于敦促法官公正審判,并淘汰不能勝任的法官。具言之,“監(jiān)察院”可以通過主動調(diào)查啟動彈劾；“司法院”可以通過其系統(tǒng)內(nèi)的職務(wù)監(jiān)督、全面評核以及個案評鑒等方式,對有重大違法失職情形的法官直接或經(jīng)“評鑒會”評鑒后移送“監(jiān)察院”審查,還可以經(jīng)“人事審議委員會”決議后徑行移送“監(jiān)察院”；社會團體與個人也可以向“監(jiān)察院”提請人民書狀,請求“監(jiān)察院”進行調(diào)查,同時符合個案評鑒請求法定條件的主體,也可請求“司法院”啟動個案評鑒程序?qū)Ψü龠M行評鑒。無論是“監(jiān)察院”還是“司法院”都必須在法定時間內(nèi)就相關(guān)事實及處理結(jié)果予以答復(fù)。另外,從評鑒法官的機關(guān)組成及人員選擇方式來看,也將外界人士納入其中。②臺灣地區(qū)“法官法”第33條第1項規(guī)定：“法官評鑒委員會由法官三人、檢察官一人、律師三人、學(xué)者及社會公正人士四人組成。”有助于打破司法封閉壁壘,多渠道擴大外界參與監(jiān)督,提升人民對法官懲戒程序公正性的信賴,保障司法公信力。臺灣地區(qū)還在研議允許以人民直接檢舉的方式啟動不適任法官個案評鑒,并賦予“評鑒會”更大的調(diào)查權(quán)。①《法官退場機制,將入司改清單》,載臺灣地區(qū)《自由時報》官網(wǎng),詳見http：//news.ltn.com.tw/news/politicspaper/1115911,最后訪問日期：2017年7月20日。

(六)全面保障受懲戒法官的正當(dāng)權(quán)利

法官懲戒遵循正當(dāng)程序原則也是國際公約的要求②第七屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會通過,并于1985年由聯(lián)合國大會正式通過的《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》第17條規(guī)定：“對法官作為司法和專業(yè)人員提出的指控或控訴應(yīng)按照適當(dāng)?shù)某绦蜓杆俣降奶幚?。法官?yīng)有權(quán)利獲得公正的申訴的機會。在最初階段所進行的調(diào)查應(yīng)當(dāng)保密,除非法官要求不予保密?！焙透鲊ㄐ械淖龇á壅步t：《我國法官懲戒制度的困境與出路》,載《法學(xué)評論》2016年第2期。。大陸現(xiàn)行的法官懲戒制度,受調(diào)查法官主要通過接受詢問的口頭方式和情況說明的書面方式自我辯解,相比強大的組織,法官個人自證無罪的舉證能力很弱。而且程序設(shè)計上并沒有受調(diào)查人與舉報人面對面質(zhì)證、申請證人出庭、申請辯護人等“刑事訴訟法”中業(yè)已十分成熟的規(guī)定。反觀臺灣地區(qū),通過“職務(wù)法庭”這一準(zhǔn)司法機構(gòu),嚴格參照訴訟法的基本原理組織庭審,在法官懲戒中全面引入并落實了正當(dāng)程序原則?！胺ü俜ā钡?6條至第58條及第60條規(guī)定④臺灣地區(qū)“法官法”第58條：“職務(wù)法庭之審理,除法律另有規(guī)定外,應(yīng)行言詞辯論。”第59條：“職務(wù)法庭……應(yīng)予被付懲戒法官陳述意見之機會。”,法官懲戒采用開庭審理形式,并應(yīng)遵守正當(dāng)法律程序原則,采取言詞辯論、直接審理、對審等制度,允許受懲戒法官聘請辯護人并作最后陳述,以保障其訴訟權(quán)。⑤參見臺灣地區(qū)“司法院”1996年釋字第369號解釋?！皯徒浣涮幏钟绊憫椃ㄉ先嗣穹氈畽?quán)利,應(yīng)本正當(dāng)法律程序之原則,對被付懲戒人予以充分之程序保障,例如采直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度,并予以被付懲戒人最后陳述之機會等,始符憲法保障人民訴訟權(quán)之本旨。”通過這些規(guī)定,改變了原先“公懲法”第三章審議程序第18條至第29條“采用書面審理,原則不進行言詞辯論”的規(guī)定,以保障受懲戒法官的司法和訴訟人權(quán),維護法官群體的合法權(quán)益。基于司法獨立這一基本理念,臺灣地區(qū)對于獨立行使審判權(quán)的法官進一步增加救濟途徑以保障權(quán)利,確保法官不因正常的履行職務(wù)行為而遭受侵害,落實法官職務(wù)保障制度。具體而言,應(yīng)提高對法官懲戒和彈劾的處理層級,并完善自我辯護的制度設(shè)計。“人審會”如決定對法官進行懲戒,關(guān)于警告之處分,其得經(jīng)程序后自行為之,而諸如減俸、停職、免職等其他處分,均需交由職務(wù)法庭,遵循一定的訴訟程序,以裁判方式為之。法院對于“人審會”所做的警告之處分如有不服,亦可向職務(wù)法庭尋求救濟。事實上,臺灣職務(wù)法庭兼具懲戒法院和救濟法院兩種性質(zhì),一方面使法官受到有效職務(wù)監(jiān)督以淘汰不適任法官,另一方面則肩負保障法官身份獨立、維護法官依法獨立審判之責(zé),兩種職責(zé)殊途同歸,最終均旨在保障人民權(quán)利,維護司法公正①陳佑群：《臺灣職務(wù)法庭案件判決之實質(zhì)分析》,載《2017年海峽兩岸司法實務(wù)研討會》論文集。。

結(jié) 語

司法是社會公正的最后一道防線,而法官懲戒機制恰恰是確保司法公正的防火墻。當(dāng)前我國司法公信力的缺失,追根溯源,固然有多種因素,但法官懲戒機制公信力不足是其中一個重要原因。在全面推進司法改革的大背景下,參考與我們法同源、文同宗、習(xí)相近的臺灣地區(qū)十年司法改革的經(jīng)驗,對于我們?nèi)嫱七M依法治國,提升人民群眾對于法治的信賴,具有重要意義。筆者不奢望在有限的篇幅里能提出完美的解決方案,但基于一名法律人的法治信仰,希冀通過本文的研究,為司法體制改革提供一些有益的啟示。