秦 蜻

黨的十八屆三中、四中全會對全面深化司法體制改革作出總體部署,目前改革基本完成、成效初步顯露,表現(xiàn)為：檢察官回歸辦案本位,一線辦案力量增加20%左右；檢察官辦案主體地位得到確認(rèn),檢察隊伍專業(yè)化職業(yè)化水平提高；符合司法規(guī)律的體制機(jī)制逐步形成；辦案質(zhì)量效率穩(wěn)步提升,司法公信力不斷提升①王治國、張伯晉：《最高檢機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革今日正式啟動!首席大檢察官為您詳解改革內(nèi)容》,載《檢察日報》2017年6月12日第1版。。據(jù)資料顯示：2016年上海各級檢察機(jī)關(guān)刑檢部門檢察官獨立作出處理決定的案件占82%,檢委會討論決定的案件同比下降11.5%。①劉子陽：《上海檢察推動司法責(zé)任制精準(zhǔn)落地》,載《法制日報》2017年7月4日第4版。重慶改革后審查起訴案件期限平均減少13天,結(jié)案率同比提高14.3個百分點。②“重慶制定檢察官‘權(quán)力清單’205項權(quán)力授予一線檢察官”,載http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-07/19/c-1119244996.htm.1016nian,訪問日期：2017年7月19日。但在運(yùn)行初期,受各種因素影響,出現(xiàn)了一些不符合改革精神與要求的問題,影響了司法責(zé)任制運(yùn)行效果。本文擬對某分院及其轄區(qū)檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制運(yùn)行情況進(jìn)行考察,分析存在的問題與原因,并提出完善對策。

一、司法責(zé)任制運(yùn)行的現(xiàn)狀及其存在的問題

(一)辦案模式多元化不能體現(xiàn)司法責(zé)任制的要求

司法責(zé)任制的落實與辦案模式密切相關(guān),由于對司法責(zé)任制理解不同,實踐中辦案呈現(xiàn)出兩種模式：第一種是檢察官不再分案給檢察官助理,助理只是協(xié)助檢察官辦案,甚至沒有署名權(quán)。這種模式雖然能體現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制要求,但弱化了助理角色,其協(xié)助辦理案件工作量無法體現(xiàn)。這種模式在案件量大的基層院并不適用,在某分院與轄區(qū)10個基層院中僅2個基層院審查逮捕案件采用此種模式。第二種是檢察官二次分案給助理,助理全權(quán)獨立辦案,檢察官履行審批職責(zé),助理有署名權(quán),這是當(dāng)前審查逮捕和審查起訴案件普遍采用的一種模式。基于上述辦案模式不能完全適應(yīng)司法責(zé)任制改革要求,最高人民檢察院于2017年6月底對辦案系統(tǒng)進(jìn)行了升級,辦案模式又演變?yōu)閮煞N：第一種是檢察官將案件全權(quán)委托助理辦理,助理擬制文書流轉(zhuǎn)給檢察官作決定；第二種是檢察官將某一個案件辦理事項分為文書擬制、訊問、聽取意見、出庭、案卡填寫、卷宗裝訂等具體事項,分別委托檢察官助理、書記員辦理,檢察官負(fù)責(zé)核心事務(wù)和行使最終決定權(quán)。檢察官二次分案、全權(quán)委托導(dǎo)致檢察官助理成為實際上的辦案主體,檢察官異化為新的行政官,形成了檢察官助理—檢察官這個新的層級審批,不符合改革要求。除此之外,還有一種系統(tǒng)升級前后都存在的變相“三級審批”辦案模式,即案件無論是檢察官辦理還是全權(quán)委托助理辦理,辦結(jié)前在系統(tǒng)外以書面形式報給其他資深檢察官或者部門負(fù)責(zé)人把關(guān)。

(二)落實司法責(zé)任制的載體文書署名混亂、審批制一定程度上仍然存在

1.文書署名混亂,不能體現(xiàn)檢察官主體責(zé)任。通過抽查2016年12月26日起至2017年6月15日期間該分院及其10個轄區(qū)院辦結(jié)的388件案件發(fā)現(xiàn)：文書署名既有按照改革前稱為“檢察員、助理檢察員、書記員、承辦人、代理檢察員”的,占了文書總量的51.3%；也有遵循司法體制改革稱為“檢察官、檢察官助理、書記員”的,占了文書總量的48.7%。此外,文書落款只署名檢察官助理的占文書總量的11.1%,署名檢察官和檢察官助理僅占文書總量的35.2%。這反映出員額制改革后檢察官與檢察官助理對不同稱謂的司法責(zé)任、法律屬性理解不準(zhǔn)確。

2.法律文書審批制仍然存在。通過對388件案件的法律文書決定權(quán)來看：不屬于分管檢察長決定的文書仍由其審批的占到抽查總量的4.4%,不屬于部門負(fù)責(zé)人決定的文書仍由其審批的占到抽查總數(shù)的4.2%。存在“檢察官助理—檢察官—部門負(fù)責(zé)人—分管檢察長”的四級審批和“檢察官—分管檢察長”兩級審批現(xiàn)象。這反映出各權(quán)力主體在行使權(quán)力時未嚴(yán)格按照權(quán)力清單要求,權(quán)力行使存在越界與混亂現(xiàn)象。

(三)辦案組織內(nèi)部職責(zé)履行交叉、混亂

1.主任檢察官的地位、作用、責(zé)任未體現(xiàn)。根據(jù)某市《檢察機(jī)關(guān)辦案組織設(shè)置辦法》《權(quán)限配置辦法》《崗位職責(zé)規(guī)范》等有關(guān)規(guī)定：主任檢察官由檢察長(副檢察長)指定,主任檢察官在辦案組內(nèi)享有司法決定權(quán),其職權(quán)、地位、責(zé)任不同于辦案組中的其他檢察官。實際運(yùn)行中檢察官辦案組構(gòu)成隨意性大,辦案組內(nèi)主任檢察官與其他檢察官職權(quán)、地位未作明顯區(qū)分。以某分院為例：半年來公訴部門有5件案件是由檢察官辦案組承辦,仍然沿用了原來的聯(lián)合辦案形式,由部門負(fù)責(zé)人口頭指令組成辦案組,未明確辦案組的主任檢察官。

2.檢察官與檢察官助理履行職責(zé)交叉、重疊,影響了司法責(zé)任的界定。某市《崗位職責(zé)規(guī)范》第6條規(guī)定檢察官應(yīng)當(dāng)親自承擔(dān)的職責(zé)包括“至少親自訊問一次犯罪嫌疑人、詢問關(guān)鍵證人、組織收集調(diào)取審核證據(jù)、出庭”等9項內(nèi)容。第7條規(guī)定了兩種例外可以指派助理履行：一是審查逮捕案件不屬于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定應(yīng)當(dāng)訊問嫌疑人情形的；二是審查起訴案件,經(jīng)審查認(rèn)為可以適用速裁程序的,可以指派具有檢察員或者助理檢察員身份的檢察官助理出席法庭。實際運(yùn)行中,訊問犯罪嫌疑人既有檢察官帶檢察官助理訊問的,也有檢察官助理帶書記員訊問的,并沒有嚴(yán)格區(qū)分案件類型是否屬于應(yīng)當(dāng)訊問嫌疑人情形；出庭既有檢察官助理對普通程序案件出庭的,也有檢察官助理僅對速裁案件、簡易程序案件出庭的。

(四)司法決定權(quán)與管理監(jiān)督權(quán)運(yùn)行呈現(xiàn)出新的特點

1.部門負(fù)責(zé)人辦案職能與監(jiān)督管理職能沖突。從走訪調(diào)研來看,基層院部門負(fù)責(zé)人從以管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞k案為主,主要充當(dāng)辦案檢察官角色,行政管理權(quán)弱化,對案件的管理監(jiān)督以及其他訴訟監(jiān)督、對外統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作無暇顧及。例如,某基層院2017年1—6月公訴部門檢察官平均辦案量達(dá)到了112件,是2016年同期的1.6倍,由于案件多部門負(fù)責(zé)人辦案量都達(dá)到了人均80件左右。作為有辦案經(jīng)驗的部門負(fù)責(zé)人主要辦理疑難復(fù)雜案件,遠(yuǎn)超過某市制度規(guī)定中部門正職辦案不得少于本部門檢察官上年度辦案數(shù)量30%的指標(biāo)。

2.分管檢察長辦案決定權(quán)與管理監(jiān)督權(quán)交織混淆。司法實踐中,隨著權(quán)力下沉,分管檢察長、部門負(fù)責(zé)人對新辦案模式尚不適應(yīng),習(xí)慣于以“審批”方式對案件質(zhì)量把關(guān),對司法權(quán)力把控。對某些檢察官決定事項,分管檢察長通過參加檢察官聯(lián)系會議發(fā)表意見,或者要求檢察官事中匯報處理結(jié)果等方式將自己的意見貫徹到案件處理中去,實際上是用管理監(jiān)督權(quán)起到了辦案決定權(quán)作用,架空了檢察官決定權(quán)。另一種是機(jī)械地理解辦案責(zé)任制,對檢察官辦案放任不管,認(rèn)為只有這樣才是尊重檢察官辦案獨立性。

3.檢察官司法辦案權(quán)行使趨于保守可能有損司法效果。受司法責(zé)任制和“以審判為中心訴訟制度改革”的影響,檢察官辦理案件更加小心謹(jǐn)慎,對證據(jù)的把握愈加嚴(yán)格,改變了過去“積極公訴”的做法。例如,從2017年上半年某分院及其10個轄區(qū)院辦理批捕案件來看,在辦結(jié)人數(shù)同比上升4.8%的情況下,不捕人數(shù)同比上升了19.5%,其中以證據(jù)不足不捕人數(shù)同比上升了31.2%；在捕后審查起訴的審結(jié)人數(shù)同比上升3.9%的情況下,捕后不訴的人數(shù)同比上升了12.5%。從辦案效果上看,全市2017年上半年捕后不訴人數(shù)同比上升56.1%；職偵撤案率同比上升4.15%,瀆職侵權(quán)案件不訴率同比上升16.66%；不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴同比上升35.71%。①分院與轄區(qū)院數(shù)據(jù)來自報表,全市數(shù)據(jù)來自2017年8月4日賀恒揚(yáng)檢察長在全市檢察長座談會上的講話《固強(qiáng)補(bǔ)弱、全面發(fā)力以新業(yè)績迎接黨的十九大勝利召開》。

4.檢委會趨同于檢察官意見,權(quán)力下放仍有空間。檢委會討論案件大幅度下降,檢委會主動改變檢察官意見的較少。例如,改革完成后2017年上半年某分院及其10個轄區(qū)院檢察委會討論案件比2016年同期平均下降了44%,改變檢察官意見的案件同比下降了66.7%。說明隨著權(quán)力下沉,絕大部分案件檢察官能夠獨立作出決定,對檢委會的依賴程度下降。該分院及其基層院檢委會審議不起訴案件占審議案件總數(shù)的85.4%,而微罪不訴占到不起訴總數(shù)的52%,檢察官意見大多得到檢委會認(rèn)可,個別基層院已將酒駕微罪不訴的權(quán)力下放給了檢察官。這反映出在司法責(zé)任制博弈下,負(fù)有審核監(jiān)督職責(zé)的主體更加傾向于同意檢察官意見以避免“誰決定誰負(fù)責(zé)、誰改變誰負(fù)責(zé)”的風(fēng)險,權(quán)力下放仍有空間。

(五)基層院案多人少矛盾突出

通過選取A分院與4個基層院辦理批捕和公訴案件量可知(如表1、表2所示),雖然按照辦案人員總數(shù)計算改革前后人均辦案量差異不大,但批捕案件獨任檢察官辦案組辦案量最高增加了147.8%(件)、116.2%(人)；公訴案件獨任檢察官辦案組辦案量最高增加了173.7%(件)、171.8%(人)。按照制度設(shè)計初衷,檢察官是辦案主體,以B、C兩個主城區(qū)基層院辦案量為例：如果案件全部由檢察官辦理,則批捕與公訴案件必須1～2天辦結(jié)一件,檢察官無法完成這樣的工作量,就算是履行制度規(guī)定必須由檢察官親自處理的事務(wù)也不現(xiàn)實。由于案多人少,加之部分檢察官助理也具備辦案能力,司法實踐中出現(xiàn)檢察官助理代為履行了檢察官職責(zé),書記員承擔(dān)檢察官助理工作的現(xiàn)象。但是由于待遇、地位差異,加之工作存在一定同質(zhì)性,導(dǎo)致檢察官助理對落實制度心有抵觸。為了緩解案多人少矛盾,一些檢察機(jī)關(guān)大量聘用外派制書記員,外派制書記員缺乏穩(wěn)定性與歸宿感,責(zé)任心不足又導(dǎo)致了新的問題。

表1 A分院及4個基層院2016年與2017年上半年辦案數(shù)量對比(批捕案件)

表2 A分院及4個基層院2016年與2017年上半年辦案數(shù)量對比(公訴案件)

二、存在問題的原因分析

(一)對司法責(zé)任制理解出現(xiàn)偏差,依法獨立辦案的理念與習(xí)慣尚未形成

一方面,有的檢察官認(rèn)為司法責(zé)任制就是“誰辦案誰負(fù)責(zé)”,檢察官只對自己直接辦理案件負(fù)責(zé),對分案給檢察官助理承辦的案件僅負(fù)審核責(zé)任。有的檢察官助理認(rèn)為司法責(zé)任制就是“誰決定誰負(fù)責(zé)”,二次分案后雖然案件是檢察官助理辦理的,但名義上決定權(quán)與責(zé)任主體都是檢察官,司法責(zé)任與檢察官助理沒有關(guān)系。還有人認(rèn)為改革后新舊辦案模式變化不大,僅僅是將審批權(quán)下放給了檢察官。另一方面,長期以來實行的“三級審批制”讓檢察官產(chǎn)生了依賴感,遇到案件證據(jù)存在瑕疵或者其他辦案障礙時依賴思想嚴(yán)重,層層討論以“證據(jù)不足不起訴”或者“重大疑難復(fù)雜案件”為由提交檢委會決定,將燙手山芋推給檢委會,以此來推脫可能存在的責(zé)任風(fēng)險。加之,檢察官選拔是按照統(tǒng)一的比例和標(biāo)準(zhǔn),未考慮各個院人才結(jié)構(gòu)和辦案具體情況,某些基層院年富力強(qiáng)的資深檢察官斷層厲害,大量有工作能力但工作經(jīng)驗相對不足的年輕人走向檢察官崗位,尚不能完全適應(yīng)獨立辦案要求,而分管檢察長、部門負(fù)責(zé)人也不太放心他們獨立辦案而不得不要求檢察官將案件交給資深檢察官二次把關(guān)。

(二)司法責(zé)任相關(guān)制度不完善,未能將檢察官辦案主體地位協(xié)調(diào)統(tǒng)一

首先,《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單時指導(dǎo)意見》授權(quán)內(nèi)容不能完全體現(xiàn)檢察官辦案主體地位。司法責(zé)任制運(yùn)行初期,各地檢察機(jī)關(guān)制作的權(quán)力清單從制定主體、內(nèi)容、授權(quán)范圍都顯得五花八門。尤其是對檢察官授權(quán)范圍有不同意見：有的認(rèn)為法無明文規(guī)定則應(yīng)授權(quán)檢察官行使,即“應(yīng)放盡放”；有的認(rèn)為法無明文規(guī)定則由檢察長、檢委會行使；有的認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)案件的復(fù)雜、疑難程度來區(qū)分兩者的權(quán)限；還有的認(rèn)為凡是程序前行且不是重大、疑難、復(fù)雜案件的,一般都委托給檢察官,凡是程序終止或回退的,都保留給檢察長或者檢察委員會。①最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見的理解與適用》,載《檢察日報》2017年5月24日第4版。從最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)第16條、第17條規(guī)定來看,檢察長掌握了包括是否批捕、起訴、抗訴等核心的司法權(quán)力②《若干意見》第16條規(guī)定：“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作,依照法律和有關(guān)規(guī)定履行以下職責(zé)：(一)決定是否逮捕或者是否批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人；(二)決定是否起訴；(三)決定是否提出抗訴、檢察建議、糾正違法意見或者提請抗訴,決定終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請。……”,但檢察長并不親自辦理案件,檢察官權(quán)力大多是承辦性質(zhì)權(quán)力,如訊問、詢問、調(diào)取、審核證據(jù)等,承辦權(quán)與決定權(quán)的分離造成了審批制與非親歷性。對此,最高人民檢察院于2017年3月下發(fā)的《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),對制定主體、內(nèi)容、授權(quán)范圍在一定程度上予以了明確。第5條規(guī)定對于基層院和地市級檢察院的一般刑事訴訟案件多數(shù)辦案事項決定權(quán)委托檢察官行使,重大、疑難、復(fù)雜案件中的辦案事項決定權(quán)由檢察長(副檢察長)或檢察委員會行使。這種根據(jù)檢察機(jī)關(guān)層級和案件性質(zhì)不同來決定檢察官權(quán)限的做法并不合理,一方面檢察官依法獨立辦案是原則,員額制改革并沒有區(qū)分不同級別的檢察官權(quán)限不一樣,因此較高層級的檢察官也應(yīng)如此。另一方面,因為案件重大、復(fù)雜、疑難而采取審批制,與部分檢察職權(quán)的行使所要求的司法化相悖,也無益于檢察權(quán)威的提高；重大疑難復(fù)雜案件決定權(quán)不由檢察官而是檢察長或者檢委會行使,一定程度上意味著檢察官并不全權(quán)具備相應(yīng)的辦案能力,或沒有贏得檢察長的信任③陳海鋒：《檢察官權(quán)力清單制定中的若干問題》,載《上海法治報》2017年7月19日第4版。。對重大、疑難、復(fù)雜案件處理更需要經(jīng)驗豐富的檢察官親歷辦案形成內(nèi)心確認(rèn),檢察長一般不直接辦案,檢委會通過聽報告決策的方式并不意味著決定就更正確。

其次,司法責(zé)任制主體和形式多元化,無法體現(xiàn)檢察官辦案主體地位。《若干意見》第36條至第41條分別規(guī)定了個人責(zé)任、共同責(zé)任、審核責(zé)任、監(jiān)督管理責(zé)任等多種責(zé)任形式。《若干意見》第38條規(guī)定檢察輔助人員參與司法辦案工作的,根據(jù)職權(quán)和分工承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；檢察官審核把關(guān)的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察輔助人員中也包括書記員,是否意味著書記員也納入了司法責(zé)任范疇?檢察官是辦案主體卻只承擔(dān)審核責(zé)任,檢察官助理沒有決定權(quán)卻承擔(dān)司法責(zé)任,違背了權(quán)責(zé)相一致的原則?！度舾梢庖姟返?0條將原來檢委會集體責(zé)任界定為根據(jù)錯誤形成的具體原因和主觀過錯情況承擔(dān)部分責(zé)任或不承擔(dān)責(zé)任,表面上是將集體責(zé)任落實到個人,避免責(zé)任不明確,實際上一旦出現(xiàn)錯案追究責(zé)任,難以查明檢委會委員的主觀過錯與具體原因,也無法劃分責(zé)任大小。

最后,有關(guān)配套制度缺失。司法責(zé)任改革完成后《檢察官法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等制度尚未進(jìn)行對應(yīng)修改,檢察官法律地位并沒有在憲法中明確,在刑事訴訟程序中檢察官的權(quán)力、訴訟地位也沒有體現(xiàn),法律文書署名是按照改革后新的稱謂還是繼續(xù)沿用舊稱謂沒有明確。

(三)檢察官與檢察輔助人員的職權(quán)關(guān)系不明晰

首先,雖然各地出臺的《權(quán)力清單》《權(quán)限配置辦法》《崗位職責(zé)規(guī)范》對檢察官與檢察官助理的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行了劃分,但職責(zé)卻有交叉、重疊部分,如訊問、接待當(dāng)事人、聽取辯護(hù)人意見、制作法律文書、出庭等職責(zé)兩者都可以履行。其次,改革前后具有辦案資格的檢察人員身份交叉、混淆。改革前具有助理檢察員、檢察員身份的檢察人員可以獨立辦案,改革后并不必然是檢察官,繼續(xù)出庭也有制度依據(jù),新舊身份交織導(dǎo)致職能交叉、重疊。由于檢察官與檢察官助理之間的職責(zé)重疊,替代性、同質(zhì)性強(qiáng),檢察官助理事實上成為檢察官附屬和以往“三級審批制”模式中的案件承辦人,檢察官成了審批人,削弱了檢察官辦案責(zé)任制。最后,檢察官助理的地位、功能弱化虛置影響辦案組織團(tuán)隊力量的發(fā)揮。由于改革對員額檢察官比例的限制,部分有辦案能力與經(jīng)驗的年輕人未能如愿以償,巨大的心理落差和工作待遇差異,加之工作內(nèi)容與檢察官差異性不大,上升空間受限讓他們?nèi)菀桩a(chǎn)生失落、懈怠心理,進(jìn)而影響工作積極性和辦案組織團(tuán)隊力量的發(fā)揮。

(四)檢察一體化與檢察官獨立辦案的沖突未合理解決

一方面,部門負(fù)責(zé)人辦案職責(zé)與檢察一體化下兼具的管理監(jiān)督職責(zé)相沖突,在部門內(nèi)部既是裁判員也是運(yùn)動員。尤其在案件量大的基層院部門負(fù)責(zé)人兩種角色沖突更加明顯,部門負(fù)責(zé)人一線辦案的確加強(qiáng)了辦案力量,但是司法責(zé)任制下檢察官是責(zé)任主體部門負(fù)責(zé)人意見僅僅是參考意見,加之考評機(jī)制量化了辦案指標(biāo),卻無法量化管理監(jiān)督工作,因此無論是制度規(guī)定、現(xiàn)實需要還是內(nèi)在考核激勵機(jī)制都推動部門負(fù)責(zé)人辦案而非履行管理職責(zé),也導(dǎo)致了某些需要部門負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、牽線出面的訴訟監(jiān)督工作難以落實。另一方面,檢察官辦案獨立性與檢察長(分管檢察長)監(jiān)督審核沖突未合理解決?！度舾梢庖姟返?0條規(guī)定了檢察長(分管檢察長)有權(quán)對檢察官承辦的案件進(jìn)行審核；不同意檢察官處理意見的,可以要求檢察官復(fù)核或者提請檢委會討論,也可以直接作出決定,檢察官對于檢察長(分管檢察長)的決定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。該規(guī)定體現(xiàn)了檢察一體化原則和檢察長負(fù)責(zé)制,但在處理檢察長(分管檢察長)與辦案組織間的關(guān)系上顯得手段單一、過于剛性,檢察官獨立與檢察一體化之間的硬沖突缺乏“潤滑劑”。

(五)司法責(zé)任保障機(jī)制還不健全

首先,案多人少極大地制約了檢察官全面履行職責(zé),影響了辦案質(zhì)量的提高和司法責(zé)任制的落實。除了辦案模式轉(zhuǎn)變增加了檢察官工作量外還包括：一是辦案系統(tǒng)不能完全適應(yīng)司法責(zé)任制改革需要。系統(tǒng)中業(yè)務(wù)流程固定化,沒有考慮繁簡分流提供多元化的操作模板,重復(fù)填錄多,智能化水平不夠。二是擬制內(nèi)部審查報告占據(jù)了檢察官大量時間與精力,制作一份內(nèi)部使用的審查報告時間是制作對外使用的法律文書的數(shù)倍。三是應(yīng)付各種考核檢查工作讓檢察官耗費巨大精力,由于檢察官績效考核直接與辦案質(zhì)量掛鉤,在沒有出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究司法責(zé)任的案件質(zhì)量問題時,為了考核而考核糾結(jié)于細(xì)枝末節(jié)的問題。其次,辦案組織中書記員不足現(xiàn)象突出,大部分檢察機(jī)關(guān)按照1∶1的比例配置獨任檢察官辦案組,一些事務(wù)性工作還需要檢察官親自處理。最后,辦案激勵機(jī)制不夠,與相對完善的案件質(zhì)量考評、司法責(zé)任追究、辦案指導(dǎo)與監(jiān)督等保障機(jī)制比起來,職業(yè)保障與發(fā)展、激勵機(jī)制略顯不足。

三、完善對策

(一)樹立正確的司法責(zé)任制理念、培育檢察官依法獨立辦案的習(xí)慣與能力

首先,落實“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制是對辦案組織的整體要求,而不是對辦案組織中的個體要求,因為辦案組織實現(xiàn)了“承辦權(quán)與決定權(quán)”“決定權(quán)與責(zé)任”的合二為一,檢察官是辦案組織的負(fù)責(zé)人對辦案組織的辦案行為與案件處理決定承擔(dān)主體責(zé)任,并不意味著具有承辦職責(zé)和行使部分司法權(quán)的檢察官助理不承擔(dān)司法責(zé)任。由于在辦案組織內(nèi)部的確存在“承辦權(quán)與決定權(quán)相對分離狀態(tài)”,因此追究司法責(zé)任時應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)限行使、職責(zé)履行等因素來劃分具體責(zé)任。其次,正確理解檢察官辦案獨立性、親歷性與責(zé)任制的要求。獨立性要求檢察官能依法獨立行使檢察權(quán),而親歷性要求檢察官親自辦理案件,辦案獨立性與親歷性是為了落實責(zé)任制,因此責(zé)任制才是立足點與核心。獨立性不是對檢察官行使職權(quán)放任不管,而是在遵循檢察一體化機(jī)制下的獨立性,在授權(quán)范圍內(nèi)的獨立性。親歷性不是指檢察官親力親為處理與案件有關(guān)的一切事務(wù)而是對案件的親歷,核心體現(xiàn)為對案件事實與證據(jù)的親歷、對處理結(jié)果負(fù)責(zé)。檢察官將哪些職權(quán)委托給檢察官助理行使,取決于檢察官助理的能力以及兩者間的默契、信任度。最后,要培育檢察官依法獨立辦理案件的習(xí)慣與能力,減少請示、匯報、審批等行政管理流程；探索預(yù)備檢察官制度,對預(yù)備檢察官設(shè)置1～2年試用考察期,由資深檢察官帶隊、輔導(dǎo)辦案,積累豐富經(jīng)驗后再獨立辦案；完善咨詢機(jī)制,建立跨部門、跨行業(yè)的咨詢委員會,為檢察官辦案提供智力支持、知識傳授。

(二)完善司法責(zé)任制相關(guān)制度,為改革順利進(jìn)行提供制度保障

首先,完善《權(quán)力清單》的內(nèi)容。改革初期為了實現(xiàn)辦案“三級審批制”向檢察官辦案責(zé)任制平穩(wěn)過渡,授權(quán)范圍有所保留,隨著檢察官獨立辦案能力與習(xí)慣的養(yǎng)成,授權(quán)檢察官獨立行使權(quán)力的范疇會越來越大,如2016年重慶市制定《權(quán)力清單》時初次授權(quán)204項,再到2017年年初擴(kuò)大到217項,授權(quán)比例接近70%,并將最高人民檢察院《指導(dǎo)意見》中保留給檢察長與檢委會行使的提請抗訴權(quán)授權(quán)給檢察官行使。因此,應(yīng)當(dāng)建立動態(tài)的權(quán)力清單逐步擴(kuò)大授權(quán)范圍,對重要的司法決定權(quán)進(jìn)行授權(quán),實現(xiàn)辦案組織承辦權(quán)與決定權(quán)最大限度統(tǒng)一。待授權(quán)內(nèi)容完善后最終制定專門的法律制度予以明確,從法律上突出檢察官主體地位,明確檢察官職權(quán)。

其次,構(gòu)建以“個人負(fù)責(zé)制”為核心的責(zé)任體系。美國的檢察官以個人負(fù)責(zé)制為基礎(chǔ),他有權(quán)就案件的調(diào)查作出決定,不用集體負(fù)責(zé)。①樊崇義、吳宏耀、種松志主編：《域外檢察制度研究》,中國人民公安大學(xué)出版社2008年版,第71～74頁。構(gòu)建科學(xué)的檢察官責(zé)任制,必須要轉(zhuǎn)變“集體責(zé)任、共同責(zé)任”的傳統(tǒng)思想。集體責(zé)任往往就是無人負(fù)責(zé),檢委會集體責(zé)任制的弊端已經(jīng)證實了這一點。司法辦案內(nèi)在規(guī)律要求構(gòu)建以“個人”為主體的責(zé)任制度,個人責(zé)任與發(fā)揮團(tuán)隊精神并不沖突,強(qiáng)調(diào)以團(tuán)隊協(xié)作的辦案組必須有一個人“全權(quán)負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致”,這個人就是辦案組織中的檢察官。個人責(zé)任的建立有利于真正實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一,從而賦予了檢察官更多的權(quán)力,更獨立的地位。

最后,完善相關(guān)制度。一是完善《人民檢察院組織法》《檢察官法》《刑事訴訟法》等基本法律制度,為司法責(zé)任制改革提供組織法、程序法保障。①陳光中、魏曉娜：《論我國司法體制的現(xiàn)代化改革》,載《中國法學(xué)》2015年第1期。因此應(yīng)在組織法上明確檢察官依法獨立辦案,將關(guān)于辦案組織的設(shè)置,檢察人員分類、任免、選拔、履職保障等改革成果吸納其中,在訴訟法上明確“檢察官辦案具體職權(quán)、訴訟地位”。二是完善《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定,對議題范圍、提請主體、意見的發(fā)表、記錄署名等內(nèi)容予以完善,使之與司法責(zé)任制落實相適應(yīng)。三是針對司法責(zé)任制運(yùn)行中出現(xiàn)的問題及時出臺小制度進(jìn)行規(guī)范,如對文書的署名、審批、簽發(fā)進(jìn)行規(guī)范,因為法律文書、工作文書是檢察官履行職責(zé)、行使權(quán)力的載體,也是追究司法責(zé)任的依據(jù)。

(三)合理界定辦案組織內(nèi)部權(quán)責(zé)利、突出檢察官主體地位

檢察官與檢察官助理之間較為科學(xué)和合理的法律關(guān)系與職業(yè)分工是：檢察官在檢察官助理的協(xié)助下,從事檢察工作的核心法律事務(wù),并可以根據(jù)案件需要授權(quán)、指導(dǎo)、監(jiān)督檢察官助理從事檢察工作的核心法律事務(wù)。②李小龍：《分類管理形勢下助理檢察員的角色定位及角色轉(zhuǎn)換問題研究》,載《法律與社會》2015年第4期。這是當(dāng)前較為普遍的觀點,但對核心法律事務(wù)界定存在爭議：有的認(rèn)為檢察官處理的核心事務(wù)包括訊問、看卷、出庭；有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件難易程度來界定等。事實上“核心法律事務(wù)”外延是變化的,受司法習(xí)慣、理念、案件數(shù)量、素質(zhì)能力等多種因素影響,但在司法責(zé)任下內(nèi)涵界定只有一種：對案件的處理決定和承擔(dān)司法責(zé)任。司法實踐中已打破了傳統(tǒng)觀點中認(rèn)為“核心法律事務(wù)”由檢察官親歷的具體要求,辦案親歷性更多是指辦案組織的親歷而非檢察官個體,檢察官對案件的親歷程度取決于對檢察官助理的信任度與支配度、檢察官助理的個人素質(zhì)與能力、檢察官的責(zé)任心、案件量幾個因素。例如,對于訊問筆錄,如果是兩個檢察官助理去訊問的,自然是由兩名檢察官助理簽字,由檢察官簽字反而有違邏輯、違背事實。

檢察官與檢察官助理的聯(lián)系與區(qū)別在于：不管檢察官助理在辦案時介入多深,對案件辦理結(jié)果影響多大,性質(zhì)上終究是輔助辦案,不具有獨立性。①馬英川：《檢察人員分類管理制度研究》,載《法學(xué)雜志》2014年第8期。檢察官助理享有案件承辦權(quán),但不享有決定權(quán)；檢察官助理人身獨立,業(yè)務(wù)上依附檢察官,受檢察官指導(dǎo)、支配、管理、評價；檢察官助理對于檢察官辦案行為存在嚴(yán)重不當(dāng)可能導(dǎo)致錯案發(fā)生時,可以通過一定的途徑反映；檢察官助理是檢察官的助手,也是重要的后備力量,在檢察官指揮、領(lǐng)導(dǎo)下辦理案件,對自己參與的案件有署名權(quán),但不具有單獨署名權(quán)；檢察官助理雖然不對辦案結(jié)果負(fù)責(zé),但是要對自己的辦案行為負(fù)責(zé),對自身行為失當(dāng)、違反規(guī)定都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。②高宗祥、李領(lǐng)臣：《檢察輔助人員輔助辦案機(jī)制檢視》,載《人民檢察》2017年4月,第23頁。

(四)明確司法決定權(quán)與管理監(jiān)督權(quán)行使的界限與程序

“整個檢察官法律地位問題的核心,不在行政官或司法官的問題,而在指令權(quán)及其界限問題。”③林鈺雄：《檢察官論》,法律出版社2008年版,第155頁。落實司法責(zé)任制就是要排除對檢察官獨立辦案不必要的干擾,在檢察一體化機(jī)制下,將這種人為干擾納入制度化、規(guī)范化、法治化范疇。從域外考察來看,為了保障檢察官獨立辦案,檢察長及其他權(quán)力主體行使權(quán)力時應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個原則：一是法定主義原則。我國《檢察官法》第2條規(guī)定“依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員”包含檢察長、副檢察長、檢委會委員、檢察員和助理檢察員,說明法定主義原則是我國檢察權(quán)行使的基本原則。二是謙抑性原則。我國臺灣地區(qū)規(guī)定檢察總長、檢察長如果行使職務(wù)收取權(quán)和職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)時“應(yīng)當(dāng)本謙抑態(tài)度,妥善行使法律所賦予事務(wù)分配之權(quán)責(zé),尤其不得受到政治勢力之影響,以免入政治干預(yù)司法及司法淪為政爭附庸之口實”④史慶璞：《法院組織法》,五南圖書出版有限公司2012年版,第269頁。。在檢察一體化下檢察首長⑤檢察長、上級檢察機(jī)關(guān)等。有權(quán)對檢察官發(fā)布指令,但是發(fā)出具體案件處理指令時要受謙抑性原則影響。三是書面主義原則。大陸法系國家及我國臺灣地區(qū)檢察一體化中,凡上級檢察機(jī)關(guān)或檢察首長指揮監(jiān)督命令涉及裁量權(quán)行使、強(qiáng)制處分權(quán)行使以及事實認(rèn)定和法律之適用的,其行使者應(yīng)以書面理由附之。⑥孔璋：《檢察一體制的原則與規(guī)制》,載《人民檢察》2008年第23期。因此檢察首長對個案下發(fā)具體指令應(yīng)當(dāng)以書面方式下達(dá),并說明理由。四是尊重與信任原則。我國臺灣地區(qū)將部門負(fù)責(zé)人稱為主任檢察官,主任檢察官對檢察官的獨立性和辦案主體地位十分尊重,主任檢察官對檢察官的監(jiān)督也是建立在充分的尊重和信任的基礎(chǔ)之上。①陳治軍、馬燕：《大陸法系國家和地區(qū)檢察官辦案責(zé)任制比較研究》,載《人民檢察》2015年第3期。為了提高辦案效率,為檢察長分擔(dān)監(jiān)督指揮職責(zé),德、日及我國臺灣地區(qū)檢察機(jī)關(guān)也設(shè)置了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人,但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人大多只負(fù)責(zé)行政事務(wù),對檢察官辦案給予尊重與信任不強(qiáng)制干涉。

“檢察一體是在承認(rèn)檢察官相對獨立基礎(chǔ)上的一體,檢察官獨立是在檢察一體下的有限獨立?！雹趶埓荷?、崔浩：《檢察官辦案責(zé)任制：理念目標(biāo)、建構(gòu)原則與制度保障》,載《行政與法》2016年第12期。保障檢察官依法獨立辦案并不是要弱化對司法行為的管理監(jiān)督,但是要規(guī)范司法決定權(quán)與管理監(jiān)督權(quán)在各自的軌道上并軌運(yùn)行而不是交叉混淆、糾結(jié)不清。換言之,對屬于檢察官決定范疇事項部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長不能直接干擾辦案,管理監(jiān)督更多是面上的而不是針對個案,對個案事中監(jiān)督也應(yīng)謹(jǐn)慎克制。對于檢察官辦理案件確有不當(dāng)行為,檢察長(分管檢察長)可以行使行政手段調(diào)換檢察官或者行使司法決定權(quán)以書面指令方式要求檢察官報送審核,但不能以行政命令方式直接要求或者以職務(wù)上的權(quán)威震懾檢察官按照自己意見處理案件。在檢察官責(zé)任制下,兼具雙重身份的部門負(fù)責(zé)人、檢察長(分管檢察長),行使何種權(quán)力承擔(dān)對應(yīng)責(zé)任。

(五)完善司法責(zé)任運(yùn)行保障機(jī)制

一是以落實“司法責(zé)任制”為核心完善辦案系統(tǒng)。以提高效率為目標(biāo)優(yōu)化系統(tǒng),減少重復(fù)錄入、減少不必要的節(jié)點控制,實現(xiàn)智能化管理監(jiān)督,同時在系統(tǒng)中新增績效考核、質(zhì)量評查等內(nèi)容。二是針對不同案件類型簡化內(nèi)部文書審查報告。改革前內(nèi)部文書審查報告的重要功能在于：承辦人通過制作審查報告熟悉案情、分析矛盾、提出處理意見；供部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長、檢委會查閱、決定；供上級機(jī)關(guān)檢查需要。改革后檢察官對自己辦理的案件負(fù)責(zé),提請分管檢察長、檢委會決定的案件大大減少,上級檢察機(jī)關(guān)檢查的重心也轉(zhuǎn)向司法責(zé)任制的落實與認(rèn)定。為了提高司法效率,速裁程序、認(rèn)罪認(rèn)罰等訴訟制度改革應(yīng)運(yùn)而生,訴訟程序的簡化與提速要求對應(yīng)的內(nèi)部審查報告、工作文書也予以簡化,以司法效率促司法公正。三是轉(zhuǎn)變考核檢查模式。長期以來,上級檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮指導(dǎo)監(jiān)督工作的重要途徑是開展專項執(zhí)法檢查,該項工作自上而下以專項活動方式推進(jìn),往往具有滯后性、臨時性、書面性。改革后考核檢查的重心是司法責(zé)任制的落實情況,因此要改變考核檢查方式方法、統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn),以標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和規(guī)范辦案行為。四是增強(qiáng)辦案組織的團(tuán)隊力量。提高員額檢察官比例,員額檢察官的數(shù)量應(yīng)根據(jù)各個院辦案數(shù)量和人員素質(zhì)的具體情況來確定而不是搞一刀切。同時完善聘用制書記員的招錄、管理、培訓(xùn)、薪酬制度,建立一支穩(wěn)定的高素質(zhì)隊伍承擔(dān)事務(wù)工作,讓檢察官有充分時間辦理司法事務(wù)。五是落實職業(yè)保障與激勵機(jī)制。針對檢察官與檢察官助理不同的職業(yè)特點,要擬定職業(yè)發(fā)展保障與規(guī)劃,落實薪酬激勵制度,明確檢察官助理向檢察官交流轉(zhuǎn)任的條件,充分發(fā)揮兩者的辦案積極性,保持隊伍的和諧穩(wěn)定。