公丕明

摘要：全面建成小康社會進程中“抓大不放小”，對推進發(fā)達區(qū)域后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的時代價值?；赑PP模式角度對發(fā)達區(qū)域后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進行探索，能夠整體把控和有效推進發(fā)達區(qū)域后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高發(fā)達區(qū)域后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益。地方政府應(yīng)重視后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，并以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為抓手，在規(guī)劃設(shè)計、組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新等方面為后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：發(fā)達區(qū)域；后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)；全面建成小康社會；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F292 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2921（2018）06-086-007

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”。[1]（P11）到2020年我國要實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，其要求不僅是提高人民的生活水平，還在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等各方面的全面平衡充分發(fā)展，以促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、人與自然的全面協(xié)調(diào)發(fā)展?？焖侔l(fā)展的新型城鎮(zhèn)化作為全面建成小康社會的重要載體和擴大內(nèi)需的最大潛力所在，正在成為促進我國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的強大引擎，是推進各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。全面建成小康社會“抓大不放小”，需要推進發(fā)達區(qū)域中相對落后地區(qū)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化為推進發(fā)達區(qū)域中相對落后地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)整個發(fā)達區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展提供了良好契機。

一、全面建成小康社會進程中后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢

發(fā)達區(qū)域中存在著發(fā)展相對落后地區(qū)，這些地區(qū)與整個發(fā)達區(qū)域其他地區(qū)相比城鎮(zhèn)化進程相對滯后?？疾烊娼ǔ尚】瞪鐣M程中后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢為全面建成小康社會過程中“抓大不放小”，提高發(fā)達區(qū)域中后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益奠定了基礎(chǔ)。

（一）后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涵義界定

在發(fā)達區(qū)域中，由于資源和資本向優(yōu)先發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)配置，促使部分擁有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，而導(dǎo)致另一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)不平衡不充分問題。這部分發(fā)展不平衡不充分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，基礎(chǔ)設(shè)施及配套功能相對薄弱，公共服務(wù)水平有待提高，經(jīng)濟社會發(fā)展的承載力較弱，進而導(dǎo)致這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在整個發(fā)達區(qū)域中處于相對落后的位置。從生產(chǎn)總值、人均可支配收入以及全社固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟指標(biāo)看，這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)與發(fā)達區(qū)域內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)以及區(qū)域平均水平相比，差距較大，水平較低。因此，這部分發(fā)展不平衡不充分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)可界定為后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即在相對發(fā)達區(qū)域內(nèi)，由于資源稟賦差異、地理位置和轉(zhuǎn)移成本等因素所引起的與整個區(qū)域及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比發(fā)展相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主要表現(xiàn)為生產(chǎn)總值不高、人均收入較低、基礎(chǔ)設(shè)施相對落后、城鎮(zhèn)功能滯后、產(chǎn)業(yè)主要以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱等。

（二）全面建成小康社會進程中后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的時代價值

1. 后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是滿足后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民對美好生活需要的重要途徑。城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程。隨著整個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越多的群眾追求更高水平的生活，因此，需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生產(chǎn)方式改變等方面加大投入力度。首先，推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)充分利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源，擴大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以及旅游業(yè)的投資，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和組織化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率、資源利用率和和綜合生產(chǎn)能力，提高后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民收入水平，改變后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的生產(chǎn)生活方式。其次，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)著力點在于環(huán)境改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及安置房建設(shè)，運營維護公共設(shè)施，迅速改善后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的居住、生產(chǎn)辦公和交通環(huán)境，以切實提高群眾的生活質(zhì)量。再者，推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進公共服務(wù)水平的提高。隨著公共服務(wù)水平的不斷提高，社會事業(yè)不斷發(fā)展，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民在教育、醫(yī)療、社會保障等享有的發(fā)展紅利不斷擴大，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，切實讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)能夠住得下、有保障、能發(fā)展，共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

2. 后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是實現(xiàn)發(fā)達區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。全面建成小康社會進程中“抓大不放小”，通過推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)達區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，站在整個發(fā)達區(qū)域角度，科學(xué)規(guī)劃合理布局，以提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目實施根據(jù)省市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，進一步協(xié)調(diào)好新城鎮(zhèn)建設(shè)與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，推動城鎮(zhèn)化從核心區(qū)域不斷向周邊蔓延，形成發(fā)達區(qū)域副城—新城—新城鎮(zhèn)—新社區(qū)有機結(jié)合的四級城鄉(xiāng)空間體系。其次，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展保存鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會服務(wù)中心的社會職能和價值，以及保證土地資源集中使用下經(jīng)濟社會、資源環(huán)境綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。在考慮空間布局、生態(tài)環(huán)境、人文景觀的基礎(chǔ)上，盡可延續(xù)傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式與原有空間分布，使得后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使在完成新型城鎮(zhèn)化之后也兼具城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能形態(tài)，展現(xiàn)出蘊藏在地域文化中的城鎮(zhèn)個性和特色。同時，充分開發(fā)利用特色資源，提升區(qū)域競爭力和影響力。再者，新型城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。隨著后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進程的推進，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展不斷加快，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民收入水平不斷提高，將帶動整個發(fā)達區(qū)域的全方位需求增加，發(fā)揮消費對發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，促進發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟平穩(wěn)較快的發(fā)展。

3. 后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是促進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要機遇。后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)充分考慮區(qū)位優(yōu)勢、資源條件和人口規(guī)模等因素，遵循市場規(guī)律，立足優(yōu)勢，突出特色，科學(xué)確立經(jīng)濟布局和市場定位，實現(xiàn)后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)合理建設(shè)和經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展。一方面，根據(jù)后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，開發(fā)特色資源，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以充分利用資源優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位發(fā)展，建成現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)與都市圈近郊生態(tài)旅游度假區(qū)。同時，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和社區(qū)聚集，為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。另一方面，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展堅持以“人的城鎮(zhèn)化”為核心[2]（P15），建設(shè)宜居宜業(yè)的生態(tài)小鎮(zhèn)。后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為大都市近郊區(qū)的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有接近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會與文化環(huán)境親切、生活成本低的優(yōu)點，也有創(chuàng)造就業(yè)，實現(xiàn)本土居民就地城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)通過新型城鎮(zhèn)化，進一步強化后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)對中心城市人口的疏解功能和新城鎮(zhèn)對農(nóng)村拆并后的人口承載，著力將后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成本地人口城鎮(zhèn)化的重要空間載體，發(fā)展成為規(guī)模適中、宜居宜業(yè)、配套完善、特色鮮明的新城鎮(zhèn)，建設(shè)成為人地關(guān)系和諧共生的生態(tài)宜居小鎮(zhèn)。

（三）全面建成小康社會進程中后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的難題

1. 需要解決土地指標(biāo)問題。在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗中，通過土地出讓金支付項目部分或全部投資成本和收益是較為通行的做法。因此，土地指標(biāo)受限問題將會在很大程度上影響項目回款，間接影響項目成功率和后續(xù)類似項目的推進?？茖W(xué)合理規(guī)劃，提高土地利用效率成為今后后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中解決土地指標(biāo)問題所必須遵循的原則。

2. 需要解決當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村人口就地城鎮(zhèn)化問題。后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，其農(nóng)村人口所占比重較大，其收入水平以及整體發(fā)展水平與整個區(qū)域相比差距較大。后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化中很大一部分是通過推進鄉(xiāng)村人口就地城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的，只有解決實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化以后就業(yè)以及生計問題，才能實現(xiàn)后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

3. 需要深入推進產(chǎn)業(yè)與新城鎮(zhèn)融合。隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入成為新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。發(fā)達區(qū)域在推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中一直高度重視區(qū)域定位和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，但是現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式與新型城鎮(zhèn)化PPP模式還不能完全匹配，因此，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)無縫對接以及相關(guān)配套政策支持方面還需要進一步探索。

4.需要進一步創(chuàng)新和探索項目運營機制。新型城鎮(zhèn)化PPP項目開發(fā)后期主要是運營，但是后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)PPP項目中設(shè)計運營的部分大都為房屋建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施管養(yǎng)維護以及自持性物業(yè)運營等，形成的經(jīng)營收入難以覆蓋建設(shè)投資成本，且收益率水平較低往往只能平衡運營成本，對投資人很難形成吸引力。因此，在新型城鎮(zhèn)化PPP項目特許經(jīng)營期內(nèi)，如何實現(xiàn)從開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)變成城市運營成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP模式順利推進的必須要解決的問題。

5. 需要進一步創(chuàng)新和探索項目付費機制。發(fā)達區(qū)域新型城鎮(zhèn)化PPP項目普遍采取的是使用者付費與可行性缺口補助的付費口徑，鑒于項目政府引領(lǐng)規(guī)劃、企業(yè)深化設(shè)計、資源配置導(dǎo)入、市場準(zhǔn)則運行的特性，雖然已經(jīng)構(gòu)建市場化的項目運作機制，但是由于無法準(zhǔn)確歸集使用者付費范疇，導(dǎo)致政府付費機制只能圍繞財政支出責(zé)任確定。

二、發(fā)達區(qū)域中后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式探索——基于PPP模式的視角

鑒于發(fā)達區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切性，以及后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目自身復(fù)雜性，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)采取PPP模式，由地方政府與社會資本方組建的聯(lián)合體推進。一方面在市場競爭機制下引入社會投資，可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮社會投資人的專業(yè)分工優(yōu)勢，利用其先進技術(shù)和管理經(jīng)驗提高后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、運營開發(fā)的效率與質(zhì)量。另一方面有助于政府轉(zhuǎn)變職能，減少對微觀事務(wù)的直接參與，可以騰出更多的精力，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)。

（一）PPP模式下后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心理念

在PPP模式推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，秉持“人的城鎮(zhèn)化”，并融合新發(fā)展理念來推進各項內(nèi)容的建設(shè)，進而更好地完善老鎮(zhèn)區(qū)的城市功能，提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平，進一步把后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成為生態(tài)宜居的特色城鎮(zhèn)。

1.秉持以人為本發(fā)展理念，打造宜居宜業(yè)新城鎮(zhèn)

后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為發(fā)達區(qū)域中的小城鎮(zhèn)，具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)、文化歷史久、生活成本低等優(yōu)點，同時也具有發(fā)展特色經(jīng)濟、實現(xiàn)本地居民就地城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。但后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的問題，特別是抗震、消防安全和治安隱患突出，嚴(yán)重影響城市功能的發(fā)揮。

新型城鎮(zhèn)化的推動者和建設(shè)者肩負著提升人民生活質(zhì)量的社會責(zé)任，秉持以人為本的發(fā)展理念，從人民的根本利益出發(fā)，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，讓新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果惠及廣大人民。針對后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目，當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本推進房屋征拆和改造，優(yōu)化安置房建設(shè)，提升城鎮(zhèn)人口承載能力；同時通過研究發(fā)達區(qū)域的城市空間，在設(shè)計中塑造多種友好的建筑肌理組織方式，優(yōu)化城市空間資源的配置；再者，積極推進公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、市政管網(wǎng)建設(shè)以及后期的管理維護，新建污水處理廠、消防設(shè)施、停車場、公園綠地、學(xué)校、綜合服務(wù)中心等以提升公共服務(wù)能力等。

2.堅持綠色發(fā)展理念，建設(shè)生態(tài)環(huán)保城鎮(zhèn)

黨的十九大報告提出要“推進綠色發(fā)展”“形成綠色發(fā)展方式和生活方式”[1]（P24，25）。參與主體在推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城化發(fā)展過程中以綠色為綱領(lǐng)，充分發(fā)揮綠色理念在項目規(guī)劃策略的主導(dǎo)引領(lǐng)作用，開展全域綠色規(guī)劃工作。在后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)規(guī)劃設(shè)計上，合理布局城鎮(zhèn)各類空間，適當(dāng)增加生活空間，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間；在城鎮(zhèn)建設(shè)上，統(tǒng)籌管理區(qū)域內(nèi)的水資源，尤其發(fā)揮人工濕地凈化系統(tǒng)、城市雨水收集再利用系統(tǒng)的作用，促進雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護，全面推進水資源的節(jié)約利用和開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變，進一步推進海綿城市的建設(shè)；在生活方式和消費模式上，建立綠色社區(qū)，倡導(dǎo)綠色出行，大力采用綠色清潔能源，始終把綠色發(fā)展理念貫穿于城鎮(zhèn)建設(shè)的全過程，努力讓綠色成為后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的底色，將后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為促進人地關(guān)系和諧共生的生態(tài)小鎮(zhèn)。

3.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進居民就地城鎮(zhèn)化

后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開產(chǎn)業(yè)的支撐?；趨^(qū)域產(chǎn)業(yè)背景分析，評估后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)一二三產(chǎn)業(yè)占比水平，以錯位發(fā)展的思路進行各自規(guī)劃，根據(jù)特色資源優(yōu)勢確定所要發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，推進附加值較低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，適當(dāng)發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，避免同類競爭。參與主體因地制宜的結(jié)合其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，培育農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，在傳統(tǒng)的舊城改造建設(shè)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，做強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，完善促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)配套設(shè)施，創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，依托發(fā)達區(qū)域廣大市場，引入產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，力爭實現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)從一產(chǎn)到二、三產(chǎn)的平穩(wěn)過渡，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)本地居民的就地城鎮(zhèn)化。

4.按需分階段開發(fā)，提升公共服務(wù)產(chǎn)品供給效率

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重要環(huán)節(jié)之一是公共產(chǎn)品服務(wù)的供給，隨著中國特色社會主義進入新時代，人民對于高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品服務(wù)的需求日益增加，充分借助于 PPP 合作模式深化政企合作，探尋公共項目新的開發(fā)模式和運行機制。將社會資本的效率性、創(chuàng)新性與當(dāng)?shù)卣膽?zhàn)略規(guī)劃有機結(jié)合，各司其職，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共產(chǎn)品服務(wù)的效率與質(zhì)量，實現(xiàn)多方共贏。參與主體結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)功能定位和布局結(jié)構(gòu)，按照層級結(jié)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃公共設(shè)施，分時開發(fā)，增強開發(fā)建設(shè)的合理性。首先是以舊區(qū)改造、安置用房以及迫切急需的公共設(shè)施和市政公用設(shè)施為主，夯實新市鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)。其次是完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)和服務(wù)能力，呈現(xiàn)規(guī)劃區(qū)輻射，帶動片區(qū)發(fā)展。最后是持續(xù)提升規(guī)劃層級，進一步提升片區(qū)的溢價空間，著力將后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成就地城鎮(zhèn)化的重要空間載體，實現(xiàn)產(chǎn)、城、人融合發(fā)展。

（二）PPP模式下后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的項目開發(fā)

1.資金平衡是項目順利推進的關(guān)鍵

針對后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的資金保障不足、配套設(shè)施短板等問題，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目采用PPP模式投資、建設(shè)、運營，積極引導(dǎo)社會資本參與其中，由地方政府與社會資本合作，簽訂項目合作協(xié)議，并提供配套政策與服務(wù)給予支持。資金平衡是項目順利推進的關(guān)鍵，通過項目封閉運作將后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)形成的增量收入納入用于政府付費的新城鎮(zhèn)建設(shè)資金池，通過開發(fā)成本界定、凈收益分配等方式，以項目績效考核為導(dǎo)向，實現(xiàn)后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的自我平衡。

2.明確政府職能與企業(yè)特許經(jīng)營的邊界

采用的PPP模式通過指導(dǎo)意見的形式清晰界定了政府與社會資本的合作邊界以及操作程序。通過相關(guān)PPP合作協(xié)議和特許經(jīng)營協(xié)議明確政府的職能，包括整個項目方案的協(xié)調(diào)控制、項目建設(shè)征地拆遷和安置以及政策宣傳和維護社會穩(wěn)定。而成立的項目公司作為具體實施主體，承擔(dān)特許經(jīng)營期間內(nèi)的設(shè)計、投融資、具體內(nèi)容建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施維護等職責(zé)。政府不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營工作，企業(yè)在特許經(jīng)營范圍內(nèi)，完成項目開發(fā)實現(xiàn)自我發(fā)展，自負盈虧。

3.從組織架構(gòu)和制度方面為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展構(gòu)建頂層設(shè)計

PPP模式下新城鎮(zhèn)建設(shè)涉及政府多部門的協(xié)作，需要發(fā)改、財政、國資、住建、國土、審計等多部門的參與，為提高領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)效率，地方政府成立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目PPP合作模式開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員由各主要部門負責(zé)人組成，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的重大事宜由領(lǐng)導(dǎo)小組集體決策。在制度建設(shè)方面，具體的 PPP合作模式指導(dǎo)意見和項目執(zhí)行階段操作指引等文件對項目前期階段、項目執(zhí)行階段的主要事宜的流程和處理辦法做出約定。項目公司作為項目法人實施特許經(jīng)營期間承擔(dān)項目的設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營、管理、維護等職責(zé)。按照PPP協(xié)議及相關(guān)法律法規(guī)，采用“使用者付費+政府付費”方式付費。

三、發(fā)達區(qū)域中后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的經(jīng)驗啟示

城鎮(zhèn)化進程是世界各國工業(yè)化發(fā)展過程中的必然，是衡量一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化文明程度的重要標(biāo)志之一。全面推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展視閾下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是到2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)的必然要求，是我國工業(yè)化進程與城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實需要，對加快我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。發(fā)達區(qū)域中后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式探索為全面建成小康社會進程中推進發(fā)達區(qū)域后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供諸多可借鑒性經(jīng)驗。

（一）以PPP模式推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于區(qū)域內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，導(dǎo)致不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)起步條件和進程存在較大差異。具有良好基礎(chǔ)條件的地區(qū)契合發(fā)展需求，發(fā)展速度較快，相對落后的地區(qū)逐漸走向了發(fā)展建設(shè)的低速階段。全面建成小康社會，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求為后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進新型城鎮(zhèn)化，縮小與發(fā)達地區(qū)的差距提供了契機。

1. 始終堅持“人的城鎮(zhèn)化”和綠色發(fā)展理念。參與主體始終堅持“人的城鎮(zhèn)化”為核心來推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為根本目標(biāo)，從設(shè)計理念、建設(shè)開發(fā)、到運營維護始終關(guān)注民生、改善民生、保障民生，通過推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升人民居住環(huán)境和生活水平，使得人民能夠共享新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，注重生態(tài)文明建設(shè)，推動城鎮(zhèn)實現(xiàn)綠色發(fā)展。面對環(huán)境資源約束，堅持生態(tài)優(yōu)良、綠色發(fā)展理念，將綠色發(fā)展理念貫穿于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過程，進一步改善人居生態(tài)環(huán)境，推進環(huán)境整治、綠化造林、生活垃圾無害化處理等生態(tài)環(huán)境工程，將生態(tài)文明融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程，全面改善城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。

2. 參與后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的社會資本一般規(guī)模大、實力強、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)經(jīng)驗豐富，從整體規(guī)劃、前期建設(shè)、到后期運營具備全面統(tǒng)籌能力，可以提供一站式、平臺化的城鎮(zhèn)綜合建設(shè)服務(wù)，整合要素資源，實現(xiàn)片區(qū)綜合開發(fā)，提高了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)效率。因此，對面積小、獨立性強的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)空間布局可以做到科學(xué)、合理、有效。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后期管理維護，以及公共服務(wù)提供上能力強、經(jīng)驗豐富、效率高，形成了較為成熟的開發(fā)模式和運營機制。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施配置，強化基本公共服務(wù)體系建設(shè)，提升城鎮(zhèn)對人口的吸納能力、城鎮(zhèn)綜合承載能力以及可持續(xù)發(fā)展能力。

3. 在產(chǎn)業(yè)培育方面，參與主體可以根據(jù)后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勢引進相關(guān)企業(yè)，促使人才集聚，實現(xiàn)產(chǎn)城有機融合。根據(jù)后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源優(yōu)勢培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機會，實現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用窬徒擎?zhèn)化。根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、環(huán)境容量、區(qū)位條件，對城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)分工和資源配置進行科學(xué)合理規(guī)劃，明確功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，調(diào)整優(yōu)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，推進區(qū)域協(xié)同、錯位互補的產(chǎn)業(yè)分工。

4. 參與主體可以準(zhǔn)確把握國家省市區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，準(zhǔn)確定位鎮(zhèn)區(qū)功能和結(jié)構(gòu)布局，提高開發(fā)建設(shè)的科學(xué)性和合理性，提升城鎮(zhèn)整體品質(zhì)，使得城鎮(zhèn)與周圍城鎮(zhèn)融合接洽，建立與周邊地區(qū)的空間互動關(guān)系以及促進一定范圍內(nèi)的服務(wù)設(shè)施共享。

（二）地方政府重視后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

地方政府在推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中起到舉足輕重的作用。從整體規(guī)劃設(shè)計、項目開發(fā)模式采用到項目開發(fā)全過程的監(jiān)管都少不了地方政府參與，并發(fā)揮導(dǎo)向作用。因此，地方政府重視新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展順利推進的關(guān)鍵因素。

1. 積極主動作為。新型城鎮(zhèn)化在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的作用不言而喻，既是全面建成小康社會的重要載體，也是撬動內(nèi)需的最大潛力所在，更是促進經(jīng)濟發(fā)展的強大引擎。因此，地方政府對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)極為重視，在推進新型化發(fā)展過程中積極主動作為。地方政府遵循新發(fā)展理念，堅持以人為本、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合、綠色生態(tài)，以深化改革為動力，以科學(xué)規(guī)劃為指引，以重點新城鎮(zhèn)建設(shè)為突破，以基本公共服務(wù)均等化為抓手，主動適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)、構(gòu)建城鎮(zhèn)新形態(tài)、打造產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，著力提升城鎮(zhèn)的功能品質(zhì)和風(fēng)貌形象，提升人口集聚和可持續(xù)發(fā)展能力。

2. 加強組織領(lǐng)導(dǎo)。地方政府成立專門新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目PPP模式開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)PPP模式新型城城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)調(diào)、推進、管理和服務(wù)等工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)指揮部，與項目所在地辦事處合署，確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)范有序推進。地方政府授權(quán)專門新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP項目實施機構(gòu)，如國資辦和街道辦事處，并制定所屬國有企業(yè)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)范圍內(nèi)與社會資本合作的主體。明確項目招商、招標(biāo)、評審、實施運作和項目移交等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和工作要求。強化智力支持，提高相關(guān)職能部門及業(yè)務(wù)人員理論基礎(chǔ)以及操作實務(wù)水平。

3. 注重頂層設(shè)計。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》要求，省、市、區(qū)出臺加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目PPP合作模式的操作和執(zhí)行進行規(guī)范化、制度化設(shè)計，明確合作條件，制定PPP模式標(biāo)準(zhǔn)流程，細化為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個流程，并對每一個流程進行再細化，確保每個流程的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為新型城鎮(zhèn)化項目實施提供政策依據(jù)和操作規(guī)范。

4. 正確把握新型城鎮(zhèn)化的組織框架。一方面，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要財政、國資、住建、規(guī)劃、國土、審計等職能部門的協(xié)調(diào)配合，與周邊地區(qū)相關(guān)部門合作共同推進新型城鎮(zhèn)化PPP項目運作。另一方面，正確引入現(xiàn)代企業(yè)制度的運營模式。地方政府采取PPP模式，充分遵循政企分開原則，政府負責(zé)宏觀方案的把控，通過特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)，將項目運營交給按現(xiàn)代企業(yè)制度要求設(shè)計的項目公司，緩解地方政府財政壓力，提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和效率。

（三）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支撐

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個漸進的動態(tài)過程，是城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，促進城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式變化，逐步達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟社會等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展在促進城鄉(xiāng)要素流動，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

1. 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進行一體化設(shè)計。新型城鎮(zhèn)化賦予后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建設(shè)開發(fā)和未來拓展的巨大發(fā)展空間。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要進行體制變革和政策調(diào)整，并根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在城鄉(xiāng)規(guī)劃空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等方面的做好全域性建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和一體化設(shè)計，逐漸改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2. 加強各級組織力量，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，加強各級組織力量，整合各類資源，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，給予后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多自主發(fā)展權(quán)來解決現(xiàn)有管理服務(wù)權(quán)限與后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求之間的矛盾。不斷加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財政投入，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展更多依靠市場機制，積極引導(dǎo)、廣泛吸納社會資本通過直接投資、與政府合作投資、政府購買等方式參與城鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時還可以積極對接國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，用好政策性資源，爭取增加扶持項目，擴大信貸規(guī)模。

3. 提高土地利用效率。土地作為城鎮(zhèn)化的空間載體，其在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。城鎮(zhèn)土地集約利用是緩解當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展土地需求與供給不足矛盾的根本途徑。而如何實現(xiàn)城市土地集約利用是我國新型城鎮(zhèn)化過程中急需解決的關(guān)鍵問題。通過調(diào)節(jié)土地資源供給與需求來實現(xiàn)兩者之間的平衡的土地宏觀管理對我國現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展至關(guān)重要。為此，一方面通過城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤，整合置換優(yōu)化結(jié)構(gòu)，采用科學(xué)合理規(guī)劃布局土地結(jié)構(gòu)和功能，提高城鎮(zhèn)土地承載力，增加單位土地的資金、勞動力投入，不斷提高土地的利效率，使單位面積土地上產(chǎn)出更多經(jīng)濟社會和生態(tài)效益。另一方面開展各種清理整頓工作，解決亂占濫用土地資源、提高利用效率問題。

4. 推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實施就地城鎮(zhèn)化是促進城鄉(xiāng)共同富裕、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的強大動力和有效途徑。推進后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，培育和導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)吸引人口向城鎮(zhèn)集聚，為后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展注入新活力；創(chuàng)新土地制度，深入推進農(nóng)村土地制度改革，不斷提高失地農(nóng)民的政策補償水平，確保農(nóng)民土地權(quán)利；探索戶籍制度創(chuàng)新，有序開放落戶限制，逐步解決與戶籍相關(guān)的教育、就業(yè)、社會保障的問題；改善基礎(chǔ)設(shè)施，推進基本公共服務(wù)均等化，把城市文明和公共財政向農(nóng)村輻射，有機整合文化、教育、醫(yī)療等資源，將后進鎮(zhèn)建成的基礎(chǔ)設(shè)施齊全、公共服務(wù)良好、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、就業(yè)環(huán)境寬松的區(qū)域；健全社會保障體系，加強對就地城鎮(zhèn)化人口的就業(yè)培訓(xùn)，并為處于明顯就業(yè)劣勢的人群的提供有效保障；創(chuàng)新社會管理方式，增強中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能，提高政府服務(wù)能力；通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和制度改革，實現(xiàn)廣大農(nóng)民職業(yè)和身份轉(zhuǎn)變，縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，以工帶農(nóng)，共同富裕。

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