李濤 劉思玥

摘要 中國的霧霾大爆發(fā)與過去30多年粗放型發(fā)展方式密切相關(guān)，而財政分權(quán)體制是這一發(fā)展模式的核心。本文以分權(quán)體制下的轄區(qū)競爭與策略性財政政策為切入點，實證探索財政體制對霧霾污染的影響機理?；?007—2015年26個省市的面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)：首先，建立空間滯后模型從稅收與財政支出兩個方面檢驗了轄區(qū)競爭，結(jié)果證明我國轄區(qū)間已經(jīng)存在激烈的標(biāo)桿競爭，并且競爭的手段已經(jīng)逐漸從粗放式的稅收競爭發(fā)展為多樣化的財政支出策略競爭。地理位置相鄰、經(jīng)濟發(fā)展水平與資本流動的相似性是轄區(qū)政府選擇競爭對象的關(guān)鍵因素。其次，利用分位數(shù)回歸刻畫了財政支出偏好的動態(tài)形成過程，證明了分權(quán)體制是引致地方政府財政支出結(jié)構(gòu)失調(diào)的重要因素。最后，利用分位數(shù)回歸揭示了分權(quán)體制下策略財政政策對霧霾污染的引發(fā)機制主要是通過分權(quán)體制-財政支出-霧霾污染的傳導(dǎo)通道。因此，面對我國霧霾大爆發(fā)的嚴峻形勢，應(yīng)理順各級政府間的縱向財政關(guān)系，促進環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，建立穩(wěn)定、可預(yù)見的支出分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)；同時可以通過建立霧霾污染專項轉(zhuǎn)移支付體系對分權(quán)體制下地方政府承擔(dān)過多的事權(quán)進行財權(quán)補償；推行離任環(huán)境審計制度也極其重要，通過改變政績考核標(biāo)準(zhǔn)阻斷地方官員對經(jīng)濟數(shù)量型增長的狂熱追求，以避免財政支出偏好與環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)制定上的機會主義傾向，打破晉升錦標(biāo)下的短期行為，為轄區(qū)提供高效的異質(zhì)性環(huán)境公共服務(wù)，從而改善霧霾污染。

關(guān)鍵詞 財政分權(quán)；政府競爭；策略性財政政策；霧霾治理

中圖分類號 F205

文獻標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104（2018）06-0120-10DOI：10.12062/cpre.20171202

十九大報告指出，綠水青山就是金山銀山，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。中國的霧霾大爆發(fā)與過去三十多年粗放型發(fā)展方式密切相關(guān)，而財政分權(quán)體制是這一發(fā)展模式的核心[1]。理論上，分權(quán)體制框架通過兩條邏輯線對環(huán)境污染產(chǎn)生影響。財政分權(quán)理論彌補了新古典經(jīng)濟學(xué)的缺陷，認為相比中央政府，地方政府可以更有效率地按照居民的偏好與轄區(qū)條件供給公共物品，強調(diào)了地方政府存在的必要性和合理性[2]。另一方面，分權(quán)體制下的地方政府間競爭行為，經(jīng)由資本、技術(shù)、勞動等經(jīng)濟要素的配置作為傳導(dǎo)[3]，作用于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。作為經(jīng)濟產(chǎn)出的副產(chǎn)品，污染物排放不可避免地受到經(jīng)濟政策的間接影響[4]。并且，過度競爭引發(fā)的傾向性財政支出偏好與環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)制定上的機會主義行為，將會進一步惡化環(huán)境質(zhì)量[5]。伴隨著環(huán)境資源瓶頸問題日益突出，霧霾大爆發(fā)成為中國揮之不去的發(fā)展之痛?；诖?，本文以霧霾大爆發(fā)為線索，深入探究分權(quán)體制下轄區(qū)競爭、策略性財政政策對環(huán)境公共物品的影響后果與傳導(dǎo)機制，對于規(guī)范地方政府行為邊界，優(yōu)化多級政府間財權(quán)與事權(quán)配置，建立健全現(xiàn)代財政制度，探索大國轉(zhuǎn)型之路，具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

1 理論分析與研究假設(shè)

我國改革開放以來，歷經(jīng)了財政承包制改革、分稅制改革、以及2016年全面營改增改革，逐步確立與強化了中央與地方政府之間的財政分權(quán)體制。地方政府被賦予一定的稅收分配權(quán)與征收權(quán)，允許其在支出范圍之內(nèi)自主決定預(yù)算支出規(guī)模與支出結(jié)構(gòu)。伴隨著國家發(fā)展方針向以經(jīng)濟建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上確立了以GDP為主導(dǎo)的官員考核與選拔體系。由此逐漸形成了中國式財政分權(quán)的核心特征，即經(jīng)濟分權(quán)與政治集權(quán)緊密結(jié)合。地方政府在財政剩余控制權(quán)與政治晉升的雙重激勵作用下，逐漸成長為相對獨立的利益主體。由于資本、技術(shù)、勞動等要素是經(jīng)濟生產(chǎn)的物質(zhì)源泉，這類要素的投入會加強利益主體在顯性指標(biāo)中的相對優(yōu)勢[6]，而轄區(qū)內(nèi)可控資源的有限性致使地方政府想要在政治和經(jīng)濟領(lǐng)域占據(jù)相對優(yōu)勢，就必須為流動性資源和市場展開爭奪[7]。由于相對于國內(nèi)流動性資源，國外流動性資源被認為具有更高的生產(chǎn)效率，因而轄區(qū)間對外國資本的競爭要甚于對國內(nèi)資本的競爭[8]。

由于資源總是用于追逐利益的，這使得轄區(qū)間以經(jīng)濟激勵的手段展開對資源的爭奪。其中，最具吸引力的就是擴大外部資源的盈利空間。最主要也最常見的就是稅收手段，但經(jīng)濟激勵總是相對的[9]。外部資源在對區(qū)域進行選擇時不會僅考慮一個轄區(qū)的經(jīng)濟激勵程度，地區(qū)發(fā)展水平相似的情況下，稅收策略較為優(yōu)惠的地區(qū)對外部資源的吸引力遠勝于稅收優(yōu)惠小的地區(qū)[10]。外部資源進入的比較選擇行為必然帶來轄區(qū)政府間的稅收策略博弈行為。美國經(jīng)濟學(xué)家Tiebout在1956年發(fā)表的《A pure Theory of Local Expenditures》一文中最早從理論上闡述了地方財政競爭思想，提出了“用腳投票”理論，即選民會選擇在稅收與公共物品供給的最佳組合地定居，地方政府為了爭取更多的選民進入轄區(qū)將在彼此之間展開財政競爭[11]。分權(quán)制改革將官員晉升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長緊密結(jié)合起來，帶來了“官員晉升的錦標(biāo)賽理論”[12]，即政治的晉升加強了對地方官員的個體激勵，地方政府為了促進經(jīng)濟發(fā)展必然在稅收及招商引資等方面展開競爭[13]。

但這種粗放式的稅收競爭僅以優(yōu)惠的稅收手段吸引外資的進入，這會形成對內(nèi)部資源的不公平競爭，導(dǎo)致資源配置效率低下，不可能是一個持續(xù)策略[14-15]。隨著競爭的加劇，政府間的競爭將逐步深化、形式也更加多樣，例如向支出領(lǐng)域擴展，其主要表現(xiàn)就是轄區(qū)間財政支出和稅率設(shè)定一樣表現(xiàn)出明顯的策略性[16-17]。地方政府在公共支出上的選擇性行為在國內(nèi)外已被一些學(xué)者所證實[18-19]。

基于上述分析，提出本文的第一個假設(shè)：

假設(shè)1：財政分權(quán)體制下轄區(qū)間策略性博弈主要表現(xiàn)在兩個方面：一是轄區(qū)的稅率設(shè)定，即稅收競爭。二是財政支出領(lǐng)域競爭。且在競爭對象的選擇上無論是稅收競爭還是支出競爭，地理位置相鄰、經(jīng)濟發(fā)展水平相似、經(jīng)濟資源流動性水平相近都是轄區(qū)政府考慮的相關(guān)因素。

在某種程度上，地方政府想要獲得顯性指標(biāo)的相對優(yōu)勢除了增加要素投入，還要加強自身的理財能力。地方政府通過稅收手段與支出手段進行轄區(qū)之間的競爭，競爭行為需要大量的資本、技術(shù)、勞動等資源投入[20]。在資源有限性的約束下，轄區(qū)政府必須盡可能提高可控資源的使用效率。分權(quán)制改革后地方政府在財政支出的分配權(quán)上具有較強自主性，在晉升激勵的作用下，由于任期的有限性及事后責(zé)任追究制度的缺乏，地方官員更熱衷于能在經(jīng)濟增長方面發(fā)揮積極作用的項目上投入更多資源[21]。因此相較于社會服務(wù)性這類不能直接促進GDP增長的支出項目，地方政府往往更傾向于經(jīng)濟建設(shè)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類能直接促進GDP增長項目的投入。

在中國現(xiàn)有財政分權(quán)框架下，基于經(jīng)濟增長為目標(biāo)的官員激勵模式引發(fā)的地方政府間財政政策策略互動，必將導(dǎo)致地方財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲，即地方政府在財政支出類型的選擇上存在偏好[22]。由于人口流動性的限制，中央政府委任制框架下的財政分權(quán)致使地方政府在與臨近地區(qū)的博弈中更多地以GDP的短期增長為導(dǎo)向，更重視地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，忽視了社會福利的提高[23]。政府之間為了爭奪有限的資本，會增加生產(chǎn)性的公共投入，導(dǎo)致保障性這類有利于地區(qū)居民福利的公共服務(wù)支出的擠占[24]。

基于上述分析，提出本文的第二個假設(shè)：

假設(shè)2：轄區(qū)間競爭使財政支出表現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)性偏向，具有明顯的重經(jīng)濟績效、輕社會服務(wù)支出，尤其是輕節(jié)能環(huán)保支出的特征。

中國的環(huán)境污染問題與粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式密不可分，而這種發(fā)展模式的核心是中國式分權(quán)財政體制下的政府行為。中央以單一維度的GDP增長作為考核地方政府官員業(yè)績指標(biāo)，造成地方政府官員為獲得經(jīng)濟利益及政治上的晉升極力追求有競爭力的經(jīng)濟增長方式，往往忽略了環(huán)境保護職能[25]。引發(fā)這種政府行為主要有以下原因：第一，環(huán)境保護與經(jīng)濟增長相矛盾。資源的有限性決定環(huán)保投資的加大必將導(dǎo)致有利于促進經(jīng)濟增長的經(jīng)濟建設(shè)類項目的減少，同時環(huán)境保護的高額成本還會抑制部分企業(yè)的發(fā)展。第二，官員的有限任期阻礙了環(huán)保的投入。一般而言地方官員任期有限，通常只有5～10年。在地方官員任期有限且缺乏事后責(zé)任追究制度的基礎(chǔ)上，環(huán)保投資的建設(shè)周期比較長、投資規(guī)模往往較大，且投入后不能立竿見影等特點，導(dǎo)致地方官員不愿意將稀缺的資源投入到環(huán)境保護中。第三，環(huán)境保護具有正外部性，即一個區(qū)域的環(huán)境保護的努力會帶來臨近地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善，這種溢出效應(yīng)使得地方政府在投資環(huán)境保護治理方面態(tài)度消極。因此，轄區(qū)間政府的財政政策將對霧霾污染產(chǎn)生一定程度的影響。

目前，學(xué)術(shù)界對于稅收競爭與污染間關(guān)系的結(jié)論偏向一致。地方政府為了加強對外部資源的吸引力往往會突破制度約束，以放松環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管為代價進行稅收競爭，隨著這種破壞性競爭的加劇，環(huán)境質(zhì)量將不斷惡化[25-26]。地方政府在稅收競爭中對污染治理采取了“蹺蹺板”策略，并存在“趨劣競爭”[27]。由此，本文認為地方政府為了促進GDP的增長將對具有高生產(chǎn)效率的國外資源展開競爭，其中最有利的方式就是通過低稅率開展稅收競爭，且稅率的降低將吸引外資的流入，拉動經(jīng)濟的增長，但這種粗放式的競爭是以犧牲環(huán)境為代價的。

地方財政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“重基本建設(shè)，輕公共服務(wù)”的扭曲與中國式分權(quán)密切相關(guān)，其中由于官員晉升制度帶來的轄區(qū)間競爭放大了財政分權(quán)對支出結(jié)構(gòu)扭曲的這種負面效應(yīng)，導(dǎo)致環(huán)境保護支出投資偏低[28]，這種策略性的財政支出政策將加劇環(huán)境污染。因此，我們認為社會服務(wù)等親環(huán)境性支出比重的提高有利于抑制霧霾污染，而經(jīng)濟建設(shè)支出比重的提高將加劇霧霾污染。

假設(shè)3：財政分權(quán)體制下地方政府間的策略性財政政策（稅收和支出政策）將加劇霧霾污染。其中財政支出政策對霧霾污染存在兩個傳導(dǎo)中樞：經(jīng)濟服務(wù)支出對霧霾污染產(chǎn)生不利影響；社會服務(wù)支出、尤其是節(jié)能環(huán)保支出對霧霾污染產(chǎn)生抑制作用。兩個中樞效應(yīng)互抵的結(jié)果是財政支出對霧霾污染的總效應(yīng)為負。

本文的研究邏輯框架圖如圖1所示。

2 分權(quán)體制下轄區(qū)策略互動：基于三類空間關(guān)系的考察

2.1 空間計量模型

傳統(tǒng)計量經(jīng)濟學(xué)默認個體在空間上具有同質(zhì)性與獨立性，由此會產(chǎn)生估計上的誤差。而空間計量經(jīng)濟學(xué)認為個體之間的空間依賴現(xiàn)象是普遍存在的，重點在探索個體之間的互動是如何引發(fā)總體模式的改變?；谟^測值的空間非獨立性假定，即本轄區(qū)的觀測值受臨近轄區(qū)觀測值的影響，由于鄰近效應(yīng)、模仿效應(yīng)以及標(biāo)尺競爭效應(yīng)，各省份之間的財政、經(jīng)濟、環(huán)境政策往往容易受其他省份的影響。由此通過空間滯后模型（SAR）來估計省級政府間的稅收競爭及財政政策博弈。相關(guān)研究顯示，某個轄區(qū)在制定稅收或支出決策時，往往會考慮周圍或經(jīng)濟發(fā)展水平相似轄區(qū)的財政決策。這意味著，財政決策在轄區(qū)之間具有空間上的相互依賴性。模型如（1）式：

式中，f表示轄區(qū)的財政決策；ρ為策略性財政政策反應(yīng)系數(shù)，度量了相鄰區(qū)域財政決策對本區(qū)域財政決策的影響程度；W為經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理后的空間權(quán)重矩陣；Wf是空間滯后變量；X代表控制變量，ε為殘差擾動項。

空間矩陣W的構(gòu)造是式（1）進行估計的核心問題。地方政府對于競爭對象的選擇有以下三類：一是地理相鄰的省份，二是經(jīng)濟發(fā)展程度相近的省份，三是資源流動性相似的省份。具有上述任一特征的省份之間均存在財政政策的互相參照、互相影響的可能性。據(jù)此，本文設(shè)置三類空間權(quán)重矩陣以探究地方政府間的財政策略互動行為。第一類是地理相鄰空間矩陣W1，以考察地理相鄰的省份之間財政政策的空間互動效應(yīng)。具體設(shè)置方法是，如果兩個省份具有相同的邊界，則Wij取值為1；若沒有相同邊界，則取值為0。第二類是經(jīng)濟水平空間矩陣W2，經(jīng)濟學(xué)認為，發(fā)展水平相近的省份往往具有某些方面的相似性，我們以經(jīng)濟空間矩陣來考察經(jīng)濟相鄰省份之間財政政策的互動效應(yīng)，其計算公式為Wij=1/|PGDPyi-PGDPyj|，其中PGDP為省份的人均經(jīng)濟產(chǎn)值。第三類是經(jīng)濟資源流動性空間矩陣W3，旨在考察資本流動性相似的省份之間的財政政策互動效應(yīng)。我們以外商直接投資金額與GDP產(chǎn)出之比（FDI），作為刻畫省份經(jīng)濟資源流動性的指標(biāo)，具體計算方法是Wij=1/|FDIi-FDIj|。具體構(gòu)造過程中，分別對以上三類空間矩陣進行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

2.2 變量選取及數(shù)據(jù)來源

財政分權(quán)度刻畫了地方政府的財政自主性大小，具體的計算公式為：fd=fdp/（fdp+fdf），其中fdp、fdf分別表示省級和中央的人均財政支出。政府競爭的最初表現(xiàn)形式是在招商引資方面的稅收競爭，本文采用單位資本稅收負擔(dān)率（即對進入本轄區(qū)的外商直接投資實際征收的稅率）來衡量稅收競爭的激烈程度，該指標(biāo)越低說明稅收競爭越激烈。隨著競爭的深化，財政支出也表現(xiàn)出策略性，因此關(guān)于支出決策，本文將綜合考慮財政支出規(guī)模和各類支出的策略博弈，其中財政支出規(guī)模由省級財政支出除以省級GDP予以度量。由于2007年前后財政支出計量口徑發(fā)生較大變化不具可比性，本文基于2007年及以后的財政支出數(shù)據(jù)進行研究，將財政支出劃分為三類：社會服務(wù)支出、經(jīng)濟服務(wù)支出和維持服務(wù)支出，其中社會服務(wù)支出包含教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育支出、節(jié)能環(huán)保支出；經(jīng)濟服務(wù)支出包含城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、交通運輸支出、資源勘探信息等支出、商業(yè)服務(wù)支出、金融支出；剩余支出項均歸類為維持性支出。

在控制變量的選擇上，考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平和人口規(guī)模對政府的財稅政策有一定程度的影響，引入人均GDP和人口密度作為控制變量。人均GDP是反映某地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的指標(biāo)，即某地區(qū)的人均GDP越大，說明該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度越高，在招商引資方面更具吸引力。人口密度可以反映某轄區(qū)人口密集程度，可以控制社會人口因素對財政決策的影響，人口密度越大意味著轄區(qū)內(nèi)人口越集中，因而對公共需要的壓力較大，實施稅收優(yōu)惠的可能性越小?？刂谱兞康倪x擇在一定程度上也部分消除了共同外生沖擊的影響。

鑒于某些省份數(shù)據(jù)缺失，這里選取中國26個省份（除內(nèi)蒙古、福建、河南、湖南、西藏及港澳臺外）2007—2015年各年度的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國稅務(wù)年鑒》及各省統(tǒng)計年鑒。為了消除量綱的影響，對相應(yīng)的變量取對數(shù)處理。

2.3 實證結(jié)果分析

在進行空間回歸之前先通過全局空間自相關(guān)檢驗和局部空間自相關(guān)檢驗，定量分析區(qū)域財政政策在其總體和局部空間上的起伏變化情況。采用Morans I指數(shù)來衡量各個區(qū)域間在整體上的空間差異程度和空間關(guān)聯(lián)程度；圖2給出了基于地理相鄰空間權(quán)重矩陣的局部空間自相關(guān)的莫蘭散點圖。

結(jié)果顯示；在地理相鄰空間權(quán)重矩陣下，除外商直接投資實際稅率外其余變量的Morans I指數(shù)均在1%置信水平下顯著介于0～1之間；在人均產(chǎn)出空間權(quán)重矩陣下除經(jīng)濟服務(wù)支出占比外均顯著介于0～1之間；在FDI空間權(quán)重矩陣下節(jié)能環(huán)保支出占比、社會服務(wù)支出占比顯著介于0～1之間。以上均說明三種權(quán)重下省級政府財政政策存在空間集聚效應(yīng)，且從圖2的局部莫蘭散點圖可知基于地理相鄰下大部分區(qū)域單元和鄰域之間的支出政策是以高值-高值的空間聯(lián)系形式正相關(guān)。

表1給出了地區(qū)間財政政策的策略性程度估計。從結(jié)果來看，轄區(qū)間競爭策略在不同空間權(quán)重矩陣之間有明顯差異。首先從稅收競爭來看，在三類空間權(quán)重下，外商直接投資實際稅率均顯著為正，說明地理位置臨近、經(jīng)濟水平相似及資源流動性類似均是轄區(qū)選擇競爭對象時考慮的一個因素。從系數(shù)及顯著性來看，轄區(qū)間的稅收競爭主要是受到經(jīng)濟發(fā)展水平相近和經(jīng)濟資源流動性相近的轄區(qū)影響，而受地理位置相鄰的轄區(qū)間競爭相對較小。

從支出競爭來看，表1的結(jié)果表明，轄區(qū)間在支出方面的競爭與稅收競爭有所不同。首先從支出總規(guī)模來看，三種權(quán)重下某轄區(qū)的財政支出規(guī)模存在明顯的外部效應(yīng)。其次從具體的支出項目來看，不同支出項目在競爭中的重要性也不一樣，就經(jīng)濟服務(wù)支出而言2007—2015年間地理相鄰的轄區(qū)和經(jīng)濟資源流動性相近的轄區(qū)存在一定程度的競爭，經(jīng)濟發(fā)展水平相近的轄區(qū)經(jīng)濟服務(wù)支出的競爭還不明顯。對于社會服務(wù)支出占比而言，地理相鄰、經(jīng)濟發(fā)展水平相似、經(jīng)濟資源流動性相似的地區(qū)都是轄區(qū)競爭選擇的對象。其中，我們單獨列舉了霧霾污染治理投入程度的直接變量，即節(jié)能環(huán)保支出占比。從這一指標(biāo)來看，三類權(quán)重下均在1%的置信水平上顯著為正。

綜上所述，我國轄區(qū)間已經(jīng)存在激烈的稅收競爭，并且競爭的手段已經(jīng)逐漸從粗放式的稅收競爭發(fā)展為多樣化的財政支出策略競爭。由此我們可以知道轄區(qū)間支出領(lǐng)域的標(biāo)桿競爭是顯著存在的，且在競爭對象的選擇上，不僅地理位置的相鄰是轄區(qū)間競爭考慮的關(guān)鍵因素，經(jīng)濟發(fā)展水平與資本流動的相似性也是地方政府考慮的重要因素。

3 分權(quán)體制、轄區(qū)競爭與環(huán)境財政職能

財政分權(quán)作為一項制度安排，體現(xiàn)了中央政府與地方政府及地方政府間的財政分工方式，表征了地方政府的財政自主性的大小，一個地區(qū)的財政分權(quán)度越大，該地區(qū)政府的自由度就越大，就越有可能按意愿影響財政支出結(jié)構(gòu)。分權(quán)體制下政府間競爭也是影響財政支出結(jié)構(gòu)偏向的重要途徑。分位數(shù)回歸作為一種精確描述自變量對于因變量的變化范圍以及條件分布影響的統(tǒng)計方法，模型對殘差分布的限制較少，對于異常值的敏感程度較低，其參數(shù)結(jié)果更具穩(wěn)健性，且測度回歸變量在不同分位數(shù)水平下的參數(shù)估計值，能更全面地刻畫分布特征，有利于糾正固定效應(yīng)模型偏差。分位數(shù)回歸對于本文考查不同分位點轄區(qū)競爭對財政支出結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性影響十分有益。分位數(shù)模型基本表達如式（2）所示：

由于運用財政競爭手段吸引FDI是地方政府的主要競爭行為，這里我們通過構(gòu)造各地區(qū)外資企業(yè)的實際稅率（fditaxrt）來刻畫地方政府競爭的努力程度。相對稅率越低，通過低稅率吸引外資的努力程度越大，表明地方政府的競爭強度越大。另外，競爭和財政分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)可能存在交互影響：在考慮競爭對支出結(jié)構(gòu)的影響時，分權(quán)度不同的地區(qū)影響程度可能是不同的；另一方面是考慮分權(quán)對財政支出結(jié)構(gòu)的影響時，由于競爭的存在這種效應(yīng)可能加強。為了捕捉這種機制，我們有必要借助二者的交互項（FD·fditaxrt）。基于以上分析，采用分位回歸方法對以下三個模型進行估計，以檢驗假設(shè)2。

其中，X代表控制變量，包括人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（SEC）、人口密度（rkmd）。在工業(yè)化進程中第二產(chǎn)業(yè)特別是重工業(yè)的能源消耗大、污染嚴重，所以采用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重衡量轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況。此外，根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線假說，環(huán)境污染與人均收入之間存在倒“U”型關(guān)系。我們加入了實際人均GDP的平方項，以考察財政支出結(jié)構(gòu)，尤其是節(jié)能環(huán)保支出是否存在倒“U”型的非線性特征。

上述計量模型從兩個層面考察了分權(quán)體制下地方政府的財政支出偏向：一是財政分權(quán)（FD）及競爭強度（fditaxrt）本身的直接效應(yīng)，二是財政分權(quán)與稅收競爭交互項的間接效應(yīng)（FD·fditaxrt）。從表2可知，隨著財政分權(quán)度的提高，地方政府對經(jīng)濟服務(wù)支出占比顯著增加，而對地方社會公共服務(wù)上的支出，包括環(huán)境保護支出顯著降低。我們重點關(guān)注財政分權(quán)與稅收競爭交叉項，發(fā)現(xiàn)其在模型（5）中分位點0.25和分位點0.9均在10%的置信水平上顯著為正；在模型（6）中在所有分位點上均顯著為負，在模型（7）中分位點0.1、0.75、0.9上也顯著為負，不同分位點上回歸系數(shù)的演變，較好地刻畫了分權(quán)度、稅收競爭程度對財政支出偏好的動態(tài)影響過程。這表明分權(quán)體制通過稅收競爭間接作用于財政支出結(jié)構(gòu)，轄區(qū)間激烈的稅收競爭強化了以經(jīng)濟建設(shè)支出為主的偏向，卻弱化了地方政府提供社會服務(wù)，尤其是環(huán)境保護服務(wù)的財政職能。財政分權(quán)度越高，稅收競爭程度越激烈，那么地方政府的財政支出偏向?qū)⒂用黠@。

4 策略性財政政策對霧霾污染的影響機制

上一部分驗證了分權(quán)體制下財政支出政策偏好以及稅收政策的助推作用。在此基礎(chǔ)上，我們進一步揭示策略財政政策對霧霾污染的傳導(dǎo)效應(yīng)與機制。

4.1 模型設(shè)定

由于分位數(shù)回歸可以排除極端值的干擾，更加全面地反映出條件分布的整體特征，這里對26個省份9年的數(shù)據(jù)進行分位數(shù)回歸，進一步驗證不同分位點稅收競爭、支出政策競爭、財政分權(quán)程度對霧霾污染是否存在顯著影響。具體模型如下：

式（8）中，P為PM10用以代理霧霾污染水平，核心解釋變量X包括財政分權(quán)、以外商投資實際稅率度量的稅收政策、以財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)度量的支出政策，以及財政分權(quán)與分項財政支出的交互項。Controls為人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等控制變量。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線假說，環(huán)境污染與人均收入之間存在倒“U”型非線性關(guān)系，因此本文加入人均GDP平方項檢驗地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與霧霾污染之間是否存在倒“U”型關(guān)系。

4.2 結(jié)果分析

由表3可知，首先從財政分權(quán)程度來看，財政分權(quán)對霧霾污染的影響系數(shù)除0.9分位點外均顯著為正，表明財政分權(quán)度的提高對霧霾污染起到惡化作用。且隨著財政分權(quán)分位數(shù)水平由低分位點到高分位點變動，彈性呈下降趨勢。這意味著隨著分位點的提高并沒有進一步加劇霧霾污染的惡化。財政分權(quán)顯著地加劇了當(dāng)?shù)氐撵F霾污染，財政分權(quán)程度越高，地區(qū)自主性越強，污染越嚴重。主要原因是分稅制改革削弱了地方政府的財政汲取能力，由于地方政府的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，支出責(zé)任不明確，導(dǎo)致其行為模式從“援助之手”向“攫取之手”的轉(zhuǎn)變，繼而引發(fā)了以霧霾污染換取經(jīng)濟增長的惡性現(xiàn)象。

其次從稅收政策來看，外商直接投資實際稅率只在0.9分位點顯著為負，說明外商直接投資實際稅率的降低對霧霾污染起到促進作用，符合假設(shè)。轄區(qū)間政府為了實現(xiàn)GDP的短期增長，往往會運用稅收手段，通過降低外商直接投資實際稅率來吸引更多的外資，這種以促進經(jīng)濟短期增長為目的的粗放型發(fā)展方式往往是以犧牲環(huán)境為代價的。

最后從支出政策來看，財政支出規(guī)模在0.75和0.9分位點下顯著為負，說明擴大財政支出規(guī)模將抑制霧霾污染的加重。節(jié)能環(huán)保支出占比在分位點0.25、0.5、0.75顯著為正，與假設(shè)相矛盾，增加節(jié)能環(huán)保支出的投入反而會使霧霾污染加重。這可能是由于某轄區(qū)節(jié)能環(huán)保支出的投入加大正是由于上年的環(huán)境污染嚴重導(dǎo)致，且節(jié)能環(huán)保支出的投入不止表現(xiàn)在霧霾污染上，還包括水污染、空氣污染、能源污染等；并且由于節(jié)能環(huán)保支出投資比重的加大，在短時間內(nèi)可能不會起到明顯抑制霧霾污染的作用，因此節(jié)能環(huán)保支出比重的加大正是由于霧霾污染惡化所致。社會服務(wù)支出占比結(jié)果不顯著，說明社會服務(wù)支出投入的增加或減少對霧霾污染影響不大。經(jīng)濟服務(wù)支出占比在中位點顯著為正，符合假設(shè)，說明中國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展一定程度上是以犧牲環(huán)境為代價的。

從控制變量來看，在分位點0.1和0.25下人均GDP的估計系數(shù)顯著為負，其平方項顯著為正，驗證了環(huán)境庫茲涅茨假說，即經(jīng)濟發(fā)展水平與霧霾污染之間呈現(xiàn)倒“U”型的非線性關(guān)系。第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在分位點0.1和0.25顯著為正，說明第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的擴大對霧霾污染的加重呈正向促進作用，所以在發(fā)展中促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是改善霧霾污染的重要途徑。

模型（9）考慮了財政分權(quán)的交互作用，財政分權(quán)與實際稅率的交互項在不同分位點上的系數(shù)符號正負不一，這意味著財政分權(quán)制度通過政府稅收競爭對霧霾的作用通道尚不確定。相比之下，財政分權(quán)對霧霾污染的另一個作用通道即地方政府的支出政策表現(xiàn)出統(tǒng)計上的顯著性。支出政策的總體規(guī)模效應(yīng)表現(xiàn)為負相關(guān)影響。進一步劃分為不同的支出結(jié)構(gòu)可以揭示財政體制對霧霾污染的兩個傳導(dǎo)中樞。一方面，分權(quán)制度以經(jīng)濟發(fā)展支出為傳導(dǎo)中樞加劇霧霾污染，地方政府將財政資源集中于轄區(qū)的生產(chǎn)性支出，經(jīng)由資本、技術(shù)、勞動等經(jīng)濟要素的配置，影響轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，從而加劇了霧霾污染。另一方面，分權(quán)制度以社會服務(wù)支出、尤其是節(jié)能環(huán)保支出為傳導(dǎo)中樞對霧霾污染產(chǎn)生抑制作用，地方政府為轄區(qū)提供了異質(zhì)性的環(huán)境公共物品。但是，由于經(jīng)濟建設(shè)支出的負面?zhèn)鲗?dǎo)效應(yīng)大于社會服務(wù)支出及節(jié)能環(huán)保支出的正面?zhèn)鲗?dǎo)效應(yīng)，兩種效應(yīng)的互抵最終表現(xiàn)為財政支出的規(guī)模效應(yīng)為負面的。這表明，財政分權(quán)體制下地方財政策略引致的財政支出偏好與機會主義行為，損害了轄區(qū)政府配置環(huán)境公共物品的有效性。

5 結(jié)論與政策含義

中國的霧霾大爆發(fā)與過去三十多年以“高污染、高排放、高能耗”為特征的粗放型發(fā)展方式密切相關(guān)，財政分權(quán)體制是這一發(fā)展模式的核心。分權(quán)體制下必然會引發(fā)激烈的轄區(qū)競爭以及實施策略性的財政政策，這些為我們探索財政體制對霧霾的誘發(fā)機制提供了研究線索與切入點。基于2007—2015年26個省市的面板數(shù)據(jù)建立空間滯后模型以及分位數(shù)回歸進行實證檢驗。

首先，通過建立空間滯后模型從稅收與財政支出兩個方面探析了轄區(qū)競爭。研究發(fā)現(xiàn)，我國轄區(qū)間已經(jīng)存在激烈的標(biāo)桿競爭，并且競爭的手段已經(jīng)逐漸從粗放式的稅收競爭發(fā)展為多樣化的財政支出策略競爭。地理位置相鄰、經(jīng)濟發(fā)展水平與資本流動的相似性是轄區(qū)政府選擇競爭對象的關(guān)鍵因素。

其次，利用分位數(shù)回歸較好地刻畫了財政支出偏好的動態(tài)形成過程。分權(quán)體制引致了以經(jīng)濟建設(shè)支出為主的偏向，卻弱化了地方政府提供社會服務(wù)，尤其是環(huán)境保護服務(wù)的財政職能。中央與地方的分權(quán)度越高、地方間稅收競爭程度越強，那么地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)失調(diào)將更為加劇。

最后，利用分位數(shù)回歸揭示了分權(quán)體制下策略財政政策對霧霾污染的傳導(dǎo)機制。研究發(fā)現(xiàn)，分權(quán)體制-稅收競爭-霧霾污染的傳導(dǎo)通道尚不明確；分權(quán)體制對霧霾污染的引發(fā)機制主要是通過分權(quán)體制-財政支出-霧霾污染的傳導(dǎo)通道。財政支出對霧霾污染存在兩個傳導(dǎo)中樞。一方面，以經(jīng)濟服務(wù)支出為傳導(dǎo)中樞加劇霧霾污染；另一方面，以社會服務(wù)支出、尤其是節(jié)能環(huán)保支出為傳導(dǎo)中樞對霧霾污染產(chǎn)生抑制作用。兩個中樞效應(yīng)互抵的結(jié)果是財政支出對霧霾污染的總效應(yīng)為負。

上述研究結(jié)論對于深化財政體制改革、推動大國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型具有重要的參考意義。第一，理順縱向財政關(guān)系，促進環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。財政分權(quán)度是決定地方政府財政支出偏向、加劇霧霾污染的重要因素。以政府環(huán)境財權(quán)與環(huán)境事權(quán)對等為宗旨，理順中央政府、省級政府、乃至縣級政府之間縱向的權(quán)責(zé)關(guān)系。在重新劃分事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上明確支出責(zé)任，建立穩(wěn)定、可預(yù)見的支出分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。第二，建立霧霾污染專項轉(zhuǎn)移支付體系。通過霧霾專項轉(zhuǎn)移支付影響地方政府的環(huán)境管制動機，分權(quán)體制下地方政府承擔(dān)過多的事權(quán)進行財權(quán)補償。同時，可嘗試建立同級地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，旨在為霧霾污染進行區(qū)域間的生態(tài)補償。第三，匡正地方政府行為，推行離任環(huán)境審計制度。通過改變政績考核標(biāo)準(zhǔn)阻斷地方官員對經(jīng)濟數(shù)量型增長的狂熱追求。由于環(huán)境污染存在明顯的時間慣性，環(huán)境政策必須要保持一致性，有必要在官員離任經(jīng)濟審計的同時開展離任環(huán)境審計，以避免財政支出偏好與環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)制定上的機會主義傾向，打破晉升錦標(biāo)下的短期行為。降低政府對經(jīng)濟的行政干預(yù)，推動政府財政職能逐漸從經(jīng)濟性向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為轄區(qū)提供高效的異質(zhì)性環(huán)境公共服務(wù)。

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