高秦偉

一、引言

長期以來，食品和科技之間就存在著極為復雜的關系。一方面，科技可以促進食品更加安全、更加符合營養(yǎng)的要求、更加宜于保存，包括冷凍干燥技術、輻射殺菌技術、膨化技術、超高壓殺菌技術、臭氧殺菌技術、生物技術、酶技術、電場殺菌技術、食品添加劑技術以及微波運用技術等，這些科學技術成果在食品生產(chǎn)、流通以及消費行業(yè)得到了充分應用與發(fā)展，帶來了食品行業(yè)前所未有的發(fā)展，更多更科學、更營養(yǎng)的新產(chǎn)品不斷涌上人們的餐桌。食品安全關系國計民生，食品科技的進步成為確保食品安全的前提和必要條件。另一方面，科技的發(fā)展也產(chǎn)生了一些食品安全事件，如“地溝油”、“瘦肉精”等，食品技術的使用既增加 了發(fā)現(xiàn)、查處食品違法行為的難度，也為人類健康帶來了巨大的挑戰(zhàn)。①廖克勤：《從科技應用結(jié)構(gòu)中的矛盾看食品科技的負面作用》，《食品與機械》2005年第4期。科技本身的局限性會造成新型食品安全風險，如肥料化學只研究如何使農(nóng)作物增產(chǎn)而不關注長期使用化肥對農(nóng)產(chǎn)品的副作用?？萍己蠊牟淮_定也會造成食品安全風險，當人們發(fā)現(xiàn)某種科技應用后帶來的一系列風險后，防范風險就已經(jīng)很難了?？萍汲晒臑E用加劇了食品安全風險，如某些人為了不當?shù)睦妫粨袷侄蔚夭捎靡恍┛萍际侄卧旒?、販賣偽劣食品，損害消費者的利益。②田永勝：《科技對食品安全的副作用及其化解》，《理論探索》2012年第5期?？梢?，在大多數(shù)情況下,食品產(chǎn)業(yè)不斷利用新科技提升產(chǎn)品供應，帶來益處的同時也引發(fā)了一系列的科技倫理爭議。③馬懷玉：《我國食品安全中的科技倫理問題研究》，《攀枝花學院學報》2012年第2期。對此，有建議指出，應在企業(yè)、科技人員、銷售商、政府等層面中構(gòu)建具有良好道德規(guī)范、正確的倫理觀和社會責任感；④苑碩、陳曉英：《基于科技倫理視角下我國食品安全問題分析》，《遼寧工業(yè)大學學報（社會科學版）》2016年第2期?；蛘撸笳M一步加強規(guī)制、產(chǎn)業(yè)切實提高自我規(guī)制的水準。①吳凡：《科技發(fā)展視域下的食品安全責任問題》，《河北學刊》2010年第4期。然而，在相關的研究中，對于消費者的作用卻鮮有論及。應當講，相較于過去，科技的快速發(fā)展使得消費者參與變得極為困難，消費者、產(chǎn)業(yè)、規(guī)制者之間互不信任的情緒不斷高漲。②Elen Stokes,“You Are What You Eat: Market Citizens and the Right to Know About Nano Foods”，Journal of Human Rights and the Enviroments, vol.2, no.2, 2011.消費者對于食品產(chǎn)業(yè)的不信任長期存在，多將食品產(chǎn)業(yè)利用新的技術視為其進一步拓展利潤的重要手段，尤其是在有關轉(zhuǎn)基因食品的爭論并無定論的情形下，消費者經(jīng)常會對于新技術的使用持拒絕、反對的態(tài)度。③Gary E. Marchant and Andrew Askland,“GM Foods: Potential Public Consultation and Participation Mechanisms”，Jurmetrics, vol.44, no.1, 2003.那么，如何通過規(guī)制，使得在食品產(chǎn)業(yè)利用科技、促進創(chuàng)新的同時，不致使公眾產(chǎn)生擔心甚至是恐懼呢？這便構(gòu)成了本文的問題意識。

二、食品科技規(guī)制的現(xiàn)狀

近年來，科學技術飛速發(fā)展，科技大量引入到食品中并改善食品的品質(zhì)，提升了食品生產(chǎn)的規(guī)模和數(shù)量，食品產(chǎn)業(yè)運用新型的科技生產(chǎn)制造出新型的食品和新資源，同時，運用新科技對食品的添加劑進行改進和生產(chǎn)。食品科技主要是指把生物科技、化學科技、物理科技等研究成果運用到食品工業(yè)中，來改善食物的品質(zhì)以及尋找新的食物來源。食品工業(yè)中的科學技術主要體現(xiàn)在食品的保藏技術、食品的加工技術和食品添加劑工業(yè)的研究、發(fā)展應用、新型食品以及功能性食品的研發(fā)技術等方面。新型食品技術除了涉及食品成份外，還涉及食品原料、包裝等，如將納米因子應用于食品包裝完善其保鮮功能，但是對于消費者而言，如果沒有標識明示，他們根本無從知曉新科技食品的特殊之處。

食品安全一直是公眾最為關心的話題之一，從轉(zhuǎn)基因到三聚氫胺、從致癌的蘇丹紅到讓人致命的瘦肉精等，現(xiàn)代社會中層出不窮的食品安全事件讓人們反思現(xiàn)代化的主導力量——科學技術及其副作用?？萍硷L險的不可控、不可預測、不可計算等問題，讓我們的生活既面臨著外部風險或者自然風險的壓力，也面臨著人為風險的挑戰(zhàn)。④德國學者烏爾里希?貝克指出：“科學與技術是允諾和威脅的化合物，它可以滿足我的需求——如食物、取暖和運輸——但也在很大程度上對我們共同的、全球生存的這個基礎構(gòu)成威脅。”薛曉源、周戰(zhàn)超：《全球化與風險社會》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第412頁。英國學者安東尼·吉登斯指出：“科學理應使世界的可預測性增強，但與此同時，科學已造成新的不確定性——其中許多具有全球性，對這些捉摸不定的因素，我們基本上無法用以往的經(jīng)驗來消除?！雹輀英]安東尼?吉登斯等：《現(xiàn)代性——吉登斯訪談錄》，尹宏毅譯，北京：新華出版社，2000年，第195頁。有學者指出，科技的副作用正是這種人為風險的具體體現(xiàn)：首先，科技的副作用在于產(chǎn)業(yè)利用科技手段過分追逐經(jīng)濟利益和財富；其次，科技的副作用還在于科技時代下的專家體系有時在食品安全風險中并未發(fā)揮作用，比如在引進瘦肉精方面，有些學者起到了不良的影響，科學家應有求真精神和應有的社會倫理關懷缺失。⑥王研等：《食品安全問題與科技發(fā)展副作用——風險社會視角下的新思考》，《中國禽業(yè)導刊》2010年第17期。對于科技在食品領域中的應用，政府規(guī)制必不可少。

對于食品科技的規(guī)制，歐盟和美國形成了兩種不同的模式，兩者在對待消費者的態(tài)度上差別較為明顯。美國認為并無責任將消費者的關切整合進相關的規(guī)制和指南之中；而歐盟則積極回應消費者的關切，并就新型食品專門立法。⑦Richard Hyde et al.,“European Novel Foods Policy at a Critical Juncture: Drawing Lessons for Future Novel Food Governance through a Retrospective Examination of Regulation 258/97”，F(xiàn)ood and Drug Law Journal, vol.72, no.3, 2017.聯(lián)合國糧農(nóng)組織將新技術、新原料在食品領域中的應用歸納為“新型食品”，而在中國，目前僅將新型食品的定義限于原料層面，⑧《新食品原料安全性審查管理辦法》，《國家衛(wèi)生和計劃生育委員會令》第1號，2013年5月31日。本辦法將新食品原料定義是指在我國無傳統(tǒng)食用習慣的以下物品：動物、植物和微生物；從動物、植物和微生物中分離的成分；原有結(jié)構(gòu)發(fā)生改變的食品成分；其他新研制的食品原料。新食品原料不包括轉(zhuǎn)基因食品、保健食品、食品添加劑新品種，上述物品的管理依照國家有關法律法規(guī)執(zhí)行。轉(zhuǎn)基因、食品添加劑則由其他法規(guī)范調(diào)整，這也導致對于食品科技或者新型食品的規(guī)制缺乏整體性考量，極有必要將有新型食品特質(zhì)的食品或者利用新科技的食品作為一類專門對象進行研究。同時，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)范，新型食品或者利用新科技的食品只要通過了安全性評價，獲得授權后在法律上與傳統(tǒng)食品無異，且根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第41條的規(guī)定，對于因為科學技術不確定帶來的風險可以免責?？傊?，中國對新型食品的規(guī)制最顯著的變化就是從新資源食品轉(zhuǎn)變?yōu)樾率称吩希瑢е乱?guī)制的內(nèi)容發(fā)生了變化。①Juanjuan Sun,“The Regulation of Novel Food in China: The Tendency of Deregulation”，European Food and Feed Law Review, vol.2015, no.6, 2015.

表1 中國涉及食品科技的立法及其規(guī)制內(nèi)容

同時，值得注意的是，因為受當時科學技術發(fā)展水平和檢測水平的限制，許多引入食品中的科技在最開始之時危害性往往難以發(fā)覺，致使科技引入食品中的危害潛伏期延長。比如反式脂肪酸，在很長一段時間內(nèi)作為食品加工史上的重要成就而廣受好評，并大量運用到食品當中，后來科學家才發(fā)現(xiàn)反式脂肪酸對人體的健康會造成損害，因而各國又開始制定相應的法律規(guī)范來限制或者禁止其在食品中的使用。②楊輝、李寧：《反式脂肪酸及各國管理情況介紹》，《中國食品學報》2010年第4期。中國關于食品科技的立法起步較晚，規(guī)制內(nèi)容也較少，立法采取的安全性評價和事前許可制度在一定程度上保障了消費者的安全，然而對于食品科技后期可能發(fā)生的風險關注不足。③《新食品原料安全性審查管理辦法》第4、5、15條。

此外，目前的機制對于消費者知情權的保障也存在一定的不足。中國已經(jīng)初步建立了食品安全信息制度，但是對新型食品的信息僅要求轉(zhuǎn)基因有強制性標識要求，根據(jù)《食品安全法》第69條的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)基因食品應當按照規(guī)定進行顯著標示，不過該法并沒有進一步作出具體規(guī)定。《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》只規(guī)定了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識制度，也沒有關于轉(zhuǎn)基因食品標識的具體規(guī)定。因此，中國當前關于轉(zhuǎn)基因食品標簽立法還很不完善，并不具有可操作性。對于其他類型的新型食品，消費者無法從食品的標簽中得知其是否含有新元素、新技術在內(nèi)，即使是有強制性標識要求的轉(zhuǎn)基因食品，其信息公開也主要是在食品成品階段，對于生物技術在哪個環(huán)節(jié)進入，消費者亦不得而知。當然，最為重要的是，中國采用的是以產(chǎn)品為基礎的強制標識措施，看似方便、易于操作，但是會使得那些在加工生產(chǎn)過程使用轉(zhuǎn)基因原料但最終產(chǎn)品檢測不出轉(zhuǎn)基因成分的食品并不適用強制標識，這樣既不利于保障消費者知情權，也不利于保護中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)食品加工業(yè)。①竺效：《論轉(zhuǎn)基因食品之信息敏感風險的強制標識法理基礎》，《法學家》2015年第2期。雖然《新食品原料安全性審查管理辦法》《食品添加劑新品種管理辦法》等規(guī)范規(guī)定了向社會公開征求意見，但從實踐情況來看，消費者的參與度并不高，食品科技產(chǎn)業(yè)中專家以及生產(chǎn)經(jīng)營者仍然發(fā)揮著主導作用。

三、消費者知情權保障制度的發(fā)展

目前，全球的消費者對于食品安全的恐慌前所未有，研究證明消費者對風險的態(tài)度與專家對風險的評估判斷經(jīng)常存在著不對等的情況。②Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle: Toward Eあective Risk Regulation, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1993, pp.33-39.美國著名學者凱斯·桑斯坦指出，專家與普通消費者對于風險的態(tài)度永遠居于分裂的狀態(tài)。③Cass R. Sunstein,“The Laws of Fear”，Harvard Law Review, vol.115, no.4, 2002.他將前者稱為技術專家治國類型，他們經(jīng)常忽略消費者的非理性，僅僅應對現(xiàn)實的風險。而后者屬于平民論者，僅僅對消費者關注的問題予以回應。④Cass R. Sunstein,“Probability Neglect: Emotions, Worst Cases, and Law”，Yale Law Journal, vol.112, no.1, 2002.這兩種立場均不失偏頗，那么，在風險規(guī)制領域，究竟如何理性地對待消費者的恐慌呢？在有關禁止進口荷爾蒙牛的案例中，美國認為，歐盟禁止進口并沒有任何的科學依據(jù)，而歐盟則聲稱公眾對于牛肉安全的擔心導致其作出了禁止進口的規(guī)定。⑤Michael Trebilcock and Julie Soloway,“International Trade Policy and Domestic Food Safety Regulation: The Case for Substantial Deference by the WTO Dispute Settlement Body Under the SPS Agreement”，Daniel L.M. Kennedy and James D.Southwick eds., The Political Economy of International Trade Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2002, pp.537, 557.WTO裁決則主張消費者的偏愛與風險評估無關。⑥Report of the Panel, EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones)- Complaint by Canada, WT/DS48/R/CAN (Aug. 18, 1997), 1997 WL 561677 (W.T.O.).許多人認為，應該將專家的評估與消費者的恐慌同等對待，⑦James S. Freeman and Rachel D. Godsil,“The Question of Risk: Incorporating Community Perceptions into Environmental Risk Assessments”，F(xiàn)ordham Urban Law Journal, vol.21, no.3, 1994.但也有人認為，政府資源應該用于規(guī)制實質(zhì)性風險，而不是渺小而微不足道的風險。⑧Howard F. Chang,“Risk Regulation, Endogenous Public Concerns, and the Hormones Dispute: Nothing to Fear but Fear Itself ”，South California Law Review, vol.77, no.4, 2004.中國也發(fā)生了類似的情況，論爭持續(xù)且激烈。⑨黃彪文：《轉(zhuǎn)基因爭論中的科學理性與社會理性的沖突與對話——基于大數(shù)據(jù)的分析》，《自然辯證法研究》2016年第11期。這里涉及食品安全規(guī)制中的一個重要環(huán)節(jié)，即食品安全風險交流的問題，強調(diào)消費者對食品安全特別是食品科技應用的知情和參與。也就是說，要將消費者整合進食品科技的應用發(fā)展和規(guī)制過程中，這樣他們就會對相關的風險進行權衡，而非簡單地質(zhì)疑、反對新科技。這種透明的程序既有利于產(chǎn)業(yè)，也有益于消費者和規(guī)制機關。

（一）歐盟與美國的發(fā)展

眾所周知，歐盟對于食品科技的應用較為嚴格，如對轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制，注重對風險的事前預防，實行強制標識制度。歐盟認為，知情權是公民選購的基礎，理應得到公平對待且予以平等保護。歐盟的食品安全規(guī)制對于消費者的關切極為關注，歐盟委員會要求對消費者持續(xù)展開教育，并提供機會讓消費者介入規(guī)制過程，從而提升他們對市場的信心。歐盟食品安全局（EFSA）實施了一系列的研究，用以評估和監(jiān)督相關規(guī)制能否滿足與消費者充分“交流和對話”、“增強信心與信任”，歐盟的風險交流機制可以稱為世界的典范。⑩岳改玲：《歐洲食品安全局的風險交流機制及啟示》，《新聞界》2013年第13期。歐盟的消費者團體也極為積極，與歐盟建立了極為正式的聯(lián)系，廣泛參與到食品安全規(guī)制過程中。

與之相反，美國的食品安全規(guī)制則關注當下的食品安全問題，而非社會或者環(huán)境長期的影響。美國聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）認為，“本規(guī)制機關并不負責解決基于非科學的關切問題，諸如與農(nóng)業(yè)目的有關的動物克隆的道德、宗教或者倫理上的問題，產(chǎn)品上市后的經(jīng)濟影響，或者與FDA公共健康任務無關的其他社會問題?！雹賃.S. Food & Drug Admin., FDA’s Response to Public Comment on the Animal Cloning Risk Assessment, Risk Management Plan, and Guidance for Industry 5 (Oct. 28, 2009), http://www.fda.gov/AnimalVeterinary/SafetyHealth/AnimalCloning/ucm055491.htm, last visited Dec. 12, 2017.消費者在食品安全規(guī)制過程中參與程度較低，經(jīng)常是在行政機關規(guī)則制定的最后一刻才知道規(guī)則的內(nèi)容；而FDA本身的雇員多有在產(chǎn)業(yè)工作的經(jīng)歷，獨立性極為堪憂。②David Zaring,“Against Being Against the Revolving Door”，University of Illinois Law Review, vol.2013, no.2, 2013.當然，美國規(guī)制機關對待消費者的態(tài)度并非一成不變。在1960年代，其多將消費者視為被動、無知的類型，所以很少告知消費者發(fā)生了什么，F(xiàn)DA嚴格禁止食品標簽披露相關的信息。實踐中，聯(lián)邦政府與專家、醫(yī)生等主動地為消費者提供控制飲食的方案，限制相關信息的擴散。消費者也很少參與食品政策的形成。不過，隨著情勢的發(fā)展，這一規(guī)制方式發(fā)生了顯著的變化。到了1969年，相關的團體要求食品安全規(guī)制中為消費者提供選擇和信息的權利。③Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle: Toward Eあective Risk Regulation, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1993, pp.33-39.1990年，美國國會頒布《營養(yǎng)標簽健康與教育法》（the Nutrition Labeling Health and Education Act, NLEA），要求提供制式的食品營養(yǎng)標簽。雖然在2002年之前，F(xiàn)DA并未明確消費者保護的類型，從相關的執(zhí)法行為來看，其意在保護“易受騙”的消費者而非“理性”的消費者。④United States v. An Article... Sudden Change, 409 F.2d 734 (2d Cir. 1969); United States v. An Article of Food...“Manischewitz... Diet Thins,”377 F. Supp. 746 (E.D.N.Y. 1974).2002年，F(xiàn)DA則明確使用“理性消費者”的標準來確定標簽是否存在誤導。⑤Guidance for Industry: Quali fi ed Health Claims in the Labeling of Conventional Foods and Dietary Supplements, 67 Federal Register 78,002, 78,003 (Dec. 20, 2002).該機關的解釋是，有理由認為只要消費者獲得精確、充足的健康信息，就可以表現(xiàn)出以合理的行動促進自己健康的理性，從而成為積極的合作伙伴。這種給消費者賦權的行為表現(xiàn)在食品標準和營養(yǎng)標簽政策及其變遷之中。時至今日，消費者已經(jīng)可以獲得相當數(shù)量的信息，可以對食品安全規(guī)制形成一定的影響。⑥Lewis A. Grossman,“FDA and the Rise of the Empowered Consumer”，Administrative Law Review, vol.66, no.3,2014.

關于轉(zhuǎn)基因食品標識問題，因為美國聯(lián)邦規(guī)制機關認為轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因在成分結(jié)構(gòu)方面并無實質(zhì)區(qū)別，不會對人體健康構(gòu)成威脅，所以不需要進行特別標識。于是，F(xiàn)DA一直推行自愿標識制度，允許生產(chǎn)商根據(jù)消費者的需求，自愿提供《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》和FDA強制要求標識規(guī)定之外的信息。雖然消費者一再呼吁，F(xiàn)DA一直堅持自愿標識原則，并結(jié)合產(chǎn)品準入前的安全評估，認為這足以保障消費者安全。不過，自2010年以來，康涅狄格、佛蒙特等州相繼公布轉(zhuǎn)基因食品強制標識立法。不斷增強的消費者權利運動最終致使美國在2016年7月通過了《轉(zhuǎn)基因強制標識法》，成為聯(lián)邦層面轉(zhuǎn)基因食品強制標識的法律依據(jù)。⑦Cass R. Sustein,“On Mandatory Labeling, with Special Reference to Genetically Modified Foods”，University of Pennsy Lvania Law Review, vol.165, no.5, 2017.雖然該法在立法取向仍然偏向于生產(chǎn)商且受到消費者的批評，該法僅對終端產(chǎn)品中含有轉(zhuǎn)基因成分的產(chǎn)品規(guī)定需要標識，對于在轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)過程中可能含有的轉(zhuǎn)基因成分并不要求披露。只要終端產(chǎn)品檢測不到轉(zhuǎn)基因成分，這些食品也被排除在標識范圍之外，如以轉(zhuǎn)基因大豆為原料生產(chǎn)的食用油。該法還明確將使用轉(zhuǎn)基因飼料飼養(yǎng)的動物排除在標識范圍之外。盡管這些相對寬松的要求，引發(fā)了消費者的不滿，⑧胡加祥：《美國轉(zhuǎn)基因食品標識制度的嬗變及對我國的啟示》，《比較法研究》2017年第5期。但依然為保障消費者知情權做出了重要的貢獻。⑨消費者認為該法僅對終端產(chǎn)品中含有轉(zhuǎn)基因成分的產(chǎn)品規(guī)定需要標識，標識范圍較小；該法規(guī)定合作文字、圖標或者電子掃描碼對轉(zhuǎn)基因信息進行披露，可能會增加消費者獲取轉(zhuǎn)基因信息的難度且可能會誤導消費者。胡加祥：《美國轉(zhuǎn)基因食品標識制度的嬗變及對我國的啟示》，《比較法研究》2017年第5期。

（二）中國的發(fā)展

消費者知情權是中國《消費者權益保護法》賦予消費者的重要權利，是指消費者有權知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況。消費者有權根據(jù)商品或者服務的不同情況，要求經(jīng)營者提供商品的價格、產(chǎn)地、生產(chǎn)者、用途、性能、規(guī)格、等級、主要成份、生產(chǎn)日期、有效期限、檢驗合格證明、使用方法說明書、售后服務，或者服務的內(nèi)容、規(guī)格、費用等有關情況。食品生產(chǎn)經(jīng)營者的強制性披露信息一般通過食品標簽來完成，食品標簽主要包括基本商品信息、警示警告標識、營養(yǎng)標識?；旧唐沸畔⒑猩唐返慕M成成分、廠商的信息資料、保質(zhì)期等。警示信息指對于可能存在不良反應或因為存放不當、使用不對而危害到消費者健康的食品。營養(yǎng)標識則主要記錄食品的營養(yǎng)原料有哪些。

中國對食品標簽的強制性規(guī)定體現(xiàn)在《食品安全法》第67和70條，主要是對預包裝食品及食品添加劑的相關規(guī)定，規(guī)定標簽應標明下列事項：名稱、規(guī)格、凈含量、生產(chǎn)日期；成分或者配料表；生產(chǎn)者的名稱、地址、聯(lián)系方式；保質(zhì)期；產(chǎn)品標準代號；貯存條件；所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱；生產(chǎn)許可證編號；法律、法規(guī)或者食品安全標準規(guī)定應當標明的其他事項。同時法律也規(guī)定，專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標簽還應當標明主要營養(yǎng)成分及其含量。由此可以看出，中國食品標簽所包含的信息還停留在對其內(nèi)在質(zhì)量的披露階段。對于食用不當可能對消費者健康引起損害的相關警示，僅在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中有籠統(tǒng)性規(guī)定，如“使用不當，容易造成產(chǎn)品本身損壞或者可能危及人身、財產(chǎn)安全的產(chǎn)品，應當有警示標志或者中文警示說明。”而且，營養(yǎng)標簽的使用仍局限于“專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品”，其名稱和說明中標注有“營養(yǎng)”“強化”字樣的食品。

然而，隨著人們生活水平的日益提高，消費者對食品的需求已經(jīng)趨向于有關營養(yǎng)以及生產(chǎn)過程的信息獲知訴求，而且對于食品安全質(zhì)量信息具有強烈的知曉需求。①李雪墨：《暨南大學〈中國消費者食品安全信任度研究〉報告顯示——消費者對食品質(zhì)量信息有強烈知曉需求》，《中國食品藥品監(jiān)管》2016年第5期。盡管如此，消費者在食品的供應鏈中處于信息獲取的優(yōu)劣地位。多數(shù)情況下，消費者都是通過食品標簽來了解食品基本信息，并對食品的安全性作出評估，但這種模式并不能很好地保障消費者的安全。中國《食品標識管理規(guī)定》對標識內(nèi)容、形式作出了規(guī)定，但未規(guī)定經(jīng)營者要標識食品成分的含量，因此，生產(chǎn)經(jīng)營者可能并不告知這方面的信息，影響了消費者的知情權。再如食品添加劑的生產(chǎn)，在中國實行許可證制度，根據(jù)《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》第8條規(guī)定，申請食品添加劑生產(chǎn)許可，應當提交諸多的材料，尤其包括申請生產(chǎn)許可的食品添加劑有關生產(chǎn)工藝信息。但消費者在多數(shù)情形并不知情，發(fā)生風險之后也沒有相應的信息反饋機制。②李紅等：《美國政府食品安全信息披露機制與經(jīng)驗啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2006年第4期。

總之，從中國引入食品標簽制度以來，雖然在一定程度上保障了消費者的知情權，但是由于相關制度本身存在不足，且科技發(fā)展具有不確定性，有關消費者知情權保障的問題仍然是爭議的焦點，這就促使食品標簽制度朝著更為深入的方向發(fā)展，例如關注生產(chǎn)過程的信息。

四、食品科技規(guī)制的法理基礎

對食品科技的規(guī)制不僅關系國內(nèi)消費者的權益，也涉及到國際貿(mào)易與全球消費者的權益。一般情況下，各國均從國內(nèi)管理的角度闡釋各種制度安排，如美國的規(guī)制機關聲稱原產(chǎn)國標簽制度有益于建立食品安全的追溯體系，歐盟的規(guī)制機關認為允許種植轉(zhuǎn)基因作物就無法使生產(chǎn)經(jīng)營者對后來可能被發(fā)現(xiàn)的環(huán)境或健康危害負責，也不便于規(guī)制機關執(zhí)法。③Scarlettah Schaefer,“Let’s Stop Worrying and Learn to Love Transparency: Food and Technology in the Information Age”，Journal of Food Law and Policy, vol.10, no.2, 2014.對此，學者批評政策制定者不適當?shù)貙⒆杂少Q(mào)易的目標定位于消除貿(mào)易壁壘，而應當通過促進貿(mào)易服務公眾福祉。④Debra M. Strauss,“The Application of TRIPs To GMOs: International Intellectual Property Rights and Biotechnology”，Stanford Journal of International Law, vol.45, no.2, 2009.若沒有充分考慮公眾利益，世界貿(mào)易規(guī)則與國內(nèi)規(guī)制都會存在正當性的質(zhì)疑。那么，對食品科技展開規(guī)制的時候，如何有效回應消費者的關切呢？這里有必要從法理視角加以分析。

（一）保障消費者的食品知情權

消費者主張他們擁有最低限度的知情權，能夠較為全面地了解食品加工中所應用的新科技問題。①Steve Keane,“Can a Consumer’s Right to Know Survive the WTO?: The Case of Food Labeling”，Transnational Law and Contemporary Problems, vol.16, no.1, 2006.歐盟在官方層面認可了這一權利，以轉(zhuǎn)基因食品強制標簽為代表的食品標簽制度就以此為主要理論依據(jù)加以確立。②Christophe Chao-Hung Chen,“Labeling Genetically Modified Food-Comparative Law Studies from Consumer’s Perspective”，National Taiwan University Law Review, vol.1, no.1, 2006.歐盟食品標簽立法既有各種食品標簽應共同遵守的內(nèi)容，如有關營養(yǎng)標簽的法規(guī)、輻照食品標簽法規(guī)等，也有一些特殊食品標簽的要求，如牛肉、食用油、轉(zhuǎn)基因食品標簽等。美國在開始階段則并無此規(guī)定，聯(lián)邦法院經(jīng)常在判決中指出知情權與產(chǎn)品制造商的言論自由權相沖突。③Alliance for BioIntegrity v. Shalala, 116 F. Supp. 2d 166, 179 (D.D.C. 2000); Sally Noxon Vecchiarelli,“Mandatory Labeling of Genetically Engineered Food: Constitutionally, You Do Not Have a Right to Know”，San Joaquin Agricultural Law Review, vol.22, no.1, 2013.法官們認為，F(xiàn)DA將消費者利益排除在實質(zhì)性影響之外的解釋是合理的，F(xiàn)DA只以消費者的要求為依據(jù)而采取強制標簽的權力應受到限制。④Steve Keane,“Can a Consumer’s Right to Know Survive the WTO: The Case of Food Labeling”，Transnational Law and Contemporary Problems, vol.16, no.1, 2006在美國，食品標簽相關的規(guī)定要求標簽上應包括對消費者有實質(zhì)影響的信息，但是何為“實質(zhì)”并不清晰，實踐中認為，只有當科學證據(jù)證明食品存在某種或多種健康或安全隱患，或者某種信息的遺漏會導致消費者誤解時，才需要加貼相關標簽予以明示。⑤Frederick H. Degnan,“The Food Label and the Right-to-Know”，F(xiàn)ood and Drug Law Journal, vol.52, no.1, 1997.比如，牛奶激素是否需要強制標識，⑥百度百科：《重組牛生長激素》，https://baike.baidu.com/item/重組牛生長激素/695764?fr=aladdin，2018年3月17日。孟山都公司認為，含牛奶激素的牛奶產(chǎn)品與不含的牛奶產(chǎn)品毫無差異，⑦Laurie J. Beyranevand,“Milking It: Reconsidering the FDA's Refusal to Require Labeling of Dairy Products Produced From rBST Treated Cows in Light of International Dairy Foods Association v. Boggs”，F(xiàn)ordham Enviromental Law Review,vol.23, no.1-2, 2012.FDA的政策也不要求含有牛奶激素的產(chǎn)品加以強制標識，并對標識聲明“不含牛奶激素”的產(chǎn)品表示懷疑。2010年，佛蒙特州采取了強制標識規(guī)定，牛奶制造商聯(lián)盟對此規(guī)定提出質(zhì)疑，在International Dairy Foods Ass’n v. Amestoy案中，法院認為，州作出強制性規(guī)定是因為消費者對加工方式的關切，但這并不能成為立法要求生產(chǎn)商和經(jīng)銷商披露相關信息的正當理由。⑧92 F.3d 67, 74 (2d Cir. 1996).不過，此案中，少數(shù)意見認為，多數(shù)判決將消費者的關切視為好奇心，他們的關切包括了對人類健康、奶牛健康、生物科技以及小型牛奶農(nóng)場的發(fā)展問題等內(nèi)容。面對科技的不確定性，現(xiàn)有的理論應更多地基于消費者的關切做出規(guī)制。

（二）基于公眾健康與安全的風險預防原則

基于科學的規(guī)制（science-based regulation）要求規(guī)制機關必須有實質(zhì)的損害證據(jù)才能對產(chǎn)品或加工過程限制。WTO和美國、中國的規(guī)制機關多采用這種方式。如對于轉(zhuǎn)基因食品，美國遵循可靠科學原則，認為規(guī)制應當基于科學，不能將無端的猜測和消費者的擔憂作為規(guī)制的基礎，只有存有可靠的科學證據(jù)證明某一食品存在健康或環(huán)境風險可能導致?lián)p害時，才能采取規(guī)制。⑨張忠民：《美國轉(zhuǎn)基因食品標識制度法律剖析》，《社會科學家》2007年第6期。美國還有一項“實質(zhì)等同”（substantial equivalence）原則，是指如果一種新的食品或者食品成分與傳統(tǒng)的食品或食品成分實質(zhì)等同，則在食品安全方面，可認為其安全性也與傳統(tǒng)對比食品或食品成分一樣。⑩楊月欣：《國內(nèi)外新資源食品實質(zhì)等同的判斷及依據(jù)》，《中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志》2011年第1期。因此，F(xiàn)DA1992年關于轉(zhuǎn)基因食品的政策并不要求強制披露這些信息。?但是隨著消費者權利意識不斷增強，F(xiàn)DA逐漸向消費者表示要對標簽問題予以關注。這樣的爭論一直持續(xù)到2016年7月通過了《轉(zhuǎn)基因強制標識法》。

與之相對應的是歐盟法提出的風險預防原則（precautionary principle），雖然目前并無統(tǒng)一的定義，但多數(shù)將其主要內(nèi)涵理解為即使缺乏科學上的資料數(shù)據(jù)，當一些行為會對人體健康及環(huán)境產(chǎn)生威脅時，即使未充分建構(gòu)起科學性的因果關系，也應設想事態(tài)會朝最差的情形發(fā)展，因而采取預防措施，設定社會對此等風險所可容許的水準并據(jù)以設定目標及對策，以防止環(huán)境風險可能產(chǎn)生的污染等；唯有在可以證明安全性的時候，才可解除相關的禁止措施。①David Dana,“The Contextual Rationality of the Precautionary Principle”，Queen’s Law Journal, vol.35, no.1, 2009.這一原則是一項風險推定原則，與上述風險證明相比有更大的防御性。風險預防原則主要包括三項內(nèi)容：行為或損害威脅，不確定性的影響及因果關系，預防回應。②Daniel Gervais,“The Regulation of Inchoate Technologies”，Houston Law Review, vol.47, no.3, 2010.如，歐盟2003年《可追溯性和標識法案》規(guī)定，在終端產(chǎn)品中含有或可能含有轉(zhuǎn)基因成分的食品擴大到轉(zhuǎn)基因食品的整個生產(chǎn)過程中，轉(zhuǎn)基因食品可追溯環(huán)節(jié)的所有信息都要向消費者和生產(chǎn)商公開，以充分保護消費者的知情權。這一原則在運行時在于依照各個規(guī)制標的物屬性來考量規(guī)制所可能帶來的有利與不利影響。不過，該原則從一開始就受到了人們的批評，認為在沒有科學依據(jù)的情況下，可能引發(fā)無意義的規(guī)制與過度規(guī)制的問題，再加上舉證責任倒置，如何權衡規(guī)制的合理性便極為困難。

許多國家傾向基于科學的規(guī)制原則，原因在于其便于操作，無需前期研究投入、低成本、提升了市場的確定性、可使廠商免于承擔未曾預見結(jié)果的責任。消費者則喜好風險預防原則，因為要求每項食品科技的研發(fā)和應用能夠確定地性證明充足的安全性，避免消費者受到不確定的不利損害和影響。

（三）食品加工過程的信息披露

有學者從食品標簽的發(fā)展歷程以及保障消費者知情權視角出發(fā)，將食品標簽可分為產(chǎn)品屬性信息、營養(yǎng)信息和產(chǎn)品加工處理信息。③殷文淵等：《國際食品標簽標準的演變及其在國際貿(mào)易中的意義》，《中國食品衛(wèi)生雜志》2004年第4期前兩者皆為產(chǎn)品信息（product information），一般容易被消費者獲得；而加工信息（process information）則是用來說明產(chǎn)品如何處理并成形,包括加工食品工人的工作條件，環(huán)境對食品的影響，使用有爭議的技術如轉(zhuǎn)基因技術來加工食品等。④Daniel C. Esty,“Environmental Protection in the Information Age”，New York University Law Review, vol.79, no.1,2004.

這種基于產(chǎn)品或者加工過程而對信息作出的區(qū)分，構(gòu)成了國際貿(mào)易談判的重要內(nèi)容。因為加工信息一直被視為貿(mào)易保護主義者極為關注的問題，所以在WTO規(guī)則之下，加工程序和方法的限制要受到更為嚴格的審查和正當性說明。⑤Douglas A. Kysar,“Preferences For Processes: The Process/Product Distinction and the Regulation of Consumer Choice”，Harvard Law Review, vol.118, no.2, 2004.美國聯(lián)邦規(guī)制機關一直反對這種區(qū)分方法，并主張可以對消費者的一些信息需求不予理會，“生物技術并不能作為加工過程予以規(guī)制，生物技術的產(chǎn)品應當與其他技術產(chǎn)品同樣對待而予以規(guī)制?！雹轙homas O. McGarity,“Seeds of Distrust: Federal Regulation of Genetically Modi fi ed Foods”，University of Michigan Journal of Law Reform, vol.35, no.3, 2002.如認為對轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制與應該其他技術生產(chǎn)食品并無差異，不需要對食品加工過程加以規(guī)制。也有學者認為，應遵循專家意見，普通人的意見以及知情沒有任何意義。⑦Cass R. Sunstein,“The Laws of Fear”，Harvard Law Review, vol.115, no.4, 2002.有學者對強制標識轉(zhuǎn)基因食品的要求提出批評，認為消費者并無全面理解和認知新科學技術對環(huán)境、健康、安全的益處與危害的能力，⑧Karen A. Goldman,“Labeling of Genetically Modi fi ed Foods: Legal and Scienti fi c Issues”，Georgetown International Envivonmental Law Review, vol.12, no.3, 2000.而且還會引發(fā)更大的社會恐懼，從成本收益的角度來講也不合適。⑨Timur Kuran and Cass R. Sunstein,“Availability Cascades and Risk Regulation”，Stanford Law Review, vol.51, no.4,1999.美國食品產(chǎn)業(yè)者利用言論自由來論證區(qū)分加工信息和產(chǎn)品信息并沒有必要，強制性地將加工信息披露給消費者意義不大；相反，他們通過自愿披露加工信息實現(xiàn)自我拘束，而且自愿披露行為受到有關產(chǎn)品信息的廣告法規(guī)制。⑩Douglas A. Kysar,“Preferences For Processes: The Process/Product Distinction and the Regulation of Consumer Choice”，Harvard Law Review, vol.118, no.2, 2004.實踐中，由此加工信息并不被要求強制披露，導致消費者獲得的信息有限且經(jīng)常產(chǎn)生困惑。因此，學者批評，WTO及一些國家的作法僅關注貿(mào)易自由而忽視了對消費者權益的關注。①Robert Howse,“The Appellate Body Rulings in the Shrimp/Turtle Case: A New Legal Baseline for the Trade and Environmental Debate”，Columbia Journal of Environmental Law, vol.27, no.2, 2002.亦有學者建議強制披露加工信息，②Aurora Paulsen,“Catching Sight of Credence Attributes: Compelling Production Method Disclosures on Eggs”，European Food and Feed Law Review, vol.2016, no.2, 2016.因為消費者的權益會受到加工信息的影響。

總之，產(chǎn)品加工處理信息是現(xiàn)代科學技術的發(fā)展下食品生產(chǎn)加工過程發(fā)生重大變化的結(jié)果。消費者私人的行動不僅會滿足于個人的需求，也會促進食品的加工形成且有益所有的消費者。如果科學證據(jù)證明某些生產(chǎn)方式不會造成最終產(chǎn)品在物理特性上的改變，那么,并不需要另行加貼標簽予標注的。但由于一些生產(chǎn)方式的采用可能導致消費者對諸如環(huán)境、核威脅、宗教等問題的擔憂，尤其是一些技術生產(chǎn)的食品的安全性尚未最終確定的情況下，消費者依然對這些加工處理信息提出了強烈的知情權要求，此時政策制定者的關注重點應不僅是科學證據(jù)，還應向滿足消費者的知情權需求的方向轉(zhuǎn)變。

五、中國完善相關制度的建議

與歐盟相比，中國關于新型食品或者食品科技的應用研究不多。③Corrado Finardi and Christophe Derrien,“Novel Food: Where Are Insects (and Feed) in Regulation 2015/2283”，European Food and Feed Law Review, vol.2016, no.2, 2016.新型食品的定義也較為開放，此舉雖然有利于產(chǎn)業(yè)廣泛開展科學技術研究與應用，但是太過簡練的定義無助于消費者認知辨別新型食品，也無法確保消費者的權益。同時，中國立法僅將新型食品的定義限于原料層面，可能導致規(guī)制空白，不利于保障食品安全和公眾健康的訴求。未來應當拓寬定義范圍，并對之展開新的規(guī)制設計，尤其要關注消費者的知情權保護問題。④Georgia Miller,“Nanotechnology and the Public Interest: Repeating the Mistakes of GM Foods?”，International Journal of Technology Transfer and Commercialisation, vol.7, no.2, 2008.這些制度設計可能包括了上市前的行政許可制度、安全性評價制度、標識制度、供應鏈追溯制度、信息公開制度等。以下主要討論三項制度，用以保障消費者的知情權。

（一）上市前的審查

與藥品上市之前存在著嚴格的許可審查機制不同，普通食品在上市之前并沒有嚴格的審查程序。不過，1958年美國國會為了回應消費者對于在食品中持續(xù)增加使用添加劑的擔心，頒布了《食品添加劑修正案》，⑤Laurie J. Beyranevand,“Generally Recognized As Safe?: Analyzing Flaws in the FDA 's Approach to GRAS Additives”，Vermont Law Review, vol.37, no.4, 2013.根據(jù)這個法案的規(guī)定，任何食品添加劑都需要事先經(jīng)過FDA的安全認證才可以使用。接著，其又列出了幾百種“例外”的物質(zhì)。這些物質(zhì)在功能上屬于食品添加劑，但是因為“安全性高”而不受這個法案的調(diào)控。列入這個名單的物質(zhì)，要么經(jīng)過了“具有充分科學背景的專家”所做的安全審查，要么是“經(jīng)過長期的使用認為沒有安全性問題。”這些物質(zhì)被稱作“一般認為安全”（generally recognized as safe），簡稱GRAS。⑥21 U.S.C. § 321(s) (2012).不過由于資源有限，審查很少實施。如今一般有爭議出現(xiàn)時才啟動GRAS審查。⑦Peter Barton Hutt,“The State of Science at the Food and Drug Administration”，Administrative Law Review, vol.60,no.2, 2008.

中國應該對采用新技術、新資源的新型食品的市場準入予以嚴格規(guī)定，基于規(guī)制緩和的因素或者在沒有法定規(guī)范的情況，可考慮建立“法規(guī)范適用事前確認程序”，用以回應企業(yè)關于新興技術、新型產(chǎn)品是否合法的咨詢，并及時歸類整理相關問題與答復，以一定方式公開。⑧王貴松：《簡政放權的簡放之道》，《中國法律評論》2015年第2期。這樣既可保障食品安全，又可促進食品產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新。

（二）標簽中明示新科技應用情況

目前中國僅對轉(zhuǎn)基因食品進行強制標識要求，但具體如何顯著標識需進一步規(guī)定，包括標識的顏色、字號、字體及位置等，對此可參考歐盟對轉(zhuǎn)基因食品加貼統(tǒng)一標識的作法。在標識內(nèi)容上，應更為詳細標示食品成分而不是在包裝上簡單地聲明“本產(chǎn)品不含轉(zhuǎn)基因”。轉(zhuǎn)基因食品可能帶來的風險，如可能造成過敏、存在毒性物質(zhì)、可能產(chǎn)生抗藥性等也必須標明，也需對營養(yǎng)成分加以標識，以便消費者根據(jù)自身營養(yǎng)狀況進行選擇。同時，現(xiàn)實中新型食品種類多種多樣，且消費者對于不同類別的新科技食品接受程度不一，有必要將這些食品的信息進行細化、分門別類，并應當保持信息的開放性。食品中所包含的、加工或者包裝中利用的新技術應當利用標簽提示消費者，且在未能預測結(jié)果發(fā)生時予以追溯。只有借助施加相關主體的公示義務，方有實現(xiàn)從源頭到加工使用各環(huán)節(jié)的信息全面銜接，讓食品科技的信息鏈能夠完整串聯(lián)，確保消費者能在獲取信息的基礎上，在信息追溯上不致受阻。要利用高科技創(chuàng)新標示技術，如二維碼、條形碼等對食品中應用的新科技、生產(chǎn)經(jīng)營者身份等相關信息加以充分公開。

（三）完善食品安全信息披露制度

許多學者建議建立完善的食品科技成果風險評估法律制度，讓任何食品科技在投入生產(chǎn)和流通領域之前都必須進行相關安全性風險評估。①徐信貴等：《論食品安全風險評估中專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)》，《重慶理工大學學報（社會科學）》2017年第7期。同時，建議者認為，為了使該評估制度有更高的權威性和可行性，其制定過程應廣泛聽取食品生產(chǎn)者、消費者和流通環(huán)節(jié)經(jīng)營者的意見，讓相關的社會成員深度參與其中，使他們充分享有食品安全風險評估制度制定的參與權和監(jiān)督權。②駱慶國：《論食品科技創(chuàng)新的法律規(guī)制及應然走向——兼評〈專利法〉第22條的立法價值》，《天津法學》2013年第2期。在此，有必要強化食品安全協(xié)會的作用。除了進一步完善現(xiàn)有的食品安全信息公開制度之外，對于新型食品的規(guī)制還要協(xié)調(diào)運用政府公共警示與生產(chǎn)經(jīng)營者商譽機制之間的關聯(lián)性，通過建立法定的公眾信息反饋機制，確保政府規(guī)制機關與消費者之間的交流渠道暢通，激發(fā)消費者參與食品科技、新型食品的安全保障的積極性。

總之，將消費者排除于政策決定之外的作法是不可取的，因為這會帶來懷疑和不信任情緒。③Alison Peck,“Does Regulation Chill Democratic Deliberation? The Case of GMOs”，Creighton Law Review, vol.46,no.4, 2013.食品生產(chǎn)經(jīng)營者和政府唯有將消費者真正視為利益相關方而非純粹的購買者或者消耗者，消費者才會理性對待食品科技發(fā)展中的各種問題。當然，在保障消費者知情權方面，除了進一步完善食品標簽制度之外，對消費者充分的教育、廣泛參與和風險交流機制的構(gòu)建等也會發(fā)揮積極的作用，對此也應予以關注。

六、結(jié)語

從最初的天然食物到如今食品加工工業(yè)的蓬勃發(fā)展，公眾的生產(chǎn)生活方式隨著科技的不斷進步及其應用的不斷深化而發(fā)生著日新月異的變化，科技元素業(yè)已逐漸滲透到了食品的方方面面，導致食品呈現(xiàn)出多元化、豐富化的發(fā)展趨勢。當然，科技也滲透到了食品安全的諸多層面，如轉(zhuǎn)基因食品、納米食品，它們是生物科技等發(fā)展運用到食品工業(yè)生產(chǎn)中的產(chǎn)物，但其安全性卻需進一步的檢驗和考察。這對食品安全規(guī)制帶來了挑戰(zhàn)。近些年來，中國食品產(chǎn)業(yè)科技水平也大幅度提升，④科技部：《“十三五”食品科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》，國科發(fā)農(nóng)〔2017〕143號。消費者知情的需求也不斷增長。事實證明，將食品科技發(fā)展中的食品安全關切問題完全交由市場、企業(yè)或者科學家來決定，將消費者完全排除于食品科技發(fā)展過程中，存在著低估消費者聲音和價值的風險。盡管有人認為消費者的偏好是食品領域科技發(fā)展的阻力，然而公開透明和消費者參與將會給企業(yè)帶來更多的利潤且可贏得廣泛信任。尤其是在快速發(fā)展的時代之下，有必要建立相應的機制和程序?qū)⑾M者的聲音、價值與新科技在食品領域的應用發(fā)展相融合，有時候這些措施應具有強制性。正如西方諺語所云“人如其食”（you are what you eat），只有保障消費者的知情權，才能更好地回應科技時代以人為中心的理念。