張緊跟

2017年3月，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)經(jīng)由國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出而上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略；2017年7月1日，《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》在香港簽署。于是，一個(gè)4.0版的粵港澳合作從理論設(shè)想進(jìn)入實(shí)踐運(yùn)作。①閔杰：《粵港澳大灣區(qū)：探索香港“再融入”》，《中國(guó)新聞周刊》2017第24期。由廣東省內(nèi)的珠三角9市（廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、中山、惠州、江門(mén)、肇慶）和港、澳兩個(gè)特別行政區(qū)組成的粵港澳大灣區(qū)，盡管在經(jīng)濟(jì)體量和發(fā)展條件上已經(jīng)具備成為國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的物質(zhì)基礎(chǔ)，②蔡赤萌：《粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。但是，“一國(guó)兩制”下經(jīng)濟(jì)、法律和行政上巨大的制度落差，使灣區(qū)城市之間在傳統(tǒng)的“前店后廠”分工合作模式弱化后始終難以走向真正融合，嚴(yán)重制約了預(yù)期的協(xié)同發(fā)展效應(yīng)，以致融合發(fā)展將成為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)最大的痛點(diǎn)。③林學(xué)軍：《合作與融合：建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的關(guān)鍵》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2017年5月18日第2版。為此,既有研究文獻(xiàn)分別從深化經(jīng)濟(jì)合作、④陳德寧、鄭天祥、鄧春英：《粵港澳共建環(huán)珠江口“灣區(qū)”經(jīng)濟(jì)研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》2010年第10期。拓展合作空間⑤黃曉慧、鄒開(kāi)敏：《“一帶一路”戰(zhàn)略背景下的粵港澳大灣區(qū)文商旅融合發(fā)展》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第4期。以及完善合作機(jī)制⑥張淑鈿：《粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)中的法律沖突與法律合作》，《港澳研究》2017年第3期。角度提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。毋庸置疑，相關(guān)研究都意識(shí)到粵港澳合作需要在不斷變遷中進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適。但是，既有研究在相當(dāng)程度上依然沒(méi)有脫離粵港澳互補(bǔ)性功能合作的既有區(qū)域一體化模式，甚至是“新瓶裝舊酒”。在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展戰(zhàn)略中，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)承載著雙重目標(biāo)：一方面，希望通過(guò)發(fā)揮港澳優(yōu)勢(shì)以建設(shè)世界一流灣區(qū)，引領(lǐng)中國(guó)走向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)從而增創(chuàng)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)并打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版；另一方面是希望將香港既有的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并幫助港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，促進(jìn)港澳良治和成功實(shí)踐“一國(guó)兩制”。①鄭宇劼：《國(guó)家為何在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上提出粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2017年7月3日第1版。由于沒(méi)有完成粵港澳區(qū)域一體化轉(zhuǎn)型，缺乏共同市場(chǎng)建設(shè)和資源要素自由流動(dòng)所必需的制度環(huán)境、②陳廣漢、謝寶劍：《粵港澳合作制度變遷動(dòng)力研究》，《澳門(mén)理工學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期。港澳服務(wù)商進(jìn)入珠三角遇到十分高昂的制度摩擦成本、固守傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)合作思路以及政府主導(dǎo)的區(qū)域合作和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的區(qū)域合作之間的不兼容等，③封小云：《粵港澳經(jīng)濟(jì)合作走勢(shì)的現(xiàn)實(shí)思考》，《港澳研究》2014年第2期。使得既有粵港澳合作沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因此，本文認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)必須改變“新瓶裝舊酒”的思維定勢(shì)，適時(shí)從功能性區(qū)域一體化轉(zhuǎn)向制度性區(qū)域一體化。

一、粵港澳融合發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

從國(guó)際一流灣區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)放、資源配置能力高效、集聚外溢功能強(qiáng)大和國(guó)際交往網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)是其共同特征，所以灣區(qū)能以其引領(lǐng)創(chuàng)新、聚集輻射的核心功能而成為帶動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和引領(lǐng)技術(shù)變革的“領(lǐng)頭羊”。④王宏彬：《灣區(qū)經(jīng)濟(jì)與中國(guó)實(shí)踐》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2014年第11期。為此,在大灣區(qū)建設(shè)中，不僅要通過(guò)灣區(qū)內(nèi)中心城市帶動(dòng)周邊城市共同發(fā)展,而且還要加強(qiáng)城市間融合發(fā)展以共同創(chuàng)造區(qū)域發(fā)展活力。⑤林貢欽、徐廣林：《國(guó)外著名灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。

從歷史演進(jìn)來(lái)看，由于山水相連、文化同源、語(yǔ)言相通，粵港澳的經(jīng)貿(mào)、技術(shù)、信息等交流合作緊密，區(qū)域一體化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。⑥Chun Yang,“From Market-led to Institution-based Economic Integration: the Case of Pearl River Delta and Hong Kong”，Issue & Studies, vol.40, no.2, 2004.雖然區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、創(chuàng)新能力突出、國(guó)際化水平領(lǐng)先、合作基礎(chǔ)扎實(shí)等，但如何實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展依然是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)。⑦黃芳芳、李雪嬌：《痛點(diǎn)：最大的挑戰(zhàn)在“融合”》，《經(jīng)濟(jì)》2017年10月9日第1版。

20世紀(jì)70年代末—90年代，隨著珠三角成為國(guó)家改革開(kāi)放的試驗(yàn)田和香港制造業(yè)北上，開(kāi)啟了粵港澳之間基于珠三角低廉勞動(dòng)力和土地資源與港澳體制、資金和國(guó)際市場(chǎng)資源之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的“前店后廠”分工合作模式。具體而言，1.0版粵港澳合作是基于粵港澳之間的經(jīng)濟(jì)落差和珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)港澳的高度依賴，港澳的資金、技術(shù)和人才加上流入廣東的廉價(jià)勞動(dòng)力等自然資源形成跨界生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，最終產(chǎn)品借助港澳銷售到全球各地，這一完整的加工貿(mào)易鏈條使粵港澳三地密切地聯(lián)系在一起。1.0版的粵港澳合作產(chǎn)生了兩大成果：借船出海的珠三角成長(zhǎng)為世界級(jí)制造業(yè)基地，作為外部引擎的香港則日益成長(zhǎng)為國(guó)際金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心。⑧任思儒、李郇等：《改革開(kāi)放以來(lái)粵港澳經(jīng)濟(jì)關(guān)系的回顧與展望》，《國(guó)際城市規(guī)劃》2017年第3期。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，1.0版粵港澳合作遭遇挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為香港的引擎作用弱化,“前店后廠”分工合作模式倍受沖擊。1997年香港回歸之后遭遇亞洲金融風(fēng)暴沖擊，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)下降，對(duì)珠三角的經(jīng)濟(jì)輻射能力下降。而經(jīng)過(guò)近20年快速發(fā)展的珠三角開(kāi)始因?yàn)橥恋?、勞?dòng)力等要素價(jià)格的不斷上漲而在市場(chǎng)壓力與政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)下逐漸展開(kāi)大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)移。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，珠三角從香港承接的輕型制造業(yè)基本上已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去，高技術(shù)含量的先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速。而香港在將輕型制造業(yè)轉(zhuǎn)移到珠三角之后，主要轉(zhuǎn)向發(fā)展金融、物流貿(mào)易等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，原有合作空間開(kāi)始萎縮，“前店后廠”的分工合作模式走向終結(jié)。在這種背景下，提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力就成為香港維護(hù)和提升其國(guó)際金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心地位和澳門(mén)推動(dòng)單一博彩業(yè)之外的產(chǎn)業(yè)適度多元化的最直接最有效的途徑。而在珠三角實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)粗放型增長(zhǎng)方式向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的升級(jí)轉(zhuǎn)型中，粵港澳區(qū)域一體化這個(gè)平臺(tái)依然具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此,發(fā)揮港澳服務(wù)業(yè)優(yōu)勢(shì)和擴(kuò)大珠三角對(duì)港澳的進(jìn)一步開(kāi)放，加快港澳現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與珠三角現(xiàn)代制造業(yè)的融合發(fā)展就成為必然要求。

于是，以服務(wù)業(yè)為主的2.0版粵港澳合作浮出水面。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，粵港澳區(qū)域一體化開(kāi)始進(jìn)入了以服務(wù)業(yè)為核心內(nèi)容的合作新階段。從1998年粵港合作聯(lián)席會(huì)議到2003年CEPA的出臺(tái)，到2010年粵港合作框架協(xié)議的簽訂，再到2015年廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，一系列的制度框架建構(gòu)加上粵港澳三方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)性特征，在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域合作不斷加強(qiáng)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2004—2011年，廣東累計(jì)批準(zhǔn)實(shí)際投入資金達(dá)285億美元的香港投資服務(wù)業(yè)項(xiàng)目17922個(gè)，占港在粵投資項(xiàng)目總量的45%；①《2015年將基本實(shí)現(xiàn)粵港服務(wù)貿(mào)易自由化》，《深圳特區(qū)報(bào)》2012年6月11日第2版?；浉坶g服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口總額累計(jì)達(dá)1322.5億美元，年均增長(zhǎng)30.7%。②陳中：《15年砥礪前行 粵港合作助力香港經(jīng)濟(jì)新征程》，《證券時(shí)報(bào)》2012年6月29日第3版。2011—2013年,粵港間服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口額分別為394.45億、554.56億、777.67美元，同比增長(zhǎng)分別為41.13%、40.6%、40.23%。③黃穎川：《粵港經(jīng)濟(jì)技術(shù)貿(mào)易合作交流會(huì)閉幕》，《南方日?qǐng)?bào)》2012年7月7日第2版。2007—2016年，廣東服務(wù)業(yè)實(shí)際吸收港資比重從33.67%增長(zhǎng)為76.36%。④易揚(yáng)：《廣東省商務(wù)廳：港商20年在粵投資近三萬(wàn)億》，《羊城晚報(bào)》2017年6月5日第2版。目前，廣東不斷擴(kuò)大向港澳開(kāi)放服務(wù)業(yè)門(mén)類，商務(wù)服務(wù)、信息服務(wù)業(yè)、科技研發(fā)、工業(yè)設(shè)計(jì)、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件等高附加值現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域合作取得新突破。⑤朱麗娜：《廣東省長(zhǎng)：粵港有望年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2014年11月7日第1版。

盡管取得了上述成果種種，但2.0版粵港澳合作歷經(jīng)10年卻并未如1.0版粵港澳合作那樣產(chǎn)生出區(qū)域一體化發(fā)展的豐碩成果。具體體現(xiàn)在：首先，經(jīng)濟(jì)合作相對(duì)退化。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，珠三角與香港的進(jìn)出口貿(mào)易增幅逐年呈下降走勢(shì)。統(tǒng)計(jì)顯示：1990—2015年，香港在珠三角地區(qū)的對(duì)外貿(mào)易比重從73.7%下降為20.5%（見(jiàn)下表）。香港的轉(zhuǎn)口貿(mào)易增長(zhǎng)率在經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代以來(lái)的快速增長(zhǎng)后就不斷滑落，已經(jīng)從1991—2000年的年均12.9%下降為2001—2005年的年均8.7%和2006—2011年的年均7.5%。⑥王建：《香港經(jīng)濟(jì)這些年為啥不斷衰退？》，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2015年11月27日。根據(jù)《珠三角制造：香港工業(yè)未來(lái)的出路》的調(diào)研，香港廠商在珠三角投資設(shè)廠已經(jīng)降至20世紀(jì)80年代以來(lái)的低點(diǎn)。⑦張晶：《香港工總：港商在珠三角投資設(shè)廠活動(dòng)顯著下降》，http://news.xinhuanet.com/gangao/2015-02/10/c_1114325818.htm，2015年2月10日。根據(jù)香港工業(yè)總會(huì)的報(bào)告，20世紀(jì)90年代至2000年期間，2007年，港資企業(yè)占珠三角全部外資企業(yè)的72%，港商在珠三角共開(kāi)設(shè)約5.7萬(wàn)家工廠。⑧香港工業(yè)總會(huì)：《珠三角制造——香港工業(yè)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，香港：香港工業(yè)總會(huì)，2007年，第35頁(yè)。2008年金融危機(jī)后，港商在珠三角投資開(kāi)廠平均每年減少10—20%，到2013年底，仍然存活的估計(jì)約為3.2萬(wàn)家；港資廠商在珠三角雇傭的員工也從2006年的約900多萬(wàn)下降為在2014年的450萬(wàn)名。⑨李啟瑋 ：《半數(shù)港商出走東莞：離開(kāi)并不容易 制造業(yè)已多風(fēng)雨》，www.jiemian.com，2015年11月23日。其次，政府主導(dǎo)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)之間沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的合力。與1.0版粵港澳合作相比，2.0版粵港澳合作最大的變化在于從市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的自發(fā)合作轉(zhuǎn)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與政府主導(dǎo)并行模式。迄今為止，廣東省政府推進(jìn)了多項(xiàng)大型重點(diǎn)項(xiàng)目：例如2008年開(kāi)始的廣東CEPA先行先試，2009年后的粵港合作框架協(xié)議；2010年的三個(gè)合作平臺(tái)，即深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴列入國(guó)家“十二五”規(guī)劃；2012年制定粵港率先實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃；2013年開(kāi)始策劃以“粵港澳自由貿(mào)易園區(qū)”為主體的廣東自貿(mào)區(qū)等。但是，廣東省政府“一頭熱”、港澳的市場(chǎng)和企業(yè)反應(yīng)“一頭冷”的現(xiàn)象表明并未產(chǎn)生政府與企業(yè)共同合力推進(jìn)粵港澳區(qū)域合作深化的局面。正如陳廣漢教授所言，“政府間形式上的交流很多，簽署的文件也很多，但三地合作實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展不多?！雹饨菇ǎ骸痘浉郯母?jìng)合再推進(jìn)》，《財(cái)經(jīng)》2015年6月16日。在缺乏合作主體——港澳商界積極回應(yīng)，以及對(duì)合作缺乏經(jīng)濟(jì)訴求的情況下尤其如此。這表明2.0版粵港澳合作中政府主導(dǎo)的制度安排并沒(méi)能在根本上找準(zhǔn)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)合力的利益結(jié)合點(diǎn)，自然也就難以能在制度層面實(shí)質(zhì)性地消除影響服務(wù)業(yè)整合的障礙。最后是利益博弈加劇。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展日趨同質(zhì)的背景之下，通過(guò)港珠澳大橋等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，粵港澳之間對(duì)珠江西岸乃至泛珠三角等內(nèi)陸地區(qū)的腹地爭(zhēng)奪日益激烈。?不僅如此，粵港澳區(qū)域一體化還日益陷入“大門(mén)開(kāi)了，小門(mén)不開(kāi)”的尷尬。于是，在日益擴(kuò)大的內(nèi)地居民自由行產(chǎn)生的負(fù)面影響以及香港內(nèi)部矛盾驅(qū)動(dòng)下，堡壘心態(tài)與經(jīng)濟(jì)民粹主義沉渣泛濫,香港網(wǎng)上不時(shí)出現(xiàn)詆毀內(nèi)地人的負(fù)面詞語(yǔ)。這直接導(dǎo)致港澳回歸以來(lái)粵港澳三地日益開(kāi)放的邊境管制放松措施以及各類資源跨境流動(dòng)便利化措施出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)性修訂，粵港之間的跨界商品與人員流動(dòng)開(kāi)始受到限制。2013年3月1日起，香港實(shí)施《2013年進(jìn)出口（一般）（修訂）規(guī)例》，開(kāi)始嚴(yán)格限制離港人士攜帶嬰兒奶粉的數(shù)量。①尹世昌：《實(shí)施“限帶令”后，香港奶粉總銷量變化不大》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年5月3日第7版。2015年4月13日起，深圳市戶籍居民2009年以來(lái)享有赴香港1年多次“個(gè)人旅游”簽注（簡(jiǎn)稱“一簽多行”簽注）便利被改為赴香港1年多次（限每周一次）“個(gè)人旅游”簽注（簡(jiǎn)稱“一周一行”簽注）。②黃順：《赴港“一簽多行” 改為“一周一行”》，《深圳商報(bào)》2015年4月14日第2版。這些都顯示出粵港澳區(qū)域一體化的逆向發(fā)展態(tài)勢(shì)。

表1 廣東進(jìn)出口中香港所占份額的變化

2015年4月，由深圳前海片區(qū)、珠海橫琴片區(qū)、廣州南沙片區(qū)組成的廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立。廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，使粵港澳合作進(jìn)入以經(jīng)貿(mào)制度、法律對(duì)接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一體化和離岸貿(mào)易、跨境金融、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等高端服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易自由化為主導(dǎo)的粵港澳合作3.0階段。③耿旭靜：《推動(dòng)粵港澳合作進(jìn)入3.0時(shí)代》，《廣州日?qǐng)?bào)》2015年5月16日第2版。與粵港澳合作的制造業(yè)1.0版、服務(wù)業(yè)2.0版相比，基于廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的粵港澳合作3.0版重點(diǎn)在“制度合作”上力圖有所突破和創(chuàng)新，要上升到制度合作層面。④陸劍寶：《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)：粵港合作的3.0版》，《文匯報(bào)》2017年4月3日第3版。但是，隨著港澳兩地分別成為珠三角的“大賣(mài)場(chǎng)”和“大賭場(chǎng)”，經(jīng)濟(jì)距離日益縮小而文化和制度距離日益擴(kuò)大，各方難以取得對(duì)共同利益的認(rèn)同，區(qū)域融合發(fā)展也無(wú)法實(shí)質(zhì)性地展開(kāi)，甚至不同程度地激化了港澳與內(nèi)地的文化、制度距離沖突。⑤封小云：《粵港澳經(jīng)濟(jì)合作走勢(shì)的現(xiàn)實(shí)思考》，《港澳研究》2014年第2期。

二、粵港澳融合發(fā)展難在何處

一方面，有研究者認(rèn)為：珠三角在日益成長(zhǎng)為世界級(jí)制造業(yè)基地以及走上升級(jí)轉(zhuǎn)型之路后，不僅使其與港澳之間的經(jīng)濟(jì)落差發(fā)生了根本性變化，而且其與港澳之間的互補(bǔ)性發(fā)展轉(zhuǎn)換為替代性發(fā)展，過(guò)去的競(jìng)合關(guān)系開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)多于合作，從而使粵港澳融合發(fā)展遭遇種種障礙。⑥張曉群：《粵港經(jīng)濟(jì)合作中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2007年第6期。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示：香港經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)從2000年占整個(gè)大珠三角地區(qū)的60%下降為2016年的22.5%；而2016年的廣州和深圳分別占19.94%和19.82%，力量對(duì)比逆轉(zhuǎn)為珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)是3倍多于香港。⑦程景偉：《珠三角崛起世界級(jí)城市群 支撐粵港澳大灣區(qū)》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》2017年9月14日第2版。不僅如此，在珠三角向高科技制造、服務(wù)和創(chuàng)新中心轉(zhuǎn)型過(guò)程中，與香港的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展腹地競(jìng)爭(zhēng)也開(kāi)始顯現(xiàn)。相關(guān)研究也顯示：2000—2014年，港澳與珠三角的地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)出互補(bǔ)性朝向競(jìng)爭(zhēng)性，即港澳與珠三角城市間的分工協(xié)作關(guān)系較差，粵港澳地區(qū)整體的競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)同質(zhì)化傾向。⑧邴綨綸、毛艷華：《港澳臺(tái)與廣東省地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系匹配研究》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2017年第4期。

但是，改革以來(lái)的粵港澳功能性區(qū)域一體化已經(jīng)使三方形成了相互依賴的密不可分的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差與競(jìng)合并沒(méi)有縮窄粵港澳的區(qū)域合作空間，無(wú)論在融資租賃等金融創(chuàng)新、國(guó)際航運(yùn)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展甚至城市管理方面，粵港澳區(qū)域都有廣闊的合作空間。⑨王蕊：《自貿(mào)區(qū)打區(qū)域牌，粵港澳合作應(yīng)重制度融合》，《南方都市報(bào)》2015年4月22日第2版。實(shí)際上，既有的粵港澳合作已經(jīng)使三地經(jīng)濟(jì)實(shí)際上緊密相連、榮辱與共，三地合作已從單一的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作延伸至基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生等多個(gè)領(lǐng)域。深圳的科技創(chuàng)新、廣州的商貿(mào)立都、佛山與東莞等城市的制造業(yè)，與港澳的國(guó)際化金融、法律、稅收、信息等現(xiàn)代服務(wù)平臺(tái)，已經(jīng)形成了相互促進(jìn)、互利共贏的關(guān)系，在未來(lái)發(fā)展中仍有很豐富的合作內(nèi)容及廣闊的合作前景。香港可以發(fā)揮“超級(jí)聯(lián)系人”作用，幫助珠三角企業(yè)走出去，提升國(guó)際化程度；珠三角可支持港澳產(chǎn)業(yè)落地，提供廣闊內(nèi)需市場(chǎng)、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、拓展發(fā)展空間。盡管香港近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，其內(nèi)部治理也出現(xiàn)了一些亂相，但其規(guī)范的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)作以及符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的證券與金融服務(wù)，使香港依然是中國(guó)最有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際都市，這對(duì)于力圖通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新版本的珠三角具有不可或缺的學(xué)習(xí)價(jià)值。尤其是在廣東自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中，南沙、前海和橫琴三個(gè)自貿(mào)區(qū)不僅可以便捷地學(xué)習(xí)和借鑒港澳的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，還可把港澳的優(yōu)秀管理人才直接納入其管委會(huì)，這樣珠三角就可以通過(guò)學(xué)習(xí)港澳管理和制度精華在打造世界級(jí)城市群的過(guò)程中少走彎路?？傊刭Y源稟賦不同、發(fā)展階段不同，香港在制度、人才、科技、金融方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，珠三角則在制造業(yè)和一些新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中具有出色表現(xiàn)，澳門(mén)的市場(chǎng)則有待于進(jìn)一步的開(kāi)拓和轉(zhuǎn)型；在這樣一種情形下，打造世界級(jí)的城市群，發(fā)揮城市之間的互補(bǔ)溢出效應(yīng)極為迫切。①劉瑞明：《粵港澳大灣區(qū)的核心問(wèn)題是區(qū)域協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建》，http://opinion.china.com.cn/opinion_76_166876.html,2017年6月29日。即使粵港澳之間在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)在所難免，但是通過(guò)錯(cuò)位發(fā)展，仍然可以實(shí)現(xiàn)多邊融合并共同打造世界級(jí)國(guó)際大都市圈。②姜玉龍：《強(qiáng)化互補(bǔ)性 粵港澳合作從漸進(jìn)協(xié)作走向多邊融合》，《南方日?qǐng)?bào)》2013年11月13日第2版。

另一方面，有研究者將之歸咎為缺乏行之有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。③王登嶸：《粵港地區(qū)區(qū)域合作發(fā)展分析及區(qū)域管治推進(jìn)策略》，《現(xiàn)代城市研究》2003年第2期。目前，粵港與粵澳之間都已經(jīng)建立高層聯(lián)席會(huì)議制度。后來(lái)，這一合作協(xié)調(diào)機(jī)制又升格為雙方行政首腦出面主持的粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議,下設(shè)聯(lián)席會(huì)議的聯(lián)絡(luò)辦公室（成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常事務(wù)）, 聯(lián)席會(huì)議下面再設(shè)就合作專題進(jìn)行研究、跟進(jìn)和落實(shí)若干專責(zé)小組。研究者認(rèn)為，這種一年一度的粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議形式無(wú)法適應(yīng)粵港澳區(qū)域一體化的發(fā)展步伐。因此，有必要?jiǎng)?chuàng)新合作聯(lián)席會(huì)議制度，在將現(xiàn)有單一層級(jí)的合作聯(lián)席會(huì)議擴(kuò)展為“區(qū)域行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”、“區(qū)域部門(mén)首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”、“聯(lián)席會(huì)議秘書(shū)處”、“專家組和專業(yè)委員會(huì)”五個(gè)層級(jí)，推動(dòng)合作機(jī)制更加靈活。④黃超：《港研究中心報(bào)告建議港校內(nèi)地辦學(xué)先在深圳試點(diǎn)》，《南方日?qǐng)?bào)》2008年10月30日第2版。有研究者建議設(shè)立由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人掛帥的粵港澳高層合作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在現(xiàn)有高層會(huì)晤、聯(lián)席會(huì)議制度、專責(zé)小組和粵港澳合作統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上將目前的粵港和粵澳合作機(jī)制整合為“粵港澳合作聯(lián)席會(huì)議”。⑤楊麗萍等：《建立國(guó)家層面部際聯(lián)席會(huì)議制度》，《深圳特區(qū)報(bào)》2017年3月8日第2版。還有研究者提出“為了強(qiáng)化中央政府對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與跨境治理的頂層設(shè)計(jì)和日常事務(wù)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，應(yīng)該在國(guó)家層面設(shè)立粵港澳大灣區(qū)發(fā)展委員會(huì)。⑥綜合開(kāi)發(fā)研究院課題組：《以“雙轉(zhuǎn)型”引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展》，《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2017年第4期。除了創(chuàng)新政府間的合作機(jī)制外，研究者還建議從區(qū)域治理視角提出應(yīng)當(dāng)改進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，從法律、市場(chǎng)、政府和社會(huì)四個(gè)方面創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制。⑦劉建黨、張惠：《粵港澳區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)和優(yōu)化》，《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2012年第3期。但是，三地之間制度環(huán)境差異所形成的制度落差，在根本上制約了粵港澳合作機(jī)制的效用發(fā)揮。在珠三角，地方政府主導(dǎo)的粵港澳區(qū)域合作，具有較為濃厚的“計(jì)劃導(dǎo)向”特征。與之對(duì)比，港澳的區(qū)域一體化更多了納入了市場(chǎng)和社會(huì)的意愿。同時(shí)，港澳特區(qū)政府在相當(dāng)程度上沒(méi)有跳出通過(guò)中央政府獲利的傳統(tǒng)思維，彼此間動(dòng)力不一致?；浉郯闹g無(wú)論是在政府法治化程度，還是實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)作治理上均存在巨大落差。粵港澳區(qū)域一體化顯然面臨著“政府主導(dǎo)版本”與“區(qū)域治理版本”難以兼容的合作困境。如果不解決合作制度與制度環(huán)境之間的不匹配問(wèn)題，這就決定了政府間合作協(xié)議實(shí)施程度不會(huì)太高。⑧楊志云：《政府間合作協(xié)議的有效性檢視》，《行政管理改革》2015年第3期。

而透視近年來(lái)的粵港澳合作走勢(shì)，研究發(fā)現(xiàn)：粵港澳區(qū)域一體化的不斷深化,服務(wù)業(yè)合作既是最大的成效也構(gòu)成了融合發(fā)展的阻礙。⑨鐘韻、余雪晴：《制度框架演進(jìn)下廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)展評(píng)估》，《港澳研究》2016年第2期。在現(xiàn)行迥異的制度環(huán)境下，珠三角服務(wù)業(yè)領(lǐng)域尚未對(duì)港澳完全放開(kāi)，三地之間的資本難以自由流通，服務(wù)人員難以自由流動(dòng)，服務(wù)行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)貿(mào)規(guī)則、關(guān)稅制度與政策不對(duì)接⑩張凡：《服務(wù)貿(mào)易一體化 粵港澳時(shí)機(jī)成熟》，《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》2017年3月27日第1版。在相當(dāng)程度上制約著粵港澳服務(wù)貿(mào)易一體化。顯然，雖然2.0版粵港澳合作歷經(jīng)10年，但三方仍然沒(méi)有擺脫路徑依賴的慣性，區(qū)域一體化依然停留在功能型互補(bǔ)層面:一方面，多數(shù)港澳商人仍然迷戀“前店后廠”的加工貿(mào)易模式；另一方面，珠三角地方政府也依然圉于招商引資、優(yōu)惠政策的傳統(tǒng)發(fā)展模式。研究者還發(fā)現(xiàn)由于制度壁壘尚未完全突破和社會(huì)政策尚有制度落差，當(dāng)前粵港澳社會(huì)融合發(fā)展存在明顯障礙。①謝寶劍：《“一國(guó)兩制”背景下的粵港澳社會(huì)融合研究》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。珠三角與港澳之間制度環(huán)境的巨大差距，也造成港澳商人在珠三角地區(qū)困守于高昂的制度摩擦成本之中。在此種情況下，雖然港澳商人知道進(jìn)入珠三角市場(chǎng)具極大機(jī)遇，但是難以承受的高額交易成本也只能使其望門(mén)興嘆。與此同時(shí)，珠三角也難以發(fā)揮“近水樓臺(tái)”的優(yōu)勢(shì)，借助港澳現(xiàn)代服務(wù)業(yè)優(yōu)勢(shì)盡快實(shí)現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型并率先在國(guó)內(nèi)建立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。顯然，這種制度層面的落差，不僅使粵港澳之間天然的人文、地理環(huán)境相近相鄰形成的優(yōu)勢(shì)也難以發(fā)揮作用，而且也增加了政策協(xié)調(diào)的難度。在1.0版粵港澳合作向2.0版和3.0版升級(jí)中,建立共同市場(chǎng)始終面臨著各種有形和無(wú)形的制度壁壘,最終粵港澳區(qū)域內(nèi)商品、人員、資金、技術(shù)、信息等商品和要素的自由流動(dòng)由于缺乏便捷和有效的制度環(huán)境,交易成本始終居高不下。在這種巨大的制度落差作用下，各方既擔(dān)心“兩制”能否落實(shí)又過(guò)分強(qiáng)調(diào)“兩制”間的差異，反而使回歸后的“一國(guó)”優(yōu)勢(shì)被遮蔽，區(qū)域內(nèi)難以形成一致的合作共識(shí)。因此，與在統(tǒng)一的制度環(huán)境基礎(chǔ)上其他三大灣區(qū)由單一中心城市衍生擴(kuò)展形成的“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”模式不同，粵港澳大灣區(qū)面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的碎片化制度化環(huán)境格局。②黃河：《粵港澳大灣區(qū)：如何從“舢板群”變成“超級(jí)航母”》，《南方周末》2017年5月27日第2版。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為：要有效降低交易費(fèi)用，應(yīng)該關(guān)注制度環(huán)境、治理制度與行為主體間的互動(dòng)關(guān)系。③[美]奧利弗?E.威廉森：《治理機(jī)制》，王健等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第272、414-416頁(yè)?；浉郯拈g的制度環(huán)境落差所導(dǎo)致的居高不下的交易成本，限制了粵港澳融合發(fā)展。顯然，這才是制約4.0版粵港澳合作的關(guān)鍵。

三、走向制度性區(qū)域一體化

從區(qū)域一體化視角來(lái)審視粵港澳融合發(fā)展，最終目標(biāo)應(yīng)該是將粵港澳區(qū)域打造成為一個(gè)區(qū)域共同體。一方面，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)促進(jìn)要素自由流動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)深度融合，形成相互依存的經(jīng)濟(jì)共同體；另一方面，通過(guò)開(kāi)放更多就業(yè)領(lǐng)域提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，通過(guò)社會(huì)治理、公共服務(wù)對(duì)接共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，建成人心歸一的社會(huì)共同體。如果從政府參與程度角度來(lái)劃分，區(qū)域一體化實(shí)際上包含著兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的過(guò)程，即功能性一體化與制度性一體化，④王洪慶、朱榮林：《制度創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2004年第5期。前者體現(xiàn)為企業(yè)和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)而后者增加了政府參與。⑤羅小龍、沈建法：《從“前店后廠”到港深都會(huì)：三十年港深關(guān)系之演變》，《經(jīng)濟(jì)地理》2010年第5期。功能性區(qū)域一體化主要體現(xiàn)為區(qū)域間各行動(dòng)者在利益驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)各種方式減少貿(mào)易和投資壁壘，在經(jīng)濟(jì)上形成相互依賴和相得益彰，促進(jìn)共同經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而制度性區(qū)域一體化是在功能性區(qū)域一體化發(fā)展基礎(chǔ)上，彼此認(rèn)識(shí)到需要有一定的規(guī)則加以規(guī)范和指導(dǎo)，從而達(dá)成某種協(xié)議或條約以縮小制度落差為目標(biāo)的一體化進(jìn)程。其中，功能性區(qū)域一體化來(lái)自區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自發(fā)要求，是制度性區(qū)域一體化的準(zhǔn)備，具有區(qū)域一體化的基礎(chǔ)性意義；制度性區(qū)域一體化是功能性區(qū)域一體化的繼續(xù)發(fā)展和完善，具有區(qū)域一體化的形態(tài)性意義。⑥蘇美祥：《經(jīng)濟(jì)一體化視角下兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度化的現(xiàn)狀與前景》，《臺(tái)灣研究》2013年第4期。

從既有區(qū)域一體化經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著地區(qū)功能性合作發(fā)展的深入，區(qū)域內(nèi)各主體之間的定位與分工，區(qū)域整合優(yōu)勢(shì)發(fā)揮、、資源合理配置、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)綜合治理等等重大問(wèn)題都無(wú)法在要素合作層面能夠順利解決，這在客觀上要求建構(gòu)起制度性的區(qū)域一體化,降低區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)往來(lái)的相關(guān)交易成本，發(fā)揮區(qū)域整體功能。這是因?yàn)椋弘m然功能性區(qū)域一體化代表了區(qū)域一體化的基礎(chǔ)性內(nèi)容,來(lái)自區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)的內(nèi)在要求，但其發(fā)展往往比較脆弱而不穩(wěn)定；而制度性區(qū)域一體化通過(guò)制度性整合,將功能性區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系加以鞏固和經(jīng)常化，從而促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的持續(xù)健康發(fā)展。⑦陳菁泉：《東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度性合作研究——以全球金融危機(jī)為背景》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2011年第6期。歐盟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明：制度性區(qū)域一體化以成員間統(tǒng)一的發(fā)展環(huán)境為基本目的，通過(guò)成員間體制整合建立相同的制度環(huán)境條件，最終消解了因?yàn)轶w制差異形成整合性制度障礙，極大地降低了區(qū)域一體化的交易成本，從而獲得了來(lái)自制度整合后的“適應(yīng)效率”。①史世偉：《歐洲經(jīng)濟(jì)一體化與歐盟經(jīng)濟(jì)憲法》，《歐洲研究》2007年第2期。

回顧改革開(kāi)放以來(lái)粵港澳區(qū)域一體化的發(fā)展歷程，正是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與制度安排同時(shí)存在巨大落差的背景下，粵港澳功能性區(qū)域一體化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。改革開(kāi)放伊始，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的前店后廠跨界生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)逐漸形成。由于香港政府長(zhǎng)期實(shí)行“堡壘香港”政策，區(qū)域一體化在政府層面進(jìn)展緩慢，以致功能性區(qū)域一體化持續(xù)推進(jìn)而制度性區(qū)域一體化基本隱形。②Chun Yang,“An Emerging Cross-boundary Metropolis in China: Hong Kong and ShenZhen under‘Two System’”，International Development Planing Review, vol.27, no.2, 2005.即使在港澳相繼回歸后一段時(shí)間內(nèi)，廣東各級(jí)政府對(duì)粵港澳合作比較積極，但香港政府相對(duì)比較不那么積極，制度性區(qū)域一體化依然沒(méi)有進(jìn)展。2003年是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，隨著區(qū)域內(nèi)部和外部政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，為了增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力和保持其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系中的地位，港澳特區(qū)政府開(kāi)始積極參與到大珠三角的區(qū)域一體化進(jìn)程中來(lái)，旨在“全面加強(qiáng)粵港澳多方面合作，改善三地經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、基建等方面事務(wù)的協(xié)調(diào)關(guān)系”的粵港、粵澳合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制相繼建立，粵港澳區(qū)域一體化中的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸成型并日益完善，也相繼取得了諸如南沙發(fā)展計(jì)劃、泛珠三角區(qū)域合作、港珠澳大橋建設(shè)等經(jīng)貿(mào)、金融及基建方面的合作規(guī)劃等重要成果。但是，在制度安排等方面存在的“機(jī)制落差”，必然會(huì)在粵港澳之間各種軟硬件要素的順利對(duì)接協(xié)調(diào)上產(chǎn)生阻力。③許魯光：《在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中深化深港合作創(chuàng)新》，《開(kāi)發(fā)導(dǎo)報(bào)》2017年第4期。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，珠三角與香港之間的經(jīng)濟(jì)落差大大縮小，粵港澳之間逐步從過(guò)去的互補(bǔ)性結(jié)構(gòu)走向替代性結(jié)構(gòu)，④陳廣漢、謝寶劍：《粵港澳合作制度變遷動(dòng)力研究》，《澳門(mén)理工學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期。既有功能性區(qū)域一體化空間開(kāi)始縮窄。而且從前述分析可以看出, 三地的制度差別已經(jīng)成為繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的關(guān)鍵性約束因素。因此，要成功打造升級(jí)版的4.0粵港澳合作，就必須從功能性區(qū)域一體化轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃詤^(qū)域一體化。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，借助于產(chǎn)權(quán)、激勵(lì)和交易成本等傳導(dǎo)機(jī)制的制度是影響一個(gè)國(guó)家的宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)鍵。由于港澳與珠三角之間在制度環(huán)境方面存在較大差異，因此制度的協(xié)調(diào)、學(xué)習(xí)和借鑒就是實(shí)現(xiàn)粵港澳制度性區(qū)域一體化的必然路徑。

具體而言，香港亞太地區(qū)最為國(guó)際化和中國(guó)最有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大都市，擁有完善的法治體系、規(guī)范的市場(chǎng)制度、先進(jìn)的社會(huì)治理、公正透明的監(jiān)管環(huán)境。珠三角雖然是中國(guó)大陸第一經(jīng)濟(jì)大省——廣東的核心區(qū)域，其經(jīng)濟(jì)體量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)香港。但是，無(wú)論是在政府管理規(guī)范化程度、營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化與法治化程度還是社會(huì)治理與公共服務(wù)水平方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于香港。首先，廣東在市場(chǎng)環(huán)境營(yíng)造上，仍存在“政企”“政會(huì)”不分現(xiàn)象，政府過(guò)多地干預(yù)了市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人為的壁壘和限制使得區(qū)內(nèi)人力、物力、資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素不能自由流動(dòng),國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境遠(yuǎn)未打造成功。其次，廣東在職能轉(zhuǎn)變、從管理到服務(wù)的角色轉(zhuǎn)換方面做得不夠徹底，在市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)控上力度不足，在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等社會(huì)治理和公共服務(wù)職能的履行方面做得不夠，沒(méi)有形成良好的投資氛圍，不能真正起到守夜人和支持者的作用。目前，珠三角地區(qū)承載著從“傳統(tǒng)生產(chǎn)制造基地”向更具有外部輻射和引領(lǐng)能力的“先進(jìn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)者”升級(jí)轉(zhuǎn)型的重要使命，這也是新時(shí)代驅(qū)動(dòng)中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。但是，在這一戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型過(guò)程中，珠三角缺乏“對(duì)全球復(fù)雜性的認(rèn)知和管理技能”。而香港既擁有緊密聯(lián)接全球的交通、信息與人才通道，又以其對(duì)國(guó)際法律和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的承諾而成為國(guó)際金融中心。同時(shí)，香港所擁有的高度國(guó)際化的企業(yè)家們?cè)谌蚧放仆茝V和戰(zhàn)略投資方面的知識(shí)儲(chǔ)備與運(yùn)作技能非常豐富。根據(jù)美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)發(fā)表的2016年《經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)》報(bào)告，作為全球重要的國(guó)際金融中心、貿(mào)易航運(yùn)中心和資訊中心，香港在營(yíng)商自由、貿(mào)易自由和金融自由方面全球第一。⑤葉藍(lán)、畢方圓：《2016經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)排名：中國(guó)內(nèi)地排第144名》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2016年2月3日第3版。從既有發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，港澳是珠三角“借船出海”的捷徑和快速崛起的外部引擎，引領(lǐng)海外公司進(jìn)入珠三角，同時(shí)也協(xié)助珠三角企業(yè)走出家門(mén)、進(jìn)軍國(guó)際市場(chǎng)。所以，展望未來(lái)，港澳依然是珠三角走向世界的“超級(jí)聯(lián)系人”。顯然，要實(shí)現(xiàn)粵港澳融合發(fā)展，并不是要讓香港“內(nèi)地化”，而是要在鞏固和發(fā)展香港國(guó)際化水平的同時(shí)，把香港作為珠三角市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化的先導(dǎo)和橋梁，珠三角通過(guò)制度借鑒和學(xué)習(xí)，創(chuàng)新公共管理、市場(chǎng)機(jī)制、法治環(huán)境、社會(huì)治理，從而最終成為驅(qū)動(dòng)當(dāng)代中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的引擎。

在“一國(guó)兩制”下，由港澳基本政治和經(jīng)濟(jì)體制決定的制度，只能通過(guò)包容和并存來(lái)協(xié)調(diào)，盡量降低制度性摩擦。但珠三角可借鑒和學(xué)習(xí)那些符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的港澳經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理制度，不斷改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的軟環(huán)境，為粵港澳融合發(fā)展創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。粵港澳之間除了政治制度和關(guān)稅制度之外，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)更廣泛的制度性融合走向制度性區(qū)域一體化。一方面，為適應(yīng)未來(lái)日益激烈的圍繞制度、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、科技、市場(chǎng)、資源的全球競(jìng)爭(zhēng)，珠三角通過(guò)向香港的制度學(xué)習(xí)與制度借鑒，率先打造與國(guó)際規(guī)則相銜接的國(guó)際化、市場(chǎng)化和法治化營(yíng)商環(huán)境，并形成可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，提升對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則與制度的適應(yīng)力，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)中國(guó)在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)應(yīng)在突出“兩制”互補(bǔ)性基礎(chǔ)上堅(jiān)持“一國(guó)”共性，盡可能地釋放“一國(guó)兩制”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值潛能，通過(guò)制度性區(qū)域一體化更有效地促進(jìn)粵港澳融合發(fā)展，為驅(qū)動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型和成功實(shí)踐“一國(guó)兩制”邁出堅(jiān)實(shí)步伐。為此，前海、橫琴、南沙三大自貿(mào)區(qū)首先可開(kāi)辟為粵港澳合作特別示范區(qū)，先行先試港澳優(yōu)質(zhì)的制度資源和社會(huì)治理模式，最終驅(qū)動(dòng)粵港澳大灣區(qū)完成制度性區(qū)域一體化。

更重要的是，走向制度性區(qū)域一體化不僅有利于通過(guò)粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展來(lái)釋放香港的巨大發(fā)展?jié)摿?，為?guó)家新一輪戰(zhàn)略性發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)，而且有助于促進(jìn)“一國(guó)兩制”下港澳的持續(xù)繁榮穩(wěn)定。一方面，制度性區(qū)域一體化有助于降低三地間資源要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，促進(jìn)資源要素優(yōu)化配置。既可發(fā)揮港澳金融、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的人才優(yōu)勢(shì)以補(bǔ)珠三角創(chuàng)新發(fā)展的“短板”，又能發(fā)揮珠三角地區(qū)勞動(dòng)人口密集的優(yōu)勢(shì)以協(xié)助解決港澳在人口老齡化趨勢(shì)下面臨的勞動(dòng)力短缺問(wèn)題。此外，制度性區(qū)域一體化將促進(jìn)三地在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的共建共治和共享，優(yōu)化公共服務(wù)資源配置并改善民生。另一方面，在“一國(guó)兩制”框架下，制度性區(qū)域一體化使粵港澳之間可實(shí)現(xiàn)資源要素的跨境自由流動(dòng)，形成功能互補(bǔ)、競(jìng)合有序的區(qū)域功能定位，有助于加快港澳與珠三角深度融合。以珠三角完整的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條和深圳的科技創(chuàng)新為依托，可發(fā)掘出更廣闊的市場(chǎng)需求；粵港澳融合發(fā)展將通過(guò)深化與市場(chǎng)的互聯(lián)互通，有利于拓展港澳發(fā)展的新空間使其創(chuàng)造新的“造血功能”，促進(jìn)港澳的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，粵港澳區(qū)域一體化歷經(jīng)1.0、2.0、3.0版粵港澳合作，雖然早已將三地連接成為無(wú)法分割的整體，但“一國(guó)兩制”框架下長(zhǎng)期突出“兩制”差異性而弱化“一國(guó)”同一性的傳統(tǒng)合作理念不僅無(wú)法有效接續(xù)“前店后廠”功能型區(qū)域一體化發(fā)展，而且也難以走出對(duì)功能性區(qū)域一體化的路徑依賴。于是，在日益快速便捷的交通基礎(chǔ)設(shè)施大大縮短空間距離后反而出現(xiàn)了文化與心理距離的“漸行漸遠(yuǎn)”。最終，不僅無(wú)法發(fā)揮出香港這個(gè)引領(lǐng)中國(guó)走向世界的“超級(jí)聯(lián)系人”的潛在優(yōu)勢(shì)，反而使香港因無(wú)法有效融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略而出現(xiàn)種種治理亂相。因此，必須加速推進(jìn)粵港澳區(qū)域一體化的轉(zhuǎn)型。

在美歐國(guó)家逆全球化態(tài)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的國(guó)際環(huán)境下，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)承載著雙重使命：一方面要通過(guò)發(fā)揮港澳優(yōu)勢(shì)來(lái)建設(shè)世界一流灣區(qū)，通過(guò)制度創(chuàng)新引領(lǐng)當(dāng)代中國(guó)走向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)從而增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面要在發(fā)揮香港既有制度優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上將港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，增強(qiáng)港澳自身造血功能從而促進(jìn)“一國(guó)兩制”的成功實(shí)踐。因此，粵港澳融合發(fā)展絕不是粵港澳大灣區(qū)這個(gè)“新瓶”裝既有功能性區(qū)域一體化的“舊酒”，而是要通過(guò)廣東向香港的合理制度學(xué)習(xí)與借鑒，盡快實(shí)現(xiàn)制度性區(qū)域一體化。