秦 鵬，何建祥

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

一、 引 言

2017年6月修正后的《行政訴訟法》第25條第4款新增規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?018年3月2日起施行的兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2018〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟解釋》)在對(duì)檢察公益訴訟兩年來(lái)的試點(diǎn)成果做總結(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了檢察行政公益訴訟的司法規(guī)則，該解釋充分吸收了全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟試點(diǎn)工作決定》)、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高檢試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》)、《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(法發(fā)〔2016〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高法試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》)等規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月9日，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件19978件。*其中，自2015年7月1日至2017年6月30日試點(diǎn)結(jié)束，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，信息來(lái)源：http:// gjwft.jcrb.com/2017/6yue/qmssjcjgtqgyss/；自2017年7月1日至2018年3月9日，各地檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件10925件，信息來(lái)源：http:// www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)期間，即自2015年7月1日至2017年6月30日，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件，提起訴訟案件1150件。訴前程序案件中，行政公益訴訟訴前程序案件為7676件，民事公益訴訟訴前程序案件為227件。*數(shù)據(jù)來(lái)自2017年6月30日最高人民檢察院“全面實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”新聞發(fā)布會(huì)，信息來(lái)源：http:// gjwft.jcrb.com/2017/6yue/qmssjcjgtqgyss。檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟案件中，行政公益訴訟為1029件，民事公益訴訟為121件。*在2017年6月30日最高人民檢察院“全面實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”新聞發(fā)布會(huì)上，賈小剛提到“在檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟類(lèi)型中，行政公益訴訟占比89.47%”。根據(jù)試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)提起的總案件數(shù)1150件，可推算出行政公益訴訟和民事公益訴訟的案件數(shù)分別為1029件和121件。信息來(lái)源：http:// gjwft.jcrb.com/2017/6yue/qmssjcjgtqgyss?！缎姓V訟法》修改寫(xiě)入檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，從2017年7月1日至2017年12月31日，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件10565件,提出檢察建議和發(fā)布公告9497件,向人民法院提起訴訟272件。*2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì),最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵提到“從2017年7月至2018年1月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件10565件，提出檢察建議和發(fā)布公告9497件，向人民法院提起訴訟272件?！毙畔?lái)源：http:// news.jcrb.com/jxsw/201803/t20180302_1845171.html。分析前述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，就檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件所涉及的司法程序而言，訴前程序案件要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于提起訴訟案件，而行政公益訴訟訴前程序案件又占了其中的大多數(shù)；從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件類(lèi)型而言，行政公益訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于民事公益訴訟。

未來(lái)司法實(shí)踐中，如何準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍是一個(gè)既關(guān)鍵又疑難，既涉及理論又關(guān)乎實(shí)踐的重要課題。就此問(wèn)題的已有研究，多側(cè)重純理論分析角度。例如，楊解君和李俊宏認(rèn)為，根據(jù)《公益訴訟試點(diǎn)決定》，試點(diǎn)中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍為前述四類(lèi)案件。對(duì)此四類(lèi)案件，2015年7月2日最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》)卻分別針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟進(jìn)行了案件的篩選，即檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟有污染環(huán)境、食品藥品安全兩類(lèi)案件；檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)案件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓三類(lèi)案件?！对圏c(diǎn)方案》對(duì)《公益訴訟試點(diǎn)決定》案件范圍的分類(lèi)與細(xì)化，雖然有利于司法實(shí)踐的操作，但卻有誤解《公益訴訟試點(diǎn)決定》之嫌，或者是對(duì)《公益訴訟試點(diǎn)決定》的縮小解釋[1]。秦前紅認(rèn)為，行政公益訴訟的受案范圍(生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域)過(guò)于狹窄，缺乏許多亟待保護(hù)的公共利益，如食品安全保護(hù)和弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)[2]。

筆者認(rèn)為，檢察環(huán)境行政公益訴訟的受害范圍涉及被訴主體類(lèi)型、被訴違法行為類(lèi)型和訴訟擬救濟(jì)利益類(lèi)型三個(gè)核心要素，這三個(gè)核心要素好比三根立柱，支撐起檢察環(huán)境行政公益訴訟受案范圍問(wèn)題的大廈，準(zhǔn)確把握這三個(gè)要素將有助于準(zhǔn)確解讀《行政訴訟法》和《檢察公益訴訟解釋》有關(guān)檢察環(huán)境行政公益訴訟的受案問(wèn)題的相關(guān)條款，進(jìn)而有助于指導(dǎo)未來(lái)的司法實(shí)踐。因此，本文擬基于對(duì)筆者所收集到的已有檢察公益訴訟的275個(gè)案例的分析，*本文所選取的案例，均為檢察機(jī)關(guān)向法院提起訴訟且法院受理并作出判決的案例。因此，以下三類(lèi)案例均未納入本文的研究范疇：第一類(lèi)，檢察機(jī)關(guān)僅通過(guò)訴前程序就促成行政機(jī)關(guān)成功整改行政違法行為，從而未向法院提起訴訟的案例；第二類(lèi)，檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟而法院未受理的案例；第三類(lèi)，法院受理檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟后，尚未作出判決的案例。根據(jù)上述案例選取標(biāo)準(zhǔn)，截止到2018年4月8日，筆者利用Alpha案例庫(kù)以“行政公益訴訟”為關(guān)鍵詞檢索共得到362份判決書(shū)，剔除其中非檢察機(jī)關(guān)提起的行政訴訟案件以及重復(fù)的行政公益訴訟判決書(shū)，最終選取275個(gè)案件作為本文研究樣本。從被訴行政機(jī)關(guān)類(lèi)型、被訴行政違法行為的表現(xiàn)形式、檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的類(lèi)型、案件所涉及的利益類(lèi)型等角度，嘗試探討檢察環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。

二、 檢察環(huán)境行政公益訴訟的被訴主體

筆者認(rèn)為，檢察環(huán)境行政公益訴訟的被訴主體，即被告特指在生態(tài)、環(huán)境或資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的，因違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，經(jīng)人民檢察院提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，仍不依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。一般而言，行政訴訟被告的資格認(rèn)定采用行政主體、行為主體和責(zé)任主體三合一的標(biāo)準(zhǔn)[3]，即被告須具有行政主體資格；被告違法法律規(guī)定為或者不為一定行政行為；以及被告具有行政法上的責(zé)任能力。鑒于我國(guó)現(xiàn)行的檢察環(huán)境行政公益訴訟屬于行政訴訟之一種，因此檢察環(huán)境行政公益訴訟的被告應(yīng)是具有環(huán)境行政主體資格的行政機(jī)關(guān)或依法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；存在違法行使環(huán)境保護(hù)管理職權(quán)或環(huán)境行政不作為；作為責(zé)任主體具有繼續(xù)履行相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)的能力。

從數(shù)量角度分類(lèi)，檢察環(huán)境行政公益訴訟的被訴主體包括單一被告和共同被告兩種類(lèi)型。前者指檢察環(huán)境行政公益訴訟個(gè)案僅有一個(gè)被告行政機(jī)關(guān)，而后者則指一個(gè)案件同時(shí)有兩個(gè)以上的被告行政機(jī)關(guān)。雖然理論上分析，檢察環(huán)境行政公益訴訟共同被告的案件既可能有普通共同訴訟的類(lèi)型，也有必要共同訴訟的類(lèi)型，但已有實(shí)踐中出現(xiàn)的為數(shù)不多的共同被告案例中，僅出現(xiàn)了普通共同訴訟的情形。

此外，檢察環(huán)境行政公益訴訟的被訴主體問(wèn)題還涉及被訴行政機(jī)關(guān)的級(jí)別，以及具體種類(lèi)，即需要明確，國(guó)務(wù)院可否成為檢察環(huán)境行政公益訴訟的被告？地方各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院的職能部門(mén)、縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府的職能部門(mén)以及哪些職能部門(mén)可以成為檢察環(huán)境行政公益訴訟的被告？以下將結(jié)合已有實(shí)踐，嘗試對(duì)上述問(wèn)題分析回答之。

(一) 單一被告

對(duì)已有檢察環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中的被訴行政機(jī)關(guān)的梳理，本文主要從被訴行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別和被訴行政機(jī)關(guān)的部門(mén)類(lèi)型這兩個(gè)角度展開(kāi)。被訴行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別是指，被訴行政機(jī)關(guān)屬于哪一行政層級(jí)，如國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等；被訴行政機(jī)關(guān)的部門(mén)類(lèi)型是指，被訴行政機(jī)關(guān)行使何種行政職權(quán)、屬于何種行政職能部門(mén)，如土地行政主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或林業(yè)主管部門(mén)等。

根據(jù)所整理的案例，就被訴行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別而言，主要有地市級(jí)、*所整理的案例中，具體有深圳市、天水市、滁州市、慶陽(yáng)市、黃石市、西安市、銅仁市、嘉峪關(guān)市、黃岡市、銅川市、六安市和武漢市?？h級(jí)、*包括縣級(jí)市、市轄區(qū)、旗和自治縣等，如福清市、黃石市下陸區(qū)、正鑲白旗和長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣等。因縣一級(jí)的行政機(jī)關(guān)較多，此處不一一列舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)*包括鎮(zhèn)和鄉(xiāng)，所整理的案例中，有貴陽(yáng)市白云區(qū)艷山紅鎮(zhèn)、畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)大銀鎮(zhèn)和清鎮(zhèn)市流長(zhǎng)苗族鄉(xiāng)等。三個(gè)級(jí)別。在本文所研究的275個(gè)案例中，地市級(jí)的被訴行政機(jī)關(guān)有17個(gè)，縣級(jí)的有243個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的有15個(gè)。

就被訴行政機(jī)關(guān)的部門(mén)類(lèi)型而言，除人民政府，另有16種不同的部門(mén)，分別是財(cái)政部門(mén)、城市管理執(zhí)法主管部門(mén)、*地方人民政府對(duì)其各部門(mén)的命名不盡相同，此處所言“城市管理執(zhí)法主管部門(mén)”，包括各地方政府所命名的“城市管理局”“市政管理局”和“城市管理綜合行政執(zhí)法局”等。以下各個(gè)部門(mén)亦適用此理解，如“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”，包括“環(huán)境保護(hù)局”“生態(tài)保護(hù)局”“生態(tài)文明建設(shè)局”和“生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理局”等；又如“農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門(mén)”，包括“農(nóng)業(yè)機(jī)械局”“農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站”以及“農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局”等；再如“住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)”包括“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)”等。還有，有些機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合并、改名，比如現(xiàn)在的計(jì)劃生育行改部門(mén)“衛(wèi)生健康委員會(huì)”，即由“計(jì)劃生育委員會(huì)”“衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)”歷經(jīng)兩次機(jī)構(gòu)調(diào)整，改名而來(lái)。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)、畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、計(jì)劃生育行政部門(mén)、勞動(dòng)行政部門(mén)、糧食行政管理部門(mén)、林業(yè)主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門(mén)、人民防空主管部門(mén)、水行政主管部門(mén)、商務(wù)主管部門(mén)、土地行政主管部門(mén)和住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)。除此以外，所選案例中還涉及諸如“農(nóng)林局”“農(nóng)業(yè)水務(wù)局”“林業(yè)水利局”以及“國(guó)土資源和環(huán)境保護(hù)局”等部門(mén)，這些部門(mén)兼具兩種或兩種以上行政部門(mén)的職責(zé)。例如，“農(nóng)林局”兼具農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)和林業(yè)主管部門(mén)的職責(zé)，且難以區(qū)分其主次。為了方便統(tǒng)計(jì)和研究，本文統(tǒng)計(jì)時(shí)對(duì)此類(lèi)行政機(jī)關(guān)按如下原則處理：根據(jù)案情所涉及的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，將這些行政機(jī)關(guān)歸入已有的16個(gè)部門(mén)。*例如，某企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中破壞林地資源，“農(nóng)林局”對(duì)其下達(dá)了行政處罰決定書(shū)，但是該企業(yè)沒(méi)有履行處罰決定書(shū)上的內(nèi)容，而“農(nóng)林局”也未對(duì)企業(yè)進(jìn)行督促，未依法履行職責(zé)。本案所涉及的是“農(nóng)林局”的林業(yè)資源管理職責(zé)，故而將“農(nóng)林局”歸為林業(yè)主管部門(mén)。此外，對(duì)于存在共同被告的案件，如存在畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局和財(cái)政局兩個(gè)共同被告的，則統(tǒng)計(jì)時(shí)按畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)0.5個(gè)、財(cái)政部門(mén)0.5個(gè)計(jì)算。*共同被告的案件中，因作為共同被告的行政機(jī)關(guān)均存在其各自職責(zé)相關(guān)的違法行為，所以都應(yīng)該分別統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，而不能區(qū)分主次而取其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)。

被訴行政機(jī)關(guān)在人民政府以及16個(gè)不同政府部門(mén)之間的案件數(shù)量分布如圖1所示。從圖1可以看出，所有案件中，土地行政主管部門(mén)、林業(yè)主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、水行政主管部門(mén)以及人民政府這五個(gè)部門(mén)或組織作為被告的案件數(shù)量分列前五名，分別有99件、61件、28件、23件以及15件。這五個(gè)部門(mén)或者組織作為被告的案件數(shù)占比超過(guò)80%。而計(jì)劃生育行政部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)、勞動(dòng)行政部門(mén)、糧食行政管理部門(mén)以及商務(wù)主管部門(mén)作為被告的案件數(shù)量最少，其總和僅占案件總數(shù)的2.55%。

圖1 各類(lèi)型部門(mén)被訴行政機(jī)關(guān)案件數(shù)

結(jié)合檢察環(huán)境行政公益被訴行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別、被訴行政機(jī)關(guān)的部門(mén)類(lèi)型進(jìn)一步分析顯示，地市級(jí)的17個(gè)被訴行政機(jī)關(guān)中，有13個(gè)是土地行政主管部門(mén)，約占76.5%。其余4個(gè)部門(mén)分別為城市管理執(zhí)法主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)以及人民防空主管部門(mén)。(詳見(jiàn)圖2)

圖2 地市級(jí)被訴行政機(jī)關(guān)部門(mén)類(lèi)型

被訴行政機(jī)關(guān)為縣級(jí)行政機(jī)關(guān)的案件數(shù)共243件。土地行政主管部門(mén)、林業(yè)主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、水行政主管部門(mén)以及人民防空主管部門(mén)作為被告的案件數(shù)量最多，分別有86件、61件、27件、23件和12件。而計(jì)劃生育行政部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)、勞動(dòng)行政部門(mén)、糧食行政管理部門(mén)以及商務(wù)主管部門(mén)作為被告的案件數(shù)量最少，分別有2件、2件、1件、1件和1件。(詳見(jiàn)圖3)

圖3 縣級(jí)被訴行政機(jī)關(guān)部門(mén)類(lèi)型

而275個(gè)檢察環(huán)境行政公益訴訟案例中，被訴行政機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的有15個(gè)案件，且被訴行政機(jī)關(guān)均為人民政府。前述被訴的人民政府分別為：廣東省清遠(yuǎn)市清新區(qū)浸潭鎮(zhèn)人民政府、*廣東省清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民法院(2016)粵1803行初113號(hào)。貴州省貴陽(yáng)市白云區(qū)艷山紅鎮(zhèn)人民政府、*貴州省清鎮(zhèn)市人民法院(2016)黔0181行初34號(hào)。貴州省清鎮(zhèn)市流長(zhǎng)苗族鄉(xiāng)人民政府、*貴州省清鎮(zhèn)市人民法院(2016)黔0181行初35號(hào)。貴州省開(kāi)陽(yáng)縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府、*貴州省清鎮(zhèn)市人民法院(2016)黔0181行初37號(hào)。貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)大銀鎮(zhèn)人民政府、*貴州省仁懷市人民法院(2016)黔0382行初4號(hào)。廣東省汕頭市龍湖區(qū)新溪鎮(zhèn)人民政府、*廣東省汕頭市金平區(qū)人民法院(2017)粵0511行初1號(hào)。貴州省臺(tái)江縣施洞鎮(zhèn)人民政府、*貴州省福泉市人民法院(2017)黔2702行初6號(hào)。貴州省丹寨縣龍泉鎮(zhèn)人民政府、*貴州省福泉市人民法院(2017)黔2702行初7號(hào)。貴州省黎平縣壩寨鄉(xiāng)人民政府、*貴州省福泉市人民法院(2017)黔2702行初10號(hào)。貴州省冊(cè)亨縣坡妹鎮(zhèn)人民政府、*貴州省普安縣人民法院(2017)黔2323行初17號(hào)。甘肅省武都區(qū)洛塘鎮(zhèn)人民政府、*甘肅省康縣人民法院(2017)甘1224行初7號(hào)。甘肅省武都區(qū)安化鎮(zhèn)人民政府、*甘肅省康縣人民法院(2017)甘1224行初8號(hào)。貴州省劍河縣南哨鎮(zhèn)人民政府、*貴州省凱里市人民法院(2017)黔2601行初21號(hào)。陜西省蒲城縣堯山鎮(zhèn)人民政府、*陜西省子洲縣人民法院(2017)陜0831行初10號(hào)。貴州省貴陽(yáng)市南明區(qū)后巢鄉(xiāng)人民政府。*貴州省清鎮(zhèn)市人民法院(2017)黔0181行初20號(hào)。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)期間，司法實(shí)踐中出現(xiàn)了以地方人民政府為行政公益訴訟被告的案件，如廣東省清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民檢察院訴清遠(yuǎn)市清新區(qū)浸潭鎮(zhèn)人民政府行政行為違法案、*廣東省清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民法院(2016)粵1803行初113號(hào)。貴州省貴陽(yáng)市白云區(qū)人民檢察院訴貴陽(yáng)市白云區(qū)艷山紅鎮(zhèn)人民政府行政行為違法案。*貴州省清鎮(zhèn)市人民法院(2016)黔0181行初34號(hào)。試點(diǎn)期間，以地方人民政府為被訴行政機(jī)關(guān)的情形，得到了相關(guān)規(guī)范性文件的支持?！度嗣駲z察院公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》雖未明確界定其第28條所言之“行政機(jī)關(guān)”是否包括“人民政府”，*參見(jiàn)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號(hào))第28條。但該辦法第29條第2款就管轄權(quán)的規(guī)定中提及“違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府的案件，由市(分、州)人民檢察院管轄”，*參見(jiàn)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號(hào))第29條。進(jìn)而可以推知，該辦法實(shí)際上默認(rèn)了人民政府在“行政機(jī)關(guān)”的范疇之內(nèi)，也可以成為檢察環(huán)境行政公益訴訟的被告。事實(shí)上，把地方人民政府當(dāng)作行政公益訴訟的適格被告也得到了個(gè)別學(xué)者的支持。例如，早在檢察公益訴訟試點(diǎn)之前，姜濤教授曾在談及構(gòu)建檢察公益訴訟制度時(shí)提出，被訴行政行為應(yīng)當(dāng)包括：國(guó)務(wù)院各部門(mén)及其所屬機(jī)構(gòu)、地方人民政府和其工作部門(mén)以及所屬機(jī)構(gòu)、其他公共管理機(jī)構(gòu)作出的違反法律、行政法規(guī)的行為[4]。試點(diǎn)工作開(kāi)始之后，劉藝教授分析檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟司法實(shí)踐時(shí)，提出“判斷應(yīng)由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違法認(rèn)定的主要標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)督哪個(gè)行政機(jī)關(guān)才能促成行政任務(wù)的完成”，并引用了三原縣人民檢察院訴大程鎮(zhèn)人民政府案作為論證依據(jù)[5]。

但是，隨著2017年《行政訴訟法》的修改，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟法律制度已正式建立起來(lái)。在新的法條背景下，我們不得不重新審視地方人民政府是否可以作為檢察環(huán)境行政公益訴訟的被告，即《行政訴訟法》新增的第25條第4款所言之“行政機(jī)關(guān)”是否包括地方人民政府？筆者主張，未來(lái)的檢察環(huán)境行政公益訴訟不應(yīng)以各級(jí)人民政府為被告，其主要理由可以從《憲法》關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定和《行政訴訟法》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法司法解釋》)的相關(guān)規(guī)定的體系解釋中得到。

《憲法》第105條第1款規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第105條第1款。該條款明確規(guī)定了地方各級(jí)人民政府屬于“行政機(jī)關(guān)”的范圍之內(nèi)。楊海坤教授對(duì)此條款進(jìn)行了分析，“嚴(yán)格來(lái)說(shuō)我國(guó)國(guó)家行政機(jī)關(guān)就是指各級(jí)人民政府,它既不是指人民政府以外的各種機(jī)關(guān)組織也不是泛指組成人民政府的具體行政機(jī)構(gòu),如部、委、辦、廳、局、處等，但是具體行政機(jī)構(gòu)經(jīng)授權(quán)并實(shí)際在獨(dú)立行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任時(shí),應(yīng)視為行政機(jī)關(guān)。”[6]可見(jiàn)，楊海坤認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的概念包含了人民政府但不限于人民政府。在胡錦光教授與韓大元教授所著《中國(guó)憲法》一書(shū)中提到,“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府是本級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是基層的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在國(guó)家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)中處于基礎(chǔ)的地位”[7],可見(jiàn)他們也對(duì)人民政府是行政機(jī)關(guān)持肯定態(tài)度。

《行政訴訟法》《行政訴訟法司法解釋》雖未對(duì)“行政機(jī)關(guān)是否包含地方人民政府”作出專(zhuān)條界定，但是從體系解釋角度分析，地方人民政府可以作為被訴行政機(jī)關(guān)。《行政訴訟法》第15條規(guī)定，中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件包括“對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”，此規(guī)定將縣級(jí)以上地方人民政府納入了行政訴訟被告的范疇。《行政訴訟法司法解釋》第130條對(duì)《行政訴訟法》第3條第3款所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”作了進(jìn)一步解釋說(shuō)明，其中特別提到“被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)工作人員，可以視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員”，*參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)行政訴訟法的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))第130條第2款。可見(jiàn)該解釋條款的邏輯前提是將人民政府納入了行政機(jī)關(guān)的范疇。且此處所規(guī)定的特別規(guī)則的“對(duì)立面”即通常情況下作為行政訴訟被告的“行政機(jī)關(guān)”應(yīng)為各級(jí)人民政府的職能部門(mén)。

因此，可以從憲法和行政訴訟法的實(shí)然法規(guī)定角度認(rèn)定地方各級(jí)人民政府屬于“行政機(jī)關(guān)”，可以成為行政訴訟的被告。并且可以明確，我國(guó)行政訴訟法上的“行政機(jī)關(guān)”包括兩大類(lèi)，即各級(jí)人民政府及其各職能部門(mén)，作為行政訴訟之一種的檢察環(huán)境行政公益訴訟的被告也應(yīng)在此范圍內(nèi)探討其具體的被告類(lèi)型。但對(duì)于檢察環(huán)境行政公益訴訟而言，其目前唯一明文法律條款依據(jù)僅《行政訴訟法》第25條第4款，該款“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定是確定被告主體類(lèi)型的重要依據(jù)。從文義解釋而言，特別以“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”來(lái)限定“行政機(jī)關(guān)”，即特別指明在某一特定領(lǐng)域具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，究竟立法者是否允許以人民政府為此類(lèi)特殊訴訟的被告呢？筆者認(rèn)為，如果此處的“行政機(jī)關(guān)”包括“人民政府”，則無(wú)須以某一特定領(lǐng)域?yàn)橄拗?，因?yàn)槿嗣裾谋O(jiān)管職責(zé)非限于生態(tài)、環(huán)境、資源保護(hù)等特別領(lǐng)域。因此，筆者主張，檢察環(huán)境行政公益訴訟的被告僅限于法定的國(guó)務(wù)院或地方各級(jí)人民政府的特定職能部門(mén)。

(二) 共同被告

檢察環(huán)境行政公益訴訟的共同被告需滿足兩個(gè)條件，即被告行政機(jī)關(guān)的數(shù)量為兩個(gè)以上，以及經(jīng)人民法院一并審理。正如學(xué)者對(duì)于行政共同訴訟判定條件的描述，認(rèn)為客觀上須符合兩個(gè)條件，一是主體的數(shù)量須為兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)或依法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；二是訴訟標(biāo)的之同一性或同類(lèi)性[8]。就被告主體數(shù)量條件而言，盡管《行政訴訟法》第25條第4款僅明確了在生態(tài)、環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的被告地位，但《行政訴訟法》第2條第2款同時(shí)規(guī)定將被訴的行政行為擴(kuò)張至“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，因此，根據(jù)體系解釋的原理，理論上檢察環(huán)境行政公益訴訟共同被告的組合形式包括：兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)、兩個(gè)以上依法授權(quán)的組織，或者一個(gè)以上行政機(jī)關(guān)與一個(gè)以上依法授權(quán)的組織。

已有的實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了少量多個(gè)行政機(jī)關(guān)作為檢察環(huán)境行政公益訴訟共同被告的案例。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)人民檢察院訴包頭市國(guó)土資源局九原分局、包頭市環(huán)境保護(hù)局九原分局、包頭市九原區(qū)林業(yè)局怠于履行監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案。*內(nèi)蒙古包頭市九原區(qū)人民法院行政判決書(shū)(2016)內(nèi)0207行初76號(hào)。但這個(gè)案件中，形式上有多個(gè)涉及環(huán)境(自然資源、生態(tài))保護(hù)的政府職能部門(mén)成為共同被告，但該案究竟是普通共同訴訟，還是必要共同訴訟？對(duì)此屬性的判明，有利于指導(dǎo)未來(lái)的檢察環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐。

【案情簡(jiǎn)介】

內(nèi)蒙古呼鐵采石有限責(zé)任公司(以下稱(chēng)呼鐵公司)設(shè)立的呼和浩特鐵路局哈業(yè)胡同采石廠(以下稱(chēng)采石廠)，地處內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府劃定的梅力更自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(以下稱(chēng)保護(hù)區(qū))，于2010年向包頭市國(guó)土資源局申請(qǐng)辦理了《采礦許可證》，經(jīng)批準(zhǔn)在2015年將生產(chǎn)規(guī)模增加到年5萬(wàn)立方米。2015年5月，包頭市國(guó)土資源局向呼鐵公司發(fā)出《行政處罰決定書(shū)》、責(zé)令該公司退出該采區(qū)開(kāi)采，并處罰款50000元。經(jīng)查，2011—2016年間該公司因環(huán)境違法行為受到過(guò)包頭市環(huán)境保護(hù)局九原分局、包頭市九原區(qū)林業(yè)局的行政處罰。然而，采石廠的違法采石行為對(duì)保護(hù)區(qū)的破壞情況嚴(yán)重，生態(tài)資源和自然環(huán)境破壞狀態(tài)持續(xù)存在且未采取補(bǔ)救措施，國(guó)家和社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)。2016年，包頭市九原區(qū)人民政府向包頭市人民政府、包頭市林業(yè)局分別發(fā)文，指出采石廠涉及保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)邊緣林業(yè)用地35.6765公頃，鑒于保護(hù)區(qū)確定時(shí)間晚于哈業(yè)胡同采石廠開(kāi)采時(shí)間，本著尊重歷史、地企共贏的原則，請(qǐng)示將采石廠調(diào)整出保護(hù)區(qū)范圍。2016年4月21日，包頭市林業(yè)局向包頭市九原區(qū)人民政府答復(fù)，建議暫不調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍。

2016年11月16日，包頭市九原區(qū)人民檢察院分別向包頭市國(guó)土資源局九原分局、包頭市環(huán)境保護(hù)局九原分局、包頭市九原區(qū)林業(yè)局發(fā)出《檢察建議書(shū)》，要求三被告對(duì)采石廠的違法問(wèn)題，依法履行監(jiān)管職責(zé)，保護(hù)國(guó)家利益不受侵害。但是，在檢察建議要求的一個(gè)月內(nèi)，三被告未完全履職，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益仍處于受侵害的狀態(tài)，為此包頭市九原區(qū)人民檢察院于2016年12月23日向九原區(qū)人民法院提起行政公益訴訟。2017年6月20日，法院判決確認(rèn)三被告對(duì)呼鐵公司哈業(yè)胡同采石廠在保護(hù)區(qū)非法采石怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法，責(zé)令三被告依法繼續(xù)履行法定監(jiān)督管理職責(zé)。

理論上，根據(jù)訴訟標(biāo)的之同一性或同類(lèi)性，可將檢察環(huán)境行政訴訟的共同被告進(jìn)一步區(qū)分為必要共同訴訟中的共同被告與普通共同訴訟中的共同被告。《行政訴訟法》第27條規(guī)定，當(dāng)事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同類(lèi)行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認(rèn)為可以合并審理并經(jīng)當(dāng)事人同意的，為共同訴訟?？梢?jiàn)，檢察環(huán)境行政公益訴訟中的，當(dāng)訴訟標(biāo)的是同一個(gè)，即檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求確認(rèn)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)所共同作出的同一行政行為違法的情形，則為必要共同訴訟；而當(dāng)訴訟標(biāo)的是同類(lèi)的多個(gè)行為時(shí)，即檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求確認(rèn)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)所分別作出的不同行政行為違法時(shí)，則應(yīng)屬普通共同訴訟。需要特別指出，《行政訴訟法》第26條所列舉的共同被告其實(shí)質(zhì)僅指必要共同訴訟中的共同被告，包括第2款“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告”，以及第4款“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告”。

但事實(shí)上，在環(huán)境、生態(tài)和自然資源保護(hù)領(lǐng)域的行政執(zhí)法中，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出同一個(gè)行政行為的情形極為罕見(jiàn)，也許會(huì)出現(xiàn)在于聯(lián)合環(huán)保執(zhí)法中。但深入分析又可以發(fā)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法的查明環(huán)境違法行為可能是共同作出同一行政行為，但后續(xù)的行政強(qiáng)制、行政處罰則又因行政行為的法律依據(jù)不同而必須分解為幾個(gè)不同的具體行政行為。因而，從理論上分析，檢察環(huán)境行政公益訴訟的共同被告多為普通共同訴訟中的共同被告。筆者的這一判斷，也可以得到已有實(shí)踐的印證。

在筆者分析的275個(gè)案件中，另外還有2個(gè)案件也出現(xiàn)了共同被告。在乳源瑤族自治縣人民檢察院訴乳源瑤族自治縣財(cái)政局、乳源瑤族自治縣畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局案*廣東省韶關(guān)市武江區(qū)人民法院(2017)粵0203行初116號(hào)。中，公益訴訟起訴人請(qǐng)求確認(rèn)被告畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局審核批準(zhǔn)天鵝堂水果專(zhuān)業(yè)合作社申領(lǐng)生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目中央補(bǔ)貼資金的行政行為違法、確認(rèn)被告財(cái)政局對(duì)追回違規(guī)發(fā)放國(guó)家補(bǔ)貼資金怠于履職行為違法。此案中，畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局違法批準(zhǔn)合作社領(lǐng)取補(bǔ)貼資金行為在先，財(cái)政局怠于追回國(guó)家補(bǔ)貼資金在后，此案屬于普通共同訴訟。此案也是所有275個(gè)案件中唯一一個(gè)被告上訴的案件。類(lèi)似案件還有，韶關(guān)市曲江區(qū)人民檢察院訴被告韶關(guān)市曲江區(qū)財(cái)政局、韶關(guān)市曲江區(qū)畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局案。*廣東省韶關(guān)市武江區(qū)人民法院(2017)粵0203行初119號(hào)。此案與前述乳源瑤族自治縣的案高度相似，亦屬于普通共同訴訟。

對(duì)于檢察環(huán)境行政公益訴訟共同被告案件的未來(lái)實(shí)踐，筆者認(rèn)為還需重視“法院一并審理”的程序性要件，須遵守人民法院的相應(yīng)司法規(guī)則。其中最為重要的當(dāng)屬《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))第27條的規(guī)定：必須共同進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人沒(méi)有參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法通知其參加；當(dāng)事人也可以向人民法院申請(qǐng)參加。人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)進(jìn)行審查，申請(qǐng)理由不成立的，裁定駁回；申請(qǐng)理由成立的，書(shū)面通知其參加訴訟。前款所稱(chēng)的必須共同進(jìn)行訴訟，是指按照《行政訴訟法》第27條的規(guī)定，當(dāng)事人一方或者雙方為兩人以上，因同一行政行為發(fā)生行政爭(zhēng)議，人民法院必須合并審理的訴訟。

三、 檢察環(huán)境行政公益訴訟的被訴行為

具有生態(tài)、環(huán)境、資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的違法行政行為可能出現(xiàn)在兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是在檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)行政部門(mén)提出檢察建議之前；第二個(gè)階段是在訴前程序中，即在檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議之后，被提起檢察環(huán)境行政公益訴訟之前的這段時(shí)期。就檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議之前，王澤剛和賀建成認(rèn)為，“行政持續(xù)不作為”有兩種表現(xiàn)形式：行政機(jī)關(guān)亂作為造成社會(huì)公共利益侵害之后的持續(xù)不作為狀態(tài)、負(fù)有法定義務(wù)的行政機(jī)關(guān)面對(duì)社會(huì)公共利益遭受重大侵害事件呈現(xiàn)的不作為狀態(tài)[9]。而在訴前程序中，只有行政機(jī)關(guān)仍未履行法定職責(zé)，使國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，才提起行政公益訴訟。胡衛(wèi)列和田凱認(rèn)為，這里的“行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)”，即我們通常理解的“行政不作為”。在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件中，有相關(guān)聯(lián)的三個(gè)方面的職責(zé)義務(wù)：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的答復(fù)義務(wù)；二是行政機(jī)關(guān)糾正違法或切實(shí)履行職責(zé)的義務(wù)；三是行政管理相對(duì)人相關(guān)聯(lián)的履行義務(wù)[10]。

就檢察環(huán)境行政公益訴訟的被訴行政行為的類(lèi)型而言，《行政訴訟法》第25條將被訴行政行為分為行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)和不作為兩大類(lèi)。本文根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，依照275份判決書(shū)中原告的訴訟請(qǐng)求，將被訴行政行為歸為“違法行使職權(quán)”和“行政不作為”。所有案件中，有247個(gè)案件的被訴行政行為屬于“行政不作為”，有28個(gè)案件的被訴行政行為屬于“違法行使職權(quán)”。

分析樣本案例后可見(jiàn)，具體而言，被訴行政機(jī)關(guān)“行政不作為”主要表現(xiàn)為以下兩類(lèi)。第一類(lèi)為，被訴行政機(jī)關(guān)怠于履行其職責(zé)范圍之內(nèi)的職權(quán)，如潛江市人民檢察院訴潛江市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案；*參見(jiàn)湖北省潛江市人民法院(2017)鄂9005行初1號(hào)。該案中，被告潛江市國(guó)土資源局在作出征繳土地閑置費(fèi)決定后，怠于履行職責(zé)，既未在法定期限內(nèi)催告?zhèn)?rùn)公司履行義務(wù)，也未向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，致使土地閑置費(fèi)遲遲未征繳到位，造成國(guó)家利益受損。第二類(lèi)為，在公民或者企業(yè)存在違法行為的情況下，被告未能全面履行監(jiān)督管理職權(quán)，如嘉魚(yú)縣人民檢察院訴被告嘉魚(yú)縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案，*參見(jiàn)湖北省嘉魚(yú)縣人民法院(2017)鄂1221行初1號(hào)。該案中，公民胡某某和趙某某非法占用林地、擅自改變林地用途，共破壞國(guó)家級(jí)公益林達(dá)4公頃，而被告嘉魚(yú)縣林業(yè)局僅責(zé)成胡某某和趙某某修復(fù)了部分被破壞的林地，對(duì)其余被破壞的林地未做處理。再如洋縣人民檢察院訴被告洋縣國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案。*參見(jiàn)陜西省洋縣人民法院(2017)陜0723行初6號(hào)。該案中，針對(duì)志華公司違法占地的行為，被告洋縣國(guó)土資源局雖然作出了行政處罰決定，但未依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，未依法辦理國(guó)有土地出讓手續(xù)，未依法征收土地出讓金，志華公司違法占地行為依然存在，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。

而已有實(shí)踐中，被訴行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)”主要表現(xiàn)則可歸為六類(lèi)。第一類(lèi)，被訴行政機(jī)關(guān)違法傾倒垃圾或違法建設(shè)和使用垃圾場(chǎng)，此類(lèi)案件共6個(gè)，且被告均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府，如劍河縣人民檢察院訴劍河縣南哨鎮(zhèn)人民政府違法傾倒垃圾案、*參見(jiàn)貴州省凱里市人民法院(2017)黔2601行初21號(hào)。該案中，被告南哨鎮(zhèn)人民政府未經(jīng)規(guī)劃等部門(mén)批準(zhǔn)，未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)，未采取防滲等污染防治措施，長(zhǎng)期將轄區(qū)內(nèi)生活垃圾未經(jīng)無(wú)害化處理集中運(yùn)至南哨××村月亮田露天堆放，形成垃圾堆場(chǎng)，對(duì)南哨河及其下游水體造成嚴(yán)重污染。冊(cè)亨縣人民檢察院訴坡妹鎮(zhèn)人民政府違法傾倒垃圾案*參見(jiàn)貴州省普安縣人民法院(2017)黔2323行初17號(hào)。等。第二類(lèi)，被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)于不滿足政策標(biāo)準(zhǔn)、條件的公民或企業(yè)發(fā)放、允許發(fā)放相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，此類(lèi)案件共8個(gè)，如臨沂市蘭山區(qū)人民檢察院訴臨沂市蘭山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械局違法發(fā)放補(bǔ)貼案、*參見(jiàn)山東省臨沂市蘭山區(qū)人民法院(2017)魯1302行初88號(hào)。該案中，被告人臨沂市蘭山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械局，明知臨沂市六興機(jī)械設(shè)備有限公司銷(xiāo)售的5臺(tái)農(nóng)機(jī)，系編造虛假購(gòu)機(jī)材料申請(qǐng)補(bǔ)貼資金，仍違規(guī)為虛假購(gòu)機(jī)對(duì)象辦理農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼手續(xù)，并作出農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼指標(biāo)確認(rèn)通知書(shū)，造成16.5萬(wàn)元農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金被套取。茌平縣人民檢察院訴茌平縣貿(mào)易辦公室違法批準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼案*山東省茌平縣人民法院(2017)魯1523行初6號(hào)。等。第三類(lèi)，被訴行政機(jī)關(guān)違法向不滿足政策要求的企業(yè)或者項(xiàng)目發(fā)放相關(guān)許可證、證明書(shū)，此類(lèi)案件有7個(gè)，行政機(jī)關(guān)違法發(fā)放的證書(shū)包括渣土消納場(chǎng)核準(zhǔn)證書(shū)、*貴州省清鎮(zhèn)市人民法院(2017)黔0181行初2號(hào)。工程規(guī)劃許可證、*參見(jiàn)吉林省梅河口市人民法院(2017)吉0581行初21號(hào)、福建省南平市延平區(qū)人民法院(2017)閩0702行初20號(hào)。防空地下室易地建設(shè)證明書(shū)、*湖北省公安縣人民法院(2017)鄂1022行初10號(hào)。試生產(chǎn)批復(fù)*山東省慶云縣人民法院(2015)慶行初字第54號(hào)。等。第四類(lèi)，被訴行政機(jī)關(guān)擅自決定行政相對(duì)人緩交相關(guān)費(fèi)用，此類(lèi)案件共2個(gè)，具體表現(xiàn)為被訴行政機(jī)關(guān)擅自決定企業(yè)緩交人防易地建設(shè)費(fèi)、*吉林省靖宇縣人民法院(2017)吉0622行初5號(hào)。被訴行政機(jī)關(guān)允許公民個(gè)人緩繳罰款。*江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院(2017)蘇1291行初218號(hào)。第五類(lèi)，被訴行政機(jī)關(guān)擅自降低相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，此類(lèi)案件共2個(gè)，具體表現(xiàn)為被訴行政機(jī)關(guān)擅自降低河道采砂管理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、*甘肅省禮縣人民法院(2017)甘1226行初1號(hào)。礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。*福建省德化縣人民法院(2017)閩0526行初1號(hào)。第六類(lèi)，被訴行政機(jī)關(guān)違法出讓、轉(zhuǎn)包土地，此類(lèi)案件共3個(gè)，具體表現(xiàn)為被訴行政機(jī)關(guān)出讓地塊用于砂石加工、*貴州省遵義市播州區(qū)人民法院(2016)黔0321行初155號(hào)。被訴行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)包林場(chǎng)、*貴州省清鎮(zhèn)市人民法院(2016)黔0181行初35號(hào)。被訴行政機(jī)關(guān)違法出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。*云南省楚雄市人民法院(2017)云2301行初29號(hào)。

四、 檢察環(huán)境行政公益訴訟救濟(jì)的利益類(lèi)型

正如秦前紅教授所主張，公益的定義與公益訴訟的受案范圍息息相關(guān)，建立公益訴訟制度，如何界定公益的范圍是無(wú)法回避的問(wèn)題，實(shí)踐中明確公共利益的涵義已非常急迫，理論界對(duì)公益的不同定義，并不妨礙實(shí)踐中通過(guò)立法明確公益范圍。秦前紅傾向于通過(guò)立法安排來(lái)界定公益范圍，一是因?yàn)樵趯?zhuān)門(mén)法律中確定公益的范圍權(quán)威性較強(qiáng)、耗時(shí)較短、法律位階較高，符合我國(guó)成文法的傳統(tǒng)；二是從維護(hù)法律體系的統(tǒng)一性來(lái)講，立法安排更能保證法律體系的統(tǒng)一，防止各地司法機(jī)關(guān)裁量尺度的不同造成公益范圍的變動(dòng)[2]?？上КF(xiàn)行法律和司法解釋均未對(duì)我國(guó)檢察環(huán)境行政公益訴訟的“公益”進(jìn)行界定，只是用“國(guó)家和社會(huì)公共利益”的概況描述。對(duì)此，有學(xué)者持國(guó)家和社會(huì)公共利益無(wú)需區(qū)分說(shuō)。例如，楊解君和李俊宏認(rèn)為，社會(huì)公共利益和國(guó)家公共利益在很多情況下難分彼此，在維護(hù)公益的司法實(shí)踐中也不必要去區(qū)分兩者[1]。也有學(xué)者，認(rèn)為國(guó)家利益不能吸收公共利益，進(jìn)而須區(qū)分兩者。例如，黃忠順認(rèn)為，在環(huán)境訴訟語(yǔ)境下，國(guó)家利益表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)自然資源享有的所有權(quán)，公共利益指向生態(tài)服務(wù)功能。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)家利益和公共利益的分立具備正當(dāng)性基礎(chǔ)，不管?chē)?guó)家所有權(quán)如何擴(kuò)張，也不能完全吸收公共利益[11]。

筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》第25條第4款所列舉的幾個(gè)可以提起檢察行政公益訴訟的領(lǐng)域，就國(guó)家利益抑或社會(huì)公共利益，應(yīng)該具有比較明確的歸類(lèi)對(duì)應(yīng)關(guān)系。其中，生態(tài)、環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的檢察行政公益訴訟應(yīng)主要救濟(jì)社會(huì)公共利益，即環(huán)境公共利益；食品藥品安全領(lǐng)域，則既存在食品安全的社會(huì)公共利益，也存在具體消費(fèi)者數(shù)量為多數(shù)的集團(tuán)性私人利益——即屬于多個(gè)同類(lèi)私人利益的集合；而國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，則主要存在的是基于國(guó)家所有權(quán)的國(guó)家利益，但這種國(guó)有財(cái)產(chǎn)利益的保護(hù)具有匯集不特定多數(shù)人的公共受益性，因土地同時(shí)也是一種重要的自然資源，從另一角度而言，土壤也屬于一種環(huán)境要素，水土保持關(guān)系生態(tài)安全，也涉及生態(tài)要素的保育，因此，根據(jù)個(gè)案的情況，土地使用權(quán)的案件可能也涉及環(huán)境公共利益的維護(hù)問(wèn)題。

但筆者基于275份判決書(shū)中人民法院對(duì)于案件所涉及利益的描述，進(jìn)行分析和分類(lèi)，可見(jiàn)已有檢察行政公益訴訟司法實(shí)踐，法院往往將案件所涉利益描述為三種，即國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、籠統(tǒng)稱(chēng)為“國(guó)家和社會(huì)公共利益”。*此處所言“涉及的利益未被區(qū)分”是指在判決書(shū)中，法院對(duì)案件所涉及的利益是國(guó)家利益還是社會(huì)公共利益未進(jìn)行明確區(qū)分、認(rèn)定。如很多判決書(shū)將案件所涉及的利益描述為“國(guó)家和社會(huì)公共利益”“國(guó)家或社會(huì)公共利益”以及“國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”等，這些描述均屬于未對(duì)利益進(jìn)行明確區(qū)分的情形。比較而言，有34個(gè)案件將利益界定為“國(guó)家利益”；有35個(gè)將利益界定為“社會(huì)公共利益”；另有206個(gè)將利益界定為“國(guó)家和社會(huì)公共利益”。由此可見(jiàn)，在已有的檢察行政公益訴訟司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)于所涉及利益未明確區(qū)分的屬于普遍現(xiàn)象，約占比74.9%。(詳見(jiàn)圖4)

圖4 判決書(shū)所描述的案涉利益類(lèi)型

五、 結(jié) 語(yǔ)

以上結(jié)合實(shí)踐和理論分析的探討后，就我國(guó)檢察環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍本文擬簡(jiǎn)要小結(jié)為：被告類(lèi)型應(yīng)限于國(guó)務(wù)院或地方各級(jí)人民政府環(huán)境、生態(tài)、資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的職能部門(mén)，可以是單一被告，也可是共同被告，但兩個(gè)以上被告的案子一般屬于普通共同訴訟。被告的涉訴行為可能是環(huán)保領(lǐng)域的一種行政不作為，也可能是亂作為，即違法行使職權(quán)，已有司法實(shí)踐中多表現(xiàn)為因違法審批、違法發(fā)放、違法減免、違法緩交等具體行為類(lèi)型而造成環(huán)境利益的損害。生態(tài)、環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的檢察行政公益訴訟應(yīng)以救濟(jì)環(huán)境公共利益為主，環(huán)境公共利益應(yīng)區(qū)別于基于國(guó)家自然資源所有而產(chǎn)生的國(guó)家利益。前述主體類(lèi)型、行為類(lèi)型和利益類(lèi)型三個(gè)核心要素的準(zhǔn)確把握，將是準(zhǔn)確解讀和實(shí)踐檢察環(huán)境行政公益訴訟受案范圍規(guī)則的開(kāi)門(mén)鑰匙。