梁德友 徐璐璐

摘 要：在“兩個一百年”歷史交匯期，為適應(yīng)新時代殘疾人事業(yè)發(fā)展的新目標(biāo)和新要求，中國殘疾人政策必須實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)向：在理念上，從“他者”轉(zhuǎn)向“以殘疾人為中心”；在目標(biāo)上，從“物質(zhì)生活”轉(zhuǎn)向“美好生活”；在水平上，從“?；尽鞭D(zhuǎn)向“適度保障”；在重心上，從“就業(yè)”轉(zhuǎn)向“康復(fù)”；在體系上，從“碎片化”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)化”；在評估上，從“技治主義”轉(zhuǎn)向“獲得感”；在供給上，從“單一政府”轉(zhuǎn)向“社會化”；在定位上，從“國際模式”轉(zhuǎn)向“中國方案”，進(jìn)而構(gòu)建“以殘疾人為中心”的、多層次的、可持續(xù)的新時代中國特色殘疾人政策體系。

關(guān)鍵詞：“兩個一百年”；殘疾人政策；政策轉(zhuǎn)向

中圖分類號：D669.69文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）06-0092-07

社會政策是時代的書寫者，是一定歷史時期社會主體針對某一社會問題的集體行動?？v觀中外殘疾人社會政策的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，一路風(fēng)塵仆仆、風(fēng)雨兼程的殘疾人政策總是把時代的意志書寫在自己的旗幟上。從飽受倫理爭議的“個體殘疾觀”到當(dāng)下備受推崇的權(quán)利模式，從支離破碎、殘缺不全的政策內(nèi)容到如今不斷豐滿、日臻完善的政策體系，無不體現(xiàn)了殘疾人社會政策基于“時代基因”的“變”與“不變”。實(shí)踐證明，殘疾人社會政策因其喻涵的倫理意蘊(yùn)已經(jīng)成為人類文明集體行動的時代精華。尤其處在社會轉(zhuǎn)型和變革的重大歷史時期，殘疾人社會政策更是主動扛起時代的大旗，積極創(chuàng)新自身發(fā)展的邏輯路徑，順應(yīng)歷史潮流和社會發(fā)展趨勢，積極調(diào)整政策方向和戰(zhàn)略目標(biāo)，奏響時代發(fā)展的最強(qiáng)音。

當(dāng)前，我國正處在全面建成小康社會的“兩個一百年”歷史交匯期，而決勝全面建成小康社會之關(guān)鍵在于解決我國社會發(fā)展中的不平衡不充分問題。毫無疑問，作為社會弱勢群體的殘疾人，是我國全面建成小康社會發(fā)展中相對“不平衡、不充分”的特殊群體。為了回應(yīng)我們黨關(guān)于“小康道路上一個也不能少”的莊嚴(yán)承諾，中國特色殘疾人政策必須審視和清理不符合新時代殘疾人發(fā)展訴求的“劣質(zhì)規(guī)范”，以先進(jìn)的理念、豐滿而人道的內(nèi)容、科學(xué)的體系、現(xiàn)代化的手段，實(shí)現(xiàn)政策的時代轉(zhuǎn)向。

一、政策理念：從“他者”向“以殘疾人為中心”轉(zhuǎn)變

建國以來，我國殘疾人社會政策在人道主義思想指導(dǎo)下不斷調(diào)整和與時俱進(jìn)，逐漸走出了一條具有中國特色的殘疾人發(fā)展道路。但遺憾的是，我國殘疾人社會政策雖然高舉“人道主義”大旗，在其現(xiàn)實(shí)性上，執(zhí)行的卻是“父愛式”社會政策——?dú)埣踩送ǔ１豢醋魇切枰蜕鐣戎?、保護(hù)的弱者和憐憫的對象。這種思想表現(xiàn)在政策上就是把殘疾人看做是社會政策的“他者”。英國學(xué)者博埃默認(rèn)為，“他者”這一概念是被用來指稱主導(dǎo)性主體以外的一個不熟悉的對立面或否定因素，正因?yàn)椤八摺钡拇嬖?，主體的權(quán)威才得以界定[1]?；舳Y德等人也指出，“他者”不僅可以指不同的國家，也可以指異質(zhì)的群體，如種族，宗教，階級或者性別，其中“刻板印象”（stereotype）和“偏見”（prejudice）是“他者”出現(xiàn)的主要方面[2]。由此可見，相對于“我者”，“他者”是一種客體的存在，是沒有力量、沒有自我意識、沒有思考和控制力的一方。

回顧我國殘疾人社會政策的發(fā)展道路，不難發(fā)現(xiàn)，在殘疾人社會政策的設(shè)計和制定過程中，雖然我們一直強(qiáng)調(diào)“人道主義”理念，但由于長期以來形成了對殘疾人的“刻板印象”和“偏見”，殘疾人始終是政策中的“他者”。換言之，我國殘疾人社會政策的制定并不是“以殘疾人為中心”，而是更多地讓位于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體大局。甚至在某些特定時期，殘疾人社會政策只能淪為一些地方政府形象工程的裝飾品。殘疾人的保障水平和福利質(zhì)量也常常不是根據(jù)殘疾人實(shí)際的需要而設(shè)定，具有很大的隨意性、不確定性。殘疾人在政策制定中經(jīng)常缺位、缺席，缺少必要的發(fā)聲，殘疾人政策往往難以真實(shí)反映殘疾人的意愿。由此，殘疾人只能被關(guān)懷、等關(guān)懷、接受關(guān)懷——這是一種“歧視性的”政策關(guān)懷，必然造成殘疾人的政策冷漠。

黨的十九大報告明確提出，“必須堅持以人民為中心”的發(fā)展思想，這也意味著在未來的五年，殘疾人政策必須在理念上實(shí)現(xiàn)從“他者”向“殘疾人為中心”的政策回歸。“以殘疾人為中心”，就是要樹立和維護(hù)殘疾人是政策主體的政策理念。政策的出臺要從殘疾人的角度出發(fā)，通過扎實(shí)的實(shí)證研究，搞清楚殘疾人真正訴求是什么、最大的需求在哪里，急殘疾人所急，想殘疾人所想。殘疾人的需要在哪里，政策就覆蓋到哪里，避免政策是一回事，殘疾人的真正需要是另一回事，導(dǎo)致好心辦壞事。其實(shí)，早在2008 年4月，第十一屆全國人大常委會通過的《殘疾人保障法》就明確提出，“對涉及殘疾人權(quán)益的重大問題，應(yīng)當(dāng)聽取殘疾人和殘疾人組織的意見”。因此，“兩個一百年”歷史交匯期，必須堅持以殘疾人為本，構(gòu)建“以殘疾人為中心”的殘疾人政策體系。具體而言：一是尊重殘疾人的政策意愿。把尊重、理解殘疾人作為政策制定的核心理念，體現(xiàn)政策的人文關(guān)懷，防止政策冷漠；二是強(qiáng)化殘疾人的政策發(fā)言權(quán)，避免殘疾人政策執(zhí)行中被邊緣化和“被代表”；三是理解殘疾人個性化的政策需求，提高殘疾人的政策獲得感。

二、政策目標(biāo)：從“物質(zhì)生活”向“美好生活”轉(zhuǎn)向

“兩個一百年”歷史交匯期，社會政策的物質(zhì)基礎(chǔ)和時代背景發(fā)生了根本變化——中國進(jìn)入了全面建成小康社會的新時代。新時代，殘疾人必然有著“新”的訴求。美國心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛需求層次理論告訴我們，人的需要層次是隨著主體的滿足程度而逐步提升的[3]。在前小康社會階段，殘疾人和全國人民一樣，最大的需求是“物質(zhì)生活”的滿足，殘疾人政策目標(biāo)自然以物質(zhì)救助和精準(zhǔn)幫扶為主。但進(jìn)入新時代，尤其是2020年全國范圍內(nèi)解決貧困問題、繼而全面建成小康社會以后，殘疾人的需求和全國人民一樣，自然就會轉(zhuǎn)向?qū)γ篮蒙畹南蛲妥非?。殘疾人對美好生活的需要是物質(zhì)文化需要的升級版，標(biāo)志著殘疾人需求范圍更廣、層次更高了。殘疾人不僅有物質(zhì)文化生活的要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面都有著強(qiáng)烈訴求。

目前，我國殘疾人政策目標(biāo)還是以保障殘疾人基本生活為主，輔之以部分就業(yè)幫助的社會福利服務(wù)，屬于傳統(tǒng)補(bǔ)缺型社會福利政策。即便是近年來較為流行的普惠型社會福利政策，也仍然是把殘疾人的“物質(zhì)救助”作為政策目標(biāo)的主要內(nèi)容。雖然這種社會政策曾經(jīng)在我國殘疾人事業(yè)發(fā)展中長期發(fā)揮著特殊的政治使命和歷史任務(wù)，在維護(hù)社會穩(wěn)定和應(yīng)對殘疾人社會問題等方面功不可沒，但是，從人類文明發(fā)展的角度看，僅以物質(zhì)救助為主要目標(biāo)的社會政策只是一種初級階段的、低層次的制度安排。這種社會政策很少注意到政策對象的精神、心理乃至倫理等更高層面的需求和幫助，更遑論考慮到作為社會主體的殘疾人對美好生活的向往和訴求。換言之，現(xiàn)有的社會政策并沒有把殘疾人看作是豐滿的社會主體，也沒有真正地從滿足殘疾人個性化需求和保障殘疾人權(quán)利的角度確定政策目標(biāo)。

殘疾人的需要層次和內(nèi)容在新時代已經(jīng)開始升級換代，殘疾人社會政策也應(yīng)及時調(diào)整目標(biāo)，適時跟進(jìn)，全方位地關(guān)注殘疾人的各種合理需求，滿足殘疾人不斷增長的美好生活需要。具體而言，在“兩個一百年”歷史交匯期，中國特色的殘疾人政策應(yīng)改變目標(biāo)單一的缺陷，在滿足殘疾人物質(zhì)保障的同時，把社會參與、平等融入、價值尊嚴(yán)以及殘疾人的自我實(shí)現(xiàn)等非物質(zhì)需求納入殘疾人政策體系。按照十九大的要求，圍繞“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的要求保障殘疾人美好生活愿望的落地生根和開花結(jié)果。為此，當(dāng)前和未來一段時間我國的社會政策應(yīng)作如下調(diào)整：一是繼續(xù)完善殘疾人社會政策結(jié)構(gòu)，豐富政策內(nèi)容，保障殘疾人共享社會發(fā)展成果；二是優(yōu)化殘疾人社會政策的頂層設(shè)計，提升公共服務(wù)均等化程度；三是細(xì)化殘疾人社會政策，精準(zhǔn)助殘，滿足殘疾人的多樣化需要；四是要關(guān)注殘疾人心理健康。

三、保障水平：從“?；尽毕颉斑m度保障”轉(zhuǎn)向

改革開放40年來，我國殘疾人社會政策不斷調(diào)整和主動建構(gòu)，為8600萬殘疾人編織了“社會政策兜底”的保障之網(wǎng)。但是，由于社會主義初級階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，以及服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，我國殘疾人社會保障的整體水平長期定位在“?；尽睂用?，廣大殘疾人在很長時間內(nèi)只能實(shí)現(xiàn)基本生活保障，而教育、發(fā)展、融入、參與等合理需求沒有得到充分滿足。十八大以來，伴隨著殘障理念的更新，我國殘疾人政策及時調(diào)整了目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)政策兜底的前提下，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小康社會的要求逐步提高了殘疾人社會政策的保障水平。但綜合現(xiàn)有的監(jiān)控數(shù)據(jù)來看，目前我國殘疾人生活質(zhì)量和整體生存狀況與其他群體相比，仍有逐漸拉大的趨勢。殘疾人已經(jīng)成為全國人民共同奔小康的落后群體。

黨的十九大提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，一改以前“保基本”的提法，首次旗幟鮮明地提出了社會保障水平的“適度”原則。“適度”的提出，表明我國殘疾人政策水平開始新的轉(zhuǎn)向，即一方面政策保障水平不能太低，避免“福利陷阱”，導(dǎo)致殘疾人小康路上掉隊，難以共享社會發(fā)展紅利；另一方面政策保障水平不能太高，要警惕“福利依賴”，防止不顧國家社會發(fā)展實(shí)際，好大喜功，貪大求全，脫離中國特色社會主義發(fā)展實(shí)際，致使政策失去激勵效應(yīng)。在全面決勝小康社會的關(guān)鍵期，國際上“中等收入陷阱”“塔西佗陷阱”和歐洲國家因福利災(zāi)難帶來的國家破產(chǎn)、社會動蕩以及由此產(chǎn)生的社會運(yùn)動等等，都值得警惕和總結(jié)。具而言之，適度原則既要體現(xiàn)政策對殘疾人的保障功能，達(dá)到政策兜底的作用，確保殘疾人的基本生存、基本康復(fù)、供養(yǎng)、基本社會參與等方面得以實(shí)現(xiàn)；同時又要體現(xiàn)激勵功能，兼顧效率與公平，使制度和政策在可得與可及的基礎(chǔ)上，有利于激發(fā)殘疾人的積極性[4]。眾所周知，殘疾人政策的保障水平是政府和社會組織在一定時期內(nèi)向殘疾人和殘疾人家庭提供的各種財富（物品和服務(wù)）在國家或地區(qū)總財富分配中所占有的比例[5]。當(dāng)務(wù)之急，要通過科學(xué)測算，確定殘疾人社會保障和福利服務(wù)在GDP中所占的比例。為此，可以借鑒和參照相關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，綜合小康社會的相關(guān)指標(biāo)體系，盡快確定新時代殘疾人社會政策“適度”的水平線，并圍繞這個水平線，盡快完善未來幾年我國殘疾人社會政策結(jié)構(gòu)和體系，確保殘疾人與全國人民共同奔小康。

四、政策重心：從“就業(yè)”向“康復(fù)”轉(zhuǎn)向

長期以來，我國殘疾人政策重心一直圍繞著“就業(yè)、救助、教育、康復(fù)”四個方面展開，其中，就業(yè)一直高居殘疾人社會政策之首[6]。換言之，在關(guān)涉殘疾人生存和發(fā)展的四個選項(xiàng)中，按照輕重緩急排序，就業(yè)始終是重中之重。由此，也導(dǎo)致我國殘疾人社會政策從一開始就走上了勞動福利型政策之路。1990年頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》明確提出“國家保障殘疾人勞動的權(quán)利”，并規(guī)定了“集中安置就業(yè)、按比例安排就業(yè)、個體就業(yè)、輔助性就業(yè)和公益性就業(yè)”[7]五種殘疾人就業(yè)方式，從而保障了殘疾人就業(yè)優(yōu)先權(quán)，提升了殘疾人的就業(yè)率。

綜合來看，這種以增權(quán)賦能為理念、以培養(yǎng)殘疾人生活技能為重心的勞動福利型社會政策比較符合當(dāng)前國際社會流行的“發(fā)展型社會政策”理念，即把社會政策看成一種社會投資行為，強(qiáng)調(diào)“上游干預(yù)”，以工作促進(jìn)福利的提升（welfare to work） [8]。不過，雖然該政策對當(dāng)下我國社會政策的完善具有明顯的積極意義，在制度層面上保障了殘疾人通過勞動就業(yè)成為自食其力的勞動者，從而實(shí)現(xiàn)殘疾人有尊嚴(yán)的、平等的社會融入。但是，勞動福利型政策的前提是殘疾人必須具備一定的勞動能力，而且這個能力還要具有一定的上升空間。然而，對于那些由于殘疾而喪失勞動能力的殘疾人來說，這項(xiàng)制度就失去了應(yīng)有的政策效應(yīng)。尤其是對生活不能自理的重癥殘疾人和老年殘疾人來說，“就業(yè)”就好比水中月、鏡中花，可望不可即。因此，勞動福利型殘疾人政策不僅不具有普適性和普遍性，而且有政府為了減少財政負(fù)擔(dān)，推卸社會責(zé)任之嫌。

眾所周知，殘疾人最大的群體特征是“殘”和“疾”。殘疾人最大的需求是“去殘”“無疾”，即康復(fù)。如果康復(fù)問題解決了，那么殘疾人作為“殘疾人”所面對的所有問題也就不會存在了，所有的困難自然就迎刃而解了。因此，殘疾人真正需要的不是“就業(yè)”，而是“去殘”，實(shí)現(xiàn)康復(fù)。但與殘疾人就業(yè)政策的日臻完善相比，我國殘疾人的康復(fù)保障卻相對滯后。第二次殘疾人抽樣調(diào)查顯示：大多數(shù)殘疾人從來沒有得到過康復(fù)服務(wù)，康復(fù)機(jī)構(gòu)不健全，殘疾人康復(fù)服務(wù)體系不完善，以及殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)之間缺乏有效銜接配合等等。因此，隨著小康社會戰(zhàn)略的提出和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，我國殘疾人社會政策重心應(yīng)從“就業(yè)”轉(zhuǎn)向“康復(fù)”。這也是為什么十九大報告明確提出“發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)”的主要原因，這也為未來殘疾人政策重心指明了方向。為此，我國殘疾人社會政策應(yīng)緊緊圍繞“康復(fù)”這一主題，積極構(gòu)建殘疾人康復(fù)制度和康復(fù)服務(wù)體系。尤其要強(qiáng)化政府主體責(zé)任，充分調(diào)動各主體積極性，通過制度保障、政策引導(dǎo)、市場激勵和倫理感召等多種手段，逐步建立起以殘疾人家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)康復(fù)為重點(diǎn)、康復(fù)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)為指導(dǎo)、市場康復(fù)為補(bǔ)充的多層次、多體系的康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，最終實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的政策目標(biāo)。

五、政策體系：從“碎片化”向“系統(tǒng)化”轉(zhuǎn)向

殘疾人社會政策的“碎片化”是指殘疾人政策缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和全局性。在實(shí)踐中表現(xiàn)為政策制定的分散化、執(zhí)行的割裂化、內(nèi)容的“差別化”和保障的松散化。政策制定分散化是指殘疾人社會政策政出多門，管理分散，呈現(xiàn)九龍治水的無序態(tài)勢。以康復(fù)為例，衛(wèi)生部門主管康復(fù)工作的技術(shù)業(yè)務(wù)工作，民政部門負(fù)責(zé)康復(fù)場所的規(guī)劃和設(shè)施，教育部門牽頭康復(fù)的教育培訓(xùn)，而康復(fù)所需要的經(jīng)費(fèi)、資金等則是由財政部門提供。這種“一個媳婦，多個婆婆”的責(zé)任機(jī)制導(dǎo)致殘疾人社會政策在執(zhí)行和實(shí)施過程中常常出現(xiàn)扯皮推諉現(xiàn)象，不同部門之間相互掣肘，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，嚴(yán)重降低和消解了政策的實(shí)施效果；政策執(zhí)行割裂化是指殘疾人救助和保障項(xiàng)目塊狀分割、獨(dú)立運(yùn)行，不僅表現(xiàn)為殘疾人項(xiàng)目之間缺乏有效銜接與整合，還表現(xiàn)為殘疾人項(xiàng)目與社會保險、社會福利、慈善事業(yè)之間缺乏過渡與互補(bǔ)；政策內(nèi)容“差別化”是指殘疾人政策制定過程中呈現(xiàn)出的區(qū)域“差別化”，目前我國城鄉(xiāng)之間、東西部之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間殘疾人社會政策水平還存在著很大的差異性，導(dǎo)致政策的歧視性和不公平性；政策保障松散化主要是指殘疾人政策實(shí)施的相關(guān)法律保障較為松散，現(xiàn)行政策保障中只有一部殘疾人保障法，以及殘疾人教育條例、殘疾人就業(yè)條例和《中共中央關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》等相關(guān)法律法規(guī)，其它規(guī)定要么被淹沒在相關(guān)法律制度的條款中，要么由約束力有限的部門或地方政府制定和發(fā)布，導(dǎo)致殘疾人政策在實(shí)施中阻力重重，難以徹底貫徹。

可見，由于我國殘疾人事業(yè)起步較晚，殘疾人社會政策還處于體系不完備、內(nèi)容不豐滿的碎片化階段。這種政出多門的管理體制嚴(yán)重撕裂了殘疾人政策的主體性、統(tǒng)一性和完整性，造成殘疾人相關(guān)政策績效低下，政策效度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。因此，在“兩個一百年”歷史交匯期，有必要對現(xiàn)有的殘疾人政策進(jìn)行調(diào)整與整合，使之系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。首先應(yīng)明確殘疾人社會政策制定和實(shí)施的歸口管理部門，變九龍治水為綜合管理。在不改變現(xiàn)有行政監(jiān)管、執(zhí)法主體職能和責(zé)任的前提下，依托殘聯(lián)系統(tǒng)實(shí)施統(tǒng)一管理；其次，在政策內(nèi)容上應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，逐步建立適應(yīng)不同地區(qū)、不同殘疾人類型的普惠+特惠、多層次的殘疾人社會政策體系；再次，加強(qiáng)和完善殘疾人服務(wù)性社會福利政策結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)殘疾人制度性保障政策與服務(wù)性社會政策的有序?qū)雍屯晟?；最后，加?qiáng)殘疾人大數(shù)據(jù)建設(shè)，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)的采集、分析、歸類、共享和轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)政策決策與管理的科學(xué)化、智能化、精確化，提高殘疾人政策效率。

六、政策評估：從“技治主義”向“獲得感”轉(zhuǎn)向

技治主義是指殘疾人政策決策過于倚重專家系統(tǒng)及其專業(yè)知識，同時試圖將政策過程轉(zhuǎn)變?yōu)槿フ位?、消除民主參與和公共協(xié)商之需的技術(shù)性事務(wù)的狀況[9]。在技術(shù)復(fù)雜性、不確定性和知識經(jīng)濟(jì)的當(dāng)下，技治主義主導(dǎo)下的殘疾人政策模式為提高殘疾人政策的科學(xué)化與合理化貢獻(xiàn)頗多。然而，吊詭的是，近年來經(jīng)驗(yàn)世界中頻繁出現(xiàn)的一些現(xiàn)象卻給出相反的答案：有的政策項(xiàng)目在方案設(shè)計與論證、風(fēng)險與效益評估等階段雖然經(jīng)過了反復(fù)的專業(yè)論證，在技術(shù)層面上看也貌似很“科學(xué)”、很“完美”，但政策效果卻不盡如人意，在實(shí)踐中常常遭到殘疾人的消極抵制，甚至強(qiáng)烈反對。以盲道為例，目前遍布全國各地的盲道已經(jīng)使中國成為世界上盲道最長的國家，但現(xiàn)實(shí)中我們很少看到有盲人走上盲道。冷冰冰的技術(shù)主義無法真實(shí)反映殘疾人的感受，這種好心辦壞事的事情在政策實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生。

“兩個一百年”歷史交匯期，隨著“后物質(zhì)社會”的到來，民眾的價值觀也將從“生存價值觀”向“自我表達(dá)價值觀”轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致“批判性公民”（Critical Citizens）的出現(xiàn)[10]。諾里斯等人認(rèn)為，后物質(zhì)主義時代，一旦“自我表達(dá)”的權(quán)利和自由得不到滿足，公民就會對政府、制度產(chǎn)生不信任，從而出現(xiàn)批判的聲音[11]。這一理論在當(dāng)下我國的殘疾人政策實(shí)踐中有著很強(qiáng)的理論適用性。在社會模式與權(quán)利模式得到普遍認(rèn)可的今天，殘疾人已經(jīng)意識到救助和福利是權(quán)利，是政府和社會不可推卸之責(zé)任。一旦福利期待與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生差距，殘疾人就會對政府、政策或社會表達(dá)不滿，產(chǎn)生批判思維與批判行為。已有的研究表明，由于殘疾人保障和福利期待與實(shí)踐之間形成的巨大反差，越來越多的殘疾人加入了“批判性公民”行列。批判性殘疾人的出現(xiàn)，一方面說明了我國殘疾人事業(yè)已經(jīng)發(fā)展到了與國際社會逐步接軌，乃至同步的新階段，是一種時代的進(jìn)步；同時，也隱喻著我國殘疾人政策績效評估必須開始重大轉(zhuǎn)向——?dú)埣踩说墨@得感不可避免地將成為殘疾人社會政策評估的主要標(biāo)準(zhǔn)。

質(zhì)言之，殘疾人政策評估不應(yīng)只看投入了多少錢，做了多少次專家論證或運(yùn)用了什么樣的先進(jìn)技術(shù)，而應(yīng)把殘疾人的獲得感作為政策評估的主要指標(biāo)。具而言之，一是政策制定和實(shí)施之前應(yīng)開展殘疾人社會政策滿意度調(diào)查。滿意度是“消費(fèi)者比較實(shí)際產(chǎn)品績效與先前期望的一種認(rèn)知評價” [12]。通過調(diào)查，政策供給方可以準(zhǔn)確、真實(shí)地掌握殘疾人的政策預(yù)期，使政策真正滿足殘疾人的需要，防止好心辦壞事。二是建立殘疾人政策績效的第三方評估機(jī)制。目前，我國政策績效評估體系由于缺乏民主參與，容易使評估活動變成“被評估者”自說自話的形式化工程。而第三方評估所具有的獨(dú)立性和客觀性可以使評估不受評估對象影響，保證績效評估的真實(shí)性和精準(zhǔn)性[13]。三是嚴(yán)格考核督察問責(zé)機(jī)制。對于不顧殘疾人實(shí)際需求的“形象工程”“面子工程”和“應(yīng)付工程”應(yīng)大膽問責(zé)，堅決追責(zé)，通過完善的責(zé)任倒查機(jī)制和嚴(yán)格的政策評估制度確保殘疾人社會政策真正惠及廣大殘疾人。

七、政策供給：從“單一政府”向“社會化”轉(zhuǎn)向

目前學(xué)界較為推崇的“制度型”殘疾人政策一直把強(qiáng)化政府責(zé)任作為反思和檢討殘疾人政策得失成敗之關(guān)鍵。但從實(shí)踐角度來看，“國家統(tǒng)攬型社會政策”對殘疾人事業(yè)發(fā)展的消極影響程度幾乎與“市場主導(dǎo)型社會政策”相差無幾。我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的風(fēng)雨歷程已經(jīng)見證了一方面政府越來越強(qiáng)勢，包辦主義和全能主義特征也越來越明顯；而另一方面，面對殘疾人不斷釋放的社會福利需求和保障訴求，政府又總是陷入應(yīng)接不暇，疲于應(yīng)付的尷尬。顯然，作為一種制度安排，單一主體主導(dǎo)社會政策的體制機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)下我國殘疾人多元化的福利需求。由政府主導(dǎo)，企業(yè)、非政府組織、社區(qū)乃至家庭等多元主體提供殘疾人政策已經(jīng)顯得尤為迫切。

考察西方國家殘疾人社會政策的供給渠道可以看出，在福利多元主義理念指導(dǎo)下，雖然西方國家政府在殘疾人政策供給中發(fā)揮中主要作用，但社會化政策供給形式一直被認(rèn)為是影響決策的最有效的途徑。例如，早在1993年，大約500個殘疾人組織共同提議發(fā)起并成立了殘疾人委員會，要求改變決策制度并修改歐洲法律，并由此確定了歐洲第一個殘疾人日。1995年，在殘疾人論壇和西班牙國家殘疾人委員會以及其他組織的努力下，促成歐盟委員會《阿姆斯特丹條約》中第13條反歧視條約的通過，奠定了殘疾人組織通過法律途徑爭取平等和全面參與權(quán)利的政策基礎(chǔ)，帶來歐盟殘疾人政策新的轉(zhuǎn)向[14]。在理論上，社會自治理論、社會建設(shè)理論以及福利多元主義等成熟理論都為“社會”參與殘疾人社會政策提供了理論支撐。而協(xié)作主義式的國家與社會關(guān)系理論基礎(chǔ)上興起并廣為傳播的治理理論（governance theory） 同樣也支持了多元主體參與殘疾人社會政策供給的現(xiàn)實(shí)訴求[15]。

隨著十九大共建共治共享社會治理格局的提出，原先由單一政府提供和主導(dǎo)殘疾人社會政策的時代將一去不復(fù)返。為此，在多元主體共建共治共享的新時代，我國殘疾人政策的推進(jìn)既要寄希望于政府自上而下的有所作為，更離不開市場、社會組織、社區(qū)等多元主體的積極作為。尤其要跳出單一政府供給政策的傳統(tǒng)思路，激發(fā)市場、NGO組織等多元主體的積極性，協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)殘疾人政策供給的多元化。具體而言，一是進(jìn)一步加強(qiáng)各級殘聯(lián)建設(shè)，提高其獨(dú)立化機(jī)制，使其真正成為與殘疾人同呼吸共命運(yùn)的“娘家人”；二是支持民間殘疾人組織的有序發(fā)展壯大，使其成為反映殘疾人意愿、滿足殘疾人需求的中流砥柱和殘疾人福利、服務(wù)的重要提供者；三是發(fā)揮社區(qū)的政策載體作用，讓社區(qū)在殘疾人救助和福利中扮演重要的角色。

八、政策定位：從“國際模式”向“中國方案”轉(zhuǎn)向

迄今為止，中國殘疾人政策經(jīng)歷了三次跨越式發(fā)展：一是從1949 年至 1988年，在“仁政”思想指導(dǎo)下建立了居養(yǎng)機(jī)構(gòu)為主的殘疾人社會政策，其特點(diǎn)是保障水平較低，政策效果差；二是從1988至2008年，在“人道主義”理念下建立了以殘疾人自立為目標(biāo)的庇護(hù)性社會政策，使殘疾人的生存狀況大為改觀；三是從2008 年至今，以“社會權(quán)利”為指導(dǎo)建立了殘疾人發(fā)展性社會政策，初步實(shí)現(xiàn)了殘疾人平等的社會融入[7]。以上三個階段，不管是殘障模式、醫(yī)學(xué)模式還是現(xiàn)在的社會模式，我國殘疾人政策都無不打上了“國際模式”的烙印。也就是說，我國殘疾人事業(yè)雖然起步較晚，卻走過了一條向國際社會模仿、借鑒和學(xué)習(xí)的發(fā)展道路。

作為后發(fā)國家，我國殘疾人事業(yè)直接借鑒和學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的成功理念與經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其發(fā)展道路上的教訓(xùn)，繞過陷阱，實(shí)現(xiàn)彎道超車，在短期內(nèi)快速建立起殘疾人社會政策的體制和體系，本無可厚非，這也是后發(fā)國家通常走的路。但這種發(fā)展模式也使我國殘疾人事業(yè)發(fā)展在國際社會一直處于追趕、模仿和學(xué)習(xí)階段，導(dǎo)致我國殘疾人事業(yè)在建構(gòu)具有普適性和通約性的國際殘疾人社會政策過程中長期缺位、缺席，失去政策制定的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，甚至建議權(quán)。其后果是，部分發(fā)達(dá)國家的殘疾人政策理念和政策體系的“國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)”成了“國際標(biāo)準(zhǔn)”，并以此為借口對中國特色社會主義殘疾人發(fā)展道路進(jìn)行無端攻擊和抹黑。由于話語權(quán)的缺失，我國殘疾人社會政策只能被動回應(yīng)，反復(fù)解釋。由于一些國家要么不了解（或不理解）中國國情和中國實(shí)際，要么有意為之，故意歪曲中國殘疾人政策，導(dǎo)致國際社會一些不明真相的國家和個人對中國特色殘疾人事業(yè)指手畫腳，甚至充滿偏見。

由于歷史傳承、社會發(fā)展程度以及制度文化等方面的差異，西方的理論很難完全適合中國的發(fā)展實(shí)際。如果僅僅跟在別的國家后面亦步亦趨，拾人牙慧，中國殘疾人政策就會失去自我，迷失自己。不僅不能實(shí)現(xiàn)自身的理論自信，就連最基本的“自立”都難以實(shí)現(xiàn)，更遑論在國際舞臺爭奪話語權(quán)和理論主導(dǎo)權(quán)。為此，新時代中國殘疾人政策一方面要密切關(guān)注國際殘疾人事業(yè)發(fā)展的理論前沿和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極借鑒國際先進(jìn)理念、模式和制度設(shè)計，確保我國殘疾人社會政策在理念、手段、體制機(jī)制以及實(shí)施方式等層面始終處于國際先進(jìn)水平；另一方面，中國殘疾人政策必須立足中國特色社會主義偉大實(shí)踐的基本國情，主動完善和建構(gòu)中國特色的殘疾人政策體系，探索中國自己的發(fā)展道路[4]。這種既有國際先進(jìn)理念，又結(jié)合中國發(fā)展實(shí)際的探索不僅可以推動我國殘疾人事業(yè)健康發(fā)展，而且可以把充滿民生溫度的“中國故事”介紹到國際舞臺，為國際殘疾人事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案，在全球治理中彰顯中國殘疾人發(fā)展事業(yè)的話語權(quán)和理論自信。

結(jié)語

在中國特色社會主義進(jìn)入新時代、社會主要矛盾發(fā)生根本性轉(zhuǎn)化的今天，我國殘疾人政策必須根植于中國特色社會主義的偉大實(shí)踐，積極回應(yīng)新時代殘疾人發(fā)展事業(yè)所面臨的新情況、新問題與新要求，主動推進(jìn)殘疾人政策從理念到實(shí)踐、從內(nèi)容到形式的全面轉(zhuǎn)向。惟其如此，中國殘疾人政策方能在新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，主動吸納和總結(jié)人類文明的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新，豐富和完善我國殘疾人政策的體制機(jī)制和實(shí)踐方式，構(gòu)建適應(yīng)新時代發(fā)展要求的、具有中國特色的、充滿活力和創(chuàng)造力的本土化殘疾人政策體系；惟其如此，中國殘疾人政策才能不負(fù)新時代的偉大歷史使命，不斷書寫殘疾人新時代的奮起之筆，提升殘疾人對美好生活的體驗(yàn)感、歸屬感、獲得感，實(shí)現(xiàn)新時代殘疾人政策的理論自信、制度自信和道路自信，為夯實(shí)我們黨治國理政的社會基礎(chǔ)和助力我國“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供政策保障。

參考文獻(xiàn)：

[1] 艾勒克·博埃默.殖民與后殖民文學(xué)[M].盛寧，韓敏中，譯.沈陽：遼寧教育出版社，1998∶22.

[2] Holliday， A.， Hyde，M.and Kullman， J. Intercultural communication ： an advanced resource book for students[M]. London & New York ： Routledge，2004∶22.

[3] 馬斯洛.動機(jī)與人格[M].許金聲，等譯.北京：華夏出版社，1987∶59.

[4] 梁德友，周沛.中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的三個向度[J].河南社會科學(xué)，2015（1）∶70.

[5] 關(guān)信平.當(dāng)前我國社會政策的目標(biāo)及總體福利水平分析[J].中國社會科學(xué)，2017（6）∶95.

[6] 鄧樸方.人道主義的呼喚（第一輯）[M].北京：華夏出版社，1999∶43-58.

[7] 楊立雄.中國殘疾人社會政策范式變遷[J].湖北社會科學(xué)，2014 （11）∶44.

[8] Dan Finn.Welfare to Work： the local dimension[J].Journal of European Social Policy，2000，10 （1） .

[9] 肖濱，費(fèi)久浩.政策過程中的技治主義：整體性危機(jī)及其發(fā)生機(jī)制[J].中國行政管理，2017（3）∶88.

[10]Inglehart R.Culture Shift in Advanced Industrial Society[M].Princeton，NJ： Princeton University Press，1990.

[11]Norris，Pippa.Critical Citizens： Global Support for Democratic Government[M].Oxford： Oxford University Press，1999.

[12]Westbrook. Roberta. Product/Consumption-Based Affective Responses and Post purchase Processes[J]. Journal of Marketing Research， 1987（24）∶258-270.

[13]陸漢文，梁愛有.第三方評估與貧困問題的民主治理[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（ 社會科學(xué)版），2017（5）∶104-106.

[14]Priestley. In search of European disability policy：Between national and global[J]. European Journal of Disability Research， 2007（1）∶61-67.

[15]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].余遜達(dá)，陳旭東，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2012.

【責(zé)任編輯：宇 輝】