韋諸霞 周均旭

摘 要：政府購買是公共服務供給改革的重要途徑。政府購買社會組織公共服務，融合創(chuàng)新了政府機制、市場機制、社會機制的優(yōu)勢，并呈現(xiàn)出新的供給機理和特征。在當前我國地方政府購買社會組織公共服務實踐中，三重機制的作用發(fā)揮存在不少問題與困境，制約了政府購買的效果和公共服務質量的提升?；谌貦C制的問題分析，在購買社會組織公共服務漸進改革的推進中，要加強購買社會組織公共服務中的政府引導，完善購買社會組織公共服務的相關制度，以增進競爭為核心提升公共服務供給的市場化程度，以促進社會組織發(fā)展為核心增強公共服務社會化供給能力，以理性的社會參與擴大購買社會組織公共服務的社會基礎。

關鍵詞：政府購買；社會組織；公共服務；三重機制

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）06-0055-07

政府購買社會組織公共服務，是政府把直接向社會公眾提供的公共服務，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會組織承擔，并由政府依據(jù)公共服務數(shù)量和質量向其支付費用。政府向社會組織購買公共服務是當今世界很多國家和地區(qū)普遍采用的公共服務供給機制。自1995年上海浦東新區(qū)的羅山會館開始，經(jīng)過北京、廣州、深圳、南京等地的公共服務供給改革實踐，我國地方政府積累了較多購買社會組織公共服務的經(jīng)驗，中央也出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等文件。在這場漸進式的公共服務供給改革中，不少地方政府推進購買社會組織公共服務的行為具有探索性和實驗性，但對政府、市場和社會組織在公共服務中的作用并沒有深刻、系統(tǒng)的了解，對公共服務購買的內(nèi)在機理困惑較多，政策執(zhí)行和推進中的碎片化現(xiàn)象嚴重。本文擬對政府購買社會組織公共服務中內(nèi)在的三重機制予以剖析，系統(tǒng)分析政府購買社會組織公共服務，認清現(xiàn)階段地方政府購買中三重機制發(fā)揮作用的問題和困境，進而探索符合現(xiàn)實的變革路徑，促進政府購買社會組織服務的深化改革和全面推進。

一、公共服務供給機制與政府購買社會組織公共服務

公共服務的供給機制，指的是公共服務供給的方式方法及其有效運行的制度體系。基于供給主體及其運行機理的不同，公共服務供給機制可以劃分為政府機制、市場機制和社會（志愿）機制。

理論界對此三種基本機制的優(yōu)勢、特點和缺陷進行了較為系統(tǒng)的分析。政府機制以政府作為公共服務的供給主體，以強制求公益，是較為傳統(tǒng)的公共服務供給機制。政府在公共服務供給中全權負責，同時承擔著資金供應者、生產(chǎn)安排者和具體服務生產(chǎn)者等多種責任；政府供給的特點是具有權威性、計劃性和普遍性；其局限性在于服務效率低下、難以滿足多元化社會需求、存在政府利益等。市場機制是以自愿求私益，不同的市場主體以自愿交易的方式實現(xiàn)各自利益的最大化。市場供給的動力，來自于市場主體追求經(jīng)濟利益的動機，市場機制高度關注效率和利益，也是其優(yōu)勢所在；其主要特點是：競爭導向、績效導向、講求契約；其缺點是：資源配置盲目、公共利益難以保障、服務質量低劣等。志愿機制是以自愿求公益的機制，能夠滿足多元化需求、通過自主治理解決社會問題、體現(xiàn)利他精神；局限性在于：慈善資源和專業(yè)性不足、家長作風和行政化等內(nèi)部治理缺陷、非營利與商業(yè)化傾向沖突[1]。單純依賴某一種供給方式，都會導致公共服務供給不足或產(chǎn)生問題。現(xiàn)代國家經(jīng)常采用兩種或三種以上的方式組合提供公共服務。

政府購買社會組織公共服務，不是傳統(tǒng)公共服務供給機制中的任何一種，而是伴隨著政府改革浪潮出現(xiàn)的一種新的供給機制。國內(nèi)學者對我國政府購買社會組織公共服務的作用和機理已經(jīng)有所討論，賈西津在分析政府購買公共服務出現(xiàn)的原因時認為，“政府購買公共服務的目的是引入市場及社會機制，通過兩個優(yōu)勢改善公共財政的服務績效：效率、專業(yè)化?！盵2]王浦劬認為，“政府購買社會力量服務，構建了政府公共服務供給的創(chuàng)新機制，放棄單一機制，而代之以混合機制?！盵3]鑒于此，本文認為，政府購買社會組織公共服務，是公共服務供給機制的創(chuàng)新，融合了三種傳統(tǒng)供給機制：行政計劃為核心的政府機制、平等交換為特征的市場機制和社會志愿為基礎的社會機制。

二、政府購買社會組織公共服務中三重機制的理論分析

1.三重機制在政府購買社會組織公共服務中的體現(xiàn)。政府機制主要體現(xiàn)在政府是購買公共服務的首要主體。政府主體盡管將公共服務的“供給”和“生產(chǎn)”進行了分離，但仍然承擔著公共服務供給者、資金提供者、購買者、監(jiān)督者等多重角色，在操作運行中更是決定著購買內(nèi)容、購買方式、制度設計、績效評估等諸多職能。這些角色和職能的履行，仍然需要發(fā)揮統(tǒng)一計劃、權威指令、兜底保障公共需求的政府機制。政府作為公民委托代理人的角色沒有變，作為公共權力的執(zhí)行人角色沒有變，仍然要在整個購買社會組織公共服務過程中全面履職、履權、履責，以保障購買服務的方向和過程始終不偏離公共性訴求。

市場機制體現(xiàn)在多主體參與、競爭機制、供求機制方面。政府購買社會組織公共服務的核心，就是購買向社會開放，多個具有獨立性的社會組織參與政府購買，多個生產(chǎn)者（社會組織）構成了市場機制的主體基礎；在打破政府及其附屬事業(yè)單位的壟斷生產(chǎn)權后，社會組織需要通過招投標或邀標等競爭性形式參與公共服務生產(chǎn)權的競爭，優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律，促使競爭者產(chǎn)生內(nèi)生激勵和創(chuàng)新動力，形成良性競爭機制；公共服務的社會需求，決定著政府購買的內(nèi)容，供給和需求均衡是公共資金最優(yōu)化利用、公共服務供給的最佳狀態(tài)。

社會機制體現(xiàn)在政府購買充分發(fā)揮了社會組織的專業(yè)服務、資源調(diào)動和社會治理功能?；谧园l(fā)、志愿、具有特定公益（或互益）目標的社會組織[4]，植根于社會各個領域和層面之中，有其天然的社會資源、行動能力和組織網(wǎng)絡。社會組織參與政府購買的公共服務生產(chǎn)，自身的社會服務能力和社會治理功能得到政府肯定；政府以有限的預算內(nèi)財政資金盤活、調(diào)動了社會組織的既有資源，促進社會組織利用自身體系和力量發(fā)揮更大的社會服務作用，社會公眾的多元公共服務需求也得到更好的滿足；在公共服務生產(chǎn)和提供的推動下，社會力量不斷成長，既有社會組織更加壯大，也催生新的社會治理組織發(fā)育。政府購買作為催化劑，通過對社會機制的發(fā)揮，推動了公民社會成長和社會治理的變革。

2.政府購買社會組織公共服務中三重機制的融合機理。政府購買社會組織公共服務，吸收、融合、創(chuàng)新了三種機制的優(yōu)勢。這種購買機制打破了傳統(tǒng)的認識誤區(qū)，即認為三種機制互相對立、只能選擇一條途徑來供給公共服務的觀點。政府購買社會組織公共服務，不是對政府、市場、社會機制的簡單組合和相加，而是吸取了各自優(yōu)點。以政府的計劃性、權威性、公正性為基礎，發(fā)揮市場的競爭性、平等性、高效性，吸納社會機制的志愿性、公益性、自發(fā)自主性等。同時購買機制擯棄了三種機制的傳統(tǒng)缺陷，如政府機制的壟斷性、低效性、供給剛性等，市場機制的盲目性、投機性、私益性，社會機制的碎片性、資源匱乏、可靠性弱等。政府購買社會組織公共服務以政府責任、市場理性融合社會志愿，形成了理論上較為科學的新型復合機制。

三重機制融合協(xié)同的紐帶和基礎是契約關系。政府購買社會組織公共服務機制的引入，在公共服務領域以市場契約關系替代了原有的行政權力安排，基于平等主體的契約關系和責任體系成為國家與社會、政府與公民在公共服務領域的聯(lián)系紐帶和基礎。這種變化對于社會公眾、政府職能轉變和社會治理改革無疑是有益的。政府購買公共服務的相關主體（政府、社會組織等）之間關系依照市場契約精神構建，要求購買過程中要遵循一些基本的準則，如競爭參與、程序公開、責權對等。[5]在購買方式上，獨立主體、公開公平競標的競爭性購買，應該作為服務購買的首要原則。在程序公開的要求上，政府購買的公共服務需求、財政資金預算、競爭招投標或邀標的流程以及對符合購買資格的社會組織認定條件等，都應該向社會公開，讓參與競標的社會組織和公共服務對象充分了解。責權對等主要是強調(diào)契約雙方的責任與權限、成本與服務質量的匹配，不能一方以強制或者契約之外的東西強加于對方，在約定事項范圍內(nèi)以契約來判定雙方的責任承擔。

三重機制融合的公共服務供給，經(jīng)濟上有可能實現(xiàn)更好的成本績效比。從經(jīng)濟學的角度來看，交易成本的高低始終是經(jīng)濟考量中的關鍵因素。政府購買社會組織公共服務的交易成本，主要是選擇社會組織費用、購買資金、合同監(jiān)管費用等，由于社會組織的專業(yè)效能和社會（志愿）資源的調(diào)動，能夠以較低的成本完成公共服務生產(chǎn)，同時競爭機制的引入有利于遴選專業(yè)高效的社會組織。當然，這種可能的實現(xiàn)有賴于購買公共服務屬性、社會組織能力以及社會資源的調(diào)動利用程度。

三重機制融合的公共服務供給，法律上更加明晰了相關主體的權責。政府購買社會組織公共服務的機制，依照“供給”和“生產(chǎn)”分離的原則[6]，形成了多元主體參與的格局：有政府購買部門作為出資者、服務監(jiān)督者，有經(jīng)過競爭成為公共服務生產(chǎn)者的社會組織，有特定公共服務的消費群體——社會公眾，還有獨立的第三方評估機構承擔公共服務績效評估和鑒定職責。這些主體依照購買合同或協(xié)議連接起來，基于民法意義上的平等契約，將所有權、生產(chǎn)權、消費者權益、監(jiān)督權、違約責任等進行了適度的分離和制衡，通過購買、委托、履約、監(jiān)督等合同關系將政府、社會組織、公眾、第三方的權責利進行了明確，構成了較為科學、公開、公平、均衡的權責利體系。

三重機制融合的公共服務供給，價值取向上兼顧了公共服務的公共性和高效率。公正、平等是公共服務公共性的基本意涵，政府主體和行政權威機制通過制定公共服務購買計劃、規(guī)則約束、履行出資和監(jiān)督責任等途徑，保障了社會公眾成員享有公共服務的公平權利和機會；市場競爭性購買和契約關系建立，以價值規(guī)律和市場理性提升了公共服務的資源優(yōu)化配置效率，使有限的財政資金獲得更高的服務品質和效益，市場機制本身也孕育和彰顯著機會的平等；社會組織以其志愿資源參與公共服務的提供，有著天然的公共性追求，加上專業(yè)運作和競爭進入機制，也有追求效率的動力和環(huán)境。

三、政府購買社會組織公共服務中三重機制運行中的問題與困境

1.政府機制存在的問題。一是政府購買的觀念落后、動力不足，引導作用較弱。在政府購買社會組織公共服務的目的上，有的認為促進社會組織提供公共服務是落實上級政策，或是為了營造開明的政府形象，推動中積極性打折扣；有的將購買服務簡單理解為政府職能轉移，過多關注政府負擔減輕、“甩包袱”而忽視公眾需求和社會組織承接能力。一些地方政府部門對操作中的問題認識不清，認為購買社會組織服務會損害部門利益，使下屬部門喪失一些工作機會，不愿意主動轉移；有些政府部門則對社會組織的公共服務能力持懷疑態(tài)度，不放心、不敢放手讓社會組織去做；還有的認為社會組織容易帶來風險，造成不穩(wěn)定因素。二是財政稅收政策保障不足。盡管我國政府購買的經(jīng)費按照預算管理要求逐步納入了財政預算，所需資金從部門預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排[7]，但各職能部門實際上只能在現(xiàn)有存量經(jīng)費中劃分出購買資金，并沒有增加總量，部門自身需求和購買經(jīng)費存在利益沖突，造成購買服務的資金來源不固定；購買項目周期通常為一年，缺乏長效機制，不利于公共服務質量的提升。另外，購買服務政策的出臺沒有配套相應的稅收優(yōu)惠或減免政策，社會組織承接政府購買服務取得收入，仍被征收相關稅費，社會組織負擔較重，不利于做好公共服務。三是政府缺乏與社會組織的合作經(jīng)驗，程序規(guī)范程度低，隨意性較大。實際運行中，不少地方政府部門對購買公共服務的類型和規(guī)模，缺乏科學論證和規(guī)劃，隨機性較大；購買服務的標準不清，較為籠統(tǒng)、缺乏規(guī)范，購買服務的定價也比較隨意；刻板的程序管理，如購買資金的撥付、審批手續(xù)過多導致社會組織墊資提供公共服務；強政府的思維慣性，采用行政手段干預社會組織，將社會組織當成下屬部門，使其失去靈活性；權責劃分不明確，政府將項目運作風險不恰當?shù)剞D移給社會組織來解決[8]。四是監(jiān)督機制不夠完善。各地的政府購買實踐中，存在著“重購買、輕監(jiān)督”的情況。對于公共服務購買過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題，政府部門多是依靠傳統(tǒng)的行政工作方法，沒有明確監(jiān)督的責任和流程，對于服務中的一些技術問題，沒有專門的人員予以關注，只是進行了泛泛的口頭敦促，缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督、糾正、引導體系。政府尚沒有適應契約化的間接管理方式，亟需建立一套完整成熟的監(jiān)督體系，明確規(guī)定“誰來做”“何時做”“如何做”。

2.市場機制發(fā)揮作用的困境。一是參與購買的市場化承接主體——社會組織數(shù)量不足。承接購買的社會組織是公共服務的生產(chǎn)者和實際提供者，是購買服務市場的基本主體。按每萬人擁有社會組織數(shù)量計算，法國為110個，日本為97個，美國為52個，我國僅為5個。社會組織數(shù)量與我國的社會團體管理制度有一定關系。2016年修訂后的《社會團體登記管理條例》第十三條明文規(guī)定“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或相似的社會團體，沒有必要成立的”，登記管理機關不予批準籌備，這一條款作了保留。這是我國社會團體設立的基本制度環(huán)境，一定程度上限制了社會組織登記注冊的數(shù)量。盡管中央要求對四類社會組織進行直接登記設立，但是受各種因素制約，實踐中成立社會組織絕非易事。社會組織尤其是熱衷于從事養(yǎng)老、公益、社會服務的社會組織，在注冊設立中障礙重重。合格的社會組織匱乏，總量不足，難以滿足政府購買的要求導致無法形成競爭，政府無法擇優(yōu)，從而損害服務質量。二是需求評估缺失，購買公共服務的供給與需求出現(xiàn)錯位。供需機制是市場機制的基礎，在各地的實踐中，擬立項購買的公共服務項目很少進行社會需求評估，大多基于上級政府的指導目錄和本地社會發(fā)展，結合財政資金狀況進行設置。當一個公共服務項目類別被確定進行購買之后，不管社會需求變化與否，政府部門可能會依據(jù)往年的慣例，進行簡單的資金追加，在這種情況下，購買公共服務項目的激增只是公共服務在數(shù)量上的增長，在目標定位、服務種類、專業(yè)水平上都與公眾實際需求有一定的距離。三是競爭性購買不占主流，競爭程度低，政府購買“內(nèi)部化”明顯。公開招標是最具市場特征的競爭性購買方式，在各地購買實踐中占比例較小，定向或單一委托則成為主要的購買方式。購買部門傾向于選擇那些與政府關系密切的社會組織作為承接方，產(chǎn)生于政府各部門的官辦社會組織（GONGO）、有政府退休人員主導的社會組織以及因公共服務項目需要而新設的社會組織，是政府購買的主要承接者。官方背景的社會組織很大程度上是主管部門業(yè)務工作的延伸，通過直接授權、指定或者邀標等形式獲得政府購買項目，呈現(xiàn)出很強的“內(nèi)部化”特征，這種購買格局不僅不利于充分調(diào)動社會力量、提升公共服務的效率和質量，而且容易產(chǎn)生“形式購買”“左手倒右手”和權力尋租等問題。

3.社會機制有待成熟。一是社會組織專業(yè)化程度低，承接能力不足。目前我國的社會組織中，官辦社會組織大多正在轉型之中，民間社會組織發(fā)育程度參差不齊，人才匱乏，專業(yè)能力不足，服務活動的區(qū)域性明顯，參與較大規(guī)模的公共服務項目經(jīng)驗不足，內(nèi)部管理和組織能力尚沒有形成規(guī)范成熟的體系，難以承擔起政府購買的公共服務項目和職能轉移的重任。二是社會組織資源汲取不足，獨立性弱，產(chǎn)生了政府依賴。我國社會組織發(fā)展起步較晚，汲取和整合社會資源能力非常有限。除了政府資助，社會組織籌集社會資金渠道和來源較少，社會捐贈雖有增長但無法滿足社會組織發(fā)展需要，超過50%的社會組織面臨資金籌措不足的困境[9]。社會資源整合不足，導致了我國社會組織先天缺乏獨立性。康曉光認為中國社會組織是“依附式發(fā)展的第三部門”，并在資金、組織、登記注冊等方面依賴政府[10]。隨著政府購買服務工作的推廣，社會組織在經(jīng)濟上對政府的依賴性也更加突出和明顯。為了爭取政府資源獲得一種嵌入性發(fā)展，社會組織力爭與政府形成一個利益共同體，主動放棄自主性和獨立性，偏離了社會組織的社會使命和公益目標，進一步弱化了社會資源獲取能力和社會募款的動力。三是社會組織的社會影響和公信力弱，公共服務認可度不高。我國社會公眾對政府信賴程度和認可較高，“有問題找政府”的思維在一定時期還具有很強的慣性。當社會組織承接政府的公共服務任務時，公眾往往持懷疑態(tài)度，經(jīng)常遭遇“信任危機”。作為服務對象的社會公眾，對于社會組織提供的“免費”服務甚至持有戒心。例如，北京市養(yǎng)老助殘服務中心提供服務時經(jīng)常遭到拒絕，服務對象對服務人員不信任；成都市武侯區(qū)愛慧自閉癥專業(yè)康復中心提供服務時，一些居民不相信志愿者水平。不少社會組織的服務人員都以臨時志愿者為主，流動性較大，接受專業(yè)培訓不足，服務質量和水平不穩(wěn)定，也導致社會的接受程度不高。另外，社會組織在承接公共服務中，容易迷失自身的定位，造成組織異化，脫離群眾需求，無法有效滿足服務對象的訴求，甚至失去了之前傳統(tǒng)服務對象的信任支持。各種原因造成的公眾信任和支持缺乏，都會增加公共服務的最終成本，不利于政府購買社會組織服務的發(fā)展。

四、政府購買社會組織公共服務中三重機制的漸進變革路徑

1.加強購買社會組織公共服務中的政府引導。一是政府購買觀念的轉變?，F(xiàn)代治理理念要求小政府、大社會，鼓勵社會組織等社會力量參與治理。政府首先需要轉變執(zhí)政理念，摒棄政府大包大攬的傳統(tǒng)思維和慣性作法，逐漸轉變政府職能，尋求與社會組織合作的方式，探索由社會組織承接公共服務的方式，充分激活、發(fā)揮社會組織的資源和力量，推動國家治理現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的進程。要增進對社會組織的了解和信任。社會組織在現(xiàn)代社會中的作用巨大，我國擁有70.2萬個社會組織[11]，在多個領域發(fā)揮重要作用，具有承接公共服務的基礎能力。政府部門要敢于放手，在充分了解和嚴格的資質審查之后，逐步加大社會組織承接公共服務的種類和規(guī)模。同時，要厘清購買公共服務中的政府職責。社會組織承接公共服務并不是責任轉移，而是需要強化制度設計、過程控制、監(jiān)督評估等責任，需要兼顧和保障公共服務效率提升和服務大眾的公共利益。二是適時完善財政稅收政策。購買資金是政府購買社會組織公共服務的基礎所在。根據(jù)地方政府購買的實際情況，應積極考慮在財政預算中單獨列出專門的購買公共服務經(jīng)費。財政專項能夠有效地解決購買資金不穩(wěn)定、時有時無、時多時少的問題，進一步明確職能部門的職責，減少主觀因素帶來的年度性購買差異，有利于社會組織發(fā)揮作用滿足公眾需求；單列的財經(jīng)經(jīng)費，便于監(jiān)管和集中使用，有利于最大限度發(fā)揮財政資金的使用效率。同時，加快研究社會組織承接公共服務獲得收入的稅收減免政策。不論社會組織本身是否獲得免稅資格，在進行非營利性公共服務提供時，在企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅和教育附加稅等稅種上，應當考慮適度的減免和抵扣。三是建立購買服務的政府引導機制。政府引導在推進購買社會組織公共服務中居于重要地位。中央政府要引導和規(guī)范地方政府及其各部門的購買行為，通過加強業(yè)務培訓、印發(fā)規(guī)范的操作手冊、籌建網(wǎng)絡平臺等方式，引導地方政府進行規(guī)范化操作。地方政府應積極完善購買公共服務的跨部門協(xié)調(diào)工作機制，明確財政、民政、審計和相關職能部門的分工及責任，加強部門間溝通，在購買項目審定、資金分配、結果公示、效果評估等工作中統(tǒng)籌配合。探索設立政府購買社會組織服務的激勵和考核機制。相對于其他工作的行政激勵和財政激勵而言，購買社會組織公共服務在政府內(nèi)部工作序列中的激勵較少，屬于“弱激勵”[12]，考核體系中也沒有明確說明。建議購買公共服務活躍的地區(qū)，可以探索將購買社會組織公共服務的規(guī)模、社會組織承接量、公共服務提升效果等指標細化，列入常規(guī)工作目標和考核體系中，增強各政府部門的購買動力和考核壓力，促進該項工作的強化和推進。

2.完善購買社會組織公共服務的相關制度。一是制定明確詳實的購買公共服務指導目錄。指導目錄要明確購買公共服務的類別、范圍、數(shù)量及相關要求，減少地方政府對購買內(nèi)容的偶然性和隨機性。梳理和明晰政府職能，按照“適合采取市場化方式提供，社會力量能夠承擔的公共服務”交給社會組織的基本原則[13]，確定需要轉移的職能和服務項目；指導目錄應以滿足社會公眾的公共利益為導向，強調(diào)購買服務的公共性，防止承接服務過程中出現(xiàn)營利化傾向；參考上級政府職能部門的目錄之外，要結合本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公共服務需求狀況和財政預算安排情況制定個性化指導目錄；指導目錄中應提供公共服務購買的參考價格或指導價格區(qū)間，引導社會組織良性競爭。另外，要積極探索公益創(chuàng)投等新型服務模式，促進社會組織努力創(chuàng)新，成為公共服務供給的優(yōu)秀合作者。二是提高政府合同管理能力。《政府采購法》和《政府向社會力量購買公共服務指導意見》均對政府購買的合同管理作出明確規(guī)定。政府采購合同適用合同法，這一規(guī)定明確了政府、社會組織遵循民法的自愿、平等原則，以合同形式確認了購買者和供應者市場地位和關系。政府不能簡單以行政指令約束社會組織，應代之以合同約定的條款；科學設計和設置合同中的雙方、責任和義務，促進有效合作；購買的職能部門可以通過設立購買合同管理專員的形式，依照合同約定的權利、義務和責任，監(jiān)督合同標的——公共服務的生產(chǎn)和提供，依法對合同的違約、變更等事項進行交涉處理。另外，要注意控制監(jiān)督成本，實現(xiàn)對購買公共服務合同的最佳管理，履行政府責任。三是健全嚴格的監(jiān)督制度，做“精明的買家”。監(jiān)督是保障政府購買效益和效果的重要手段。購買公共服務，買的好不好，需要科學客觀的績效評價和成本控制，并進行有效的監(jiān)督和引導，確保整個購買“物有所值”。明確監(jiān)督主體及其責任，細化財政、職能、審計、監(jiān)察等政府部門職責，積極探索獨立的第三方監(jiān)督，引進行業(yè)監(jiān)督，吸納更廣泛的監(jiān)督主體，促進政府內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的結合；建立覆蓋購買服務的全過程監(jiān)督，從發(fā)布項目、采購管理、服務提供、資金使用到驗收結項的各個環(huán)節(jié)都要明確監(jiān)督要點、落實“責任到人”，完善事前、事中和事后監(jiān)督相結合的綜合評價體系，避免購買“走過場”、監(jiān)督“形式化”，防止權力尋租和社會組織違規(guī)行為，確保政府購買社會組織買行為的合法性。

3.以增進競爭為核心提升公共服務供給的市場化程度。一是開展公共服務需求評估，促進供需均衡。政府購買公共服務的出發(fā)點是社會公眾需求，并不是政府需求，這是發(fā)揮市場機制作用的基礎和前提。要盡快建立購買公共服務的需求評估制度，在制定購買目錄前開展針對公民個人的需求調(diào)查，并征求社會組織的意見，做出科學、客觀的需求評估；根據(jù)公眾需求變化，及時對公共服務購買目錄進行動態(tài)調(diào)整。通過較長一段時期的努力，使供求關系得到合理調(diào)適，公眾需求和政府實際購買的服務在數(shù)量、結構、時空上趨于理性和均衡。二是以獨立競爭型購買作為目標模式。競爭才會產(chǎn)生效率，適度競爭帶來的效率提升是市場機制的優(yōu)勢所在。承接公共服務的社會組織之間形成有效競爭，能夠提高政府購買公共服務的效率與質量，是引入市場機制的主要目的。我國政府購買社會組織公共服務的模式，可以分為依賴非競爭、獨立非競爭、獨立競爭三種[14]，而獨立競爭型購買符合市場規(guī)律和資源優(yōu)化配置的政府期望，應是我們改革的最終目標模式。在當前政府購買環(huán)境當中，整體購買規(guī)模較小，擴大承接主體競爭產(chǎn)生的交易成本需要考量，同時有些地區(qū)和服務領域合格競爭主體較少，競爭局面短期內(nèi)難以形成。基于這種狀況，比較可行的選擇是進行適度競爭，在交易成本可承受的范圍，鼓勵采用和推廣公開招投標的方式，不斷增強競爭程度；在缺乏競爭主體的領域，也要逐步增加競爭成分，采取邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式，選擇效率高、專業(yè)性強的社會組織承接，最終的目標是形成充分競爭的購買格局。三是建立政府購買公共服務平臺，優(yōu)化市場環(huán)境。營造和優(yōu)化公開、公平的市場環(huán)境有利于提升政府購買的市場化水平。購買公共服務平臺應包含政策與標準、承接資質、購買信息（目錄）發(fā)布、招投標系統(tǒng)、項目執(zhí)行、績效評估、咨詢互動等綜合服務內(nèi)容；平臺應整合同級所有職能部門的購買業(yè)務，讓社會組織通過一個平臺能夠解決承接相關問題。北京、上海等地已經(jīng)搭建了購買公共服務平臺，成效顯著。實踐經(jīng)驗表明，政府購買公共服務平臺的搭建，有助于升級購買方式為集中購買，降低交易成本；有助于政府采用招投標等充分競爭性購買方式，有助于吸引更專業(yè)的社會組織參與競爭，也有助于社會對購買公共服務的監(jiān)督，增強購買公信力。

4.以促進社會組織發(fā)展為核心增強公共服務社會化供給能力。一是加強對社會組織發(fā)展的扶持。適時修訂《社會團體管理條例》，進一步落實直接登記備案制度，修訂或廢除不利于社會組織登記注冊的法律條款，如《社會團體管理規(guī)定》《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》中的部分條款。加快落實中央關于放寬社會組織登記注冊限制的政策，各地政府要主動減少制度和人為障礙，大力促進社會組織的設立和發(fā)展。同時，要創(chuàng)新和增強對社會組織孵化培育和項目引導。通過設立社會組織培育機構和孵化基地，為社會組織注冊登記、辦公場地設備租用、業(yè)務開展、人才培育、資金托管、項目承接等提供全方位的支持，引導其提高內(nèi)部管理能力和社會服務水平，增強承接政府購買服務項目的能力。二是拓展渠道，增強籌資能力。社會機制的發(fā)揮，有賴于社會組織調(diào)動更為廣泛的社會資源，激發(fā)社會活力。籌集資金能力是社會組織的生存之道，發(fā)達國家社會組織有著較為成熟的籌資機制及策略，籌資對象涵蓋政府、企業(yè)、會員及服務對象，網(wǎng)絡籌資等渠道也比較暢通。我國社會組織應增強對外營銷和造血意識，積極向政府機構和企業(yè)宣傳自身業(yè)務專長，建立自我營銷、自我造血的意識，開拓籌資渠道；要完善社會組織內(nèi)部的籌資體系設計，成立專門的籌資部門，開展籌資工作；積極建立籌資網(wǎng)絡體系，以產(chǎn)品或服務為導向，充分調(diào)動會員、理事的資源，形成籌資網(wǎng)絡；以公益服務為核心，優(yōu)化社會宣傳，引導和促進社會慈善捐贈，擴大社會組織接受捐贈的規(guī)模。三是提升社會組織專業(yè)化程度和競爭優(yōu)勢。社會組織要增強承接政府購買的專業(yè)化基礎。首先，加強人才隊伍建設。提高從業(yè)人員的社會地位，建立職業(yè)發(fā)展通道，完善薪酬、福利等制度吸引更多專業(yè)人才；加強從業(yè)人員系統(tǒng)培訓，提升專業(yè)素養(yǎng)，強化專業(yè)服務水平。其次，提高社會組織的專業(yè)技術能力。通過采用現(xiàn)代管理技術，依照自身組織目標，加強項目過程管理、成本效益管理、人力資源管理，增強項目申報、預算編制、服務質量和項目監(jiān)管等方面的專業(yè)化水平。再次，培育社會組織競爭優(yōu)勢。在參與政府購買服務的過程中，發(fā)掘并提升自身優(yōu)勢，及時調(diào)整自身的競爭策略，積極調(diào)整項目設計，找到組織使命與政府關注領域的切合點。

5.以理性的社會參與擴大購買社會組織公共服務的社會基礎。社會公眾信任是政府購買社會組織服務的社會基礎，推廣和促進政府購買社會組織服務的發(fā)展，需要良好的社會信任和公眾支持。一是要培育社會公眾的參與意識，鼓勵參與公共服務生產(chǎn)。購買公共服務政策制定過程中，要拓寬公民表達社會需求與利益取向的渠道，增加透明度和公開性，鼓勵公民參與政策調(diào)研和多方協(xié)商對話機制，就教育培訓、安全健康等方面充分討論；培育公民意識，鼓勵成熟的公民承擔社會責任和義務，推動公民個人作為“志愿者”或社會組織成員，參加各種志愿活動，直接參與公共服務的生產(chǎn)，或者作為“捐贈者”向社會組織提供資金和實物支持。二是鼓勵公眾參與購買公共服務的社會監(jiān)督。社會公眾是公共服務的最終消費者和實際受益人，享有監(jiān)督政府購買和公共服務質量的權利。對于政府購買過程以及社會組織提供公共服務中的各種問題，社會公眾可以通過廣泛的社會監(jiān)督來維護自身的合法權益，保證公共服務供給的公正性、公平性，并向相關部門提出建議。三是加強社會組織自律，增進公眾信任。社會組織承接購買服務中應加強自律，就購買中的重要環(huán)節(jié)、經(jīng)費使用等加大信息公開力度，全面推行公共服務承諾制度，規(guī)范服務中的自身行為，不斷提升依法依章辦事、公開透明運作的水平；積極參加規(guī)范化建設評估，自覺接受社會監(jiān)督，主動開展各類社會公益活動，樹立良好社會形象，增進社會公眾的信任和支持。政府向社會組織購買公共服務的過程，也是社會公眾參與公共服務和社會治理的過程。公民、社會組織和政府在此過程中不斷相互了解、增進信任、理性交融，形成良性互動的局面，恰是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應然追求。

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