肖雪　顏克高

[摘 要]政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理模式的重要手段，對(duì)其進(jìn)行合理、科學(xué)的評(píng)估至關(guān)重要。然而，實(shí)踐部門(mén)和理論界都側(cè)重于強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估，卻忽視了其他評(píng)估環(huán)節(jié)的重要性。公共服務(wù)的生產(chǎn)、配送、消費(fèi)是一個(gè)動(dòng)態(tài)而連續(xù)的過(guò)程，評(píng)估應(yīng)貫穿政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全過(guò)程，但又不能簡(jiǎn)單地以時(shí)間劃分評(píng)估階段，而要強(qiáng)調(diào)各評(píng)估環(huán)節(jié)的邏輯相依性。根據(jù)彼得·羅希的公共項(xiàng)目評(píng)估理論，完善的評(píng)估體系應(yīng)該包括需求評(píng)估、理論評(píng)估、過(guò)程評(píng)估、影響評(píng)估和效率評(píng)估五個(gè)環(huán)節(jié)，運(yùn)用需求評(píng)估、理論評(píng)估輔助科學(xué)決策，確保有限的購(gòu)買(mǎi)資源能夠用于最基本、最急需的公共服務(wù)中去，運(yùn)用過(guò)程評(píng)估實(shí)施過(guò)程控制，運(yùn)用影響評(píng)估和效率評(píng)估進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)效率和效果評(píng)價(jià)。

[關(guān)鍵詞]政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù) 社會(huì)組織 評(píng)估體系

自上世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的投入力度逐步加大。2012年、2013年，中央財(cái)政通過(guò)民政部部門(mén)預(yù)算先后安排共4億元專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，累計(jì)847個(gè)項(xiàng)目[1]。但是，并未有具體的數(shù)據(jù)表明現(xiàn)有的購(gòu)買(mǎi)體系實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)組織資源優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，達(dá)到了整合效益的目的。有的地方政府借由購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的名義變相舉債融資，出現(xiàn)“偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的現(xiàn)象，類(lèi)似的違法違規(guī)事件屢見(jiàn)不鮮。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)是“真需求”嗎？在實(shí)施過(guò)程中，如何避免類(lèi)似的問(wèn)題發(fā)生？事實(shí)上，合同外包的成功依賴(lài)多種因素，合同的制定、招標(biāo)與遴選、績(jī)效監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)防范等，每一環(huán)節(jié)都關(guān)系大局[2]。政府無(wú)論在做何種改革或創(chuàng)新時(shí)都首先要對(duì)新的管理模式進(jìn)行理性地思考，要利用科學(xué)的工具評(píng)估其可行性、適用性和成效。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，公共服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)的同一性決定其存在“試錯(cuò)成本”，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估應(yīng)該突破“績(jī)效評(píng)估”的局限，強(qiáng)調(diào)整個(gè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程和評(píng)估過(guò)程的邏輯性和連貫性，將需求評(píng)估、過(guò)程評(píng)估等先決環(huán)節(jié)一起納入評(píng)估體系。學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界已經(jīng)意識(shí)到對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估的重要性，但都沒(méi)有跳出績(jī)效評(píng)估的思維框架，簡(jiǎn)單地將評(píng)估等同于績(jī)效評(píng)估。近來(lái)的研究表明，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)是一種項(xiàng)目制的社會(huì)治理模式，政府通過(guò)“打包”的方式，將部分公共服務(wù)“發(fā)包”給有資質(zhì)的社會(huì)組織。因此，要實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的預(yù)期目標(biāo)，從立項(xiàng)前、立項(xiàng)、實(shí)施項(xiàng)目到結(jié)項(xiàng)，都要以一種理性的思維去審視，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都能做到科學(xué)、規(guī)范，避免政府購(gòu)買(mǎi)模式陷入盲目追逐“政治熱潮”的陷阱。其實(shí)，美國(guó)學(xué)者彼得·羅希在研究社會(huì)項(xiàng)目時(shí)就提出了一套科學(xué)的評(píng)估理論。該理論認(rèn)為，對(duì)社會(huì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，要從項(xiàng)目需求、項(xiàng)目理論（設(shè)計(jì)方案）、項(xiàng)目過(guò)程、項(xiàng)目影響、項(xiàng)目效率五個(gè)方面展開(kāi)，確保整個(gè)社會(huì)項(xiàng)目的邏輯性和連貫性。這恰好可以彌補(bǔ)當(dāng)前政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)領(lǐng)域中，對(duì)前期的需求評(píng)估和過(guò)程評(píng)估重視程度不足的缺陷。

一、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的理論與實(shí)踐反思

（一）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究現(xiàn)狀

近年來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)引起了國(guó)內(nèi)理論界廣泛的關(guān)注和探討。早期的成果集中于對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)動(dòng)因、模式及理論依據(jù)等基礎(chǔ)性?xún)?nèi)容的研究。隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在實(shí)踐中的廣泛應(yīng)用和不斷深化，學(xué)術(shù)界開(kāi)始關(guān)注這一初創(chuàng)于西方的治理模式在中國(guó)制度環(huán)境下的適用性。有學(xué)者將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)象和問(wèn)題總結(jié)為“內(nèi)卷化”[3-4]“逆向合同外包”[5]等，并嘗試用“行政吸納”[6]“項(xiàng)目制” [7]等理論對(duì)其予以解釋。值得注意的是，這表明學(xué)術(shù)界已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并不像其所宣揚(yáng)的那樣萬(wàn)能，其自身存在的缺陷開(kāi)始凸顯，而在缺乏完善的社會(huì)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和制度環(huán)境支撐的情況下，其隱藏的風(fēng)險(xiǎn)更是顯而易見(jiàn)。因此，有學(xué)者提出，作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，評(píng)估的有效運(yùn)作是保障政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的關(guān)鍵[8]。不少學(xué)者從不同角度分析了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，實(shí)證檢驗(yàn)了績(jī)效評(píng)估的影響因素[9]，構(gòu)建績(jī)效分析模型[10]，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)[11]等。徐家良和許源運(yùn)用“合法性-有效性”的分析框架，從多種維度對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)績(jī)效的合法性和有效性進(jìn)行評(píng)估[12]。袁同成反思了當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的評(píng)估模式，認(rèn)為合作式評(píng)估模式是最佳選擇[13]。此外，有不少學(xué)者分析了各主體參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估的制度邏輯和現(xiàn)狀。趙環(huán)、徐選國(guó)等探索了第三方力量參與評(píng)估政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)動(dòng)因[14]。寧?kù)n、趙立波利用層次分析法和專(zhuān)家咨詢(xún)法對(duì)公眾參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的影響因素進(jìn)行了分析 [15]。

從已有的研究來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的評(píng)估是理論界持續(xù)關(guān)注的議題。遺憾的是，早期的研究未能跳出績(jī)效評(píng)估這一思維框架，簡(jiǎn)單地將評(píng)估等同于績(jī)效評(píng)估。個(gè)別學(xué)者嘗試從機(jī)制、制度等頂層設(shè)計(jì)的角度構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估體系，這固然有利于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)范發(fā)展。但是，公共服務(wù)的多樣性、難以界定性以及政府、社會(huì)組織等參與主體在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中價(jià)值取向、信息傳遞的情況錯(cuò)綜復(fù)雜，宏觀的評(píng)估制度安排難以準(zhǔn)確指導(dǎo)具體項(xiàng)目的操作，這就要求評(píng)估必須落實(shí)到購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目上，從項(xiàng)目議題的確定、項(xiàng)目需求、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施到項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)，全面做好評(píng)估工作，確保項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)都能遵循政府購(gòu)買(mǎi)的規(guī)范、實(shí)現(xiàn)其價(jià)值追求。尚虎平和楊娟基于對(duì)美國(guó)《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》實(shí)施情況的觀察[16]，首次從公共項(xiàng)目的視角分析了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的責(zé)任監(jiān)控與績(jī)效評(píng)估問(wèn)題，但其關(guān)注點(diǎn)仍限于績(jī)效評(píng)估，未能從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)全過(guò)程的視角展開(kāi)討論。因此，將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的評(píng)估延伸為全過(guò)程的評(píng)估，并從項(xiàng)目管理的角度去設(shè)計(jì)，或許是一個(gè)新的方向。

（二）突破政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境的理性思考

在構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，政府將公共服務(wù)外包給社會(huì)組織成為一種“潮流”。政府將服務(wù)項(xiàng)目外包給中標(biāo)組織后再將服務(wù)購(gòu)回，既減輕了政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，又獲得了較好的產(chǎn)品，滿(mǎn)足了政府提供高質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)需求。但在這一系列“政治熱潮”的背后，政府卻缺乏對(duì)“購(gòu)買(mǎi)什么”、“向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)”、“怎么購(gòu)買(mǎi)”和“購(gòu)買(mǎi)效果怎樣”等一系列問(wèn)題的理性思考。

從服務(wù)的特征來(lái)看，并不是每一項(xiàng)公共服務(wù)都適合外包，對(duì)于無(wú)形的、復(fù)雜的公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，在界定內(nèi)涵、監(jiān)督生產(chǎn)和評(píng)估產(chǎn)出方面都存在困境。但現(xiàn)實(shí)情況是，個(gè)別政府官員為了突出個(gè)人政績(jī)，在沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估前，盲目地向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，其中不乏一些難以測(cè)評(píng)、不具備可競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)，導(dǎo)致在購(gòu)買(mǎi)后出現(xiàn)監(jiān)督難、評(píng)估難的問(wèn)題。此外，潛在的利益會(huì)導(dǎo)致政府的權(quán)力尋租，一些政府部門(mén)為追逐自身利益，臨時(shí)成立社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)，利用公權(quán)力牟取私利，出現(xiàn)資金回流至政府部門(mén)的現(xiàn)象。社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴(lài)性，使其偏重于對(duì)政府需求的滿(mǎn)足，而不是公眾的實(shí)際服務(wù)需求，以致未能發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，有悖政府服務(wù)外包的宗旨。最后，競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的合作慣性造成惡性循環(huán)，部分草根組織并沒(méi)有在這一制度創(chuàng)新中獲得更多的發(fā)展空間，具有官方背景的社會(huì)組織則將其自身的優(yōu)勢(shì)充分顯現(xiàn)，造成承接主體的“馬太效應(yīng)”，阻礙民間社會(huì)組織的全面發(fā)展。

我國(guó)推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的時(shí)間還很短，市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)基礎(chǔ)、配套制度和技術(shù)層面等都還存在著許多不足。從實(shí)踐來(lái)看，要將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一“政治喝彩”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的“經(jīng)濟(jì)效益”，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行評(píng)估的目標(biāo)不應(yīng)僅停留在對(duì)社會(huì)組織的事后監(jiān)督，而應(yīng)構(gòu)建貫穿全程的科學(xué)評(píng)估體系，將政府、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)組織共同納入評(píng)估范疇，互評(píng)互促，保證整個(gè)購(gòu)買(mǎi)方案的有效。

二、項(xiàng)目評(píng)估理論：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的一個(gè)分析框架

評(píng)估的歷史可以追溯到17世紀(jì)，但是系統(tǒng)的評(píng)估研究則是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物。20世紀(jì)30年代，各學(xué)科的社會(huì)科學(xué)家開(kāi)始致力于用嚴(yán)格的研究方法評(píng)估社會(huì)項(xiàng)目。到了20世紀(jì)70年代早期，評(píng)估研究已經(jīng)成為社會(huì)科學(xué)界的一個(gè)重要學(xué)術(shù)領(lǐng)域[17]。評(píng)估最開(kāi)始應(yīng)用于企業(yè)管理，后來(lái)引入公共管理，并主要應(yīng)用于政府績(jī)效評(píng)估，產(chǎn)生了模糊綜合評(píng)價(jià)法、多指標(biāo)層次分析法、標(biāo)桿管理等多種評(píng)估技術(shù)和方法。

項(xiàng)目評(píng)估是指采用社會(huì)研究的程序在一定的政治和組織環(huán)境下，系統(tǒng)地調(diào)查，旨在改善社會(huì)環(huán)境和條件的社會(huì)干預(yù)項(xiàng)目的績(jī)效[17]。項(xiàng)目評(píng)估學(xué)不僅僅是項(xiàng)目可行性分析，而應(yīng)該包括項(xiàng)目起始決策和跟蹤決策所需的全部評(píng)估原理和方法，這不能僅僅是項(xiàng)目業(yè)主評(píng)估的知識(shí)，而應(yīng)該包括項(xiàng)目全過(guò)程、全要素、全團(tuán)隊(duì)評(píng)估的原理和方法。

彼得·羅希長(zhǎng)期專(zhuān)注于社會(huì)項(xiàng)目的評(píng)估，他認(rèn)為項(xiàng)目評(píng)估體系應(yīng)包括五個(gè)部分，即需求評(píng)估、項(xiàng)目理論評(píng)估、項(xiàng)目過(guò)程評(píng)估（或過(guò)程評(píng)估）、影響評(píng)估（產(chǎn)出評(píng)估）和效率評(píng)估。需求評(píng)估用來(lái)回答項(xiàng)目運(yùn)作所需的社會(huì)條件以及項(xiàng)目需求程度等問(wèn)題；項(xiàng)目理論評(píng)估要回答的是項(xiàng)目的概念化和設(shè)計(jì)等問(wèn)題；項(xiàng)目過(guò)程評(píng)估要解決的則是項(xiàng)目操作、實(shí)施以及服務(wù)送達(dá)等問(wèn)題；影響評(píng)估（產(chǎn)出評(píng)估）回答項(xiàng)目產(chǎn)出和影響等問(wèn)題；效率評(píng)估回答項(xiàng)目成本—收益和成本—績(jī)效問(wèn)題[17]。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了評(píng)估的系統(tǒng)性、整體性，認(rèn)為評(píng)估不是單一的結(jié)果測(cè)量，還包括前期的需求評(píng)估、理論評(píng)估（可行性評(píng)估）以及過(guò)程評(píng)估，每個(gè)環(huán)節(jié)都環(huán)環(huán)相扣。國(guó)內(nèi)有研究采用彼得·羅希的這一項(xiàng)目評(píng)估方法，對(duì)鄭州海關(guān)施行的績(jī)效考核項(xiàng)目予以規(guī)范評(píng)估，對(duì)正在執(zhí)行的海關(guān)執(zhí)法評(píng)估工作的效果進(jìn)行測(cè)量，發(fā)現(xiàn)了其中存在的主要問(wèn)題并得出了相應(yīng)的改進(jìn)措施[18]。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)實(shí)質(zhì)上就是地方政府采用項(xiàng)目制方式實(shí)施的社會(huì)治理。各級(jí)政府積極推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目化運(yùn)作，項(xiàng)目制已經(jīng)成為社會(huì)服務(wù)新的供給方式[19]。但是，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目制，實(shí)質(zhì)上是一種單向權(quán)力關(guān)系，政府通過(guò)資源壟斷占據(jù)主導(dǎo)地位 [20]，這與服務(wù)外包中強(qiáng)調(diào)的平等合作關(guān)系背道而馳。可見(jiàn)，如果單從績(jī)效評(píng)估的視角，顯然無(wú)法全面地審視這一制度設(shè)計(jì)是否達(dá)成了其預(yù)期的價(jià)值追求。政府的服務(wù)外包從立項(xiàng)、確立合同關(guān)系、執(zhí)行合同以及結(jié)果輸出，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的過(guò)程。因此，從項(xiàng)目的視角來(lái)評(píng)估政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目結(jié)果輸出等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的評(píng)估，不失為一種新的、更加契合的方式。

三、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估體系的構(gòu)建

根據(jù)彼得·羅希關(guān)于公共項(xiàng)目評(píng)估的思想，并結(jié)合實(shí)際情況，縱向上，我們將評(píng)估體系分為需求評(píng)估、理論評(píng)估、過(guò)程評(píng)估、影響評(píng)估和效率評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)。橫向上，評(píng)估系統(tǒng)由評(píng)估環(huán)境、評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估結(jié)果等幾個(gè)關(guān)鍵要素組成[21]。結(jié)合實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要，我們將從評(píng)估主體、評(píng)估客體、評(píng)估工具（方法）和評(píng)估指標(biāo)四個(gè)維度來(lái)做具體的測(cè)量?；谶@樣的理念，構(gòu)建了“多維多階多元”的評(píng)估體系（見(jiàn)表1）。

（一）需求評(píng)估

政府購(gòu)買(mǎi)的需求評(píng)估，要以公共服務(wù)為中心，從政府、社會(huì)公眾、社會(huì)組織三個(gè)層面出發(fā)，評(píng)估社會(huì)公眾的服務(wù)需求、政府的需求以及社會(huì)組織的承接能力。首先，社會(huì)公眾的服務(wù)需求，是指針對(duì)不同的需求主體，對(duì)其所需服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和現(xiàn)實(shí)供給的不足等方面進(jìn)行評(píng)估。政府可以委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)乇容^熟悉情況的社會(huì)組織深入社區(qū)進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方式，找出不同的群體所需公共服務(wù)的共性與差異性，優(yōu)化公共資源的配置，確保在滿(mǎn)足服務(wù)多元化的同時(shí)又能節(jié)約成本。在這一方面，做得比較成功的是上海對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求評(píng)估。上海相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一印制了上海市老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估調(diào)查表，形成了可操作性的老年照護(hù)服務(wù)需求評(píng)估模型及分級(jí)算法，將老年人分為五個(gè)等級(jí)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果來(lái)提供服務(wù)[22]。其次，政府作為購(gòu)買(mǎi)的主體，在決定是否需要購(gòu)買(mǎi)、購(gòu)買(mǎi)哪些服務(wù)時(shí)，要根據(jù)自身的工作職責(zé)、施政效果和財(cái)政能力等幾個(gè)方面判斷購(gòu)買(mǎi)需求。國(guó)防、外交等關(guān)系到國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定的核心職能，不能隨意地轉(zhuǎn)移給其他社會(huì)主體。如果群眾對(duì)某項(xiàng)公共事務(wù)的滿(mǎn)意度高，政府也有足夠的人力、物力和財(cái)力來(lái)支撐，那么就沒(méi)必要交由社會(huì)組織。需要注意的是，政府要把自身需要的服務(wù)與向公眾提供的公共服務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)。個(gè)別地方政府部門(mén)為了減輕自身工作負(fù)擔(dān)，或以購(gòu)買(mǎi)為名實(shí)際上組建一些社會(huì)組織來(lái)協(xié)作管理[23]。此外，財(cái)政能力是決定政府需求數(shù)額的主要因素，各級(jí)政府明確要求在購(gòu)買(mǎi)前要通過(guò)財(cái)政預(yù)算，一是要保證有足夠的財(cái)力支持，二是要確保實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“提質(zhì)降費(fèi)”的目標(biāo)。最后，對(duì)社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力進(jìn)行評(píng)估，包括共同的價(jià)值觀、管理技能、組織結(jié)構(gòu)、工作人員與志愿、信息管理系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、動(dòng)員資源等七個(gè)方面[24]，一般由政府、第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾共同對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估。

（二）理論評(píng)估

每個(gè)社會(huì)項(xiàng)目都要以某些計(jì)劃或藍(lán)圖為基礎(chǔ)，因?yàn)檫@種項(xiàng)目方案的主要構(gòu)成是項(xiàng)目實(shí)施和目標(biāo)達(dá)成的一系列假設(shè)和預(yù)期，所以稱(chēng)之為項(xiàng)目理論[17]。如果理論不完善，那么，無(wú)論干預(yù)設(shè)計(jì)得多么精致或者實(shí)施得多好，都不會(huì)獲得成功。因此，服務(wù)的委托方和承接方要共同制定一個(gè)統(tǒng)籌全局的、科學(xué)的購(gòu)買(mǎi)方案，并可委托相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買(mǎi)方案進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估主體既可以是相關(guān)的政府職能部門(mén)，比如財(cái)政部門(mén)對(duì)購(gòu)買(mǎi)的預(yù)算方案進(jìn)行審計(jì)，民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的承接資質(zhì)進(jìn)行審查等，也可以選擇獨(dú)立的第三方作為評(píng)估主體，通過(guò)查閱文獻(xiàn)資料和實(shí)地調(diào)查，結(jié)合現(xiàn)有的實(shí)際情況，對(duì)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)方式、資金預(yù)算、預(yù)期效果、服務(wù)期限、合同雙方的權(quán)利義務(wù)以及獎(jiǎng)懲措施等方面進(jìn)行評(píng)估，確保購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃的科學(xué)合理性，以期為服務(wù)外包的實(shí)施提供指導(dǎo)和依據(jù)。目前，我國(guó)不少地方政府購(gòu)買(mǎi)前并沒(méi)有詳細(xì)的計(jì)劃和預(yù)算，購(gòu)買(mǎi)隨意性大，政府與非政府組織的多數(shù)合作是基于熟人關(guān)系的非制度化程序，或是實(shí)質(zhì)上“內(nèi)部化”合作[25]。理論評(píng)估就是要改變這種隨意化、非制度化、內(nèi)部化的做法，通過(guò)對(duì)政府的購(gòu)買(mǎi)規(guī)劃的評(píng)估，確保購(gòu)買(mǎi)的可行性、合理性和規(guī)范性。發(fā)達(dá)國(guó)家的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目之所以有條不紊地運(yùn)行并且成效頗大，就在于對(duì)前期的理論論證的重視，并嚴(yán)格按事先制定的購(gòu)買(mǎi)規(guī)劃開(kāi)展項(xiàng)目活動(dòng)。比如，澳大利亞政府在購(gòu)買(mǎi)合同中詳細(xì)規(guī)定了政府與社會(huì)組織需要承擔(dān)的義務(wù)和享有的權(quán)利、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)的連續(xù)性、預(yù)算以及對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行申訴的相關(guān)內(nèi)容。

（三）過(guò)程評(píng)估

經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾遜將市場(chǎng)中的商品或服務(wù)分為查驗(yàn)品和體驗(yàn)品兩大類(lèi)，前者很容易靠購(gòu)買(mǎi)前的查驗(yàn)來(lái)評(píng)估質(zhì)量，而后者的質(zhì)量則只能靠使用和消費(fèi)后的體驗(yàn)來(lái)確認(rèn)[26]。公共服務(wù)顯然屬于體驗(yàn)品，生產(chǎn)與消費(fèi)的同一性決定了單一的事后評(píng)估可能產(chǎn)生“試錯(cuò)成本”，無(wú)法及時(shí)糾正公共服務(wù)提供過(guò)程中可能產(chǎn)生的問(wèn)題，保證公共服務(wù)獲取的及時(shí)性，因此過(guò)程評(píng)估顯得尤為重要。正如庫(kù)珀所說(shuō)，為公眾做個(gè)好交易，不只是取決于是否要簽個(gè)合同、合同給誰(shuí)，而是取決于合同從頭到尾整個(gè)過(guò)程的管理[27]。

過(guò)程評(píng)估是對(duì)項(xiàng)目的操作、實(shí)施以及服務(wù)供給情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。一般而言，會(huì)先由服務(wù)承擔(dān)方通過(guò)執(zhí)行報(bào)告的形式進(jìn)行自我評(píng)估，報(bào)告的內(nèi)容包括服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)方式、人員和財(cái)物的投入情況等。但由于這種自我評(píng)估通常傾向于報(bào)告組織所取得的成績(jī)，容易掩蓋存在的問(wèn)題，很難做到客觀地自我評(píng)價(jià)，因此還要由服務(wù)委托方和第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。服務(wù)委托方可以通過(guò)查閱項(xiàng)目計(jì)劃書(shū)、服務(wù)檔案、財(cái)務(wù)報(bào)表等文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，或者進(jìn)行實(shí)地觀察，查看服務(wù)過(guò)程、服務(wù)的活動(dòng)場(chǎng)所，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行中的問(wèn)題予以指正。不可否認(rèn)的是，政府作為權(quán)力的主體，也可能會(huì)出現(xiàn)以監(jiān)督之名行干預(yù)之實(shí)的情況，將政府中的官僚主義帶到社會(huì)組織中，導(dǎo)致社會(huì)組織失去其原有的活力，評(píng)估可能有失公正。由此，應(yīng)積極引入第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助政府進(jìn)行評(píng)估。此外，還可以聘用有技術(shù)和業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)的政府雇員進(jìn)行合同外包監(jiān)督，設(shè)立績(jī)效保證書(shū)，在對(duì)績(jī)效做出承諾的同時(shí)設(shè)立一定數(shù)量的保證金，如果達(dá)不到承諾的績(jī)效，保證金則予以沒(méi)收[28]。

（四）影響評(píng)估

影響評(píng)估也叫產(chǎn)出評(píng)估，其目的是了解這一公共項(xiàng)目是否達(dá)成了預(yù)期的效果。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的影響評(píng)估，首先要堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”的理念，以公共服務(wù)終端使用者的評(píng)價(jià)作為主要參考依據(jù)，對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量、效果進(jìn)行評(píng)估。但需要注意的是，在實(shí)踐中由于信息不對(duì)稱(chēng)和服務(wù)對(duì)象自身的局限等原因，服務(wù)受益方所做的評(píng)價(jià)有時(shí)缺乏一定的可取性，尤其對(duì)于老人、兒童等弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，有時(shí)很難做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。因此，在評(píng)估過(guò)程中，要將面談、問(wèn)卷調(diào)查、電話(huà)和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等多種方式相結(jié)合，靈活運(yùn)用，確保評(píng)估的客觀性、全面性、準(zhǔn)確性，對(duì)服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度、服務(wù)組織能力、服務(wù)人員態(tài)度及專(zhuān)業(yè)度等做出客觀公正的評(píng)價(jià)。香港特別行政區(qū)社會(huì)福利署針對(duì)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)設(shè)置了16項(xiàng)素質(zhì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)提供、服務(wù)管理、對(duì)服務(wù)使用者的服務(wù)情況和對(duì)服務(wù)使用者權(quán)利的尊重情況五大方面，嚴(yán)謹(jǐn)程度可見(jiàn)一斑[29]。英國(guó)公共衛(wèi)生部門(mén)基于服務(wù)群眾大多屬于弱勢(shì)群體的考慮，設(shè)計(jì)了簡(jiǎn)讀版的質(zhì)量評(píng)估手冊(cè)，圖文并茂的形式簡(jiǎn)單易懂，為弱勢(shì)群體提供了便捷的評(píng)估方式[30]。對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估時(shí)，要根據(jù)服務(wù)對(duì)象的特殊性，采取不同的評(píng)估方法，靈活運(yùn)用，并敢于創(chuàng)新。

此外，還應(yīng)評(píng)估該項(xiàng)目對(duì)其所處的公共服務(wù)系統(tǒng)是否產(chǎn)生了影響。有學(xué)者在對(duì)醫(yī)療系統(tǒng)的服務(wù)外包項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于合同的法律性質(zhì)，會(huì)使得資源與承包出去的服務(wù)有著強(qiáng)依賴(lài)性。如果外包的服務(wù)相對(duì)來(lái)說(shuō)資金的使用率不高，那么就可能導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)整體效率的降低。另外，當(dāng)服務(wù)供給的壓力轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)時(shí)，合同外包可能會(huì)導(dǎo)致公共供給者效率的降低[31]。這些都是超越于服務(wù)外包項(xiàng)目本身，但反過(guò)來(lái)又會(huì)對(duì)服務(wù)外包產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的因素，將這些因素都納入評(píng)估范疇，能更好推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)的良性發(fā)展。

（五）效率評(píng)估

降低服務(wù)成本、提高服務(wù)效率是政府將服務(wù)外包給社會(huì)組織的目標(biāo)之一，也是衡量政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)成效的重要指標(biāo)。所謂效率評(píng)估，是對(duì)投入與產(chǎn)出進(jìn)行比較，分析成本與效益之間的關(guān)系，目的是考察資源是否得到了優(yōu)化配置，即購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所支付的資金是否產(chǎn)出了更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，其評(píng)估維度包括成本-收益分析和成本比較分析。一方面，進(jìn)行成本-收益分析，即對(duì)項(xiàng)目所需成本與所取得的收益進(jìn)行比較；另一方面，還要將社會(huì)組織提供公共服務(wù)與政府提供公共服務(wù)分別耗費(fèi)的成本進(jìn)行比較，評(píng)估社會(huì)組織的公共服務(wù)相比政府是否更具“性?xún)r(jià)比”。進(jìn)行成本-收益分析時(shí)，不僅要將服務(wù)活動(dòng)成本、人資成本、組織管理成本和技能培訓(xùn)成本等服務(wù)總成本與服務(wù)總效益進(jìn)行比較，還可將人均服務(wù)成本與人均服務(wù)效益進(jìn)行比較，評(píng)估服務(wù)的平等性、公正性。評(píng)估主體可由政府的財(cái)務(wù)部門(mén)主導(dǎo)或者委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)事務(wù)所、高等院校和科研機(jī)構(gòu)，這不僅可以提升評(píng)估的客觀性、公正性，還可以幫助解決一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)上的難題，提高評(píng)估的科學(xué)性。

四 、結(jié)束語(yǔ)

已有的研究在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估中做了諸多有益的探索，或針對(duì)某一購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域提出了評(píng)估模型，或嘗試從頂層設(shè)計(jì)建構(gòu)起宏觀的評(píng)估機(jī)制和評(píng)估模式。但是，研究的局限性也非常明顯：一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估的重要性，忽視了需求評(píng)估、過(guò)程評(píng)估等其他環(huán)節(jié)；二是抽象的頂層設(shè)計(jì)只具一般指導(dǎo)性，無(wú)法顧及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的具體情況。本文以彼得·羅希的項(xiàng)目評(píng)估理論為研究基礎(chǔ)，將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的評(píng)估分為需求評(píng)估、項(xiàng)目理論評(píng)估、過(guò)程評(píng)估、影響評(píng)估和效率評(píng)估五個(gè)環(huán)節(jié)，以評(píng)估主體、評(píng)估客體（內(nèi)容）、評(píng)估工具（方法）和評(píng)估指標(biāo)作為評(píng)估維度，結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中可能出現(xiàn)的具體情況，構(gòu)建起一個(gè)有別于單一的績(jī)效評(píng)估和簡(jiǎn)單地以時(shí)間軸劃分評(píng)估階段的評(píng)估體系，試圖從政府購(gòu)買(mǎi)的源頭上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，并盡可能地保證購(gòu)買(mǎi)過(guò)程不受外部因素的干擾，政府、社會(huì)組織和公眾都能有效地參與其中，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的多元價(jià)值追求。誠(chéng)然，彼得·羅希的項(xiàng)目評(píng)估理論已經(jīng)獲得了理論界較為廣泛的關(guān)注，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)領(lǐng)域的研究中也被多次論述和引用，但未有專(zhuān)門(mén)的研究對(duì)其展開(kāi)深入的探討，其在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用情況也還較為鮮見(jiàn)。本文大膽地將其應(yīng)用于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目研究中，試圖突破以往的研究范式，提供一種新的研究視角。而這種理論的探索是否能夠得以應(yīng)用于實(shí)踐，還有待理論部門(mén)和實(shí)踐部門(mén)進(jìn)一步檢驗(yàn)和指正。

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