田毅鵬 張帆

摘要：社會矛盾問題凸顯與政府調(diào)處矛盾低效之間的張力，成為轉(zhuǎn)型期中國社會治理難以回避的問題。作為聯(lián)結(jié)國家與信訪人的社會組織，J市信訪法律事務服務中心以其中立性、公益性和專業(yè)性的社會組織身份，介入涉法涉訴類社會矛盾化解，通過制度互嵌、資源互嵌、身份互嵌、過程互嵌等調(diào)解活動的多重維度展開，試圖建立起一種國家與社會之間靈活的“互嵌關(guān)系”和矛盾“調(diào)解機制”。此種社會矛盾化解機制的建構(gòu)及實踐過程，為我們理解評價社會組織“官民二重性”問題提供了一個新的視角，也是新時代國家與社會探索建構(gòu)“共建共治共享”治理格局的一種積極嘗試。

關(guān)鍵詞：社會矛盾；調(diào)處機制；社會組織；互嵌性

中圖分類號：C916文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）05-0063-13

作者簡介：田毅鵬，吉林大學哲學社會學院院長、教育部長江學者特聘教授；張帆，吉林大學哲學社會學院社會學系博士研究生（吉林長春130012）

一、轉(zhuǎn)型期社會矛盾的治理困局

從社會矛盾生成的背景及矛盾性質(zhì)上看，當前中國轉(zhuǎn)型社會的社會矛盾問題，一方面復制了國際性“變革社會”演進變遷過程中社會矛盾凸顯的一般性規(guī)律，同時又與改革開放以來中國社會“壓縮式發(fā)展”所衍生的利益分化、階層固化、制度結(jié)構(gòu)不良等社會問題緊密相關(guān)。眾所周知，改革前“單位”是真正意義上的社會矛盾化解的責任主體，在“國家—單位—個人”體制組織框架的背景下，政府在很大程度上可以置身于沖突結(jié)構(gòu)之外?！皢挝皇侵贫仍O(shè)置的辦事方，多數(shù)社會問題在單位得到解決，或者由政府送回單位處理，而政府工作則對組織不對個人?！雹匐S著單位的退場，中間層級斷裂，個人與國家直接面對，大量社會矛盾過度聚集于信訪通道，依賴政府出面干預和化解。但信訪制度在調(diào)處社會矛盾領(lǐng)域作用愈發(fā)重要的同時，卻面臨著多重困局。

1.制度困局

政府信訪工作本身的制度困局對社會矛盾調(diào)處構(gòu)成了重要制約，表現(xiàn)在：（1）在信訪制度的設(shè)置中，信訪部門的職權(quán)與職責之間存在著明顯的錯位，信訪被定位為一個公民表達訴求、化解矛盾的法定制度，但信訪部門目前的主要工作內(nèi)容是“轉(zhuǎn)辦”、“交辦”和“督辦”，并不擁有直接處置權(quán)。并且各級信訪工作機構(gòu)不是單獨序列的國家機構(gòu)，普遍是掛靠在政府機構(gòu)中的“弱勢部門”，沒有被授予獨立處理信訪問題的權(quán)限。（2）推動改革的政府成為社會矛盾的責任方被直接卷入多種性質(zhì)的社會矛盾當中。公眾的信訪對象往往直指政府部門，然而信訪制度中又將政府設(shè)置為信訪事務的解決部門。政府部門被訪和接訪的角色二重性，使得信訪工作的中立性備受質(zhì)疑。（3）在面對利益主體的多元化與利益需求的多樣化之時，政府調(diào)處信訪矛盾的剛性制度難以覆蓋民眾的全部需求。結(jié)構(gòu)式、模式化的剛性制度邏輯難以應對錯綜復雜的局面。

2.理念困局

理念困局在信訪事務處置的過程中主要表現(xiàn)在：（1）受“壓力體制”震懾，信訪行為本身被政府部門視為社會不穩(wěn)定因素。一方面，政府部門攔訪、截訪，造成了上訪人的“以氣抗爭”。政府采取強制性手段和刺激性處置方式激發(fā)了“二階沖突”常健、韋長偉：《當代中國社會二階沖突的特點、原因及應對策略》，《河北學刊》2011年第3期。。另一方面，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的應對邏輯，促使諸多原本并不激烈的社會矛盾往往激化為大規(guī)模、對抗性行動。（2）政府在調(diào)處社會矛盾工作的過程中，運動治理理念“運動式治理”詮釋的是各級政府在社會治理的過程中，以“集中整治”、“專項治理”、“專項行動”、“突擊執(zhí)法”、“清理整頓”等名義推行的治理方式。盛行，并且具有高度的“績效期待”。地方政府信訪工作的集中展開總是伴隨重要會議召開所引發(fā)的信訪洪峰，對于一般時日零散性的、非進京的信訪案件，部分政府便傾向采取推諉、扯皮的應對策略，不具有發(fā)展形成“連續(xù)性”、“常態(tài)性”、“長效性”制度的基礎(chǔ)條件，更不利于信訪部門行政能力專業(yè)化的進展。

3.技術(shù)困局

信訪制度在轉(zhuǎn)型期社會矛盾調(diào)處領(lǐng)域的重要位置與政府處置信訪事務的能力水平較低之間存在巨大張力。（1）信訪工作所面對的是極具復雜性的社會矛盾問題和性格迥異、訴求千差萬別的上訪人，需要工作人員在處理信訪問題時具備極強的靈活性，并擁有有效的“對話技術(shù)”和分析“心理特征”的能力，但實踐中，信訪部門的工作人員受“科層制”的剛性治理邏輯影響，處理問題的靈活性明顯不足。（2）信訪工作人員在調(diào)解社會矛盾時需要準確地應用法律法規(guī)，充分了解相關(guān)政策，而一些政府部門的人員并不具備相關(guān)的法律工作背景和專業(yè)知識，欠缺答疑解惑、釋法說理和依法做出結(jié)論的能力。（3）科層化的政府部門內(nèi)部存在很大的人員流動性，調(diào)轉(zhuǎn)、升職、掛職等情況在部門之間經(jīng)常發(fā)生，因此，諸多信訪工作人員難以依靠長時間的信訪工作積累法律政策知識和處理信訪事務的技術(shù)經(jīng)驗，不利于生成專業(yè)性。

受上述三方面困局掣肘，社會矛盾的利益表達、應責、化解機制并未伴隨社會轉(zhuǎn)型得到及時有效構(gòu)建。社會矛盾的集中爆發(fā)與調(diào)處失效之間的張力，成為轉(zhuǎn)型期中國社會難以回避的問題。社會矛盾的有效調(diào)處呼喚著重構(gòu)一種新型的社會矛盾調(diào)處機制。當下，治理理論的盛行正將多元主體整合進社會治理的體系之中，社會組織作為國家與個人之間的中介者，在社會治理中可以起到聯(lián)結(jié)、樞紐、代表等重要作用。政府與社會組織之間的協(xié)同治理正在各領(lǐng)域展開，二者如何互動、配合、博弈受到學界的廣泛關(guān)注。政社協(xié)同的治理模式，其優(yōu)勢、成效、限度也成為社會學研究的重點問題。本文擬以“J市信訪法律事務服務中心”為案例，探討政府和社會組織在社會矛盾調(diào)處工作展開過程中的“互嵌性”關(guān)系，并做出反思與評價。

二、政府與社會組織調(diào)處社會矛盾的“互嵌性”及其展開

（一）波氏、格氏嵌入理論回顧

波蘭尼在其著作《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中批判了古典經(jīng)濟學家所倡導的市場自我調(diào)節(jié)理念，他認為純粹的自律性市場是“徹頭徹尾的烏托邦”[英]波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版，第3頁。。波蘭尼指出，國家如果完全拋棄其在管理市場上的角色，市場將面臨失衡的危機，因此市場必須嵌入于社會中。基于虛擬商品和社會雙重運動的影響，波蘭尼做出經(jīng)濟“脫嵌”于社會的嘗試不可能成功的判斷。顛覆經(jīng)濟淹沒社會的古典經(jīng)濟學思想，波蘭尼提出了“嵌入性”的概念，試圖闡釋市場和經(jīng)濟全面嵌入社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系中的普遍邏輯。他認為：“經(jīng)濟體系被吸收在社會體系之中?！盵英]波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版，第59頁。社會是一個極其復雜的綜合性機體，經(jīng)濟與市場是嵌入在這個機體中的一部分內(nèi)容，并受其制約。波蘭尼較為宏觀地論證了經(jīng)濟與社會的嵌入性關(guān)系，但對具體的嵌入過程、規(guī)則和實踐未展開深化研究。因此，波氏的“嵌入性”還處于概念提出階段，“嵌入性”的理論化工作主要在20世紀80年代由格蘭諾維特完成。

格蘭諾維特在《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動》一書中提出，在經(jīng)濟學和社會學領(lǐng)域存在兩種大相徑庭的“社會化意識”，古典經(jīng)濟學家強調(diào)“低度社會化”，試圖論證生產(chǎn)、分配和消費行為完全不受社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的影響。在完全競爭的市場內(nèi)，沒有生產(chǎn)者與消費者能明顯地影響總體供給與需求。社會學研究則呈現(xiàn)出“過度社會化”傾向，認為人完全屈從于共有的價值與規(guī)范系統(tǒng)，這種屈從十分自然，人們毫無反抗[美]格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動》，羅家德等譯，社會科學文獻出版社2015年版，第3頁。。針對上述兩種社會化，格蘭諾維特認為：“行動者既不是像獨立原子一樣運行在社會脈絡(luò)之外，也不會奴隸般地依附于他/她所屬的社會類別賦予他/她的角色。他們具有目的性的行動企圖實際上是嵌在真實的、正在運作的社會關(guān)系系統(tǒng)之中的?！盵美]格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動》，羅家德等譯，社會科學文獻出版社2015年版，第7頁。他進一步指出：“行為和制度總是受到正在運行的社會關(guān)系的壓抑和控制，因此將它們看作是彼此分離的做法是一種令人痛心的誤解?！盙ranovetter Mark，“Economic Action and Social Structure ：The Problem of Embeddedness”， American Journal of Sociology， Vol.91，No.3，1985， pp.481-510.格氏將嵌入劃分為“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”關(guān)系性嵌入注重行動者之間的雙向關(guān)系，分為強連帶和弱連帶；結(jié)構(gòu)性嵌入注重網(wǎng)絡(luò)的整體性以及行動者在網(wǎng)絡(luò)中的功能。?？偠灾裉m諾維特的嵌入理論認為，經(jīng)濟、市場乃至更為廣泛人類行為的展開均與社會系統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)具有緊密的關(guān)系。他所發(fā)展的嵌入理論與社會化、科層結(jié)構(gòu)、交易成本等理論相連，達到了更高的理論化程度。

（二）“政社互嵌性”的提出

伴隨著嵌入理論引入中國，其理論內(nèi)涵逐漸延展出本土性特征：其一，在嵌入方向上，由單向嵌入轉(zhuǎn)向為雙向嵌入和互相嵌入；其二，在嵌入內(nèi)容上，經(jīng)濟與社會之間的嵌入被遷移拓展為政府與社會之間的嵌入。如張軍等批判制度與行動者二元對立的觀點，“我們進行制度改革、制度創(chuàng)新與制度設(shè)計的過程中，應把握住制度與行動者之間的互嵌關(guān)系，既要從制度本身出發(fā)，又要考慮制度所實施的對象感受與認同”張軍、王邦虎：《從對立到互嵌：制度與行動者關(guān)系的新拓展》，《江淮論壇》2010年第3期。。王思斌將嵌入性的概念運用到分析社會工作發(fā)展中，他指出，社會工作是嵌入到原有政府掌管的社會服務領(lǐng)域中的，并區(qū)分了嵌入的類型：依附性嵌入是專業(yè)社會工作必須依附在主體社會服務體系上發(fā)揮作用的現(xiàn)象；自主性嵌入是專業(yè)社會工作力量獨立自主地進入社會服務領(lǐng)域并發(fā)揮作用，它可以不受或少受主體社會服務系統(tǒng)的支配王思斌：《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》，《社會科學戰(zhàn)線》2011年第2期；王思斌、阮曾媛琪：《和諧社會建設(shè)背景下的中國社會工作發(fā)展》，《中國社會科學》2009年第5期。。他對于社會工作拓展空間和建構(gòu)性問題的關(guān)注業(yè)已映射出“政社互嵌”的理念。紀鶯鶯提煉出社會組織與國家之間“雙向嵌入”的概念，即“社會組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入于國家，而國家的意志與目標嵌入在社會組織的運作中，在此關(guān)系中，國家和社會組織權(quán)力均得到了強化”紀鶯鶯：《從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N市社區(qū)社會組織為例——兼論當代中國國家與社會關(guān)系的重構(gòu)》，《浙江學刊》2010年第1期。。

在轉(zhuǎn)型期國家放權(quán)和社會發(fā)育的雙向進程中，社會矛盾的化解機制中開始納入多元要素，其中國家與社會之間呈現(xiàn)出顯著的“互嵌關(guān)系”。在中國轉(zhuǎn)型期社會矛盾的調(diào)處領(lǐng)域，本文提出的“政社互嵌”具有以下理論意涵：（1）互嵌關(guān)系強調(diào)社會組織與國家之間并不是靜態(tài)從屬關(guān)系，而是動態(tài)調(diào)適關(guān)系。在單位時期，國家淹沒社會，社會從屬于國家。因此，社會是嵌入在國家體系之中的從屬品。但隨著國家放權(quán)與社會自主性發(fā)育進程的同步推進，社會逐步具備了向國家反嵌的能力，社會組織在社會矛盾調(diào)處中的作用不斷凸顯，開始影響政府調(diào)處社會矛盾的制度、理念和程序。（2）互嵌是基于兩者均存在“制約性”前提下的一種機制建構(gòu)。社會矛盾的互嵌性治理展開的重要條件在于：政府在社會矛盾調(diào)處中面臨現(xiàn)實困境，主觀上需要外部元素的嵌入，以彌補其不足；社會組織在社會矛盾調(diào)處中的身份合法性、調(diào)處權(quán)力、運轉(zhuǎn)資源等均需要政府通過嵌入的方式賦予。互嵌的展開并不是互相制約、互相爭奪的過程，更多表現(xiàn)為互相賦權(quán)的狀態(tài)。（3）政府和社會組織向?qū)Ψ角度氲哪芰Σ⒉痪?，政府向社會組織的嵌入通道較為通暢，政府可以通過多種形式對社會組織進行嵌入，甚至形成了嵌入型監(jiān)管的社會組織管理模式，而社會組織的反嵌作用相對有限，其向政府進行的嵌入主要受制于政府主動向其開放的可嵌入空間邊界，社會組織對邊界的拓展能力微弱。特別是對于社會矛盾調(diào)處這類“限制介入性”事務，政府持有準入機制設(shè)置權(quán)，并掌握最終裁定權(quán)。

質(zhì)言之，對轉(zhuǎn)型期社會矛盾化解機制中政府與社會關(guān)系問題展開分析與討論，有助于我們把握國家與社會“互嵌共治”這對相對平衡的關(guān)系，這既不同于康曉光和韓恒所理解的“分類控制”，也并非安子杰所界定的“偶發(fā)共生”。

（三）社會矛盾化解過程中“互嵌性”的展開

J市信訪法律事務服務中心（以下稱“中心”）是在J市律師協(xié)會B會長的倡導下，經(jīng)J市司法局黨委批準，為協(xié)助地方黨委、政府和各政法機關(guān)化解信訪事項而成立的，專為信訪人提供義務法律服務的第三方中立性社會組織。中心于2011年4月19日經(jīng)民政部門批準正式成立。中心下設(shè)咨詢接待部、協(xié)調(diào)辦案部、訴訟代理部及協(xié)調(diào)委員會四個主要部門。中心現(xiàn)有專職律師7名，聘請法律工作者4人，行政業(yè)務人員3人。業(yè)務范圍是：（1）提供法律咨詢、代理援助、調(diào)取案卷服務；（2）評析上訪是否合理，召開聽證會；（3）協(xié)同政府部門、司法機關(guān)解決上訪涉及問題。截至筆者調(diào)研時間，中心共受理各類信訪案件595件，結(jié)案410件，接待法律咨詢2100余件、5900余人次。引自《J市信訪法律事務服務中心簡介》，中心內(nèi)部資料。中心服務的展開和政府職能的發(fā)揮以一種“互嵌”的形式，對社會矛盾調(diào)處機制的重構(gòu)做出了探索。

1.制度互嵌

“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束?！盵美]諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社2009年版，第3頁。 在制度學派的眼里，組織是同時置于技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境當中的，并且特別重視制度環(huán)境對組織的影響，將組織視為制度化的組織?！敖M織的制度化過程即組織或個人不斷接受和采納外界公認或贊許的形式、做法或‘社會事實的過程。如果組織或個人的行為有悖于這些社會事實就會出現(xiàn)‘合法性的危機。”周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第72-73頁。通過宏觀制度的設(shè)置，國家嚴密規(guī)定了社會活動的空間與界限。以信訪制度為代表的一系列正式法理制度，為社會矛盾的表達、應責提供了基本制度框架，因此任何形式的社會矛盾調(diào)處機制均是嵌入在國家制度體系之中的。中心的內(nèi)部工作制度設(shè)置即非常明確地遵循了這一點。中心在《工作規(guī)則》第一章總則中即提出：“根據(jù)《中華人民共和國律師法》和《信訪條例》等有關(guān)法規(guī)政策，制定本規(guī)則?！币浴禞市信訪法律事務服務中心工作規(guī)則》，中心內(nèi)部資料。中心各部門工作的展開，亦特別重視對《中華人民共和國調(diào)解法》、《民間糾紛處理辦法》等相關(guān)制度的貫徹。這種“嵌入”在國家宏觀制度中的社會治理模式，有效地規(guī)范了社會組織的行為，確保了其參與社會治理過程中的政治方向。

一般而言，國家對社會組織的制度輸出具有“自上而下”的單向性，社會組織缺乏足夠的話語權(quán)影響政府的制度設(shè)置。然而，中心在嵌入現(xiàn)有矛盾調(diào)處制度的過程中，對其產(chǎn)生了重要的反向輸出作用。中心B主任作為D省律師協(xié)會會長和D省人大代表，針對社會矛盾激化、矛盾調(diào)處不力的問題，于2009年開始，在D省人大常委會編輯的《代表之聲》雜志中連刊六文，系統(tǒng)地提出了解決社會矛盾的建議，見表1。

表1B會長所提化解社會矛盾系列建議

系列意見刊發(fā)時間《如何解決國企改制中的群訪問題》2009年10月14日《如何解決司法不公引發(fā)的上訪問題》2009年11月5日《發(fā)揮人大代表在化解社會矛盾中的作用》2009年12月10日《人民法院應依法受理對農(nóng)村土地仲裁不服及仲裁執(zhí)行案件，防止民間糾紛激化》2010年6月9日《關(guān)于在全省公安機關(guān)推廣L市公安局化解重大信訪案件先進做法的建議》2010年7月28日《關(guān)于號召全省律師主動協(xié)助黨和政府化解社會矛盾的建議》2010年7月28日

在提出上述建議的基礎(chǔ)之上，B主任開始醞釀成立中心，試圖以中立第三方的身份匡扶政府社會矛盾調(diào)處工作的不足。B主任于2011年1月10日在《代表之聲》上刊發(fā)《關(guān)于成立“信訪法律事務評估咨詢服務中心”協(xié)助黨和政府從源頭上化解信訪問題的建議》一文，并向J市政法委呈報，得到其重視與支持。2011年3月18日，J市政法委向J市委提交《關(guān)于成立“J市信訪法律事務咨詢服務中心”的報告》。同年4月19日，中心正式在市民政局登記注冊，投入運行。但在運行的初始階段，中心開始面臨諸多條件制約：一方面，社會組織化解矛盾的根本原則和作用限度尚不明確；另一方面，中心在調(diào)處社會矛盾的過程中遇到了制度不健全、合法性不足、涉事機構(gòu)不配合等問題。為推進此種調(diào)處機制的深入開展，省市政府出臺了一系列制度文件，以規(guī)范、協(xié)調(diào)和保障中心的角色、地位，推動其作用的發(fā)揮，見表2。

表2省市政府頒發(fā)的支持中心運行文件

制度文件頒發(fā)部門頒發(fā)時間《關(guān)于協(xié)調(diào)辦理涉法涉訴信訪案件的若干意見》J市政法委2011年5月20日《關(guān)于律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作的指導意見》D省政法委、高級人民法院、人民檢察院、公安廳、司法廳2014年9月25日《關(guān)于共同化解涉訴信訪案件的實施辦法》J市中級人民法院2014年10月16日《J市律師參與化解、代理涉法涉訴信訪案件工作指引》J市司法局2014年12月10日

上述系列文件一方面對中心工作的開展提出了明確的制度規(guī)范，如《關(guān)于協(xié)調(diào)辦理涉法涉訴信訪案件的若干意見》明確規(guī)定：“1、中心在市委、市政府的領(lǐng)導下，由市政法委統(tǒng)一協(xié)調(diào)，司法行政部門管理和指導下開展工作。2、對敏感的、有影響的個案，司法局指派相關(guān)責任人全程參與研究，確保中心的工作不偏離政治方向?！绷硪环矫?，上述制度的出臺也為中心的身份提供了合法性支持，為中心律師介入化解、代理信訪案件提供了政策依據(jù)和制度支持，賦予了律師調(diào)卷、調(diào)查取證、與涉事部門溝通等權(quán)力。如規(guī)定了“全市各級公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院對信訪服務中心受理的信訪案件，應本著全面協(xié)作、大力配合、有利息訪的原則，建立相互交流工作的聯(lián)系制度，對信訪服務中心發(fā)送的各類協(xié)調(diào)函件，應在十個工作日內(nèi)書面答復”；“信訪服務中心受理案件后，有權(quán)根據(jù)案情需要到被訪部門和相關(guān)部門查閱、摘抄、復印相關(guān)案件的卷宗材料”。

根據(jù)上述制度文件的內(nèi)容，中心形成了相應的工作聯(lián)系制度，如“1、建立重大案件通報制度，對具有強烈抵制情緒、社會危險的案件，應及時向有關(guān)部門通報。2、每年向市司法行政主管部門或市律協(xié)書面報告工作，用全員大會的形式傳達和貫徹領(lǐng)導機關(guān)的工作精神。3、每年向市政法部門匯報信訪案件處理情況，并制作息訪動態(tài)簡報”引自《J市信訪法律事務服務中心工作聯(lián)系制度》，中心內(nèi)部資料。?？梢?，中心與政府之間的“制度互嵌”呈現(xiàn)出相互咬合的狀態(tài)，而不是政府單向地設(shè)置和輸出制度，中心一味地被動接受和順從制度。一方面，宏觀的國家信訪制度、矛盾調(diào)解制度和D省、J市政府所頒發(fā)的制度文件為組織的運轉(zhuǎn)提供制度框架。另一方面，B主任所提出的社會矛盾化解制度改革建議不斷影響政府調(diào)處社會矛盾的理念架構(gòu)，并且社會組織的不斷嵌入也重塑著社會矛盾的調(diào)處制度。

2.資源互嵌

在一般的情況下，國家對社會組織的資源嵌入可以為社會組織代理公共事務打開通路。與此同時，中心的信訪事務代理工作將其特有的一系列社會性資源也不斷向政府輸入，改善著傳統(tǒng)的社會矛盾化解環(huán)境。一言以蔽之，政府與社會組織在資源嵌入層面具有極強的雙向互動性。

政府對中心的資源嵌入主要在以下三個方面展開：（1）提供辦公場所。J市將司法大廈8樓共400余平方米空間劃撥為中心的辦公場所，供其無償使用。中心的牌匾和市司法局的牌匾并排懸掛在司法大廈正門旁最為醒目的位置，提升了社會認同度。（2）提供經(jīng)費保障。市政府將中心的工作經(jīng)費每年30萬元（后增長為150萬元）納入到年度財政預算，在給予中心工作人員每個月5000元左右的工資的基礎(chǔ)上，政法委通過籌措資金，建立了個案息訪獎勵基金。引自 D省人民政府辦公廳《專報信息》，總第1695期。這為中心的運行排除了最大的資源障礙。（3）為中心提供拓展通道。中心的服務范圍僅在J市內(nèi)部，組織上升的空間十分有限。但地方政府擁有一條連接上級政府的政治渠道，中心通過政府的一套行政性推介、宣傳、展示，發(fā)展到更高層面，其先進經(jīng)驗受到上級政府的高度重視。

政府向中心的資源嵌入，為社會組織的發(fā)展運行提供了基本條件，提高了民間非營利組織承擔公共服務的能力，推進了公共服務供給的專業(yè)化和水平的提升。蘇明等：《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》2010年第1期。單純在資源“自上而下”的輸入方向上評價政府與社會組織之間的資源嵌入是不全面的，因為在資源嵌入的問題上，社會組織并不是單純的接收者，同時也是一個資源“自下而上”輸出的能動主體。與政府資源向中心嵌入相對應，中心對政府的社會性資源嵌入及其效果也極為突出，主要體現(xiàn)在：

（1）伴隨“單位”的退場，政府大范圍直接介入社會、經(jīng)濟事務管理，使得政府在社會矛盾的結(jié)構(gòu)中，往往成為涉事方，形成一種“疊加遷怒型矛盾”效應，使政府獨擔的社會矛盾調(diào)處工作缺乏社會信任。社會組織在代理信訪案件的過程中則具有中立性和利益無涉的特點，其第三方中立身份為社會矛盾調(diào)處注入公信力。社會信任也成為中心的社會資本，建構(gòu)起上訪人和中心之間的信任網(wǎng)絡(luò)。中心Z律師說：

有很多案件就是上訪人就對法院的判決不服——我認為這個審判得不公正，我訪的就是你法院，有的甚至極端的就要告你這個審判員，告你法官。那我找你法院的信訪機構(gòu)，你還是這個法院的人，我訪的都是你們法院的同事，這就不公允。所以上訪人的怨氣，對你機構(gòu)的不信任度仍然是存在的。我們中心的律師，跟政府部門、公檢法機關(guān)都沒有關(guān)系，我們既有專業(yè)特長，又有身份獨立的優(yōu)勢，所以就有居中調(diào)解、調(diào)處、解決的能力，設(shè)立這個中心就把這個優(yōu)勢放大了。資料來源：2016年9月15日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

（2）中心的工作人員為專業(yè)律師，他們所提供的化解社會矛盾服務，具有極強的專業(yè)性，這種專業(yè)性嵌入具有改變政府辦事過程、方法，優(yōu)化治理結(jié)果的效果。中心在實踐中探索出律師參與化解和代理信訪工作的多種技術(shù)方法。在理清事實和法律的基礎(chǔ)上，中心律師和法律專家對案件進行全面研判，提出專業(yè)性的問題解決方案，彌補了政府信訪部門的“非專業(yè)”限制。

（3）中心并非簡單地作為國家與社會連接的紐帶，而是起到了一種特殊的“轉(zhuǎn)換器”作用。中心在向下貫徹政府意志與向上表達上訪人利益訴求的過程中，對兩者進行折中性協(xié)調(diào)。政府受組織、制度等剛性因素的影響，在調(diào)解社會矛盾的工作中往往難以突破硬性的制度約束，其處理方法帶有宏觀性和表層化特點，難以實現(xiàn)柔性轉(zhuǎn)換，難以滿足其偏執(zhí)或細微的訴求。而社會矛盾的調(diào)處是中心的專門業(yè)務，中心成員的時間與精力投入更為充足、全面，使得中心化解矛盾工作的展開具有“互動性”和“全程性”，并且中心的化解方式不完全限囿于剛性的制度框架，往往可以擴展出一些“制度之外，情理之中”的柔性處理結(jié)果。中心依據(jù)法理原則與情理關(guān)懷柔化上訪民眾的怨憤與國家權(quán)力的剛性，尋求恰當?shù)拿芑夥桨浮Ｖ行墓ぷ魅藛TW說：

其實我們的身份很重要，像有的案件吧，政府說給30萬解決吧，但是上訪的人他們這么多年在上訪的過程中對政府已經(jīng)不信任了，甚至是怨恨了，就說什么都不接受，就多要錢，甚至上千萬的要。但是到了中心來呢，以中心的身份把這個30萬塊錢給他，他就能接受，因為他也知道要不了那么多錢，就是跟政府置氣呢。同樣是30萬，放在中心就好使，他看見了中心對他這個案子是怎么付出的，于情于理，他都接受?！辟Y料來源：2016年9月15日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

中心Y副主任介紹：

很多信訪案件，我們對結(jié)果也無法改變，因為按照規(guī)則就得那么辦。但是信訪人他不接受啊，就繼續(xù)鬧。這個時候我們就得非常仔細地研究案子，想想招，能不能從別的角度給他（信訪人）整點賠償。資料來源：2016年10月18日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

綜上所述，可見中心不是政府資源單向的接收者，而是以社會組織的身份向政府輸入了社會信任資源、專業(yè)技術(shù)資源，并為政府和上訪者架設(shè)了一個對話的平臺，開拓了社會矛盾柔性調(diào)解的新的運作空間。布迪厄曾將資本劃分為經(jīng)濟資本、文化資本和社會（關(guān)系）資本，并認為各類資本之間可通過跨界溝通和互動，實現(xiàn)轉(zhuǎn)換升級。由此我們可以斷言：如果政府和社會組織的內(nèi)部資源僅在各自閉鎖的場域內(nèi)運作，便無法進一步拓展其力量，政府和社會組織的功能也將會因資源的單一性被極大限制。在政府和社會組織共同介入的社會矛盾化解機制中，政府通過行政、司法、財政資源的提供，嵌入到社會組織的運行發(fā)展之中；社會組織則通過社會性資源的提供，嵌入到政府現(xiàn)有的社會矛盾化解機制中。通過資源的互嵌，政府與社會組織的資源疊加在一起，在一定程度上破解了行政、司法、財政資源和社會資源整合不暢所導致的社會矛盾化解難題。

3.身份互嵌

社會身份實際上表征著一種社會角色，是在社會結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的一個特定位置。韋伯認為，“‘身份應當意味著一種根據(jù)正面或負面特權(quán)得到社會評價的有效要求，……身份并不單決定于階級地位，階級地位作用在身份的效果是清晰的或者模糊的”[德]韋伯：《經(jīng)濟與社會（第一卷）》，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第425頁。?？梢?，身份是一個靈活的社會定位系統(tǒng)，它既有客觀的生活方式、教育程度、職業(yè)聲望為定位基礎(chǔ)，又受到主觀的社會評價體系左右。更重要的是，身份與階級不同，不具有唯一性，同一個機體可能含有多種身份。一般而言，在同一機體內(nèi)部，官方性身份和非官方性身份存在明顯的張力。對于社會組織成員的身份而言，社會組織人員的身份通常要么是純社會性的，要么是具有官方色彩的。然而中心的工作人員身份非常特殊，他們的身份上的官方性和社會性之間并未發(fā)生排斥，而是呈現(xiàn)出互嵌的狀態(tài)，這也成為了政府與中心能夠在社會矛盾化解這個特殊領(lǐng)域展開深入互嵌的重要條件。

（1）中心領(lǐng)袖B主任的身份二重性

中心的領(lǐng)袖B主任其身份特質(zhì)在中心的成立和運轉(zhuǎn)中發(fā)揮了極其重要的作用。在社會矛盾化解的相關(guān)場域內(nèi)，他具有多重身份，我們將其整合為兩類，其一是類官方性，其二是社會民間性。

我們之所以將B主任的身份定義為“類官方性”，主要是因為B主任并未在政府的行政系統(tǒng)內(nèi)擔任正式的官職，但他所擁有的“D省的人大代表”、“J市人民政府首席法律顧問”和“J市的律師協(xié)會會長”等身份，在某種意義上都是官方賦予的。B主任具有與政府部門交往的基礎(chǔ)，省市各級政府對B主任較為了解，亦具有較高的信任度，認定他是“壓事兒”的，不是“挑事兒”的。政府將其納入到社會矛盾化解的工作中，降低了吸納陌生元素介入社會矛盾化解所帶來的風險。另外，對于B主任而言，他憑借此身份，擁有一條政治話語通道，他在人大會議上的發(fā)言和在《代表之聲》中的意見和建議能夠直接上達政府部門，有助于其意見和建議更為便捷地進入到制度決策體系之中。 其次，在“社會民間性”的身份維度上，我們可以將B主任的身份概括為以下三項：“利民律師事務所所長”、“J市信訪法律事務服務中心主任”、“中心律師的親屬長輩”。以上的社會民間性身份對中心的運行同樣起到了不可替代的作用。第一，雖然B主任本身帶有一定的類官方色彩，但他介入社會矛盾化解工作的身份是非官方性質(zhì)的，為中心工作的開展注入了中立性、公信力。在中心的各類材料中，重點突出B主任的民間性特點，特別是在呈現(xiàn)給上訪人的介紹材料中，中心強調(diào)B主任是“全國維護職工權(quán)益十佳杰出律師”、“全國法律援助先進個人”，并強調(diào)中心是由B主任創(chuàng)辦的民辦非企業(yè)單位。引自《信訪人權(quán)利義務告知書》，中心內(nèi)部資料。通過這種方式“隱去”其身份的類官方性，放大其民間性。在上訪人對政府信任度不足的情況下，民間身份具有促進社會信任網(wǎng)絡(luò)搭建的作用。正如上訪人H女士所說：

我是政法委介紹來的，剛來時我就合計這政法委給找的地方能不能也是幫他們政府說話，到了這，接觸了B主任，我才慢慢發(fā)現(xiàn)他不是官兒，這個中心也不是政府部門， B主任是真給我們老百姓辦事，他就給我講法，講理，他講的就是那么回事兒，我就信。資料來源：2017年4月22日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

第二，承擔中心業(yè)務重要任務的7個律師同時都是B主任擔任所長的某律師事務所的執(zhí)業(yè)律師。中心不是他們聚合的初始場域，即中心在運行之初，其核心力量就已經(jīng)具有了很好的整合基礎(chǔ)，為中心的運行節(jié)省了大量的磨合成本。第三，中心的律師X是B主任的兒子，律師Z是B主任的妹夫，另外，律師S和律師H的父親都是B主任的老友。B主任和中心律師的這種長輩與后輩的私人關(guān)系更加促進了中心業(yè)務開展。

我們看到，B主任既是中心律師的雙重領(lǐng)導，又是他們的長輩，這對整合組織成員也產(chǎn)生了重要影響。雜糅著順從、崇拜、尊敬的復雜情感，使得中心律師自然對B主任產(chǎn)生了一種“卡里斯瑪”式的追隨。

（2）中心政府退休老干部的身份二重性

學界普遍認為，通過社會組織干部的派遣和任命，政府實現(xiàn)了對社會組織的深度嵌入，極大削弱了社會組織的自主性。而與一般意義上的政府工作人員不同，中心干部的來源是返聘的J市政法系統(tǒng)退休老干部，見表3。

他們既有政府的工作經(jīng)歷所帶來的政治和行政身份資源，又有不受體制約束的社會身份自由，其身份的二重性在提供專業(yè)服務，聯(lián)結(jié)政府部門的過程中發(fā)揮了極其關(guān)鍵的作用。

我們的這幾位副主任，都是老檢察院院長、法院院長，他們在政府部門干了那么多年，經(jīng)驗非常豐富，很多事情政府整不明白的，人家一看就知道怎么辦，實在不行就上會，一起研究，處理意見都非常合理、非常專業(yè)。特別是在中心剛成立的時候，人家政府還不認中心，但是他們老檢察長、老院長在這，他們個人有人脈啊，給說一說，效果就非常好。資料來源：2016年9月14日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

表3中心返聘退休老干部信息

姓名、中心職務原職社會榮譽J副主任原J市人民檢察院副檢察長D省人民滿意檢察官（連續(xù)四屆）L副主任原J市法律援助中心主任全國十佳法律援助個人提名獎

全國法律援助先進個人

D省優(yōu)秀律師Y副主任原J市中級人民法院常務副院長優(yōu)秀共產(chǎn)黨員

人民好公仆

J市人民政府個人二等功一次Z調(diào)解委員會主任原J市人民檢察院反貪局偵查處長D省人民滿意檢察官S接待部主任原J市人民檢察院民行處處長J市優(yōu)秀公務員

模范共產(chǎn)黨員

J市人民檢察院個人三等功六次

作為退休老干部的一員，調(diào)解委員會Z主任也提到：

我在檢察院的工作經(jīng)歷確實也給現(xiàn)在的工作提供了一些方便，有時候需要跟檢察院溝通了，我們幾個老人跟那邊聯(lián)系，他們都非?？蜌猓@點面子他們還都得給。資料來源：2017年4月12日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

另外，這些退休老干部非常清楚政府調(diào)處社會矛盾的工作方法和程序，在代表中心與政府共同調(diào)處矛盾時，可以節(jié)省交往成本，實現(xiàn)良好的對接。

綜上所述，中心B主任和退休機關(guān)干部的身份二重性與一般社會組織成員的身份二重性具有明顯差異。具有官民二重性的社會組織成員一般由“涇渭分明”的兩部分構(gòu)成，即政府進駐的行政干部和社會組織中的純社會成員，二者之間并未發(fā)生真正的互嵌，因為政府干部的行動邏輯受嵌入型監(jiān)管主導，組織成員的行動邏輯更傾向于達到組織目標，二者行動具有不同向性，導致行政干部和草根組織成員在業(yè)務開展中缺乏互動，并且兩種身份之間存在博弈與爭奪。而在J市信訪法律事務服務中心，組織成員的多種身份的“互嵌”達到了合作、融合、平衡的效果。

4.過程互嵌

諸多研究表明，政府在向社會組織購買服務的過程中通過“關(guān)系嵌入、功能嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入和目標嵌入”王志華：《論政府向社會組織購買公共服務的體制嵌入》，《求索》2012年第2期。的方式對社會組織的發(fā)展施加影響。并且在購買服務的運作過程中，政府僅在監(jiān)管的層面發(fā)揮作用，對服務內(nèi)容并不真實參與，二者在進行公共服務的過程中缺乏交集和互動。但反觀本文案例，政府與中心的互嵌形式并不僅在制度、資源和人員身份上展開，互嵌也真實地呈現(xiàn)在社會矛盾調(diào)處的動態(tài)過程當中。

（1）事務轉(zhuǎn)辦的互嵌性

在中心成立的第一年，中心共受理各類社會矛盾化解案件142件，其中包括辦理市委政法委、市人大等機關(guān)轉(zhuǎn)辦上訪案10件，協(xié)助縣區(qū)級黨委和政府辦理群體訪和長期纏訪案件5件，自訪案件127件，轉(zhuǎn)辦率為10.6%。而中心運行四年之后，中心共受理各類社會矛盾化解案件170件，其中市委政法委交辦評查案件10件，市委政法委、各政法機關(guān)、有關(guān)部門轉(zhuǎn)辦案件144件，信訪人自訪案件16件，轉(zhuǎn)辦率為90.6%。中心處理的案件來源重心已經(jīng)從自訪過渡到由政府機關(guān)轉(zhuǎn)辦，這是一個中心逐步取得政府信任的過程。但也面臨一個問題，即矛盾糾紛由政府交給中心處理，上訪者對中心身份產(chǎn)生了質(zhì)疑，認為其是仍舊是政府部門，如此，中心的第三方優(yōu)勢在案件轉(zhuǎn)辦中被消解掉了。為破解此問題，中心和政府采取了一種“迂回策略”：

我們就得跟上訪人解釋，迂回一下，比如這個案子訪法院，很對立，人家不相信法院，人家就說你法院信訪部門肯定護著你們法院。法院就讓信訪人找中心，但是如果直接讓信訪人找中心，人家也不信，認為你給我找的地方肯定也是替你說話。法院就讓信訪人找上級機關(guān)，去政法委，政法委再跟上訪人說，有我們這樣一個法律服務中心，讓我們給他看看，由政法委轉(zhuǎn)到中心，這樣就好一點。資料來源：2017年4月21日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

這種迂回策略的目的在于使政府與中心在形式上形成“脫嵌”，以向上訪人最大限度地展示中心的社會性、自主性和中立性。但實際上，二者仍存在著真實的關(guān)聯(lián)，而且是十分緊密地嵌入彼此。隨著政府轉(zhuǎn)辦案件的增加，政府和中心架構(gòu)起一套規(guī)范的轉(zhuǎn)辦制度，可簡要歸納為：由政府向中心開具正規(guī)的轉(zhuǎn)辦函，中心在接到轉(zhuǎn)辦案件后，在案件的處理過程中與轉(zhuǎn)辦來源部門保持密切溝通，上報處理進程，提請化解意見。政府有權(quán)篩選交由中心代理的具體內(nèi)容和開放程度，政府的調(diào)處意見也在案件的轉(zhuǎn)辦中，向中心有所滲透。這也并不意味著對于轉(zhuǎn)辦案件的辦理，中心完全被動，許多經(jīng)中心代理的案件處理方案并未完全局限于政府設(shè)定的框架之內(nèi)，而是平衡在上訪人能夠接受并息訪和政府能夠接受并承認之間。

（2）調(diào)處展開的互嵌性

案件轉(zhuǎn)辦并不意味著政府將案件交由中心辦理之后，僅在監(jiān)管層面上對中心予以干預，而在調(diào)處過程中發(fā)生角色抽離。信訪案件處理和社會矛盾調(diào)處的行政與司法性很強，不具備完全向社會開放的條件，社會組織不可能完全實現(xiàn)服務替代。因此，在社會矛盾的調(diào)處過程中，政府與中心產(chǎn)生了動態(tài)的協(xié)作與配合。在許多上訪案件的處理過程中，如政府與中心通過召開通氣會的方式，共同制定化解方案，政府指派部門領(lǐng)導跟蹤化解全程，并提供協(xié)助。中心L副主任說：

政府部門都有信訪局，像法院、檢察院、公安局都有自己的信訪機構(gòu)，他們處理不了的案件，愿意讓第三方介入，我們雖然是獨立辦理，不受他們嚴格控制，但是需要調(diào)卷、協(xié)調(diào)各涉事單位的時候，中心就可以和政府聯(lián)絡(luò)，說白了，政府也是為了把矛盾化解了，所以他們就非常幫助我們，工作中我們其實還是配合著來，中心工作不可能完全脫離它。資料來源：2016年9月14日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

政府單純的行政和司法資源在社會矛盾化解中作用十分有限，而中心的介入使得政府資源與社會資源共同嵌合到社會矛盾化解的過程當中，取代了矛盾沖突的“抗爭性表達”和“高壓性回應”。

矛盾的最終解決離不開對上訪者的經(jīng)濟賠償和救助。這一部分的資金主要來源于政府的維穩(wěn)資金、信訪救助金和法律援助金。中心整合這些款項，以中心“息訪息訴救助金”的形式付給上訪人，并與上訪人簽訂《附條件息訪息訴救助協(xié)議》。政府的這些資金注入為中心化解社會矛盾提供了資金支持，對上訪者的經(jīng)濟要求，中心可以通過與政法部門的協(xié)商后，給予上訪人回應，并以中介者的身份平衡雙方訴求。中心律師Z說：

現(xiàn)在每年政府的信訪資金跟軍費投入都差不多了。這個錢給我們還是非常合算的，有的時候政府花50萬能息訪的事，我們10萬就解決了。我們不告訴他這個錢的來源是政府，我們說的比較含糊，說這是中心幫他籌集的，他們可是看著中心一步步給他們解決這個矛盾的啊，他們對中心是相當信任、感激，而且咱們這些律師都很專業(yè)，他們也信服，所以就便于接受。資料來源：2017年4月21日在J市信訪法律事務服務中心的訪談。

上述多維度展開的互嵌內(nèi)容為我們揭示了社會矛盾調(diào)處機制重構(gòu)過程中政府與社會組織協(xié)同治理的運作邏輯和實踐模式?！皣覚?quán)力與社會的公共權(quán)力在對接過程中，‘自上而下的政府權(quán)力向度傾向于將其力量盡量向下推進，而‘自下而上向度的社會自治力量則傾向于盡量向上推進，二者頻繁互動的結(jié)果，形成了國家與社會交匯處的權(quán)力‘重層結(jié)構(gòu)，國家力量與社會力量相互吸納并糅合在一起，相互磨合、滲透?！碧镆泫i、薛文龍：《“后單位社會”基層社會治理及運行機制研究》，《學術(shù)研究》2015年第2期。作為社會組織的中心是政府屬性與社會屬性互相嵌入展開的真實載體，政社互嵌在重構(gòu)社會矛盾化解機制的過程中，也重塑著穩(wěn)定和諧的國家與社會關(guān)系。

三、“互嵌性”的評價與反思

1.“限制介入性事務”的社會組織嵌入限度

近年來有學者曾提出“限制介入性國企”的概念，認為“國家從政治安全、經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定等國家目標出發(fā)，對一些關(guān)系國民經(jīng)濟命脈、涉及重大戰(zhàn)略安全、資源安全的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)實行制度性保護”劉平、王漢生、張笑會：《變動的單位制與體制內(nèi)的分化——以限制介入性大型國有企業(yè)為例》，《社會學研究》2008年第3期。。將此概念運用于本文分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，后單位社會并不意味著國家的空心化，國家對社會的調(diào)控仍然是一個真實的命題。一般而言，政府往往將其精力難以顧及的一般性民生工作托付給社會組織，這從政府購買服務的內(nèi)容便可知曉。目前，中國政府向社會組織購買公共服務主要在以下領(lǐng)域展開：“養(yǎng)老助殘、社區(qū)服務、法律服務、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、文化服務、教育服務、就業(yè)服務、體育服務、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、社會保險、公共交通、人民調(diào)解、公共關(guān)懷?！蓖跗舟?、郝秋笛等：《政府向社會力量購買公共服務發(fā)展研究》，北京大學出版社2016年版，第121頁。相比之下，社會矛盾調(diào)處工作的行政性與司法專業(yè)性較強，特別是信訪矛盾具有較強的沖突性，此類社會事務不具備完全委托給社會組織代理的條件，具有“限制介入性”特點，毫無疑問，這為社會組織的參與和運作劃出一定的界限和限度：其一，組織的合法性來源即為政府，政府承認的“準入性”是組織生存的重要條件，政府為組織釋放的合法性強度直接左右了其參與社會矛盾調(diào)處的能力和組織運作發(fā)展的空間。其二，社會組織的資源獲取渠道較為單一，形成了在資源訴求領(lǐng)域?qū)φ穆窂揭蕾嚕坏┥鐣M織與政府部門間建立起依賴關(guān)系，其行為就會受到相應制度邏輯的約束。黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學研究》2014年第6期。其三，柔性治理雖然可以觸及到行政、司法力量的盲區(qū)，但柔性治理的邏輯常常表現(xiàn)為國家從直接統(tǒng)治向間接統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變，通過第三方傳遞國家意志和規(guī)則，中心調(diào)處社會矛盾的方式、過程和結(jié)果均在政府批準的框架內(nèi)呈現(xiàn)。

2.社會組織反嵌能力的條件

如果說社會轉(zhuǎn)型并未徹底改變國家權(quán)力存量和分布的特點，那么在此過程中所發(fā)生的重大變化主要是社會發(fā)育出向國家反嵌的能力?！靶姓{政治”的概念正在被“政社互嵌”的概念所取代。眾所周知，行政吸納政治的概念強調(diào)的是政府對社會吸納與控制，較少關(guān)注社會的自主性及其對國家產(chǎn)生的反向影響。何艷玲曾提出“嵌入性自治”的概念，以討論中央和地方關(guān)系，認為“要達成善治，地方必須具備反嵌能力而不是被動地接受和執(zhí)行中央指令”何艷玲：《“嵌入式自治”：國家——地方互嵌關(guān)系下的地方治理》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2009年第4期。。社會組織主動嵌入的能力同樣至關(guān)重要，其中起到關(guān)鍵作用的是社會組織中蘊含的資源種類、數(shù)量、運作效果及其功能領(lǐng)域。本文中的信訪法律服務中心的“反嵌力”源于諸多條件因素：（1）缺乏社會性資源成為政府各部門社會矛盾調(diào)處工作的重要制約，中心通過社會性資源向政府化解社會矛盾工作的嵌入，一定程度上破解了政府化解社會矛盾的困局，這是中心具備反嵌能力的重要前提。（2）中心的組織成員并非一般性的社會成員，均是具有豐富法律技能的執(zhí)業(yè)律師和退休的政法部門老干部，其與政府互動中的話語權(quán)及嫻熟的專業(yè)調(diào)解技巧也為中心的運作增添了自主性。（3）一般社會組織僅能夠承接授權(quán)的“外圍性”社會服務發(fā)包項目，受“中心-外圍”結(jié)構(gòu)影響，其業(yè)務的開展無法觸及到政府的中心工作領(lǐng)域，故而對政府行為施加影響的能力較弱。而中心所提供的社會矛盾化解代理服務，涉及到國家安全穩(wěn)定、社會和諧等核心層面，這也構(gòu)成了中心具備反嵌能力的關(guān)鍵。

3.作為服務對象的政府

作為后發(fā)現(xiàn)代化的典型國度，中國現(xiàn)代化的進程是在政府主導下展開的。強政府背景下的社會轉(zhuǎn)型，以及快速城鎮(zhèn)化所帶來的拆遷和國企業(yè)改制帶來的大量社會矛盾均與政府行為具有密切的關(guān)聯(lián)，因此，政府自然成為社會矛盾的直接責任者。而且，“一部分官民糾紛和沖突并非當事官民雙方矛盾本身所招致，而是由其他領(lǐng)域、其他方面的多種矛盾轉(zhuǎn)換而來，屬于‘遷怒型的社會矛盾問題”吳忠民：《治道之要：社會矛盾十二講》，山東人民出版社2017年版，第96頁。。尤其是單位制走向消解之后，官民之間的緩沖帶也隨之消失，民眾往往將怨憤直接投向政府，政府一旦處理不當，便有可能激化矛盾，導致社會矛盾更加劇烈和復雜。通過政府涉入社會矛盾過程的角色分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，因政府被牽扯進各種復雜的矛盾糾紛當中，故政府向社會組織放權(quán)調(diào)處社會矛盾，其服務對象包含政府自身，這與一般性社會事務，政府僅是服務的提供者或購買者具有本質(zhì)差異。

承擔社會矛盾化解功能的中心實際上是兩個方面的代理人：其一是弱勢群體利益表達的代理人；其二是政府回應的代理人。這種角色，一方面可以在政府利益與民眾利益發(fā)生矛盾沖突時，充當弱勢方的辯護者，將上訪人帶有激烈沖突性的制度外表達方式轉(zhuǎn)化為法理化柔性表達，“為弱勢沖突方提供資源和政治機會、提升其能力和談判議價權(quán)”趙伯艷：《社會組織在公共沖突治理中的角色定位》，《理論探索》2013年第1期。。另一方面可以憑借其專業(yè)性合理地厘清矛盾主體雙方，將政府從一些本不該被問責的社會矛盾中解脫出來，并協(xié)助政府破解社會矛盾調(diào)處中的死結(jié)和難題。在國家與個人之間鋪設(shè)一條緩沖帶，營造出官民溝通與協(xié)商的和諧氛圍。中心提供服務類型和服務對象的特殊性為組織自主性拓展了空間。

4.互嵌力的不均衡

在具有“政社互嵌”特征的社會矛盾調(diào)處機制中，二者的互嵌力并不均衡，政府依舊處在結(jié)構(gòu)關(guān)系中的優(yōu)勢地位。這一點在諸多維度均有體現(xiàn)：其一，社會組織發(fā)展對政府部門的支持產(chǎn)生路徑依賴，壟斷式的資源提供，將政府天然地置于高于社會組織的位置上，這使社會組織對政府產(chǎn)生了較強的依附性，政府對社會組織的嵌入能力自然也隨之擴增。其二，在中心發(fā)展取得一定成效后，為推廣此種模式，市司法局發(fā)布文件，在區(qū)縣層面建立了多個分中心。然而分中心的建立完全依靠行政力量推進，分中心一般掛靠在縣區(qū)級司法局，與法律援助中心構(gòu)成了一套人馬兩塊牌子的雜糅性治理體系。自上而下的“行政構(gòu)建邏輯”將社會組織自下而上的“社會建構(gòu)實踐”嚴重倒置。其三，政府的意志貫穿于中心運作的全部過程中。在中心初建階段，政府通過制度嵌入，給組織框定了嚴格的行動邊界，組織鮮有討價還價的權(quán)力和能力。對中心的矛盾化解意見，政府擁有拒絕權(quán)和最終裁定權(quán)。中心化解社會矛盾離不開向信訪人支付一定數(shù)額的賠償金，賠償金大部分來自于政府的財政支出，因掌握著賠償金的支配權(quán)，政府仍然牢牢握有案件處理的最終決定權(quán)。中心的角色在一些時候僅表現(xiàn)為談判者、斡旋者和協(xié)調(diào)者，而非裁定者。

上述政府與社會力量在互動過程中的不均衡性使得二者欲在更廣泛的領(lǐng)域展開深度的互嵌，必將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。為此，政府和社會組織都應積極尋找各自資源和資本向?qū)Ψ角度氲倪m當限度，社會組織應努力增強自主性，政府部門則要盡力彌合監(jiān)管與合作之間的張力。

四、進一步的討論

伴隨單位制的消解，“社會領(lǐng)域的變化促成了政府更換傳統(tǒng)的知識范式和行動范式的自覺。國家的當代合法性需要通過社會予以確認”杜玉華、吳越菲：《從“政社合作”到“互嵌式共治”：社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的無錫實踐及其反思》，《人口與社會》2016年第1期。。在“國家—市場—社會”的架構(gòu)中，國家雖然保留著調(diào)控社會的權(quán)力，但其展開路徑已經(jīng)從“吸納抑制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎デ逗献鳌?。政府?quán)力的收縮和市場與社會活力的擴展，營造出社會運作新的自主空間。國家與社會的關(guān)系突破了單向資源和機會的輸出與輸入，構(gòu)建出了一條雙向嵌入的通道。在與政府重構(gòu)調(diào)處社會矛盾機制的互動圖景中，雖然J市信訪法律事務服務中心總體能力有所提升，而與政府的嵌入能力相比卻仍顯單薄。但將此種探索置于新時代“共建共治共享”的背景下，具有特別重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

值得進一步討論的是，當我們以政社互嵌為框架討論服務中心化解社會矛盾的機理時，實際上已經(jīng)將其定位為具有“官民二重性”的社會組織。近年來，學界對社會組織 的“官民二重性”主要持批判態(tài)度，但筆者認為，應將社會組織的官民二重性問題置于特定的社會歷史背景下加以理解和認識。首先，應當承認社會組織官民二重性的合理性，官方元素的介入不可簡單地理解為限制因素，其同時也是社會組織發(fā)展的重要助推器。無論社會組織是一葉扁舟還是萬噸巨輪，沒有政府資源的投入便難以啟航。其次，應當跳出二元對立的思維禁錮，積極推進兩者的互嵌、協(xié)動、合作。發(fā)揮兩個主體的協(xié)同作用，整合政治資源、行政資源、司法資源、社會資源，共同為實現(xiàn)社會治理目標服務：從政府角度，充分投入和合理配置公共資源，改革和完善社會治理體制，為社會組織的萌生、注冊與成長創(chuàng)造環(huán)境；從社會組織角度，發(fā)揮組織的社會性優(yōu)勢，補充政府的不足。最后，針對不同性質(zhì)、開展不同業(yè)務的社會組織，官方要素應當以提升社會組織服務效果為中心，適當輸入。在行政性與自治性兼具的重層治理結(jié)構(gòu)中，探索政社協(xié)動的平衡點和嵌合點，激活二者的協(xié)動脈搏。

（責任編輯：薛立勇）