馬媛媛

[摘要]隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，國家政策的傾斜，內(nèi)蒙古草原礦產(chǎn)資源開發(fā)取得了很大的發(fā)展，但是，由于草原礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及的各利益方在自身利益的驅(qū)使下，很容易產(chǎn)生矛盾，并且這些矛盾具有突發(fā)性、復(fù)雜性等特征，因此解決這些矛盾就成為草原礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中不可忽視的問題。

[關(guān)鍵詞]草原礦產(chǎn)資源；社會矛盾；化解機(jī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621246

草原礦產(chǎn)資源開發(fā)要堅持可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展是21世紀(jì)最重要的問題之一，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是中國乃至整個世界未來發(fā)展的需要和必要準(zhǔn)備。當(dāng)前我國礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)狀況卻令人擔(dān)憂：后備資源日益緊張、經(jīng)濟(jì)效益下滑、礦床開發(fā)中資源損失巨大以及環(huán)境污染等一系列問題。近年來，內(nèi)蒙古草原礦產(chǎn)資源開發(fā)已經(jīng)取得了很大的發(fā)展，不論是草原礦產(chǎn)資源開發(fā)的數(shù)量還是規(guī)模都大大增加，但是在開發(fā)的過程中，也產(chǎn)生了一系列的問題，尤其是相關(guān)利益方的矛盾問題，成為草原礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的主要問題。如何解決這些日益突顯的矛盾，已成為草原礦產(chǎn)資源開發(fā)中最主要的問題。

1礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)的社會矛盾的類型

11農(nóng)牧民與地方政府的矛盾

在草原礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，農(nóng)牧民與地方政府產(chǎn)生矛盾的原因主要有兩個方面：一是由于農(nóng)牧民群眾對國家政策的理解不全面，不到位。二是由于地方政府與開發(fā)商協(xié)調(diào)的過程中，往往容易忽視農(nóng)牧民的訴求與切身利益。

草原是農(nóng)牧民賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，20世紀(jì)80年代以來，牧區(qū)為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，實行以草原家庭承包為主的經(jīng)營制，增強(qiáng)了廣大農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的主人翁意識。草原承包到戶，從根本上改變了“草原無主、破壞無罪”的局面，有利于調(diào)動廣大農(nóng)牧民投資建設(shè)草原的積極性，改善草原生態(tài)，建設(shè)環(huán)境友好型社會。但是，這種政策的長久實施，使農(nóng)牧民形成一種觀念，那就是絕大多數(shù)農(nóng)牧民都認(rèn)為草原“人人都是所有者”，那就要進(jìn)行草原礦產(chǎn)資源開發(fā)，就應(yīng)遵循“誰占有，誰開采”的原則。這些錯誤觀點也是農(nóng)牧民與地方政府矛盾產(chǎn)生的又一原因。

2013年3月17日，習(xí)近平總書記在十二屆全國人大一次會議閉幕會上強(qiáng)調(diào)，“中國夢”歸根結(jié)底是人民的夢。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在當(dāng)天明確表示，不能以犧牲環(huán)境來換取人民并不滿意的增長，不論是污染狀況、食品問題，還是治理和處置效果，都要公開、透明，讓公眾、媒體能夠充分、有效地加以監(jiān)督，形成一種倒逼機(jī)制，來硬化企業(yè)和政府的責(zé)任?！懊褚狻焙汀拜浾摗北O(jiān)督被提到新的高度，顯示出堅持經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)、尊重民聲相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀已成為普遍共識和明確的政策基調(diào)。因此，在草原礦產(chǎn)資源的開發(fā)過程中，也應(yīng)該把民意、科學(xué)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)地結(jié)合起來。

12農(nóng)牧民與開發(fā)商的矛盾

農(nóng)牧民與開發(fā)商的矛盾，往往是因為部分群眾對開發(fā)商補(bǔ)償費用不滿意引發(fā)的糾紛。近年來，隨著國家政策和地方政策的傾向，吸引了很多開發(fā)商來草原地區(qū)勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源。

農(nóng)牧民與地產(chǎn)開發(fā)商的另外一個問題就是在開發(fā)過程中形成的環(huán)境問題。開發(fā)商在進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程中忽視對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的保護(hù)，因此導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞已經(jīng)嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生產(chǎn)生活的各個方面，農(nóng)牧民對此極為不滿，2011年5月在錫林郭勒盟發(fā)生的事件就是個別農(nóng)牧民對開發(fā)商不滿而引起的群體性事件。

13政府與開發(fā)商之間的矛盾

近年來，由于科學(xué)技術(shù)和物質(zhì)資金的廣泛投入，在內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)能夠利用的耕地和草地都已經(jīng)被開發(fā)和利用，農(nóng)牧民要靠農(nóng)牧業(yè)增收的可能性雖然有，但已開始弱化，今后農(nóng)牧民要想增收，就需要拓寬增收渠道，引進(jìn)開發(fā)商進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)就是其途徑之一。政府一方面希望開發(fā)商能夠進(jìn)入草原礦產(chǎn)區(qū)發(fā)展，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)牧民和地方財政收入；另一方面又由于現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及其管理體制改革滯后，使開發(fā)商的開采活動得不到有效的管理，這是政府與開發(fā)商之間矛盾的集中體現(xiàn)。

14央企與地方企業(yè)的矛盾

開發(fā)商之間的矛盾大多是由礦界問題和礦權(quán)問題引發(fā)的。國有企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)存在很大區(qū)別，當(dāng)?shù)卣诙愂諣幦》矫媾c國有企業(yè)之間也存在很大的矛盾，設(shè)在地方的國有礦產(chǎn)資源開采企業(yè)主要是充當(dāng)“礦產(chǎn)資源生產(chǎn)車間”的角色，而生產(chǎn)—運(yùn)輸—銷售過程中的營業(yè)稅、所得稅及增值稅并不留在當(dāng)?shù)?，按照中央企業(yè)只有一個法人的企業(yè)治理現(xiàn)狀要求，要上繳到企業(yè)所在地總部，在此過程中產(chǎn)生的收益地方基本無從獲益；同時目前國家礦業(yè)權(quán)分配已基本完成，礦業(yè)權(quán)要在地方和企業(yè)間進(jìn)行新一輪的配置，在中央企業(yè)和地方政府利益矛盾存在的背景下，雙方出于各自利益考慮必然加強(qiáng)對礦業(yè)權(quán)的爭奪。

首先，無論是農(nóng)牧民、草原村委會成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，他們都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，因此會盡可能地追求自身利益最大化。草原上的農(nóng)牧民通過選舉的方式，選出自身利益的代言人以期實現(xiàn)自身收益最大化的目標(biāo)，同樣草原村委會的成員也有謀求自身經(jīng)濟(jì)利益、政治前途等方面的要求。當(dāng)前農(nóng)牧民與草原村委會村官的關(guān)系實際上是一種“委托-代理”關(guān)系，與村民和民選村官的關(guān)系是一樣的。

其次，在“鄉(xiāng)政村治”格局下，草原村委會對于作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本無行政隸屬關(guān)系，而只是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，但是由于鄉(xiāng)村關(guān)系尚未理順，草原村委會實際上承擔(dān)著雙重角色：它不僅要作為民選的合法組織對本地區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理，是民意的代表；還要接受政府的指導(dǎo)，承擔(dān)一系列“準(zhǔn)政府”的工作，如收取各種稅費等。這使得村委會背離了村民的意志，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村的“一條腿”。

礦產(chǎn)資源開發(fā)中中央企業(yè)是中央利益的代表者，通過投資回報的形式向中央財政上繳利潤，同時通過礦產(chǎn)經(jīng)營活動獲得企業(yè)的生存與發(fā)展。本地區(qū)企業(yè)是內(nèi)蒙古地方利益的代表者，通過投資回報的形式向內(nèi)蒙古財政上繳利潤，為地方政府的利益服務(wù)，為其謀取財政和經(jīng)濟(jì)收入，以縣級為主的國家行政權(quán)力開始頻頻出現(xiàn)在牧區(qū)中。代表國家權(quán)力的相關(guān)部門逐步建立和規(guī)范當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源開發(fā)的秩序，實現(xiàn)“礦產(chǎn)資源國家所有”應(yīng)當(dāng)分割的利益；導(dǎo)致地方政府往往變通國家政策，策略地與國家行政權(quán)力周旋，力求實現(xiàn)自身利益最大化。

2草原礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)的社會矛盾的特點

21草原礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的社會矛盾具有突發(fā)性

在草原礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程中產(chǎn)生的社會矛盾往往具有突發(fā)性。矛盾的突發(fā)性特點，就是指突然發(fā)生的，由多人參與，以滿足某種需要為目的，使用擴(kuò)大事態(tài)、加劇沖突、濫施暴力等手段，擾亂、破壞或直接威脅社會秩序，危害公共安全，應(yīng)予立即處置的群體性事件。草原礦產(chǎn)資源開發(fā)中偶然的小摩擦、小糾紛，或敏感地帶的風(fēng)吹草動都可以使矛盾激化，產(chǎn)生對抗的局面。這種突發(fā)性的特點其實也是草原礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的小矛盾的積累和激化。

22草原礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的社會矛盾具有復(fù)雜性

復(fù)雜性是草原礦產(chǎn)資源開發(fā)中的一個顯著特點，各種矛盾的產(chǎn)生，往往不是單一的，是復(fù)雜交錯的，例如，草原礦產(chǎn)資源開發(fā)中所涉及的各個利益方都是相互關(guān)聯(lián)的，錯綜復(fù)雜，要想解決好任何一方的利益問題，就必須協(xié)調(diào)好與其他利益方的關(guān)系。

23草原礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的社會矛盾具有連鎖反應(yīng)性

在內(nèi)蒙古廣大的土地上，蘊(yùn)含豐富礦產(chǎn)資源的草地有很多，當(dāng)某一地方的矛盾被激化后，其他地方也會被影響，甚至成為其他地方爆發(fā)矛盾的導(dǎo)火索，因為在矛盾發(fā)展的過程中，也是一個質(zhì)變到量變的過程，有些地方的矛盾早已開始積累，但是可能沒有爆發(fā)的契機(jī)，因此，當(dāng)其他地方的矛盾爆發(fā)，就為這一地區(qū)矛盾的激化提供了契機(jī)。

24草原礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的社會矛盾具有民族色彩

在內(nèi)蒙古進(jìn)行草原礦產(chǎn)資源開發(fā)的地區(qū)，大多數(shù)是在少數(shù)民族聚居的地區(qū)，這個地區(qū)有明顯的地域特征，農(nóng)牧民這一利益受眾體，通常以民族為核心，民族聚居地有共同的語言、共同的地域、共同的經(jīng)濟(jì)生活和共同的心理素質(zhì)，基于此，利益矛盾很有可能上升為民族矛盾，引發(fā)民族問題。

3草原礦產(chǎn)資源引發(fā)的社會矛盾的化解機(jī)制

（1）地方政府應(yīng)積極主動聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民訴求，組織宣講教育講座，提高農(nóng)牧民的權(quán)利意識和法律意識，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，研究制定合理的補(bǔ)償機(jī)制。

第一，在草原礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，農(nóng)牧民群眾由于對國家政策的理解產(chǎn)生偏差，往往容易與地方政府之間產(chǎn)生矛盾，此時，地方政府要采取多種方式積極解決矛盾，可以采取上門走訪，通過設(shè)置專門信箱、電話、網(wǎng)站等方式與群眾交流，主動認(rèn)真地傾聽農(nóng)牧民的訴求，了解農(nóng)牧民之所想，并對農(nóng)牧民群眾提出的相關(guān)問題主動跟進(jìn)解答，使問題及時解決，不要延長問題存在的時間，從而盡量使矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。這種農(nóng)牧民與地方政府之間的溝通和交流要形成一種常態(tài)化，變成政府工作中必不可少的一部分，這樣才對解決政府與開發(fā)商之間的矛盾有幫助。

第二，政府可以通過多種手段加強(qiáng)對農(nóng)牧民相關(guān)法律、法規(guī)和政策的教育宣傳工作，積極主動地引導(dǎo)和教育農(nóng)牧民知法、守法、懂法、用法，在潛移默化中使廣大農(nóng)牧民增強(qiáng)法律意識和法律觀念，并善于通過法律手段解決矛盾，例如當(dāng)農(nóng)牧民自身權(quán)益受到侵害時，或是面對涉及自身利益已經(jīng)出現(xiàn)的草場糾紛，應(yīng)當(dāng)通過這種宣傳教育讓農(nóng)牧民群眾通過法律程序和手段維護(hù)自身權(quán)益，杜絕采用非法行為解決矛盾糾紛。同時，地方政府如發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)該及時把可能發(fā)生的矛盾和糾紛隱患疏導(dǎo)在基層、化解在萌芽狀態(tài)，不使矛盾激化、擴(kuò)大。

第三，針對草原礦產(chǎn)資源開發(fā)中特有的特點，地方政府應(yīng)全力建立健全礦產(chǎn)資源的有效補(bǔ)償機(jī)制。按照“誰污染，誰收益，誰補(bǔ)償”的原則，礦山企業(yè)是開采礦產(chǎn)資源直接的也是主要的收益主體，他們在開采礦產(chǎn)資源時不可避免地會造成一定的生態(tài)環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞，應(yīng)該由它們來承擔(dān)一定的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償義務(wù)，并對開采區(qū)居民因環(huán)境破壞導(dǎo)致的生活成本的增加進(jìn)行一定程度的補(bǔ)償。[4]（P73）

（2）健全草原礦產(chǎn)資源開發(fā)審批制度，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的法律法規(guī)，加強(qiáng)企地共建，引導(dǎo)企業(yè)投身地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)。

嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入制度。對新進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)商的條件的限制，采取先評價，后建設(shè)。開發(fā)商進(jìn)入草原進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)時，必須先進(jìn)行環(huán)境影響評價，制定環(huán)境保護(hù)和治理方案，并由相關(guān)部門審核、論證；嚴(yán)格考察開發(fā)商的資質(zhì)和能力，要求開發(fā)商必須有一定的技術(shù)力量，合格的開采設(shè)備，可靠的資金來源，對于不符合開發(fā)要求的開發(fā)商一律不予審批。堅決制止無證開采、亂挖亂采的非法采礦活動。

對于已經(jīng)進(jìn)入的礦產(chǎn)資源開發(fā)商也要認(rèn)真審查，審查出來的不符合標(biāo)準(zhǔn)的高耗能、高污染、低效益的企業(yè)，在規(guī)定的時間內(nèi)必須整改，規(guī)定時間過后不整改或整改無效果的企業(yè)，要堅決采取關(guān)停取締、拆除生產(chǎn)設(shè)備等有力措施，徹底淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)。

在對開發(fā)商進(jìn)行多方面約束時，也應(yīng)給予一定的政策扶持，可以鼓勵企業(yè)加入到草原礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，幫助當(dāng)?shù)氐胤秸娃r(nóng)牧民群眾解決生產(chǎn)生活中的實際困難，盡最大努力辦實事、辦好事。

（3）加快政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范地方政府行為，通過構(gòu)建良好的大環(huán)境，推動農(nóng)牧民自治有序發(fā)展。

在處理政府與農(nóng)牧民之間的矛盾時，要切實轉(zhuǎn)變地方政府職能。首先，要明確地方政府的職責(zé)范圍。地方政府不能管和管不好的領(lǐng)域，不能越權(quán)行使，要充分與上級溝通，進(jìn)一步明確地方政府和中央政府的權(quán)限范圍；其次，地方政府作為現(xiàn)行利益格局下的既得利益者，由于利益的驅(qū)使，地方政府本身很難對自身進(jìn)行變革，因此在與開發(fā)商溝通的過程中往往會使自己的利益最大化，若這種最大化利益的度把握不好，就會損害農(nóng)牧民的利益，并使矛盾激化，產(chǎn)生更大的糾紛，為此中央政府不僅應(yīng)通過上層制度改革，加強(qiáng)對地方政府的管理和約束，規(guī)范其行政行為，更要通過對基層制度的健全，完善草原村民自治制度，充分發(fā)揮村民自治對地方政府的牽制作用。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核機(jī)制進(jìn)行改革。地方政府應(yīng)樹立一種“服務(wù)”意識，把主動領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)，時刻關(guān)注農(nóng)牧民的需要，推動草原村民自治發(fā)展。對于地方政府的政績考核，不能以單純的經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)總量為考核的指標(biāo)，而應(yīng)把農(nóng)牧民的滿意度放在考核評價體系中去，這樣才有助于建立農(nóng)牧民和地方政府之間的和諧關(guān)系。

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