劉桂華

（上蔡縣國土資源監(jiān)察大隊(duì)，河南上蔡463800）

一、土地整治與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系

（一）土地要素對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的作用

只有對土地要素進(jìn)行探討，才能夠深入研究土地整治與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。自古以來，農(nóng)業(yè)都是國家繁榮昌盛的基礎(chǔ)保障，土地是所有財(cái)富產(chǎn)生的源泉。社會(huì)上的大部分財(cái)富都是通過土地直接或間接產(chǎn)生的，土地在社會(huì)生產(chǎn)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。20世紀(jì)七十年代，全世界爆發(fā)能源和糧食危機(jī)，很多工業(yè)化國家的經(jīng)濟(jì)增長明顯降低，這使得人們重新關(guān)注土地資源約束問題，并激發(fā)了人們對環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)的重視。通過長期實(shí)踐能夠看出，一旦農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，會(huì)直接影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)土地的技術(shù)進(jìn)步一直都優(yōu)于制造業(yè)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型過程中，土地等資源起到了很大的限制作用。

（二）土地整治對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的作用

在我國獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是增強(qiáng)城鄉(xiāng)互動(dòng)、縮小城鄉(xiāng)差距、解決“三農(nóng)”問題的重要戰(zhàn)略舉措。而土地整治作為一項(xiàng)民生工程，使農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到了改善，對城鄉(xiāng)間要素的流動(dòng)起到了促進(jìn)作用，進(jìn)一步推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的落實(shí)。通過深入研究農(nóng)村建設(shè)用地減少情況能夠看出，很多村鎮(zhèn)體系存在規(guī)劃滯后和觀念障礙問題。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作中，缺乏穩(wěn)定的項(xiàng)目啟動(dòng)資金是最根本的問題。現(xiàn)如今，政府財(cái)政承包了試點(diǎn)工作所需的全部資金，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)工作很難得到保障。另外，由于用地指標(biāo)分配機(jī)制不合理，地方政府的“拍腦袋”決策影響著用地指標(biāo)的科學(xué)分解?，F(xiàn)如今，國內(nèi)外對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地整治兩個(gè)方面的研究日漸成熟，土地整治已上升為我國的國家戰(zhàn)略，各地全面展開實(shí)踐，其對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作用越來越突出，在未來將直接決定著我國區(qū)域發(fā)展的大格局。

（三）土地整治對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

相比于土地整治而言，掠奪式的土地開發(fā)方式早已無法滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求（圖）。我國目前已邁入了以“土地整治”為手段的國土資源開發(fā)利用新時(shí)期。對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展而言，土地整治能夠?qū)F(xiàn)有土地資源盤活，對土地利用格局進(jìn)行優(yōu)化，本著對土地節(jié)約集約利用的原則，對不同地區(qū)的用地需求進(jìn)行兼顧，對生態(tài)環(huán)境對于開發(fā)強(qiáng)度的承載能力進(jìn)行充分考慮，從而確保區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)各因素的和諧、統(tǒng)一。在“協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展理念下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)程度并不會(huì)因整治規(guī)模的擴(kuò)大而降低，相反通過土地整治能夠?qū)^(qū)域內(nèi)土地利用格局進(jìn)行全面優(yōu)化，充分融合區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素，確保要素在不同地區(qū)之間的流動(dòng)和交換得到促進(jìn)，使落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度得到加快，使地區(qū)之間的聯(lián)系不斷增強(qiáng)，有效提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)程度。另外，在生態(tài)環(huán)境改善方面，土地整治也為區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供了路徑。

圖 掠奪式開發(fā)與土地整治的區(qū)別

二、土地整治促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)施差別化土地整治

我國具有遼闊的土地，較大差異的區(qū)域土地資源使土地整治存在各不相同的人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境。如果整治模式過于單一，很難將區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢充分發(fā)揮，更無法保障國土生態(tài)安全和優(yōu)化利用土地。所以需要在對各地資源環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行充分考慮的基礎(chǔ)上，因地制宜的實(shí)施差別化土地整治，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.落實(shí)總體規(guī)劃，實(shí)施梯度整治。現(xiàn)如今，在土地整治中，我國東、中、西部有著不同的要求，我國東部地區(qū)處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)快速增長的時(shí)期，西部地區(qū)處于產(chǎn)業(yè)大開發(fā)，經(jīng)濟(jì)大躍進(jìn)時(shí)期，中部地區(qū)正在依靠對沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)承接，積極尋找經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的突破口。而且各地有著不同的生態(tài)環(huán)境承載能力，在土地整治中一定要對環(huán)境與經(jīng)濟(jì)進(jìn)行雙重兼顧，在對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行積極治理和保護(hù)的基礎(chǔ)上給經(jīng)濟(jì)增長提供動(dòng)力，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.適應(yīng)區(qū)域規(guī)劃，實(shí)施差別化整治。近年來，我國根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿量臻g劃分為四大類，一是優(yōu)化開發(fā)，二是重點(diǎn)開發(fā)，三是限制開發(fā)，四是禁止開發(fā)，區(qū)域的劃分使地區(qū)差距不斷縮小，土地利用格局得到優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)和人口布局能夠適應(yīng)資源環(huán)境承載力，從而對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到推動(dòng)作用。在我國國土資源開發(fā)利用中，土地整治作用重要戰(zhàn)略措施，通過對國土資源的整合、存量用地的盤活和流量用地的優(yōu)化使城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地供需矛盾得到緩解，從而使國家的糧食和生態(tài)安全得到有效保障。在土地管理制度中，主體功能區(qū)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃作為重要組成部分，能夠使區(qū)域土地利用現(xiàn)狀得到有效改善。差別化土地整治是各主體功能區(qū)發(fā)揮主體功能的重要實(shí)現(xiàn)路徑，通過優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地，能夠使城市生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，使轉(zhuǎn)型升級的用地需求得到滿足，使城市化地區(qū)能夠?qū)⒊渥愕墓I(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品提供給全國的消費(fèi)品市場。通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的田、水、路、林等重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，能夠使耕地的數(shù)量和質(zhì)量大幅提高，從而確保及時(shí)供給農(nóng)產(chǎn)品。通過景觀建設(shè)和生物修復(fù)等生態(tài)整治手段在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建立起生態(tài)綠色屏障，使國家的生態(tài)安全得到保障。

（二）增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域市場化配置

目前，建設(shè)用地增減掛鉤的工作仍以行政配置方式為主，與市場化配置相比而言，政府主導(dǎo)下的增減掛鉤工作過于僵化，不利于指標(biāo)供需雙方交換和對接相關(guān)信息。所以，需要將增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域的市場交易機(jī)制全面構(gòu)建起來，確保區(qū)域間資金和指標(biāo)的快速流動(dòng)，使掛鉤指標(biāo)的使用效率大幅提高。指標(biāo)的供需雙方在自由平等的市場交易機(jī)制下，會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)得到匹配，使二者的指標(biāo)和資金需求得到滿足，從而給區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入活力。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中，增減掛鉤指標(biāo)的跨區(qū)域市場化配置是重要實(shí)現(xiàn)路徑，通過在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間交易資金和建設(shè)用地指標(biāo)的快速流動(dòng)，使他們在發(fā)展中遇到的問題得到解決，尤其是將充足的資金提供給欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使地區(qū)差距大幅縮小，使區(qū)域整體競爭力得到提升。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局模式

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是重要空間聚集形式，它能夠有效地創(chuàng)造凝集力，并將相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)通過共享資源和克服外部負(fù)效應(yīng)帶動(dòng)發(fā)展，從而形成產(chǎn)業(yè)集群?，F(xiàn)如今，中西部地區(qū)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最佳路徑是建設(shè)具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。對于中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局模式的形成而言，土地整治具有以下五個(gè)方面作用：一是對鐵路和公路干線兩側(cè)土地進(jìn)行整理，將鐵路、公路以及供水供電系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施修建到已建好的園區(qū)，確保形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶；二是復(fù)墾閑置廢棄的土地，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，招商引資，使產(chǎn)業(yè)聚群的聯(lián)鎖效益得到充分發(fā)揮；三是提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地節(jié)約集約利用程度，提高有效利用率；四是通過對區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，確保形成新型產(chǎn)業(yè)基地；五是對園區(qū)環(huán)境進(jìn)行治理和改善，保障綠地和休閑場所用地比例增加，進(jìn)一步提高職工工作積極性。土地整治的空間一體化策略就是從區(qū)域全局入手，在土地整治中充分發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用，建設(shè)布局緊湊、等級清晰、結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）土地生態(tài)化整治與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

土地整治與生態(tài)補(bǔ)償雖然有不同的目標(biāo)和任務(wù)，但保障國家生態(tài)安全，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是二者的共同目的。所以，將土地整合與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合，構(gòu)建合理的土地整治生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能夠使土地資源得到保障，生態(tài)安全土體補(bǔ)償?shù)玫骄S護(hù)。各級政府需要設(shè)置專門的土地整治生態(tài)補(bǔ)償管理中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)利益沖突和制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而不斷完善補(bǔ)償機(jī)制，確保生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠更好的服務(wù)區(qū)域土地整治。

綜上所述，土地整治作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，使日益減少的耕地得到補(bǔ)充，存量的土地充分盤活，集約用地進(jìn)一步強(qiáng)化，用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，土地產(chǎn)能大幅提升。在新的發(fā)展時(shí)期，土地整治不僅是“民生工程”，而且是“救濟(jì)工程”，同時(shí)是“環(huán)保工程”，它能夠惠及三民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、強(qiáng)村富民，不斷加快要素流動(dòng)，使地區(qū)差距得以縮小，使生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到促進(jìn)作用。

[1] 高 奇，師學(xué)義，等.生態(tài)文明形勢下的土地整治初探[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013(7).