王務(wù)均

（安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，馬鞍山 243000）

一、問題提出

自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布以來，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度一直是各界關(guān)心和討論的熱點(diǎn)話題。在實(shí)踐中，我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的基本架構(gòu)和主要內(nèi)容漸成體系，并取得初步成效。教育部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人近期在高校依法治校能力建設(shè)培訓(xùn)班等場合表示，雖然我們完成了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其制度體系的初步設(shè)計(jì)，但這一領(lǐng)域相關(guān)命題研究和制度實(shí)踐仍要深入進(jìn)行，以求完善。這一說法得到了學(xué)術(shù)界的呼應(yīng)，廈門大學(xué)高等教育發(fā)展研究中心別敦榮教授認(rèn)為，大學(xué)治理在政策上已經(jīng)得到明確，但治理改革仍處于起步階段［1］。因此，深入推進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革仍是今后一段時(shí)期我國高等教育發(fā)展關(guān)注的重要議題。

權(quán)力包容表現(xiàn)為多元權(quán)力主體間的平等參與和合作分享，是包容性發(fā)展思想在解決權(quán)力沖突與失衡問題中的具體運(yùn)用。自?？拢‵oucault）以來，人們改變了對傳統(tǒng)權(quán)力的認(rèn)識，認(rèn)為權(quán)力是主客體之間雙向交換和多向分享的影響和融合關(guān)系，而非完全自上而下的單向排斥，只要根本利益或權(quán)力目標(biāo)一致，不同權(quán)力之間或權(quán)力主客體之間是可以包容和協(xié)調(diào)的［2］16-20。大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)（如學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、政府權(quán)力等權(quán)力形式及相互關(guān)系）依托大學(xué)組織而存在，是大學(xué)發(fā)展與運(yùn)行的基礎(chǔ)和動(dòng)力，建立相關(guān)權(quán)力主體平等參與、合作分享及利益共享的治理體系，實(shí)現(xiàn)大學(xué)包容有序發(fā)展，成為促進(jìn)一國高等教育繁榮的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代大學(xué)制度起源于德國，“教授治?！痹瓌t奠定了德國的學(xué)術(shù)繁榮與大學(xué)模式的基礎(chǔ)，后經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)、戰(zhàn)后擴(kuò)張以及當(dāng)代改革（20世紀(jì)80年代以來）等歷史階段的大學(xué)治理變遷，形成了較為鮮明的“教授治?！碧卣?，但也存在講座權(quán)力獨(dú)大的風(fēng)險(xiǎn)。歷經(jīng)同樣的變遷階段，英國大學(xué)繼承和發(fā)展了“學(xué)院自治”模式，但自治傳統(tǒng)與治理變革的紛爭長期存在，制約了英國大學(xué)的國際競爭力。美國大學(xué)淵源于英式殖民地學(xué)院，在借鑒德國大學(xué)模式的基礎(chǔ)上，選擇了權(quán)力結(jié)構(gòu)更為包容的“合作治理”結(jié)構(gòu)。該模式不僅促進(jìn)了本國高等教育發(fā)展，還超越英德兩國的大學(xué)治理模式，成為世界高等教育治理的主導(dǎo)模式。我們知道，德、英、美等發(fā)達(dá)國家的大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理模式是我國大學(xué)治理改革的制度源頭之一，因此深入研究三國大學(xué)治理變遷簡史，掌握三國大學(xué)治理模式的選擇路徑，對深入推進(jìn)我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革有重要意義。

二、德、英、美三國大學(xué)的治理變遷

（一）德國大學(xué)治理變遷

1806年普魯士在普法戰(zhàn)爭中戰(zhàn)敗，統(tǒng)治集團(tuán)深刻反思戰(zhàn)爭失利的原因，希望“通過精神的力量來補(bǔ)償在物質(zhì)方面所遭受的損失”［3］9，重振民族自信，實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)。在此背景下，1810年柏林大學(xué)建校，政府對柏林大學(xué)寄予長遠(yuǎn)希望，并賦予其廣泛的辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由，開啟了德國現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的帷幕。

1.德國大學(xué)模式的形成

時(shí)任普魯士教育大臣的威廉·洪堡（Wilhelm Humboldt）為柏林大學(xué)提出若干建校原則，如避免國家干預(yù)大學(xué)，不指望從大學(xué)當(dāng)前的活動(dòng)中直接獲得好處；大學(xué)避免教會(huì)干預(yù)，保持宗教中立；大學(xué)秉持教學(xué)與研究并重的學(xué)術(shù)自由等［4］123-124?！昂楸ぴ瓌t”為柏林大學(xué)的治理架構(gòu)奠定了制度基礎(chǔ)。德意志統(tǒng)一后，政府要求所有大學(xué)均以柏林大學(xué)為基準(zhǔn)，調(diào)整結(jié)構(gòu)，規(guī)范管理。一戰(zhàn)前夕，“德國大學(xué)模式”日漸成熟［5］。

第一，柏林大學(xué)的治理架構(gòu)。一是實(shí)行學(xué)院制，改變中世紀(jì)大學(xué)神學(xué)院高于世俗學(xué)院的慣例，神、醫(yī)、法、哲4個(gè)學(xué)院平等發(fā)展，哲學(xué)院開始成為科學(xué)研究的發(fā)源地。二是實(shí)行教師等級制，教師由正教授、副教授和助理教授三級構(gòu)成。三是實(shí)行講座制，作為最基本的學(xué)術(shù)單位，講座按學(xué)科設(shè)置，由正教授主持［3］32。四是實(shí)行教授會(huì)、評議會(huì)制，教授會(huì)由正教授組成，討論決定學(xué)院事務(wù)；評議會(huì)由各院教授會(huì)選出若干人組成，作為大學(xué)最高機(jī)構(gòu)。五是執(zhí)行國家大學(xué)制，大學(xué)和講座由政府設(shè)立，講座教授是政府任命的國家公務(wù)人員，政府通常直接給講座撥款，講座教授能夠直接與政府主管部門商討學(xué)術(shù)和行政事務(wù)。

第二，教學(xué)研究統(tǒng)一與學(xué)術(shù)自由。在洪堡原則指引下，德國大學(xué)將傳授知識和研究自由看成“立校之基”，堅(jiān)持學(xué)習(xí)不脫離對科學(xué)和知識的探索，否則就會(huì)變成空洞的說教。首先，采用研究性的教學(xué)方法，柏林大學(xué)首創(chuàng)“習(xí)明納”（Seminar）教學(xué)法，吉森大學(xué)創(chuàng)設(shè)了實(shí)驗(yàn)教學(xué)法。其次，提倡廣泛的學(xué)術(shù)自由，包括“教”的自由和“學(xué)”的自由，教學(xué)不是傳授實(shí)用的專門知識，而是傳授不含任何目的的“純粹科學(xué)”［6］199。柏林大學(xué)規(guī)定，教授作為獨(dú)立的學(xué)者，其出版物不接受審查，擁有研究、出版和講授學(xué)術(shù)的自由；學(xué)生不是被看成國家后備的官員，而是被看作年輕人，通過不受限制地學(xué)習(xí)科學(xué)知識，訓(xùn)練其獨(dú)立思考的理智和道德的自由［7］。

第三，實(shí)行教授治校。德國大學(xué)通過講座教授、教授會(huì)和評議會(huì)制度，將教授置于大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)和管理活動(dòng)的中心位置。柏林大學(xué)堅(jiān)持教授治校，教授享有學(xué)校管理的廣泛權(quán)力，擁有重要事務(wù)決策權(quán)，無論是評議會(huì)還是講座，均由教授控制［8］。學(xué)院院長由講座教授輪流擔(dān)任，雖然主持教授會(huì)，但沒有實(shí)質(zhì)性權(quán)力，只能執(zhí)行教授會(huì)決議。校長只是大學(xué)的學(xué)術(shù)象征，由講座教授選舉產(chǎn)生，不負(fù)責(zé)具體事務(wù)，評議會(huì)決策大學(xué)事務(wù)。學(xué)校設(shè)置副校長、部主任、秘書等行政人員執(zhí)行評議會(huì)決議，并為講座和學(xué)術(shù)事務(wù)服務(wù)。

2.德國大學(xué)模式的挫折期

第一次世界大戰(zhàn)后，德國進(jìn)入魏瑪共和國時(shí)期。雖然這時(shí)德國高等學(xué)校的學(xué)生數(shù)和教師數(shù)呈增長趨勢，普通教師中也有倡導(dǎo)教授決策權(quán)的呼聲，但是戰(zhàn)敗后的德國經(jīng)濟(jì)蕭條、通貨膨脹、政治無力、社會(huì)混亂，政府無暇顧及高等教育改革，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生重大變化［4］179。納粹德國時(shí)期，帝國教育部和納粹組織很快控制各大學(xué)。由于極端民族主義的影響，非德語書籍被焚燒，非德國籍教師被迫害，大學(xué)教師數(shù)和學(xué)生數(shù)銳減。由于大學(xué)校長只對帝國負(fù)責(zé)，評議會(huì)變成校長的咨詢機(jī)構(gòu)，成為形式上的存在。教授人選由納粹組織指派和決定，進(jìn)步學(xué)者受到鎮(zhèn)壓，德國大學(xué)科學(xué)研究與學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)，以及“教授治?！痹瓌t遭到嚴(yán)重破壞，極大地腐蝕了德國高等教育精神和優(yōu)良傳統(tǒng)［4］502。

3.德國大學(xué)模式的恢復(fù)發(fā)展期

二戰(zhàn)后，德國高等教育改革的重點(diǎn)是“去納粹化”，重建后的大學(xué)在教學(xué)、科研及管理體制上，基本保持了“洪堡特色”［6］635。20世紀(jì)50年代后期，德國高校在校生數(shù)開始增長，至80年代完成了傳統(tǒng)精英教育向大眾化教育的跨越。高等教育規(guī)模變化要求大學(xué)治理模式進(jìn)行相應(yīng)的變革。1975年聯(lián)邦德國頒布《高等教育總綱法》，要求增加政府立法權(quán)，重建政府與高校的關(guān)系，重申高校實(shí)行講座自治。20世紀(jì)80年代，德國大學(xué)開始實(shí)行學(xué)長制或總長制，學(xué)長（總長）均由評議會(huì)選舉產(chǎn)生，教授擁有絕大多數(shù)議席和表決權(quán)，同時(shí)為教授增設(shè)學(xué)術(shù)助手，強(qiáng)化教授的學(xué)術(shù)地位。進(jìn)入90年代，德國大學(xué)設(shè)立校務(wù)委員會(huì)或理事會(huì)，但政府仍直接給講座撥款，講座權(quán)力一股獨(dú)大，校務(wù)委員會(huì)或理事會(huì)的權(quán)力有限，僅作為大學(xué)溝通內(nèi)外的橋梁，提供參考和咨詢意見。

縱觀歷史，德國大學(xué)模式濫觴于“洪堡原則”和柏林大學(xué)，雖經(jīng)歷多次變革和治理調(diào)整，但講座教授的權(quán)威地位和絕對權(quán)力沒有實(shí)質(zhì)性改變，“教授治?！钡膫鹘y(tǒng)持續(xù)了200多年。

（二）英國大學(xué)治理變遷

中世紀(jì)以來，牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)一直秉持學(xué)院自治傳統(tǒng)，傳承自由教育思想，恪守學(xué)術(shù)本位理念，被稱為“傳統(tǒng)大學(xué)”［9］。進(jìn)入19世紀(jì)，英國資本主義工商業(yè)迅猛發(fā)展，要求英國大學(xué)培養(yǎng)具備科技知識的應(yīng)用型人才，因此對傳統(tǒng)大學(xué)的現(xiàn)代化改造勢在必行。

1.英國高等教育的等級結(jié)構(gòu)

英國現(xiàn)代大學(xué)運(yùn)動(dòng)以倫敦大學(xué)的創(chuàng)立為標(biāo)志。1827年部分國會(huì)議員、實(shí)業(yè)家捐資創(chuàng)立倫敦大學(xué)。倫敦大學(xué)在自由教育之外，設(shè)置科學(xué)課程和職業(yè)課程，取消宗教信仰限制，為中等階層服務(wù)。1836年倫敦大學(xué)獲得特許狀，實(shí)行大學(xué)掌管學(xué)位、學(xué)院掌管教學(xué)的辦學(xué)體制。19世紀(jì)中期以后，城市學(xué)院、技術(shù)學(xué)院和師范學(xué)院等“新大學(xué)”逐漸興起，“新大學(xué)”與生產(chǎn)實(shí)踐緊密結(jié)合，進(jìn)行職業(yè)教育與近代科技教育，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“新大學(xué)”收費(fèi)低廉，教學(xué)靈活，擺脫了宗教束縛，擴(kuò)大了受教育機(jī)會(huì)。傳統(tǒng)大學(xué)迫于壓力，推進(jìn)課程改革和制度創(chuàng)新，增設(shè)自然科學(xué)教授職位，培養(yǎng)科學(xué)科技人才。到第一次世界大戰(zhàn)，英國高等教育形成了鮮明的等級結(jié)構(gòu)［4］119，傳統(tǒng)大學(xué)位于頂端，“新大學(xué)”則位于底層。

2.英國大學(xué)的學(xué)院自治傳統(tǒng)

從歷史上看，英國傳統(tǒng)大學(xué)是由許多學(xué)院組成的松散聯(lián)邦，學(xué)院屬于大學(xué)，但不歸大學(xué)管理，學(xué)院有自己的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和章程［10］。在大學(xué)中，學(xué)院獨(dú)立自主辦學(xué)，自行接受社會(huì)捐贈(zèng)，教學(xué)科研和行政事務(wù)均集中在學(xué)院，由學(xué)院教授組成的教授會(huì)管理。但是每個(gè)學(xué)院自身不可能擁有足夠的教師承擔(dān)每一個(gè)學(xué)科的教學(xué)，各學(xué)院因此開展相互交織的合作，這些合作超出了學(xué)院模式的意義，構(gòu)成了學(xué)院的補(bǔ)充機(jī)構(gòu)——大學(xué)［11］235。但英國“新大學(xué)”卻有加強(qiáng)校級統(tǒng)籌的傾向，以第一所現(xiàn)代大學(xué)——倫敦大學(xué)為例，“每個(gè)機(jī)構(gòu)（院所）都保留了自主權(quán)，盡管它們都上繳了一些權(quán)力，以使某種聯(lián)合得以存在……盡管它們（院所）都是實(shí)體，卻由大學(xué)任命教授和副教授。財(cái)務(wù)由各院所獨(dú)立核算，學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)的確立和頒授學(xué)位的工作由大學(xué)負(fù)責(zé)。大學(xué)對各院所的工作質(zhì)量進(jìn)行‘督察’，并因此進(jìn)行巧妙地影響，必要時(shí)幫助有關(guān)院所逐步提高工作質(zhì)量”［11］203-204。但不管“新大學(xué)”總部管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和權(quán)威有多大，它只有有限的和間接的政策控制權(quán)，同時(shí)它們在英國大學(xué)結(jié)構(gòu)中的地位和影響也有限。英國大學(xué)不是國家機(jī)構(gòu)，政府長期不干預(yù)高等教育，校長也多為榮譽(yù)職位，由副校長（Vice chancellor）主持校務(wù)。19世紀(jì)后期，英國成立大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC），負(fù)責(zé)制定和協(xié)商大學(xué)撥款政策，其成員多由教育部和財(cái)政部官員、校長代表、著名教授和社會(huì)名士等組成。但大學(xué)撥款委員會(huì)屬于準(zhǔn)自治組織，在政府和大學(xué)之間起緩沖器作用。如此，英國大學(xué)保持著較完整的“學(xué)院自治”特征，學(xué)術(shù)權(quán)力的影響是一種普遍的事實(shí)［12］。

3.英國大學(xué)治理模式的繼承和發(fā)展

二戰(zhàn)后，英國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際地位的下降，迫使政府不斷在困境中謀求高等教育發(fā)展和改革。一是拓展高等教育規(guī)模。1963年英國議會(huì)批準(zhǔn)《羅賓斯報(bào)告》，宣布“所有愿意接受高等教育的合格青年都應(yīng)獲得高等教育機(jī)會(huì)”，堅(jiān)持大學(xué)入學(xué)機(jī)會(huì)均等。1945年英國大學(xué)在校生不到10萬人，1965年增加到29萬人，1985年達(dá)到70萬人［4］239-240。二是改革高等教育結(jié)構(gòu)。英國高等教育一直存在“傳統(tǒng)大學(xué)—新大學(xué)”的等級結(jié)構(gòu)。1966年英國政府發(fā)布《多科技術(shù)學(xué)院與其他學(xué)院計(jì)劃》，規(guī)定高等教育由大學(xué)和多科技術(shù)學(xué)院組成，舊結(jié)構(gòu)的影響沒消除，又形成新的“二元”結(jié)構(gòu)。三是改進(jìn)大學(xué)撥款機(jī)制。1988年英國政府實(shí)行《教育改革法》，決定取消大學(xué)撥款委員會(huì)，設(shè)立大學(xué)經(jīng)費(fèi)委員會(huì)和多科技術(shù)學(xué)院基金會(huì)，減少對公立高校的干預(yù)，加強(qiáng)對“自治大學(xué)”的影響［6］549。1992年英國政府同意符合條件的多科技術(shù)學(xué)院更名為大學(xué)，并賦予學(xué)位授予權(quán)，享有與大學(xué)同等地位，試圖徹底消除等級制的影響。

綜合以上，二戰(zhàn)以來，英國政府改變了長期不干預(yù)高等教育的政策，多次調(diào)整和重構(gòu)大學(xué)治理關(guān)系，這些改革基本沒有觸及“學(xué)院制傳統(tǒng)”的核心，但也因?qū)W院制的保守性而制約了英國大學(xué)國際競爭力的大幅提升［9］。

（三）美國大學(xué)治理變遷

美國大學(xué)胚胎于殖民地學(xué)院。美國獨(dú)立后，各州用了近一個(gè)世紀(jì)建成州立大學(xué)系統(tǒng)。1876年仿照柏林大學(xué)創(chuàng)立的約翰·霍普金斯大學(xué)，開啟了美國研究生教育和研究型大學(xué)建設(shè)的開端?！赌谞柗ò浮焚Y助贈(zèng)地學(xué)院，發(fā)展農(nóng)業(yè)和機(jī)械工藝等實(shí)用學(xué)科，使社會(huì)服務(wù)成為大學(xué)的第三項(xiàng)職能，標(biāo)志美國現(xiàn)代高等教育走向成熟。

1.美國大學(xué)模式的變遷

從歷史上看，外部人員控制的大學(xué)治理傳統(tǒng)源于殖民地時(shí)代，殖民地學(xué)院經(jīng)英王或教會(huì)特許成立，進(jìn)行自由教育，為殖民利益服務(wù)，其決策權(quán)自然被王室代表或主教等外部人員掌握。1819年達(dá)特茅斯法案生效，聯(lián)邦最高法院裁決私立院校擁有不可侵犯的辦學(xué)權(quán)利，使大學(xué)自治得到重視和保護(hù)［13］。美國州立大學(xué)拓展殖民地學(xué)院的課程設(shè)置，進(jìn)行專業(yè)教育和技術(shù)教育，擴(kuò)大了高等教育規(guī)模，大學(xué)校長及行政人員對大學(xué)的影響和帶動(dòng)作用增強(qiáng)，如范·海思在威斯康星思想中的作用等。研究型大學(xué)創(chuàng)辦后，德國大學(xué)的“教授治?！币浦驳矫绹?，教授的學(xué)術(shù)地位和知識影響上升，學(xué)術(shù)自主和研究自由深入人心。雖然聯(lián)邦政府沒有高等教育舉辦權(quán)，但《莫雷爾法案》的成功實(shí)踐，為聯(lián)邦政府通過法律或政策手段影響高等教育提供了經(jīng)驗(yàn)?？傊喾N治理主體的權(quán)力和利益在美國大學(xué)模式中均有表達(dá)，大學(xué)治理呈現(xiàn)“合作共治”的基本特征。

2.美國大學(xué)模式的治理主體

第一，董事會(huì)掌握辦學(xué)治校權(quán)。董事會(huì)（也有大學(xué)稱“理事會(huì)”）是典型的外部人員治理機(jī)構(gòu)，美國大學(xué)各自擁有董事會(huì)和章程，不直接受政府領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)行廣泛的自治。大學(xué)章程是美國大學(xué)的辦學(xué)原則和根本制度，是大學(xué)管理和運(yùn)行的法律依據(jù)。董事會(huì)是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，掌握辦學(xué)治校權(quán)力，董事會(huì)定期或不定期舉行董事會(huì)議，研究辦學(xué)方針，協(xié)調(diào)大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，決定財(cái)政、資產(chǎn)等重要事務(wù)，很少介入學(xué)術(shù)管理和具體教學(xué)工作［14］。董事會(huì)設(shè)立若干委員會(huì)，分別履行遴選校長、任命校長推薦的教授人選或其他人員、審批大學(xué)發(fā)展規(guī)劃及基本制度、批準(zhǔn)大學(xué)收支等。公立大學(xué)董事會(huì)有的由州長任命產(chǎn)生，有的經(jīng)議會(huì)或選民選舉產(chǎn)生。私立大學(xué)董事會(huì)多為出資者、捐贈(zèng)人及其代表組成［15］。每所大學(xué)都有自己的董事會(huì)，但也有幾所州立大學(xué)同屬一個(gè)董事會(huì)的情況。

第二，校長領(lǐng)導(dǎo)行政和學(xué)術(shù)工作。美國大學(xué)校長由董事會(huì)遴選產(chǎn)生，對董事會(huì)負(fù)責(zé)。由于董事會(huì)不干涉校內(nèi)工作，校長通常承擔(dān)大學(xué)行政管理和學(xué)術(shù)工作的“總負(fù)責(zé)人”角色。校長提請董事會(huì)批準(zhǔn)大學(xué)預(yù)算及相關(guān)行政任命建議，領(lǐng)導(dǎo)行政人員執(zhí)行學(xué)術(shù)決定事項(xiàng)。校長擔(dān)任校評議會(huì)主席，主持制定學(xué)術(shù)政策，提名教授候選人，管理學(xué)生事務(wù)［15］。校長一般以“同輩中的長者”的形象工作，遵循“是教授而不是校長才意味著大學(xué)”的信條，堅(jiān)持學(xué)術(shù)邏輯，借助行政力量，將職權(quán)分授副校長、教務(wù)長、司庫、科研部主任、學(xué)生部主任等行政人員［16］，為學(xué)術(shù)工作提供條件和保障。因此，校長的作用至關(guān)重要，如果沒有大學(xué)校長，處于當(dāng)前發(fā)展階段的美國大學(xué)就會(huì)失去它們的精華［11］162。

第三，校、院評議會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)。1966年，美國大學(xué)教授協(xié)會(huì)等組織發(fā)表《大學(xué)與學(xué)院治理的聯(lián)合聲明》，董事會(huì)將管理大學(xué)內(nèi)部日常事務(wù)的權(quán)力委托給由它任命的校長，把管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力交給評議會(huì)，評議會(huì)接受董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)［17］。評議會(huì)分校、院兩級，校評議會(huì)由校長主持，制定總的學(xué)術(shù)政策，規(guī)劃學(xué)科發(fā)展，考核錄用教師，評定教師職務(wù)，授予學(xué)生學(xué)位，負(fù)責(zé)對外學(xué)術(shù)交流等。院評議會(huì)的權(quán)力影響更加具體，總攬所有學(xué)術(shù)事務(wù)，同時(shí)參與重要行政工作決策。為保證學(xué)術(shù)自由和教授治校，1940年美國創(chuàng)立終身教職制度，明確大學(xué)教師經(jīng)過最長不超過7年的試用期后，經(jīng)學(xué)術(shù)同行評議即可享有永久或繼續(xù)任職的資格［18］。

第四，系是最基本的學(xué)術(shù)單元。系是美國大學(xué)教學(xué)和研究活動(dòng)的基石，校內(nèi)其他機(jī)構(gòu)及制度設(shè)計(jì)均為系服務(wù)。系主任由系內(nèi)教授互選，校長任命，主持系行政工作，包括擬定財(cái)務(wù)預(yù)算、分配業(yè)績獎(jiǎng)勵(lì)、安排教學(xué)實(shí)驗(yàn)用房等。系主任主持系教授會(huì)，討論決定學(xué)術(shù)事務(wù)、調(diào)整充實(shí)教師，決策由秘書等輔助人員執(zhí)行［19］。與德國大學(xué)講座教授相比，美國大學(xué)系主任權(quán)力不大，且有任期規(guī)定，學(xué)術(shù)權(quán)力主要通過系教授會(huì)的集體決策表現(xiàn)出來。教授的自主權(quán)主要體現(xiàn)在課程設(shè)計(jì)、教學(xué)方法、進(jìn)度安排以及研究旨趣等方面。

3.美國大學(xué)模式的治理變革

20世紀(jì)60年代，美國大學(xué)的“共同治理”模式基本穩(wěn)定。20世紀(jì)70年代以后，伴隨經(jīng)濟(jì)滯漲和社會(huì)危機(jī)多發(fā)，美國高等教育受到前所未有的財(cái)政壓力，加之規(guī)模增大帶來的質(zhì)量下降和校園混亂，美國高等教育步入“危機(jī)時(shí)代”。為應(yīng)對危機(jī)，美國大學(xué)積極調(diào)整招生和教學(xué)方面的政策，推進(jìn)高等教育普及化。20世紀(jì)80年代以后，美國高校加強(qiáng)與中學(xué)教育合作，深入推進(jìn)通識教育，更加注重學(xué)生創(chuàng)新能力、實(shí)踐能力和合作精神的培養(yǎng)，形成多樣化的高等教育服務(wù)體系，順應(yīng)了知識經(jīng)濟(jì)和新科技革命的挑戰(zhàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，美國大學(xué)治理模式?jīng)]有發(fā)生較多改變，只是高校與外部世界的關(guān)系存在微妙變化，聯(lián)邦政府的作用似乎被削弱，而州政府和產(chǎn)業(yè)界的影響在加強(qiáng)［4］370。

美國公立大學(xué)多為州政府主辦，各州公立大學(xué)體系也不盡相同。私立大學(xué)是美國大學(xué)的重要組成部分，著名研究型大學(xué)多為私立大學(xué)。美國大學(xué)層次和類型多樣，同處于高度競爭的市場環(huán)境，以創(chuàng)新求得生存。因此，郭健教授認(rèn)為，新型的美國大學(xué)不是外國大學(xué)的摹本，而是根植于美國社會(huì)和政治傳統(tǒng)的碩果，富有開拓精神，且是世上無雙的［20］。

三、德、英、美三國大學(xué)的治理模式及啟示

（一）德、英、美三國大學(xué)的治理模式

從德、英、美三國大學(xué)治理變遷史看，大學(xué)治理模式既受大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的本質(zhì)制約，也受本國經(jīng)濟(jì)政治和歷史文化的環(huán)境制約。在不同歷史時(shí)期，三國高等教育政策改革和治理設(shè)計(jì)不同，但總體上保持了較為鮮明的治理風(fēng)格。結(jié)合上文分析，我們從政府、學(xué)校、學(xué)院和系科4個(gè)層次，通過幾何圖形的橫切寬度，近似地總結(jié)德、英、美三國大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理模式（如圖1）。

圖1 德、英、美三國大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理模式比較

第一，德國大學(xué)多為國家大學(xué)，聯(lián)邦政府承擔(dān)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，直接撥款給講座，講座教授可以直接與政府部門商定學(xué)術(shù)和行政事務(wù)，也有權(quán)決定講座內(nèi)部一切事務(wù)。因此，德國大學(xué)是典型的“底部沉重的組織”，講座權(quán)力一股獨(dú)大，學(xué)院是相關(guān)講座的松散結(jié)合，學(xué)院和學(xué)校的影響力弱。德國大學(xué)屬于“教授治?！蹦Ｊ?。

第二，英國大學(xué)的管理重心和權(quán)力集中在學(xué)院，院長和院教授會(huì)擁有核心權(quán)力，學(xué)校和系科對大學(xué)管理的影響較小，尤其是英國傳統(tǒng)大學(xué)“僅為眾多學(xué)院集合體的名稱”［11］234。英國“新大學(xué)”存在增強(qiáng)校級管理機(jī)構(gòu)權(quán)力的傾向，但其影響仍然沒有學(xué)院大。英國政府設(shè)立大學(xué)經(jīng)費(fèi)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，實(shí)行間接撥款機(jī)制，政府影響力較小。英國大學(xué)仍屬“學(xué)院自治”模式［21］。

第三，美國大學(xué)中校、院、系三級權(quán)力結(jié)構(gòu)較為均衡和包容，在董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，校長、院長和系主任等行政人員和行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)大學(xué)發(fā)展，同時(shí)教授、教授會(huì)和評議會(huì)等負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)，起到合作治理的作用。美國聯(lián)邦政府無法直接投資大學(xué)，只能通過法律或政策影響高等教育，州政府對州立大學(xué)的資助也很復(fù)雜，多數(shù)采用議會(huì)批準(zhǔn)的形式，難以影響大學(xué)內(nèi)部治理。因此，美國大學(xué)屬于“合作治理”模式。

（二）德、英、美三國大學(xué)治理變遷的啟示

比較而言，美國大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)較為均衡和包容，它傳承并超越了德、英大學(xué)治理模式，形成了多元權(quán)力主體之間的平等參與和合作分享機(jī)制，代表了西方發(fā)達(dá)國家大學(xué)治理變遷的制度趨向和歷史選擇。董事會(huì)、行政系統(tǒng)和學(xué)術(shù)組織構(gòu)成穩(wěn)固的授權(quán)和制約機(jī)制。董事會(huì)是大學(xué)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，將行政管理權(quán)授予以校長為首的行政系統(tǒng)，將學(xué)術(shù)治理權(quán)授予以評議會(huì)為核心的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，校長協(xié)調(diào)行政與學(xué)術(shù)兩個(gè)系統(tǒng)的關(guān)系，起到平衡作用（如圖2）。

圖2 美國大學(xué)的合作治理結(jié)構(gòu)

1.平等參與是大學(xué)治理的本質(zhì)要求

大學(xué)是“底部沉重”的組織，教授是學(xué)術(shù)生產(chǎn)的主體，院系是開展知識傳授和創(chuàng)新的學(xué)術(shù)部門。相對于一般社會(huì)組織而言，院系可以較為獨(dú)立的運(yùn)行和活動(dòng)，大學(xué)本質(zhì)上是相對松散的“聯(lián)邦”組織，大學(xué)管理重心傾向于院系，管理的專業(yè)性充分顯現(xiàn)。這種專業(yè)性要求行政人員深諳學(xué)術(shù)規(guī)律，按學(xué)術(shù)規(guī)律提供管理設(shè)計(jì)和學(xué)術(shù)服務(wù)，并健全教授等學(xué)術(shù)人員參與行政決策和討論的機(jī)制。在復(fù)雜的大學(xué)治理實(shí)踐中，學(xué)術(shù)事務(wù)和行政活動(dòng)相互交織，難以截然分開，重要行政工作需征詢學(xué)術(shù)人員的意見，多數(shù)學(xué)術(shù)事務(wù)要借助行政力量去執(zhí)行。大學(xué)校長對協(xié)調(diào)校內(nèi)外關(guān)系以及平衡學(xué)術(shù)和行政利益起著至關(guān)重要的作用。因此，與德國大學(xué)的講座制和英國大學(xué)的學(xué)院制相比，美國大學(xué)平等參與的治理模式更加符合大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的本質(zhì)要求。美國大學(xué)以創(chuàng)新發(fā)展求生存，超越了歐洲大學(xué)和殖民地學(xué)院治理模式，幫助美國高等教育后來居上。

2.分工合作是大學(xué)治理的基本手段

作為高校權(quán)力的兩個(gè)主要方面，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力雖有差別，但不可偏重或偏廢任何一個(gè)方面［22］。三國大學(xué)治理變遷史告訴我們，所謂治理變遷即是大學(xué)治理主體和權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷調(diào)適、重構(gòu)和分工合作的歷程。德國大學(xué)中講座教授治校的傳統(tǒng)根深蒂固，其他學(xué)術(shù)人員和行政人員基本處于從屬地位，但近30年來的高等教育改革呈現(xiàn)提升學(xué)長（總長）、校務(wù)委員會(huì)等行政權(quán)力的趨勢。在英國大學(xué)中，學(xué)院相對獨(dú)立，政府、學(xué)校和學(xué)科的作用都很小，二戰(zhàn)以來英國政府通過政策調(diào)整逐漸加強(qiáng)對高等教育的干預(yù)，學(xué)校也試圖提升辦學(xué)治校的統(tǒng)籌權(quán)力，雖然沒有撼動(dòng)英國大學(xué)的學(xué)院制模式，但也使英國大學(xué)出現(xiàn)了校內(nèi)外治理主體分工合作的趨勢。在美國大學(xué)中，董事會(huì)負(fù)責(zé)外部關(guān)系治理，校長及行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)大學(xué)運(yùn)行和資源分配，評議會(huì)和教授會(huì)集體負(fù)責(zé)教學(xué)科研等學(xué)術(shù)事務(wù)，校院系協(xié)調(diào)發(fā)展，共享大學(xué)治理權(quán)。當(dāng)前我國大學(xué)深入推進(jìn)的治理結(jié)構(gòu)改革，最終目標(biāo)就是建成黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)以及多主體參與的合作治理體系。

3.利益共享是大學(xué)治理的重要目的

現(xiàn)代大學(xué)是典型的利益共同體組織，教授等學(xué)術(shù)人員和校長、院長等管理人員以及政府、社會(huì)等都是這一共同體的重要成員，他們雖然各自擁有具體利益，如學(xué)術(shù)人員爭取學(xué)術(shù)資源、行政人員控制大學(xué)決策、政府希望大學(xué)服務(wù)社會(huì)等，但又共同為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等大學(xué)職能服務(wù)。與德國大學(xué)偏重講座教授利益和英國大學(xué)倚重學(xué)院管理相比，美國大學(xué)對校內(nèi)外治理主體的利益均有顧及。美國大學(xué)增強(qiáng)了以校長為首的行政系統(tǒng)和行政人員的統(tǒng)籌能力，但教授會(huì)、評議會(huì)和終身教職等制度的設(shè)計(jì)，為學(xué)術(shù)人員建立了利益保護(hù)機(jī)制，秉承了學(xué)術(shù)自治和自由傳統(tǒng)。例如，威斯康星大學(xué)與州的“專家服務(wù)”是雙向的，大學(xué)派教授服務(wù)社會(huì)的同時(shí)，也從社會(huì)上邀請專家來加強(qiáng)大學(xué)的教學(xué)和科研，讓社會(huì)享受政府資助大學(xué)益處的同時(shí)，也進(jìn)一步提高人才培養(yǎng)的社會(huì)適應(yīng)性［23］。例如，近年來我國高校推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新平臺建設(shè)，校內(nèi)外相關(guān)者共同建設(shè)高校服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的創(chuàng)新實(shí)體，使利益相關(guān)方均獲得各自所需的激勵(lì)，提高了科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的效率。

4.權(quán)力包容是大學(xué)治理的歷史選擇

包容性治理即構(gòu)建多元治理主體的權(quán)力包容和利益共享的制度體系［2］140-141。德、英、美三國大學(xué)的治理變遷史告訴我們，德、英兩國大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)均有偏重，存在多元權(quán)力主體難以平等參與治理和共享辦學(xué)利益的制度缺陷，因此，兩國在世界大學(xué)競爭格局中的優(yōu)勢不斷喪失。美國大學(xué)則選擇權(quán)力更為包容和平衡的制度體系，如董事會(huì)制度、校長制度、評議會(huì)制度、學(xué)系制度和終身教授制度等，有效保證了校、院、系等治理主體以及教授和行政人員能夠分別或者合作發(fā)揮作用，使大學(xué)不斷適應(yīng)歷史和環(huán)境的變化。正如王洪才教授的評價(jià)一樣，美國大學(xué)兼收德國大學(xué)模式的特點(diǎn)和英國大學(xué)的傳統(tǒng)，最終成為20世紀(jì)中葉之后主導(dǎo)世界大學(xué)的發(fā)展模式［24］。因此，構(gòu)建多元權(quán)力主體平等參與、分工合作和利益共享的包容治理體系，是現(xiàn)代大學(xué)治理變遷的必然選擇。

四、結(jié) 語

美國教育家弗萊克斯納曾說：“沒有哪兩個(gè)國家（的大學(xué)）是一樣的，甚至在一個(gè)國家里也不存在完全的一致性?！保?1］28各國大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理模式時(shí)刻處于繼承、移植和變異之中，雖然我們所面對的不是標(biāo)準(zhǔn)化的大學(xué)模式，呈現(xiàn)多樣化的特征，但也有兩點(diǎn)規(guī)律值得借鑒：一是尊重學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自主，構(gòu)建促進(jìn)各類主體平等參與和利益共享的包容治理體系，才更符合大學(xué)組織學(xué)術(shù)性的根本要求；二是不管哪個(gè)國家、哪種辦學(xué)需要，都必須根植于本國的經(jīng)濟(jì)政治和文化傳統(tǒng)，才能構(gòu)建具有本國特色的大學(xué)制度。

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