朱凱琳，李 祥

（貴州師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，貴陽 550001）

近年來，民辦高校的規(guī)模日益壯大，成為我國高等教育大眾化的重要參與者，增加了教育供給方式的多樣化和可選擇性［1］。截至2016年5月30日，全國共有民辦普通高校734所，其中包括317所民辦?？疲ǜ呗殻┰盒＃?51所獨(dú)立設(shè)置的民辦高校（本科）和266所獨(dú)立學(xué)院［2］。從《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）2002年初步實(shí)施到2016年修訂，從2007年教育部開始實(shí)施《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》到2017年1月18日《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的出臺(tái)，這十年間政府機(jī)構(gòu)對(duì)法律文本的不斷修訂，促進(jìn)了民辦高校的發(fā)展。民辦高校的發(fā)展從不允許舉辦營利性教育機(jī)構(gòu)到承認(rèn)并允許營利性民辦高校的存在，從統(tǒng)一管理到分類管理，營利性高等教育實(shí)際上成為一個(gè)由多元主體和復(fù)雜利益相關(guān)者共同構(gòu)成的行業(yè)，遵循企業(yè)邏輯。為了實(shí)現(xiàn)這一邏輯，營利性民辦高校在一定程度上要明確“利潤最大化”（收入）、“營銷戰(zhàn)略”（招生）和“組織結(jié)構(gòu)”（管理）3個(gè)主要目標(biāo)［3］。因此，本文就民辦高校中的營利性高校地方立法實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行深入探究，并對(duì)地方立法做出反思。

一、營利性民辦高校地方立法的緊迫性

針對(duì)日益發(fā)展壯大的營利性民辦高校的地方立法尚處于探索研究階段，具體表現(xiàn)為：一是地方并無專門的營利性民辦高校立法；二是部分營利性民辦高等教育法律規(guī)定散見于地方民辦教育相關(guān)法律文本；三是部分營利性民辦高等教育法律法規(guī)散見于地方高等教育相關(guān)法律文本。此外，許多地方人力資源、工商部門、教育部門都缺少針對(duì)營利性民辦高校管理的制度。因此，如何通過利用地方立法權(quán)保證營利性民辦高校的權(quán)益和質(zhì)量，是當(dāng)前亟待解決的問題。

《立法法》規(guī)定，地方立法權(quán)是指省、自治區(qū)、直轄市、所有設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)具有根據(jù)本行政區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況依法制定地方性法規(guī)的權(quán)力。從廣義上講，地方立法也包括地方人民政府依法定權(quán)限及合法程序制定的地方規(guī)章。2016年《民促法》修訂后，民辦教育地方立法顯得十分必要而緊迫，原因如下：

首先，《民促法》需要地方立法予以具體化。民辦高校通過落實(shí)《民促法》中的要求進(jìn)行自我管理和規(guī)范，但相關(guān)法律條文只做了一般性的原則規(guī)定和方向引導(dǎo)，對(duì)營利性民辦高校的規(guī)定還存在欠缺或不便操作之處。地方政府需要在現(xiàn)行憲法和法律框架內(nèi)，針對(duì)地方營利性民辦高校發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，為他們提供符合本地區(qū)教育實(shí)際和發(fā)展特點(diǎn)的法律支撐，對(duì)本區(qū)域內(nèi)的營利性民辦高校法律進(jìn)行創(chuàng)新和補(bǔ)充，將《民促法》具體化，為中央立法制定實(shí)施細(xì)則或變通規(guī)定，使其在各地得以有效推行［4］。因此，這既符合地方立法的補(bǔ)充性和自主性，又符合國家立法的普遍性和原則性，是地方立法的價(jià)值所在。

其次，營利性民辦高校的生存訴求?？v觀國內(nèi)外法律文本，對(duì)營利性民辦高校的關(guān)注明顯不夠，地方立法又相對(duì)滯后，無法滿足民辦教育的特殊要求，導(dǎo)致我國營利性民辦高校地方立法存在諸多問題。如國家各項(xiàng)優(yōu)惠措施落實(shí)到地方很困難，各項(xiàng)資源均衡配置不力，營利性民辦高校教育執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善等?；诖耍胤秸斜匾贫ㄓ嗅槍?duì)性的法律體系，推進(jìn)營利性民辦高校的發(fā)展及其教育實(shí)際問題的解決，加大地方教育執(zhí)法監(jiān)督力度，從法律上給此類高校提供更廣闊的生存土壤和發(fā)展空間。

最后，民辦高等教育群體權(quán)利亟待保障。教育群體指的是在營利性民辦高校工作的教職工和在校學(xué)生及其家長兩大主體。對(duì)于教職工來說，要明確落實(shí)高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)，拓寬營利性高校投資主體的范圍并給予相應(yīng)投資主體參與高校管理決策的權(quán)力，通過落實(shí)教師群體的學(xué)術(shù)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高民辦教師的地位和學(xué)術(shù)熱情，為民辦高校創(chuàng)造一個(gè)良好的學(xué)術(shù)研究氛圍。此外，學(xué)生及家長是營利性民辦高校重要的利益相關(guān)者，應(yīng)落實(shí)學(xué)生及家長的參與治理權(quán)，間接監(jiān)督民辦高校的法律執(zhí)行行為和教育教學(xué)行為。

二、營利性民辦高校地方立法內(nèi)容的繼承與創(chuàng)新

在實(shí)踐中，民辦教育地方立法本質(zhì)上是實(shí)施性地方立法而非自主性立法。一方面，地方立法主要為貫徹執(zhí)行上位法律提供可操作性的政策指導(dǎo)，體現(xiàn)與上位法律的從屬性，繼承上位法律的基本法治思想；另一方面，如果只是照搬照抄，地方立法就陷入了重復(fù)立法的法律資源浪費(fèi)困境。因此，民辦教育地方立法在很大程度上不同于《民促法》，是各地根據(jù)自身實(shí)際情況在法律允許范圍內(nèi)，對(duì)地方民辦教育管理的制度補(bǔ)充和創(chuàng)新。

（一）地方立法內(nèi)容上的繼承

結(jié)合各地政府和教育行政主管部門對(duì)中央立法文件的貫徹執(zhí)行情況，地方立法在內(nèi)容上有3個(gè)繼承點(diǎn)：

首先是關(guān)于教師保障制度。為了促進(jìn)教師的合理流動(dòng)和改善民辦學(xué)校教職工待遇，《民促法》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）都提出要保障民辦學(xué)校教職工的法律地位、任教資格、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、社會(huì)保障、薪酬獎(jiǎng)勵(lì)等合法權(quán)益［5-6］?！兑庖姟费a(bǔ)充了關(guān)于建立民辦學(xué)校教師人事代理制度和交流制度，落實(shí)跨統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，完善民辦學(xué)校教師戶籍遷移等方面的服務(wù)政策［7］。地方政府和教育部門繼承了上述文件規(guī)定的內(nèi)容，要求學(xué)校依法繳納教師社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金和補(bǔ)充的教職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，積極完善民辦教師獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。例如，《教育部辦公廳關(guān)于關(guān)愛教師典型經(jīng)驗(yàn)做法的通報(bào)》中確定了“高校優(yōu)秀青年教師教學(xué)能手獎(jiǎng)”“職業(yè)教育‘雙師型’教師獎(jiǎng)”“民辦學(xué)校百佳教師獎(jiǎng)”3個(gè)針對(duì)民辦教師的獎(jiǎng)項(xiàng)［8］；《石家莊市教育局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民辦學(xué)校管理的意見》也要求民辦學(xué)校教師在市級(jí)以上評(píng)選時(shí)享有與公辦學(xué)校教師同等的權(quán)利。

其次是關(guān)于內(nèi)外部管理制度。《民促法》《細(xì)則》《意見》對(duì)于民辦高校的內(nèi)部和外部管理體制有嚴(yán)格規(guī)定，要求建立非營利性與營利性民辦學(xué)校分類管理政策體系，實(shí)行差別化扶持。其中，外部管理體制包括明確民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題和法人屬性［9］、加強(qiáng)對(duì)各地民辦高校的黨建工作分類指導(dǎo)等［10-11］；地方開設(shè)民辦學(xué)校的內(nèi)部管理體制包括學(xué)科建設(shè)、教職工待遇、董事會(huì)制度、聘任校長、教學(xué)財(cái)務(wù)安全管理等，這些均要予以明確表示。地方政府延續(xù)了上述文件規(guī)定的內(nèi)容，如陜西省政府《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》規(guī)定了民辦高等教育助學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)審批條件和對(duì)年檢不合格的學(xué)校吊銷辦學(xué)許可證，檢查條件涉及名稱、宣傳、招生、收退費(fèi)、聯(lián)合辦學(xué)、出租校區(qū)辦學(xué)等。除了地方政府的規(guī)定外，地方教育部門也積極響應(yīng)：如石家莊市教育局印發(fā)《石家莊市教育局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民辦學(xué)校管理的意見》，從黨建、組織與活動(dòng)、招生、人事、財(cái)資、師德師風(fēng)教育、安全和違規(guī)辦學(xué)等8個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的管理；江西省教育廳研究制定《江西省民辦高校聘任校長、副校長備案管理辦法（試行）》，對(duì)民辦高校校長的任職資格進(jìn)行嚴(yán)格要求。

最后是關(guān)于防范制度。營利性民辦高校以追求利潤為主要辦學(xué)目標(biāo)，在運(yùn)行過程中具有多變性和風(fēng)險(xiǎn)性，因此民辦高校要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！睹翊俜ā泛汀都?xì)則》要求健全民辦學(xué)校退出機(jī)制，依法保護(hù)受教育者的合法權(quán)益，各地區(qū)政府積極配合并逐步建立和完善民辦高校退出機(jī)制。例如，北京市［12］、陜西省、甘肅省、青島市政府都表示要結(jié)合自身發(fā)展需要和民辦學(xué)校發(fā)展實(shí)際，建立民辦高校退出機(jī)制。

（二）地方立法在內(nèi)容上的創(chuàng)新或補(bǔ)充

首先，關(guān)于教師保障制度。部分地方在立法上也補(bǔ)充了教師保障條例，如溫州市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民辦學(xué)校規(guī)范管理的意見》（征求意見稿）強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁民辦學(xué)校之間以高薪利誘、虛假承諾、強(qiáng)制、脅迫、恐嚇等不正當(dāng)手段，招聘其他學(xué)校合同期內(nèi)教師，以規(guī)范民辦教師的聘后機(jī)制。其次，關(guān)于內(nèi)外部管理體制。地方政府和教育部門都出臺(tái)了一些創(chuàng)新性文件：四川省政府在《四川省〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉實(shí)施辦法》中修訂了關(guān)于營利性民辦學(xué)校收費(fèi)、分類登記和監(jiān)督管理實(shí)施辦法；上海市人大常委會(huì)通過的《上海市高等教育促進(jìn)條例》提出，鼓勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)自主或者受委托開展高等教育評(píng)估，鼓勵(lì)行業(yè)組織參與制定學(xué)科專業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和人才培養(yǎng)方案，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與高等教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理；青島市政府為了實(shí)現(xiàn)民辦教育全域一體化管理，重新修訂了《青島市教育局民辦學(xué)校設(shè)置規(guī)定》，統(tǒng)一了各區(qū)（市）對(duì)民辦學(xué)校的審批標(biāo)準(zhǔn)和管理程序；遼寧省教育廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見（公開征求意見稿）》，鼓勵(lì)民辦高校根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求設(shè)置專業(yè)，建立健全獎(jiǎng)助學(xué)金的評(píng)定、發(fā)放等管理制度，建議從學(xué)費(fèi)收入中提取不少于5%的資金用作獎(jiǎng)資。最后，關(guān)于防范制度。陜西省通過《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》、甘肅省依據(jù)《甘肅省民辦學(xué)校辦學(xué)許可證管理辦法》作進(jìn)一步規(guī)范的通知，補(bǔ)充并創(chuàng)新地方立法來對(duì)“退出機(jī)制”進(jìn)行具體說明，建立民辦高校退出預(yù)警及干預(yù)機(jī)制、辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范機(jī)制；甘肅省政府加強(qiáng)民辦高校運(yùn)行過程中的信息系統(tǒng)建設(shè)，制定工作預(yù)案和安全防控體系，維護(hù)校園及周邊安全穩(wěn)定。

三、營利性民辦高校地方立法的實(shí)踐困境

觀察當(dāng)前我國營利性民辦教育的立法實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)營利性民辦高校地方立法在立法層次、內(nèi)容設(shè)計(jì)以及執(zhí)行監(jiān)督上仍存在一定的不足。

（一）地方立法層次不高

一方面，地方立法發(fā)展水平的不一致導(dǎo)致地方立法能力不平衡。《民促法》修訂后給地方立法的時(shí)間間隙較短，許多地方民辦教育立法是基于現(xiàn)實(shí)需要倉促出臺(tái)，存在專業(yè)人員參與不足、立法任務(wù)不夠明確、實(shí)踐主體經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺等問題。這些問題都會(huì)影響地方立法工作的承接，導(dǎo)致立法水平參差不齊，甚至某些省區(qū)并沒有開展立法工作。也正是考慮到時(shí)間的緊迫性，許多地方民辦教育地方立法多以地方政府規(guī)章的形式出臺(tái)，這也在一定程度上為地方人大立法預(yù)留了變通空間。

另一方面，從立法民主角度來看，雖然精英決策具有較高效率，但新《民促法》出臺(tái)時(shí)間不久，尤其是營利性民辦高校辦學(xué)的法律問題還未完全理順。為了追求效率，立法過程向社會(huì)征求意見不足，導(dǎo)致利益相關(guān)者尤其是營利性民辦學(xué)校的利益訴求難以得到有效體現(xiàn)。立法對(duì)不同利益階層未能精準(zhǔn)關(guān)注，也使得許多民辦學(xué)校在營利與非營利辦學(xué)選擇中猶豫不決。

（二）地方立法內(nèi)容不全面

1.營利性民辦高校收費(fèi)與納稅依據(jù)無統(tǒng)一規(guī)定

大部分營利性民辦高校最主要的收入是學(xué)費(fèi)。法律文本對(duì)營利性民辦高校收費(fèi)只規(guī)定“營利性民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”，以發(fā)改委物價(jià)為指導(dǎo)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由民辦學(xué)校自主確定”。這種“敏感”而又“單一”的方式導(dǎo)致各地各類民辦高校收費(fèi)依據(jù)參差不齊，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊，定價(jià)方式不合理或不科學(xué)，且信息不公開、不透明。這樣，相關(guān)部門就無法得到有效和準(zhǔn)確的消息，家長也無法參與學(xué)費(fèi)定價(jià)的決策和監(jiān)督。另外，還有部分民辦高校自覺性不高，過度追求“合理回報(bào)”，學(xué)費(fèi)是公立大學(xué)的3～4倍［13］，保持不斷增長的趨勢(shì)［14］，但教學(xué)質(zhì)量卻被忽視，最終使得高昂的學(xué)費(fèi)與低下的辦學(xué)質(zhì)量不相匹配。此外，營利性民辦高校在收取學(xué)費(fèi)后并沒有編制年度預(yù)算保證辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，而將學(xué)費(fèi)挪作他用的現(xiàn)象比較普遍。

此外，《民促法》指出要對(duì)非營利性和營利性民辦高校的優(yōu)惠政策分類管理，要求營利性民辦高校需要額外承擔(dān)稅收成本，但沒有明確表示要給予稅收優(yōu)惠。這一制度設(shè)計(jì)無疑給營利性民辦高校帶來一系列的壓力，在缺少資助和稅收優(yōu)惠的情況下還要承擔(dān)稅收，包括民辦高校運(yùn)營期間的營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅以及其他稅等［15］，導(dǎo)致其稅負(fù)成本上升，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下滑，辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)增加。使用學(xué)費(fèi)結(jié)余是營利性民辦高校發(fā)展的主要資金途徑，但在法律規(guī)定下還需要使用這筆錢去繳納所得稅，實(shí)際上不利于營利性民辦高校的可持續(xù)發(fā)展和民辦教育的分類管理。

2.營利性民辦高校人力資源制度設(shè)計(jì)不完善

首先，管理人員參差不齊。一方面，地方立法未對(duì)營利性民辦高校董事會(huì)人員組成和管理主體有明確規(guī)定，董事會(huì)人員構(gòu)成復(fù)雜。許多董事會(huì)人員是一些商人或企業(yè)管理者，缺少在教育領(lǐng)域有管理經(jīng)驗(yàn)的賢士；許多民辦高校的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作規(guī)則都較為隱秘，不對(duì)內(nèi)或?qū)ν夤_，外界無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致非法暗箱操作等行為出現(xiàn)。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)歸屬的混亂和責(zé)任主體的模糊也導(dǎo)致營利性民辦高校在利益表達(dá)和決策方面失信。另一方面，校長準(zhǔn)入門檻標(biāo)準(zhǔn)不一致。雖然《意見》對(duì)民辦高校的校長準(zhǔn)入條件進(jìn)行了規(guī)定，但規(guī)定僅限于“熟悉法律”“有教育管理經(jīng)驗(yàn)”“信用好”。這種遴選條件趨向于企業(yè)管理人才招聘，各地學(xué)校執(zhí)行下來自然是大相徑庭。營利性民辦高校的校長遴選條件應(yīng)該與一流大學(xué)的校長遴選條件一致，比如“大學(xué)校長必須是教育家”［16］，要具備辦學(xué)和治學(xué)的先進(jìn)理念，否則會(huì)對(duì)民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

其次，教師保障制度未規(guī)范化。目前我國要求地方政府鼓勵(lì)民辦高校為教師補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、定期評(píng)獎(jiǎng)等社會(huì)福利，但是，在“分類管理”出臺(tái)后，地方政府可能出現(xiàn)過度關(guān)注非營利性民辦高校教師權(quán)益而引發(fā)新的對(duì)營利性民辦高校教師的制度性歧視［17］，或者在落實(shí)“鼓勵(lì)”類政策時(shí)加以“差別化處理”。部分營利性民辦高?？赡軙?huì)鉆法律的空子，雖然為這些教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是按照企業(yè)的性質(zhì)繳納，繳納標(biāo)準(zhǔn)偏低。同時(shí)，營利性民辦高校可能會(huì)改變公立大學(xué)教師學(xué)術(shù)生活的基本范式（教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)），將教師的重心完全置于教學(xué)［18］。民辦教師的薪酬結(jié)構(gòu)單一，對(duì)課程的控制也很有限，課時(shí)費(fèi)比重過大，導(dǎo)致民辦教師容易出現(xiàn)超負(fù)荷上課的現(xiàn)象。研究顯示，公辦高校教師工作量是民辦高校教師工作量的40%左右［19］?？傊瑺I利性民辦高校的經(jīng)營類似于企業(yè)，承擔(dān)著“自負(fù)盈虧”的風(fēng)險(xiǎn)，間接影響教師津貼待遇的穩(wěn)定性，在職稱評(píng)定和專業(yè)發(fā)展方面均處于劣勢(shì)，這些未規(guī)范化的制度在很大程度上會(huì)導(dǎo)致大批民辦教師的離職。

（三）地方政策執(zhí)行監(jiān)督不足

目前各地方政府對(duì)營利性民辦高校的監(jiān)管力度不夠、監(jiān)管重點(diǎn)模糊，現(xiàn)有法規(guī)原則性語句過多，缺乏具體可行的實(shí)施細(xì)則。

1.社會(huì)資金來向與去向不明

一方面，在資金來向上，民間融資是民辦高校最重要的資金渠道［20］，但現(xiàn)行法律大都僅適用于非營利性民辦高校。“禁止?fàn)I利性民辦學(xué)校用教育教學(xué)設(shè)施抵押貸款”［6］——該規(guī)定對(duì)于營利性高校來說就太過苛刻，如果走正規(guī)貸款程序，不以樓房等抵押給銀行，就沒有流動(dòng)資金可以借貸，所以事實(shí)可能會(huì)與法律規(guī)定相悖。社會(huì)資金等來源渠道有許多“地下”機(jī)構(gòu)（如“小額貸款公司”等），這類機(jī)構(gòu)游走在法律的邊緣，民辦高校在“走投無路”的情況下極有可能走向這類融資機(jī)構(gòu)，從而滋生一系列法律潛在隱患?！都?xì)則》明確指出，非法集資是違法行為，要進(jìn)行懲戒。然而，在地方政府關(guān)于營利性民辦高校的立法文件中卻沒有指出具體監(jiān)管主體是哪個(gè)部門，教育部門與政府之間缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣一來，基于各種利益關(guān)系，一些地方政府或教育部門對(duì)營利性民辦高校非法融資的懲戒力度不嚴(yán)，要么進(jìn)行臨時(shí)性的監(jiān)管，要么根本不作為。另一方面，缺乏對(duì)資金去向的“事中”監(jiān)管。一些地區(qū)由于監(jiān)管不到位，某些營利性民辦高校出現(xiàn)資金非法挪用的現(xiàn)象，程度嚴(yán)重的直至曝光后才受到相應(yīng)的懲治。這類事后監(jiān)管很難挽回民辦高校的損失，治理效果也不盡如人意。此外，地方政府對(duì)營利性民辦高校的資助態(tài)度不明確，也沒有涉及具體資助金額和資助手段。

2.地方政府監(jiān)管出現(xiàn)兩極分化

營利性民辦高校作為市場(chǎng)元素存在，按照中央和地方的立法規(guī)定應(yīng)該享受辦學(xué)自主權(quán)，但由于地方政府在執(zhí)法時(shí)對(duì)“辦學(xué)自主權(quán)”的解讀和掌控程度不同，容易出現(xiàn)兩種極端，即監(jiān)管隨意和監(jiān)管過度。

一方面，地方立法的介入不敏感。營利性民辦高校在章程設(shè)計(jì)上不完善，沒有詳細(xì)規(guī)定民辦高校的具體辦學(xué)權(quán)利以及對(duì)教學(xué)成效的具體監(jiān)管措施，導(dǎo)致地方政府對(duì)營利性民辦高校的監(jiān)督不能實(shí)現(xiàn)“無縫對(duì)接”，使得高校在辦學(xué)過程中容易從“靈活”走向“隨意”，從“長遠(yuǎn)利益”走向“片面逐利”。另一方面，一些地方政府和教育部門對(duì)營利性民辦高?？刂茋?yán)格，出現(xiàn)“監(jiān)管過度”的現(xiàn)象。例如，嚴(yán)格規(guī)定民辦高校的招生人數(shù)、專業(yè)設(shè)置等，導(dǎo)致許多民辦高校在辦學(xué)和教學(xué)方面脫離市場(chǎng)需求，教學(xué)反饋的時(shí)效性差、效率低。因此，如何在法律文本或章程中嵌入一套有關(guān)教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)的監(jiān)管體系，是地方政府急需考慮的重要問題。

四、營利性民辦高校地方立法的實(shí)踐反思

當(dāng)下我國法律文本的調(diào)整、民辦高校利益結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，要求地方立法部門要善于利用地方立法的“本土資源”，就這些新情況制訂出更符合營利性民辦高校需求及其未來發(fā)展的規(guī)章制度。本文從營利性民辦高校立法層級(jí)規(guī)范化、學(xué)生和教師的權(quán)益保障制度化、管理人員任用資格法律化以及監(jiān)督細(xì)則精細(xì)化等方面進(jìn)行構(gòu)思。

（一）提高地方立法層級(jí)和科學(xué)性

完善立法主體，提高立法質(zhì)量是地方政府的首要任務(wù)。首先，應(yīng)該發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。地方政府應(yīng)該主動(dòng)把握《民促法》修訂后地方立法面臨的新變化，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)制訂營利性民辦高校的相關(guān)法律法規(guī)，突出地方特色，不能被動(dòng)“等米下鍋”，并要統(tǒng)籌分配好省人大和省政府在營利性民辦高校地方立法實(shí)踐中的角色，明確哪些事項(xiàng)必須由人大立法，哪些事項(xiàng)可以由政府制訂規(guī)范性文件。其次，強(qiáng)化地方立法力量配備，包括從立項(xiàng)到表決，從立法人員的培訓(xùn)到立法人才的補(bǔ)充等。同時(shí)，地方政府法制部門還應(yīng)積極組織立法成員進(jìn)修，選拔基層有水平的法律工作人員參與立法討論。再次，部門規(guī)章也為地方立法提高立法層級(jí)提供援助，如教育部政策法規(guī)司發(fā)布了《關(guān)于合作建設(shè)教育立法研究基地的函》［21-22］，要求與各高校共建教育立法研究基地，創(chuàng)新立法模式，為地方教育立法和教育法治提供專家建議和智力支持。這一舉措能為地方立法提供關(guān)于高等教育政策法律學(xué)、民辦教育學(xué)等相關(guān)方面的專業(yè)人員，實(shí)現(xiàn)地方立法人才隊(duì)伍的合理配置。最后，提高營利性民辦高校教育利益相關(guān)者的直接參與度，保證其能使用監(jiān)督、建議等間接權(quán)利，促使社會(huì)各階層直接或間接影響地方立法活動(dòng)。

（二）設(shè)置學(xué)生權(quán)利救濟(jì)保障制度

營利性民辦高校中的學(xué)生屬于教育市場(chǎng)的“消費(fèi)者”群體，通過支付高額學(xué)費(fèi)來獲取學(xué)位證書，用此“資格證”在就業(yè)中取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。既然學(xué)生作為消費(fèi)群體，理應(yīng)建立一套屬于營利性民辦高校學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制。即要擴(kuò)大學(xué)生申訴渠道，解決學(xué)生與高校的復(fù)雜多樣的糾紛問題，同時(shí)防止學(xué)生被一些非法的民辦機(jī)構(gòu)利用，保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。此類糾紛涉及校內(nèi)申訴、行政復(fù)議和司法訴訟三類。

一方面，營利性民辦高校需要建立健全校內(nèi)申訴體系，規(guī)范申訴流程。地方政府可以制訂《營利性民辦高校學(xué)生申訴法》等相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范和監(jiān)督其主體行為，明確受理主體的組織結(jié)構(gòu)和申訴規(guī)則。校內(nèi)申訴是指當(dāng)學(xué)生的正當(dāng)權(quán)利被侵犯或者對(duì)學(xué)校的處理方式存在異議時(shí)，可以向?qū)W?；蛘呓逃块T提出申訴。對(duì)于民辦高校來說，學(xué)生與高校發(fā)生的最常見的沖突為“亂收費(fèi)與學(xué)生財(cái)產(chǎn)權(quán)”“管理過嚴(yán)與學(xué)生隱私權(quán)”“處罰過重”等，且沖突是不斷更新和變化的，所以申訴范圍應(yīng)留有余地，不可強(qiáng)制規(guī)定。同時(shí)，民辦高校應(yīng)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)來處理校內(nèi)申訴，公開申辯流程以及處置結(jié)果，并保證學(xué)生申訴全過程的公開化和公平化。

另一方面，各地政府要建立適用于營利性民辦高校的學(xué)生校外救濟(jì)機(jī)制，包括行政復(fù)議和司法訴訟。當(dāng)校內(nèi)的申訴機(jī)構(gòu)不能解決學(xué)生的權(quán)益問題時(shí)，學(xué)生可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該行政行為的申請(qǐng)，或在更嚴(yán)重的情況下向法院提起訴訟，請(qǐng)求法律的支援。因此，地方政府在立法和完善法律時(shí)，應(yīng)界定清楚營利性民辦高校學(xué)生糾紛的判定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，并區(qū)分于公立高校。

（三）建構(gòu)營利性民辦教師權(quán)益保障機(jī)制

雖然現(xiàn)在民辦教師的保障機(jī)制正逐步完善，但政策落實(shí)成效卻有待考量。教師是民辦高校的中堅(jiān)力量，管理者和所有者為教師提供一種積極的、安全的、愉快的工作環(huán)境有助于提高他們的學(xué)術(shù)質(zhì)量［23］。地方政府應(yīng)該建立營利性民辦高校教師聘任、監(jiān)督問責(zé)以及補(bǔ)充機(jī)制，讓營利性民辦高校教師逐步享受公辦高校教師同等待遇，委托第三方問責(zé)機(jī)構(gòu)，專門監(jiān)督學(xué)校對(duì)教師獎(jiǎng)金、工資的合理發(fā)放以及各類社會(huì)保險(xiǎn)的合法繳納情況，評(píng)估教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度［24］。完善地方政府對(duì)營利性民辦高校教師社會(huì)補(bǔ)貼機(jī)制，如建立健全差額補(bǔ)助、定額補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、科研補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助等公共財(cái)政支持政策［17］。營利性民辦高校也要建立健全各項(xiàng)教師激勵(lì)制度和各具特色的評(píng)估激勵(lì)體系，與地方政府等部門形成的外部激勵(lì)機(jī)制互補(bǔ)共進(jìn)［25］。

（四）管理人員準(zhǔn)入門檻法律化

首先，要完善營利性民辦高校董事會(huì)制度。董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)要合理，內(nèi)部規(guī)則要透明。營利性民辦高校的董事會(huì)成員應(yīng)該在金融、管理和教育領(lǐng)域均有一定比例，尤其要保證教育專家的比例。同時(shí)要明確董事會(huì)各成員和決策者的職責(zé)權(quán)限、議事基本流程、決策的形成機(jī)制等組織規(guī)則。如此，才能強(qiáng)化決策的科學(xué)性和前瞻性，保證投資者預(yù)期收益。其次，要嚴(yán)格營利性民辦高校校長競(jìng)選制度。地方政府及其教育主管部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，在借鑒國內(nèi)外發(fā)達(dá)營利性民辦高?；蛞涣鞔髮W(xué)的校長準(zhǔn)入、聘用制度和選拔程序的基礎(chǔ)上［26］，進(jìn)行制度創(chuàng)新，依靠明確的法律文本來選拔有能力的人才，提高營利性民辦高校校長群體的整體職業(yè)水平。校長的任職資格，如學(xué)歷、品行、能力、年齡、工作經(jīng)歷、政治身份等要在相關(guān)文件中明確規(guī)定，并給予民辦高校一些柔性標(biāo)準(zhǔn)。最后，董事會(huì)和校長是相輔相成的體系，主要由董事會(huì)來負(fù)責(zé)校長遴選，因此，提高董事會(huì)成員的基本素質(zhì)，才能選擇更具有創(chuàng)新力和發(fā)展力的校長。

（五）地方立法內(nèi)容的具體化和可操作化

首先，在融資監(jiān)管上，要建立完備的財(cái)務(wù)監(jiān)控體系，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)融資環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，并建立及時(shí)的信息反饋機(jī)制。基于帕累托改善的理論邏輯，地方政府應(yīng)制訂相應(yīng)的資助營利性民辦高校的政策，不能因?yàn)槠洹盃I利性”的招牌而差別對(duì)待。地方政府可以采用“一般政策性金融支持+特殊金融支持”的資助模式。一般經(jīng)濟(jì)援助主要包括學(xué)生教育支出和教師工資；特別財(cái)政援助包括一般項(xiàng)目、特別項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目的特別財(cái)政支持。營利性民辦高?？梢詮牡胤秸藏?cái)政中獲得補(bǔ)助，以改善辦學(xué)條件，提高運(yùn)行效率，從而實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和多方贏利［27］。資助可分為對(duì)學(xué)校的資助和對(duì)貧困學(xué)生的資助。對(duì)學(xué)校的資助包括在科研課題立項(xiàng)、財(cái)政撥款、科研經(jīng)費(fèi)等方面與非營利性民辦高校享受同等待遇［28］，為教師提供科研和專業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)等；對(duì)貧困學(xué)生的資助主要是為學(xué)生提供獎(jiǎng)助學(xué)金。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)資助資金的過程監(jiān)管，確保資金?？顚Ｓ?。

其次，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)營利性民辦高校主張“合理回報(bào)”中“合理”程度進(jìn)行界定，物價(jià)部門應(yīng)該主動(dòng)地介入營利性民辦高校的收費(fèi)環(huán)節(jié)，在其辦學(xué)成本之上規(guī)定關(guān)于學(xué)費(fèi)的額度，并設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)和招募專門的管理人員來監(jiān)督其財(cái)務(wù)行為，從而使?fàn)I利性民辦高校能真正做到“合理”收費(fèi)。在稅收優(yōu)惠上，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策方案，比如可以在稅收設(shè)計(jì)上采取一種更加靈活、多樣化的調(diào)整方式，并在制訂法律法規(guī)時(shí)增加“對(duì)營利性民辦學(xué)校免征或減征稅率征收增值稅或企業(yè)所得稅”（根據(jù)地方的優(yōu)惠幅度確定）等稅收優(yōu)惠規(guī)定，為地方創(chuàng)造性地利用財(cái)政稅收工具支持營利性民辦高校發(fā)展提供更加寬松的政策環(huán)境［29］。

最后，在大學(xué)章程設(shè)計(jì)上，已有的民辦高校的章程涉及董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的比例、董事會(huì)的決策范圍和決策程序、董事會(huì)和校長的關(guān)系、校長的產(chǎn)生辦法和權(quán)利范圍等重大事項(xiàng)，但對(duì)于營利性民辦高校章程來說，除了借鑒已有高校的經(jīng)驗(yàn)外，也要摒除缺點(diǎn)，保持內(nèi)容上的全面性和個(gè)性化，文字專業(yè)化，格式規(guī)范化，明確責(zé)任主體及其權(quán)利義務(wù)，厘清營利問題，說明資金的使用情況等。同時(shí)，制訂的章程要進(jìn)行合法性審查，通過公示、聽證等程序才能對(duì)外公布。此外，還需要對(duì)章程內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，譬如應(yīng)對(duì)“辦學(xué)自主權(quán)”所涉及的具體內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定等?？傊瑺I利性民辦高校對(duì)章程的設(shè)計(jì)或修改都是對(duì)地方立法的回應(yīng)，更能明確表達(dá)營利性民辦高校進(jìn)行法治化治理的決心。

五、結(jié) 語

營利性民辦高校其實(shí)是對(duì)民辦教育整體公益性和教育資源多元性的補(bǔ)充，能夠進(jìn)一步滿足人民對(duì)高等教育的需求。地方政府應(yīng)該用同等的眼光看待營利性與非營利性民辦高校，通過行使立法權(quán)為營利性民辦高校的發(fā)展提供法律保障，通過政策引導(dǎo)防止其走向以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利潤為目的的“盈利”誤區(qū)，從而使?fàn)I利性民辦高校更好地投入教學(xué)領(lǐng)域，把核心關(guān)注點(diǎn)放在學(xué)生的學(xué)習(xí)和教師的教學(xué)上，同時(shí)堅(jiān)持以人才培養(yǎng)為主，不斷向?qū)W生提供更為優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。

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