張雨晨

摘要：“公地悲劇”理論警示我們，如果每個(gè)社會(huì)成員都只顧及自己的眼前利益而忽視了對(duì)公共利益的維護(hù)，無(wú)疑會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展乃至對(duì)每個(gè)人自身都將造成長(zhǎng)久的不良影響。根據(jù)我國(guó)訴訟法相關(guān)規(guī)定，直接利益遭受侵害的人有權(quán)利向司法機(jī)關(guān)提起訴訟從而獲得救濟(jì)，可是，屬于社會(huì)公眾的公共利益若是受到了侵害，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)提起訴訟請(qǐng)求的義務(wù)呢？鑒于此，本文將從我國(guó)民事公益訴訟原告資格制度的現(xiàn)實(shí)情況入手，歸納現(xiàn)行規(guī)定，通過(guò)對(duì)其比較分析，綜合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，提出相對(duì)合理可行的建議。

關(guān)鍵詞：民事訴訟：公益訴訟；原告資格

一、引言

現(xiàn)代化中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)飛速發(fā)展，公民個(gè)人之間的聯(lián)系因?yàn)榻煌ā⑼ㄓ嵉瓤萍嫉奶岣叨谑聦?shí)上變得日益緊密，單一行為的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從前。與此同時(shí)，法治科普工作與生態(tài)文明建設(shè)工作初見(jiàn)成效，人們對(duì)美好生活的向往促使他們?cè)絹?lái)越希望對(duì)自己的合法權(quán)益進(jìn)行最大化的、最長(zhǎng)遠(yuǎn)的維護(hù)。

然而，作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)同世界上其他國(guó)家一樣，群體性事件頻發(fā)、食品安全事故頻現(xiàn)，各種公共利益遭受損害的事件層出不窮：1997年河南省方城縣的國(guó)有資產(chǎn)流失案件、1998年鄭州市的市民狀告鄭州火車(chē)站收取如廁費(fèi)案件、2005年11月中石化吉林分公司爆炸事故造成的松花江環(huán)境污染案件、2008年三鹿奶粉事件、2010年福建紫金礦業(yè)銅酸水污染事件等等。這些令人痛心的事件都有兩個(gè)明顯共通之處：一是受侵害的對(duì)象是具有不特定性特點(diǎn)的人群，且影響范圍非常廣泛：二是案件訴訟的目的和結(jié)果并不止步于保護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利和利益，更是對(duì)社會(huì)的公共利益與秩序的有效維護(hù)。這使得人們開(kāi)始警醒：在這個(gè)復(fù)雜多變的時(shí)代，社會(huì)公共領(lǐng)域逐漸延伸，社會(huì)公共事務(wù)數(shù)量不斷增長(zhǎng)，對(duì)公共利益的保護(hù)已經(jīng)是刻不容緩。如何構(gòu)建一個(gè)合理有效的制度來(lái)保護(hù)社會(huì)公益，成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

完善我國(guó)民事公益訴訟制度，對(duì)原告資格問(wèn)題的探討無(wú)可避免。近年來(lái)，伴隨著我國(guó)訴訟理論，特別是民事訴訟理論的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)嚴(yán)格的原告資格制度在學(xué)界也遭受越來(lái)越多的批判。這樣的背景下，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》于2015年2月4日發(fā)布施行，于第二百八十四條對(duì)我國(guó)的民事公益訴訟原告資格作出規(guī)定。2017年7月，新修改的民訴法第55條增加第二款確認(rèn)了人民檢察院得在法定情形下提起民事公益訴訟，將我國(guó)民事公益訴訟原告資格設(shè)計(jì)向前推進(jìn)一大步。

二、民事公益訴訟

（一）公益訴訟與民事公益訴訟

公益訴訟法律制度最初發(fā)源于古羅馬時(shí)期，彼時(shí)，所有的城市公民均得享有為保護(hù)社會(huì)公眾的權(quán)利和利益而代表公共利益依法提起訴訟的權(quán)利。而現(xiàn)代所稱(chēng)公共利益訴訟制度萌生于20世紀(jì)五六十年代的美國(guó)，其萌生伴隨著當(dāng)時(shí)社會(huì)的動(dòng)蕩與轉(zhuǎn)型，民權(quán)運(yùn)動(dòng)、公益法浪潮高漲，公共利益訴訟這一新型訴訟的模式應(yīng)運(yùn)而生。

在傳統(tǒng)的民事訴訟制度中只有與該案件及其法律關(guān)系具有直接的利害關(guān)系的當(dāng)事人才得享有權(quán)利對(duì)該案件提起訴訟請(qǐng)求。然而，伴隨著世界科學(xué)技術(shù)水平的發(fā)展和社會(huì)的變遷，近年來(lái)在司法實(shí)踐中大量出現(xiàn)了侵害公共利益的案件。這些案件由誰(shuí)來(lái)提起訴訟？法院如何受理如何裁判？裁判之后又如何保障其權(quán)益最終得到真實(shí)的救濟(jì)呢？圍繞著問(wèn)題，民事訴訟開(kāi)始向公益之領(lǐng)域擴(kuò)展延伸，而這也當(dāng)然成為了民事公益訴訟制度存在的實(shí)踐基礎(chǔ)。

關(guān)于民事公益訴訟內(nèi)涵的具體界定，眾說(shuō)紛紜，我們不妨簡(jiǎn)單地總結(jié)一下，與一般民事訴訟相較，民事公益訴訟制度的特點(diǎn)反應(yīng)在如下幾個(gè)方面：

1.其訴訟目的具有特殊性。民事公益訴訟的目的顯然更加偏重于維護(hù)社會(huì)公共的群體性利益，而不同于普通的情形下以對(duì)維護(hù)社會(huì)成員個(gè)人利益的救濟(jì)為主的傳統(tǒng)，這一點(diǎn)也是民事公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟在根源上的區(qū)別。從另一角度來(lái)看，基于這一本質(zhì)特點(diǎn)，盡管在一部分民事公益訴訟案件中也有包含對(duì)社會(huì)成員個(gè)體私益維護(hù)的訴訟請(qǐng)求，但從其整個(gè)程序整體來(lái)看，重點(diǎn)仍在于對(duì)大多數(shù)社會(huì)公眾利益的保護(hù)。

2.其訴訟主體具有法定性、特殊性和廣泛性。公益訴訟的法定性是指，其原告必須得為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，個(gè)人不得成為公共利益訴訟案件的原告：公共利益訴訟的特殊性和廣泛性，是指民事公益訴訟的原告不再局限于遭受違法行為侵害的直接利害關(guān)系人，在這一點(diǎn)上相較傳統(tǒng)民事訴訟更為特殊，范圍更廣了。

3.提起民事公益訴訟不需以“存在實(shí)際損害”為前提條件，這就更便于針對(duì)那些給社會(huì)公眾或不特定多數(shù)人造成潛在危害的不法行為提起訴訟，從而達(dá)成有效減小潛在的社會(huì)危害性的目的。但同樣因?yàn)椴淮嬖趯?shí)際損害與直接聯(lián)系，亦可能造成起訴人動(dòng)力不足。

4.民事公益訴訟的最終裁判效力具有明顯對(duì)世性，其所保護(hù)的客體是社會(huì)公眾利益，這就使得其民事公益訴訟案件裁判的效力應(yīng)當(dāng)及于不特定人甚至整個(gè)社會(huì)而不止于特定的當(dāng)事人。

（二）我國(guó)民事公益訴訟制度現(xiàn)狀

在我國(guó)，民事公益訴訟的制度研究起步比西方較晚一些，一直到2012年才在《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條第一次作出相關(guān)規(guī)定。但是，僅用一個(gè)條款來(lái)表述民事公益訴訟制度，未免過(guò)于潦草，失之泛泛。條款中對(duì)民事公益訴訟的訴訟主體、受案范圍等事項(xiàng)太過(guò)于抽象化的表述，甚至在某種程度上降低了可操作性，反而成為了一些機(jī)關(guān)隨意解釋、推諉責(zé)任、懈怠職責(zé)的所謂“法律依據(jù)”。比如，由環(huán)保部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，就曾在2013年向相對(duì)人民法院提起了8項(xiàng)公共利益訴訟，卻均因主體不適格而導(dǎo)致無(wú)一被人民法院受理。民事公益訴訟活動(dòng)在太過(guò)抽象化的法律規(guī)定面前顯得有些無(wú)能為力。2014年的12月18日，中國(guó)最高人民法院審判委員會(huì)第1636次會(huì)議通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》，以第十三章專(zhuān)章來(lái)對(duì)2012年實(shí)行的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中第55條對(duì)公共利益訴訟的相關(guān)規(guī)定作出較為詳細(xì)的解讀。在該司法解釋中，對(duì)公共利益訴訟的受案范圍、管轄情況、人民法院的告知義務(wù)、當(dāng)事人參與訴訟、和解與調(diào)解的應(yīng)有程序等方面做了進(jìn)一步的闡釋?zhuān)钩橄蟮姆梢?guī)定更有可操作性，這是民事公益訴訟制度在我國(guó)的又一次大邁步。2014年3月，我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中明確進(jìn)行表述了省級(jí)及以上消協(xié)可以作為民事公益訴訟的維權(quán)原告，提起公共利益訴訟。2017年7月，新修改的民事訴訟法于第55條增加第二款，規(guī)定人民檢察院得在法定情形下提起民事公益訴訟。

三、我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟原告資格相關(guān)規(guī)定

（一）立法現(xiàn)狀

原告資格，即公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或者特定國(guó)家機(jī)關(guān)符合法律所規(guī)定的條件，從而獲取的得作為原告提起訴訟的資格⑤?？傮w而言，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)民事公益訴訟原告資格界定采取“基本法+單行法”的布局，在民事訴訟法中明確規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”、“有關(guān)組織”、人民檢察院在法定情形下可以提起民事公益訴訟。同時(shí)，在環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等相關(guān)單行法中對(duì)相關(guān)主體做進(jìn)一步界定。

1.對(duì)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的規(guī)定

根據(jù)民訴法第55條第一款規(guī)定，“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”、人民檢察院得在法定情形下向人民檢察院提起民事公益訴訟的規(guī)定，根據(jù)立法原意，可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)具有明確的法律依據(jù)。縱觀我國(guó)現(xiàn)行法律，目前有明確的法律依據(jù)能夠提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)只有兩類(lèi)：一是由《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款明確規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”：二是作為檢察機(jī)關(guān)的人民檢察院得以在法定情形下提起民事公益訴訟。

2.對(duì)于“有關(guān)組織”的規(guī)定

在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中，規(guī)定了“符合條件的社會(huì)組織”可以提起訴訟并對(duì)其做了清晰界定。2014年3月15日起開(kāi)始實(shí)施的新《消費(fèi)者保護(hù)法》及相關(guān)司法解釋中第一次明確地作出表示，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省級(jí)級(jí)別以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，有權(quán)利在適當(dāng)?shù)那樾蜗麓硐M(fèi)者對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為向適格的人民法院提起“公共利益訴訟”。2017年7月27日，《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》

3.對(duì)于公民個(gè)人的規(guī)定

在我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中，均未明確提及公民個(gè)人是否可以作為民事公益訴訟的提起主體，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法第十五條規(guī)定的表述，我們應(yīng)當(dāng)理解為在我國(guó)現(xiàn)行法律中，仍然只有受直接損害的公民個(gè)人有權(quán)利提起一般民事訴訟。

（二）我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟原告資格規(guī)定的不足

“基本法”+“單行法”的布局從總體看似乎合理而全面，但鑒于目前立法仍秉持“謹(jǐn)慎下子”的態(tài)度，相關(guān)單行法規(guī)定未能跟上，且各界對(duì)現(xiàn)行法條的解讀有所分歧，我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟原告資格的設(shè)計(jì)仍存在不盡人意之處，難以達(dá)到良好的訴訟效果。

1.難以應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)情況

社會(huì)在不斷進(jìn)步，隨著工業(yè)化、城市化、信息化的發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)公益受到侵害的狀況越來(lái)越多情況也越來(lái)越復(fù)雜，單一的訴訟主體很難應(yīng)對(duì)這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。國(guó)家機(jī)關(guān)雖有權(quán)威但很難真正深入了解損害實(shí)情，有關(guān)組織具有專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)無(wú)奈精力不夠權(quán)威不足，公民個(gè)體雖更易直面現(xiàn)場(chǎng)卻沒(méi)有技術(shù)支持缺乏。單獨(dú)來(lái)看，每種主體行使訴權(quán)都有其難以兼顧之處，如不加以完善，公共利益保障必成空談。

2.缺少行使訴權(quán)的動(dòng)力和激勵(lì)

“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”，作為民事公益訴訟主體多與侵權(quán)方無(wú)直接利益關(guān)聯(lián)，其參與訴訟的動(dòng)力勢(shì)必減少。加之公益訴訟往往影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、訴訟費(fèi)用高、專(zhuān)業(yè)要求高，出于對(duì)訴訟成本、訴訟能力等因素的考量，有損害而無(wú)人起訴的情形屢屢出現(xiàn)，社會(huì)公共利益的保障更是無(wú)從談起。

3.難以與全球民事公益訴訟原告資格制度建設(shè)趨勢(shì)接軌

一個(gè)良好的法律設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)是能夠順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流的。在當(dāng)今社會(huì)，隨著對(duì)權(quán)益保障的日益重視，對(duì)民事公益訴訟原告資格的限制在逐漸放寬。

英國(guó)法中，一般只有檢察長(zhǎng)可以代表公眾提起公益訴訟，但有四種例外：檢舉人之訴；對(duì)于公害，任何人可以提起訴訟；一些組織經(jīng)過(guò)檢察長(zhǎng)同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體訴訟：賦予某些機(jī)構(gòu)如平等委員會(huì)及某些特別公職人員如公平交易局局長(zhǎng)以特別訴權(quán)來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。在這四種情形下，享有對(duì)應(yīng)資格的私人或組織也可以享有公益訴權(quán)。在美國(guó)法中，檢察官也有權(quán)利對(duì)反托拉斯法禁止的行為提起衡平訴訟，其他任何人和組織均可起訴。在德國(guó)民訴法中也有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟：有關(guān)公益團(tuán)體可以在特別法規(guī)定的相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)提起團(tuán)體訴訟。法國(guó)法早在1913年就確定了團(tuán)體訴訟的模式，1973年羅艾依埃法律第四十六條正式賦予消費(fèi)者團(tuán)體訴訟的資格。

英國(guó)一位著名大法官斯卡曼（Searman）曾在其于哈姆林之演講中指出：“在當(dāng)代世界中存在這樣的一些挑戰(zhàn)——社會(huì)的、政治的和經(jīng)濟(jì)上的——如果法律制度不能夠全部解決，他們將會(huì)使這一法律制度遭受破壞……要么迎接這一挑戰(zhàn)，要么放棄這一法律制度，要么調(diào)整這一法律制度，我們將何去何從？”為了順應(yīng)司法實(shí)踐的實(shí)際要求，我們應(yīng)當(dāng)不斷對(duì)法律規(guī)定做出更加完善的調(diào)整，以期能夠更好更貼切地達(dá)成為人民服務(wù)的目的。

四、對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟原告資格制度的分析與建議

綜觀國(guó)外成熟理論研究和司法實(shí)踐，著眼國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，若要完善我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟主體制度，勢(shì)必要進(jìn)一步來(lái)拓寬民事公益訴訟原告資格的范圍，將公民個(gè)人也作為不可或缺地一項(xiàng)納入民事公益訴訟提起主體的有效范圍，對(duì)人民檢察院、其他機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和公民個(gè)人四者進(jìn)行合理規(guī)制與調(diào)配，構(gòu)建多方面、全方位的民事公益訴訟主體制度，從而更深入更全面更高效更有建設(shè)性地來(lái)維護(hù)社會(huì)上公共權(quán)利和公眾利益。

（一）完善對(duì)于“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”的規(guī)定

應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確人民檢察院提起民事公益訴訟時(shí)作為原告的訴訟身份，通過(guò)特別法明確特定領(lǐng)域內(nèi)的特定行政機(jī)關(guān)享有民事公益訴訟原告資格。

1.檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為公益訴訟案件的原告

圍繞人民檢察院是否可以作為民事公益訴訟原告這一問(wèn)題，學(xué)界各種觀點(diǎn)的主要分歧出現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，人民檢察院是否享有訴權(quán)提起民事公益訴訟：其二，若人民檢察院能夠提起民事公益訴訟，其在訴訟活動(dòng)中處于何種地位。

經(jīng)過(guò)兩年多的試點(diǎn)實(shí)踐與理論分析，2017年7月1日新民訴法付諸實(shí)行，明文規(guī)定了人民檢察院在法定情形下得提起公益訴訟，人民檢察院享有提起民事公益訴訟的訴權(quán)自此于法有據(jù)。

如今爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中于人民檢察院在民事公益訴訟中的訴訟地位問(wèn)題。對(duì)此，我國(guó)相關(guān)基本法中并未有明文規(guī)定，但最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四條和最高人民檢察院頒布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第十五條均提到“人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟”，區(qū)別在于前者補(bǔ)充說(shuō)明了“訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定”，而后者并未有提及?！肮嬖V訟人”究竟如何界定，其身份是否等同于民事訴訟原告？由于并無(wú)明確的法律規(guī)定和完善的制度設(shè)計(jì)，在現(xiàn)有民事公益訴訟實(shí)踐中，人民檢察院往往不認(rèn)為其訴訟地位等同于傳統(tǒng)民事訴訟的原告，不應(yīng)同等履行原告的訴訟權(quán)利義務(wù)。對(duì)于訴訟地位認(rèn)識(shí)的不一致衍生出一系列問(wèn)題，降低了司法效率。

在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況下，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予其訴訟當(dāng)事人的地位，亦即等同于傳統(tǒng)民事訴訟的原告地位。

首先，從現(xiàn)行法律規(guī)定看，根據(jù)我國(guó)民事訴訟法第八條：“民事訴訟當(dāng)事人有平等的訴訟權(quán)利，人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)保障和便利當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，對(duì)當(dāng)事人在適用法律上一律平等?！泵袷鹿嬖V訟原告資格的規(guī)定不應(yīng)當(dāng)突破民事訴訟的基本原則。人民檢察院作為國(guó)家機(jī)關(guān)，相較于作為民事主體的對(duì)方當(dāng)事人明顯具有優(yōu)勢(shì)，一旦在民事公益訴訟中將其作為公權(quán)力代表，則必然造成雙方當(dāng)事人訴訟地位的失衡。同時(shí)，現(xiàn)有法律通過(guò)限定其提起公益訴訟的范圍、規(guī)定訴前程序等方式限制其過(guò)大權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)視為保障民事公益訴訟中當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)的對(duì)等與平衡，

其次，從人民檢察院的法定職責(zé)看，根據(jù)我國(guó)憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！比嗣駲z察院代表了所要保護(hù)的國(guó)家利益和大眾利益，其職能要求它承擔(dān)對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的職責(zé)，切實(shí)保護(hù)國(guó)家和人民群眾的人身、財(cái)產(chǎn)利益。因而，人民檢察院有必要、也有動(dòng)力代表人民提起民事公益訴訟，本質(zhì)上就是履行原告訴訟權(quán)利的表現(xiàn)。

第三，從訴訟能力的角度看，檢察機(jī)關(guān)可以充分運(yùn)用國(guó)家賦予它的調(diào)查權(quán)、取證權(quán)和監(jiān)督權(quán)等法定權(quán)利，更加高效便利地調(diào)查取證、保護(hù)公眾利益：檢察機(jī)關(guān)的工作人員相較于其他一般機(jī)關(guān)工作人員與社會(huì)人員來(lái)說(shuō)，更具有調(diào)查舉證和法庭辯論的經(jīng)驗(yàn)，能夠更專(zhuān)業(yè)地履行訴訟的職能。因此，人民檢察院的天然優(yōu)勢(shì)決定了它不需要特別優(yōu)待也可以較好地行使訴權(quán)。

2.進(jìn)一步對(duì)特定行政機(jī)關(guān)明確授權(quán)

從我國(guó)現(xiàn)行法律已經(jīng)采取的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一表述來(lái)看，我國(guó)民訴法要求享有民事公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)由法律明確授權(quán)。而在中國(guó)現(xiàn)行法律中，僅有《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第二款中對(duì)此有所表述。2015年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，授權(quán)7個(gè)地方省政府為本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，結(jié)合實(shí)際情況由相關(guān)部門(mén)起訴。

由于其自身的性質(zhì)與特質(zhì)，行政機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域提起民事公益訴訟方面有著其他主體不可比擬的優(yōu)勢(shì)。然而，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)今中國(guó)，行政機(jī)關(guān)的種類(lèi)和數(shù)量實(shí)在太龐大，若是每個(gè)行政機(jī)關(guān)都被賦予提起民事公益訴訟的資格，那么勢(shì)必會(huì)造成主體的混亂和公共利益代表權(quán)利的分散，最終導(dǎo)致各個(gè)享有提起資格的行政機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)之間相互推諉降低效率阻礙發(fā)展的局面。因此，我國(guó)立法不能簡(jiǎn)單地一刀切，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮實(shí)際國(guó)情，在相關(guān)特別法中指定特定的行政主管機(jī)關(guān)享有民事公益訴訟的起訴權(quán)，并對(duì)其加以嚴(yán)格限定。

（1）對(duì)于涉及消費(fèi)公益訴訟、環(huán)境公益訴訟等特定領(lǐng)域的案件，應(yīng)當(dāng)通過(guò)單行法賦予工商部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)以提起民事公益訴訟的原告資格。

（2）對(duì)于與案件涉及的公共利益有一定關(guān)聯(lián)但并非主管單位的其他特定領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)，若是對(duì)于公共利益的維護(hù)起積極作用的，也可以賦予其督促或參與民事公益訴訟的權(quán)利，但不可以作為民事公益訴訟的提起主體。

（3）對(duì)于行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)事前審查其是否已經(jīng)用盡了法律法規(guī)的行政執(zhí)法措施，若答案是否定的，則人民法院亦不應(yīng)當(dāng)受理。

（二）完善對(duì)于“有關(guān)組織”的規(guī)定

2012年4月第二次審議的民事訴訟法修正案草案中，對(duì)于能夠提起民事公益訴訟的主體的表述為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”，而在最終通過(guò)的民事訴訟法條文中明確表述為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。因此，在對(duì)“有關(guān)組織”這類(lèi)起訴主體進(jìn)行界定時(shí)，需要做仔細(xì)甄別。

1.消費(fèi)者協(xié)會(huì)

2014年發(fā)行的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定省級(jí)及以上級(jí)別的消協(xié)方可以作為公共利益的主動(dòng)維權(quán)主體來(lái)提起公共利益訴訟。這是我國(guó)公共利益訴訟立法上惹人注目的亮點(diǎn)，但依然存在著兩個(gè)問(wèn)題：一是能提起訴訟的范圍是在太窄小@，二是只有中國(guó)消費(fèi)者協(xié)和省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)才可以提起消費(fèi)公共利益訴訟，這樣一來(lái)，權(quán)力集中，限制過(guò)多，依然難以滿(mǎn)足普通消費(fèi)者的維權(quán)要求。

因此，筆者認(rèn)為，鑒于中國(guó)地域廣大并且區(qū)域分散的特點(diǎn)，基于中國(guó)消費(fèi)者與地域特點(diǎn)相適應(yīng)的分布實(shí)際，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公共利益訴訟提起資格應(yīng)當(dāng)向省級(jí)以下的區(qū)域組織繼續(xù)下放，以全面覆蓋各區(qū)域消費(fèi)者范圍，更好地維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。

2.環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的相關(guān)組織

我國(guó)新實(shí)行的環(huán)境保護(hù)法對(duì)得提起環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)組織作出了較為明確的規(guī)定，自此，全國(guó)有700多家社會(huì)組織可以提起民事公益訴訟。然而，對(duì)于一般的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，提起民事公益訴訟也并不是一件容易的事。專(zhuān)業(yè)人才不足、專(zhuān)業(yè)水平不夠、調(diào)查取證困難、訴訟費(fèi)用過(guò)高，種種問(wèn)題牽制著這些社會(huì)組織不敢或不能提起公益訴訟，又或者提起公益訴訟之后只能不了了之。

對(duì)于這些環(huán)保組織來(lái)說(shuō)，個(gè)體的力量過(guò)于微小，應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)會(huì)或其他平臺(tái)將各個(gè)組織聯(lián)系起來(lái)，點(diǎn)成線(xiàn)，線(xiàn)成面，把各方的力量匯聚到一起，同時(shí)成立相關(guān)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)予以技術(shù)輔助支持。只有這樣，才能更好地勝任民事公益訴訟起訴主體。

3.其他有關(guān)組織

對(duì)于民訴法里面所規(guī)定的相關(guān)案件的起訴主體，筆者認(rèn)為我們還是應(yīng)該當(dāng)做不完全列舉來(lái)對(duì)待，這樣才能給后續(xù)學(xué)者和法律工作者的研究和探索流出合理適當(dāng)?shù)目臻g，也給我們后來(lái)人繼續(xù)探索一些鼓勵(lì)及動(dòng)力。我們應(yīng)當(dāng)注意的是：我國(guó)的社會(huì)組織繁多，其能力與水平也是參差不齊的，所以，我們?cè)谫x予有關(guān)組織民事公益訴訟原告資格之前，務(wù)必對(duì)其從多方面進(jìn)行相應(yīng)的限制與審核。這樣也能減少濫訴造成的司法資源浪費(fèi)和惡意訴訟對(duì)社會(huì)秩序的影響。

（三）明確公民以個(gè)人身份作為公共利益訴訟提起主體的資格

結(jié)合我國(guó)2017年新民訴和已發(fā)布實(shí)行的相關(guān)司法解釋來(lái)看，均未授權(quán)公民個(gè)人提起民事公益訴訟。立法這多出于兩方面考慮，一是公民在面對(duì)損害公共利益的行為人集團(tuán)時(shí)往往處于明顯的弱勢(shì)地位，難以卓有成效地扛起提起訴訟的大梁：而是若沒(méi)有有效制約，人本能的趨利性可能驅(qū)使公民個(gè)人在權(quán)衡個(gè)人私益與公共利益時(shí)失去明智判斷，導(dǎo)致“濫訴”或不敢訴訟兩種不利后果。

然而，公民個(gè)體作為社會(huì)的最小分子和最直接參與者，更是社會(huì)公共利益的直接利害關(guān)系人，通過(guò)立法賦予其民事公益訴訟原告資格來(lái)充分調(diào)動(dòng)其有效參與社會(huì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共利益救濟(jì)的積極性，無(wú)疑是推進(jìn)我國(guó)全面建設(shè)法治社會(huì)的應(yīng)有之義。

1.公民享有民事公益訴訟主體資格之合理性分析

完善的民事公益訴訟制度下，公民個(gè)人只要能夠提出初步證據(jù)來(lái)證明其所提起的訴訟請(qǐng)求是主張要保護(hù)具有公共性的利益，那么他就應(yīng)當(dāng)順理成章地享有提起民事公共利益訴訟的資格。理由如下：

第一，具有法律依據(jù)。根據(jù)我國(guó)憲法人民主權(quán)原則的規(guī)定，中華人民共和國(guó)是人民主權(quán)國(guó)家，由人民當(dāng)家做主，以為人民服務(wù)為宗旨@。那么，承認(rèn)公民個(gè)體享有民事公益訴訟原告資格，有權(quán)利成為公共利益訴訟之主體，是憲法相關(guān)原則在民事訴訟法律領(lǐng)域應(yīng)有的投射。

第二，公共利益與私人利益具有普遍聯(lián)系。從個(gè)人和社會(huì)角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)是很多個(gè)單位的公民個(gè)人結(jié)合而成的，公民是社會(huì)的最小分子，在大多數(shù)時(shí)候，國(guó)家和集體的利益即是絕大多數(shù)公民個(gè)人利益的體現(xiàn)。因此在很多時(shí)候，保護(hù)好國(guó)家和集體的利益，保護(hù)社會(huì)大眾的權(quán)利與利益，也是在同時(shí)維護(hù)了公民自己的一些相關(guān)利益。維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和維護(hù)公民的私益，這兩者并不是沖突矛盾的，而應(yīng)當(dāng)是相輔相成的。所以，公民個(gè)人成為公共利益訴訟主體，不僅僅是符合公民個(gè)人利益的，而且也應(yīng)當(dāng)是公民作為社會(huì)一個(gè)組成部分來(lái)積極參與社會(huì)事務(wù)管理的責(zé)任與義務(wù)。

第三，普法和教育提供了前提條件。隨著國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)水平飛速發(fā)展，生活越來(lái)越好，國(guó)家的精神文明建設(shè)水平不甘落后地在不斷提升著。在我國(guó)，自改革開(kāi)放以來(lái)，處于對(duì)教育和法治的重視，國(guó)家一直推動(dòng)基礎(chǔ)教育和法制宣傳教育不斷在群眾中普及和深入，社會(huì)公民的文化素養(yǎng)和法律意識(shí)得到提高。當(dāng)今中國(guó)的公民，擁有了起碼的教育基礎(chǔ)和維權(quán)意識(shí)，開(kāi)始探索用法律來(lái)維護(hù)自己利益與他人利益的方法。這樣的趨勢(shì)是值得鼓勵(lì)的。

第四，公民個(gè)人作為民事公益訴訟主體更有動(dòng)力。公民個(gè)人作為社會(huì)的最基礎(chǔ)的組成部分，正是社會(huì)公共利益的直接受益者和社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)的最直接受害者。這就使得公民個(gè)人在發(fā)現(xiàn)案源、對(duì)相關(guān)信息的接收和反饋方面更為迅捷。他們能最快速最深入地了解現(xiàn)實(shí)案情，并感同身受。從這一角度來(lái)看看，公民反而比國(guó)家機(jī)關(guān)更有動(dòng)力去維護(hù)遭到損害的大眾利益。

第五，已存在有效實(shí)踐。我國(guó)已經(jīng)存在諸多公民作為民事公益訴訟原告提起公益訴訟并為法院所受理的實(shí)例，早在2011年，貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心環(huán)保志愿者蔡長(zhǎng)海以環(huán)保志愿者的身份向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，將清鎮(zhèn)市一污染水體的個(gè)體工商戶(hù)負(fù)責(zé)人龍星光告上法庭，法院受理了此案件。并且，經(jīng)由此案，清鎮(zhèn)市環(huán)保局專(zhuān)門(mén)設(shè)立了環(huán)境公益資金專(zhuān)用賬戶(hù)。庭審中，原告要求被告承擔(dān)傾倒苯系污染物造成水域水環(huán)境污染治理?yè)p失107.3萬(wàn)元，并將該款付至清鎮(zhèn)市環(huán)保局環(huán)境公益資金專(zhuān)用賬戶(hù)，用于治理被告所損害的水環(huán)境。即本案的訴訟利益最終歸于社會(huì)。這也是中國(guó)第一例真正意義上由公民個(gè)體作為原告提起并被受理的民事公益訴訟案件，取得了良好的社會(huì)效果。

第六，自我救濟(jì)的必要。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織是提起民事公益訴訟的主體。然而，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情是，國(guó)家機(jī)關(guān)以檢察院為代表，雖然是獨(dú)立行使其檢察權(quán)，但其工作人員、工資薪酬和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展均容易受到地方政府的干涉與干擾。在這樣的情況下，檢察機(jī)關(guān)在遇到利益沖突時(shí)，就很可能受到制約淪為保護(hù)主義的工具，而不能或不敢行使維護(hù)受損公共利益的職能，有關(guān)組織如消費(fèi)者協(xié)會(huì)，其成立宗旨是通過(guò)對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督以達(dá)到維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的目的，但其常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)是我國(guó)的國(guó)家工商總局的黨組書(shū)記、局長(zhǎng)，由此，不難窺見(jiàn)其權(quán)利行使和義務(wù)履行也有收到行政干預(yù)的可能。在其他主體均缺位而公共利益確實(shí)遭受損害的情況下，如果不授權(quán)公民提起民事公益訴訟則難以保障其合法權(quán)益。2005年底北大法學(xué)教授訴松花江污染一案就是典型。

2.對(duì)于公民提起民事公益訴訟的建議

公益訴訟重質(zhì)甚于重量。囿于訴訟能力等客觀因素，公民享有提起民事公益訴訟的原告資格也確有可能造成一些問(wèn)題。我們不應(yīng)因噎廢食，但也不能對(duì)已知問(wèn)題視而不見(jiàn)。所以，現(xiàn)階段對(duì)于賦予公民民事公益訴訟的原告資格，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的限制與幫助。

第一，設(shè)置合理訴前程序。公民個(gè)體作為民事公益訴訟原告來(lái)提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)是公益權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線(xiàn)。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和有關(guān)組織都拒絕或拖延起訴時(shí)，公民才可以就損害社會(huì)公益的行為提起民事公益訴訟。就此，公民應(yīng)當(dāng)對(duì)其申請(qǐng)?zhí)峤蛔C據(jù)，法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立審查機(jī)制進(jìn)行訴前審查。

第二，設(shè)置資格審查程序。公民個(gè)體作為民事公益訴訟原告來(lái)提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)具有特定資格。比如蔡長(zhǎng)海這一案例中，原告蔡長(zhǎng)海本人是一名環(huán)境志愿者，在環(huán)境保護(hù)方面具有相對(duì)完備的知識(shí)和深切的體驗(yàn)。所以，對(duì)于公民個(gè)體提起的民事公益訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)作為起訴主體的公民進(jìn)行相應(yīng)的資格審查。

第三，設(shè)置合理獎(jiǎng)懲機(jī)制。為了使公民個(gè)體在提起民事公益訴訟之前能夠三思而后行，應(yīng)當(dāng)建立合適的訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式——敗訴方承擔(dān)原則。如果原告敗訴且無(wú)惡意，則其律師費(fèi)由各自自己承擔(dān)：如原告敗訴且有惡意，則還需要承擔(dān)被告方的訴訟費(fèi)用。若被告方敗訴，則由被告方同時(shí)承擔(dān)原被告的訴訟費(fèi)用。

第四，構(gòu)建多方合作配套機(jī)制。一方面，通過(guò)搭建專(zhuān)門(mén)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等方式，加強(qiáng)公民、有關(guān)組織與有關(guān)機(jī)關(guān)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，促進(jìn)公益訴訟信息透明化公開(kāi)化，提高訴訟效率。另一方面，鑒于公民的訴權(quán)行使基于窮盡救濟(jì)途徑且經(jīng)過(guò)法院審查，那么一旦公民個(gè)體被確定為適格原告，有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織就應(yīng)當(dāng)依法對(duì)其進(jìn)行必要的專(zhuān)業(yè)支持和技術(shù)輔助。

五、結(jié)語(yǔ)

科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展推動(dòng)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大步前進(jìn)，社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜而權(quán)利保護(hù)日益重要。公民個(gè)人、有關(guān)組織、法定機(jī)關(guān)，各類(lèi)主體提起民事公益訴訟各有其優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，單一的民事公益訴訟原告資格制度難以達(dá)成保護(hù)公益的目的，甚至最終可能還會(huì)造成與這一目的背道而馳的后果。完善我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟原告資格制度，應(yīng)當(dāng)合理拓寬原告資格范圍，給予各類(lèi)主體充分空間來(lái)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)：同時(shí)，利用不同民事公益訴訟主體之間的相互制衡與相輔相成，最小化其不利影響，以期社會(huì)公共利益得到更好地維護(hù)。

對(duì)民事公益訴訟原告資格的制度設(shè)計(jì)很難一蹴而就，令人欣悅的是，盡管現(xiàn)有法律規(guī)定還不足以一次性解答公益訴訟的所有問(wèn)題，但是，我國(guó)正越來(lái)越重視民事公益訴訟的制度建設(shè)，學(xué)界學(xué)者們也都在為民事公益訴訟主體制度的完善而傾力探索。伴隨著不斷地創(chuàng)新實(shí)踐，未來(lái)的發(fā)展是很值得大家來(lái)期待的。民事公益訴訟其實(shí)是中國(guó)和中國(guó)人民通向社會(huì)公眾利益維護(hù)的光明大道，而能不能合理地對(duì)相關(guān)訴訟主體資格進(jìn)行界定就是必須經(jīng)過(guò)的一個(gè)門(mén)檻。在邁向民主、自由的道路上，我們準(zhǔn)備著，期待著迎來(lái)更成熟的法治中國(guó)。