張清
摘要:黨的十九大報(bào)告明確要求“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威?!钡胤搅⒎?quán)的確認(rèn)與實(shí)施,其直接價(jià)值訴求就是對(duì)地方行政權(quán)的制約和限制,從而強(qiáng)化基層自治,保證地方治理的合法律性、合憲性,最終保障公民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。設(shè)區(qū)的市立法是地方立法的重要組成部分,在開展立法時(shí)特別需要梳理其法源依據(jù),進(jìn)而勘定地方立法權(quán)限、立法重復(fù)、區(qū)域法治壁壘、法制統(tǒng)一的邊界,并通過(guò)建立完善地方立法備案審查、沖突裁決、合憲性審查制度,保證地方立法權(quán)及其運(yùn)作的合憲性。
關(guān)鍵詞:地方立法權(quán) ;合憲性;立法規(guī)制;司法控制
中圖分類號(hào):D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1004-3160(2018)01-0042-06
中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代,黨的十九大報(bào)告明確要求“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威?!痹诘胤街卫碇?,由于地方立法權(quán)的缺乏,紅頭文件成為治理的重要依據(jù)。十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過(guò)的《立法法》修正案,明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市(將過(guò)去49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部284個(gè)設(shè)區(qū)的市)《立法法》的這一修改是推進(jìn)依法治國(guó)的重大舉措,給地方立法帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。面對(duì)地方立法權(quán)的全面擴(kuò)容,它的基本內(nèi)涵、根本屬性和價(jià)值訴求是什么?如何對(duì)其進(jìn)行立法與司法的合憲性控制?這是法律共同體學(xué)人必須思考和回答的問(wèn)題。
一、地方立法權(quán)及其價(jià)值訴求
闡釋憲法內(nèi)涵、發(fā)展憲法是立法者的責(zé)任?!读⒎ǚā穼?duì)地方立法權(quán)的擴(kuò)張,是基于政治利益和目標(biāo)的舉措,是在憲法框架內(nèi)對(duì)憲法的發(fā)展。作為中央和地方縱向分權(quán)之主要載體的地方立法權(quán) ,首先需要厘清幾個(gè)可能存在混淆的憲法語(yǔ)義上的概念。
其一是“地方”的概念。在語(yǔ)義學(xué)上,地方是與全國(guó)相對(duì)而言,不論是古代還是近代,不論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家,不論是集權(quán)制還是分權(quán)制的國(guó)家,除了少數(shù)幾個(gè)城市國(guó)家,沒有必要?jiǎng)澐中姓^(qū)劃外,絕大多數(shù)國(guó)家都劃分為不同的行政區(qū)域。在大陸法系中,地方并非一個(gè)地理概念,而是一個(gè)法律實(shí)體,這個(gè)法律實(shí)體被稱為公法人。公法人是為達(dá)成國(guó)家目的而由法律所創(chuàng)設(shè)的法人。[1]公法人包括公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)和公營(yíng)造物三種,地方作為公法人是與國(guó)家相對(duì)應(yīng),因?yàn)閲?guó)家也屬于公法人。[2]21由于每個(gè)國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)、法律背景、歷史文化的不同,地方在各個(gè)國(guó)家的名稱也不盡相同。英國(guó)的地方稱為縣、市、區(qū);美國(guó)的地方稱為縣、市、鎮(zhèn);法國(guó)的地方稱為大區(qū)、省、市鎮(zhèn);日本將地方稱為都、道、府、縣。中國(guó)主要的地方政府名稱,秦時(shí)為郡、縣;唐時(shí)為府、州、縣;元時(shí)為省、府、縣;清隨元制,地方政府為省、府、縣、鄉(xiāng)。中國(guó)當(dāng)代地方,現(xiàn)行憲法規(guī)定省、縣、鄉(xiāng)。顯然,當(dāng)下我們所研究的“設(shè)區(qū)的市”是否具有“地方”特征以及憲法地位,值得認(rèn)真對(duì)待。①
其二是“立法權(quán)”與“地方自治立法權(quán)”。立法權(quán)是國(guó)家制定、修改、廢止和解釋法律的權(quán)力。通常具有三個(gè)層面的涵義。 ②立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系中最重要的、核心的權(quán)力。享有立法權(quán)是進(jìn)行立法活動(dòng)的前提。對(duì)于地方自治立法權(quán)而言,地方自治作為分權(quán)原理和民主原則的直接結(jié)合與有意識(shí)的政制安排,其權(quán)力之行使載體必附著于地方自治團(tuán)體。地方自治團(tuán)體作為地方自治之主體,“有法律上之人格,離國(guó)家而獨(dú)立”[2]34,且以自我負(fù)責(zé)的方式管理地方事務(wù),因此,其必須享有最低程度的自我決定與自我形成的權(quán)限。地方自治權(quán)能借由地方立法權(quán)型塑,亦可借由地方法規(guī)的規(guī)制表現(xiàn)其他權(quán)能的內(nèi)容,地方立法權(quán)實(shí)為地方自治核心領(lǐng)域之核心。[3]換言之,地方立法權(quán)本質(zhì)實(shí)為一種“形成權(quán)”,為地方居民直接或間接經(jīng)由代議機(jī)關(guān)而為政治意志的展現(xiàn),且地方立法權(quán)由地方自主決定,是地方自治制度保障最重要、最直接的層次。地方自治因?yàn)橛械胤搅⒎?quán)始為完整,地方立法權(quán)是地方自治的同位語(yǔ)。[4]地方立法權(quán)的獲得依據(jù)在于地方自治,地方自治立法權(quán)作為地方自治權(quán)的核心內(nèi)容,實(shí)施地方自治的地方政府一般來(lái)說(shuō)當(dāng)然擁有地方立法權(quán)。[5]173在注重地方自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國(guó)家或某些單一國(guó)家中,其地方自治團(tuán)體享有的立法權(quán)限可稱之為地方自治立法權(quán),而在中央集權(quán)的單一制國(guó)家中,即便因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要存在一定程度的地方自治(如我國(guó)的城鎮(zhèn)居民自治、村民自治、民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治等[5]308),其處理中央與地方的關(guān)系的落腳點(diǎn)與前提卻依然是中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),“為保證統(tǒng)一的局面,我們強(qiáng)調(diào)集中和控制多一些,強(qiáng)調(diào)民主和自治少一些。”[6]
在地方立法中,地方立法權(quán)具有自身的價(jià)值訴求。在地方治理中,地方立法被視為是一種重要的治理方式,通過(guò)地方立法權(quán)的行使,對(duì)于制度的修改、廢止以及補(bǔ)充和完善,以及對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)范和約束,推進(jìn)地方治理的法治化,無(wú)疑大有裨益。人大沒有立法權(quán),地方治理必然會(huì)高度行政化,甚至可以說(shuō),地方人大沒有立法權(quán),行政權(quán)力就少了一種制約的力量。賦予地方立法權(quán),讓民眾有更多的機(jī)會(huì)參與政府決策,可以有效地制約濫用權(quán)力的行政部門;讓地方在城市管理中有更多的自主權(quán)、減少不必要的程序設(shè)置;鼓勵(lì)地方運(yùn)用法治思維和法治方式經(jīng)由立法手段實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化。質(zhì)言之,地方立法權(quán)的確認(rèn)與實(shí)施,其直接價(jià)值訴求就是對(duì)地方行政權(quán)的制約和限制,保證地方治理的合法律性、合憲性,最終保障公民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。
二、地方立法權(quán)的立法邊界
作為地方自治權(quán)的地方立法權(quán),在我國(guó)已經(jīng)歷了30多年的曲折歷程,在立法質(zhì)量和成效、立法體制機(jī)制建設(shè)等方面取得了巨大的成就,也存在一些問(wèn)題。 ①設(shè)區(qū)的市立法是地方立法的重要組成部分,在開展立法時(shí)特別需要梳理其《憲法》《立法法》及其《地方組織法》等主要法源依據(jù),注意解決目前地方立法存在的共性問(wèn)題以及新形勢(shì)下可能出現(xiàn)的潛在問(wèn)題,為擴(kuò)容后地方立法權(quán)的順利實(shí)施未雨綢繆。地方立法權(quán)的法源包括:(1)憲法,我國(guó)地方立法權(quán)從無(wú)到有,從被撤銷到恢復(fù),其直接原因之一就是地方立法權(quán)所賴以存在的法律依據(jù)發(fā)生了變化,現(xiàn)行憲法對(duì)地方立法權(quán)確認(rèn)的法源依據(jù)包括:“一切權(quán)力屬于人民”條款(《憲法》第2條第1、2款)“中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分”條款(《憲法》第3條第4款)“地方性法規(guī)備案”條款(《憲法》第100條)“自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)”條款(《憲法》第115條)“民族自治地方制定自治條例和單行條例”條款(《憲法》第116條)(2)立法法,根據(jù)2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》第72條、82條,明確了關(guān)于地方立法權(quán)的規(guī)定。 ①以及第74條和75條分別明確了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和民族自治地方立法條款。②(3)地方組織法,根據(jù)2015年8月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》,明確了地方立法權(quán)的相關(guān)規(guī)定。③
新《立法法》和《地方組織法》根據(jù)憲法發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)發(fā)展的需要進(jìn)行了修改,但擴(kuò)大地方立法權(quán)后的制度實(shí)踐,卻面臨著諸多的限制,主要表現(xiàn)在:1.立法權(quán)限的邊界。立法權(quán)限是立法體制的核心內(nèi)容,對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的劃分體現(xiàn)了正面清單的劃分模式。④對(duì)設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán),主要涉及可由城市自主解決的城市建設(shè)、規(guī)劃和管理等事務(wù),此外還涉及到上位法規(guī),如地方政府規(guī)章、省地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。因此,對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限邊界的準(zhǔn)確理解和把握是設(shè)區(qū)的市開展地方立法首要研究和解決的問(wèn)題。2.立法重復(fù)的邊界。在地方立法中,體現(xiàn)地方立法的特色是一個(gè)基本原則,這就要求在立法中應(yīng)當(dāng)立足于地方實(shí)際,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)立法工作的實(shí)際需要,制定具有針對(duì)性、可操作性的法規(guī)。 3.區(qū)域法治壁壘的邊界。立法權(quán)作為一種公權(quán)力,相對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)而言,立法權(quán)力被濫用的危害尤甚。設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán),就意味著地方自主性的增強(qiáng),地方意志更容易通過(guò)法律手段得以貫徹和執(zhí)行,從而導(dǎo)致地方立法權(quán)的異化,造成地方保護(hù)主義和區(qū)域法治壁壘 ,需要特別引起重視。4.法制統(tǒng)一的邊界。在同一省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi),對(duì)同一事項(xiàng)立法規(guī)定不一致的現(xiàn)象將可能明顯增多,也可能容易出現(xiàn)與上位法沖突以及侵犯公民基本權(quán)利的情況,地方保護(hù)主義和地方利益法制化的問(wèn)題會(huì)更加顯現(xiàn) ,此外,如果在審判中根據(jù)大量體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)判斷行為的合法性,將不可避免地使司法裁判出現(xiàn)地方化的傾向,給法制統(tǒng)一帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。
三、地方立法權(quán)的司法控制
包括地方立法權(quán)在內(nèi)的立法權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的一部分,同樣需要對(duì)其加以制約。而對(duì)其進(jìn)行司法控制,或許域外的經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒。9.11 事件后,美國(guó)發(fā)動(dòng)“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”,使得國(guó)會(huì)立法和總統(tǒng)命令構(gòu)成的二元反恐機(jī)制嚴(yán)重威脅到三權(quán)分立的制衡格局以及基本權(quán)利的保障精神。在美國(guó),最高法院的違憲審查及憲法監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力平衡機(jī)制的重要守護(hù)者。 2001 年以來(lái),最高法院對(duì)于反恐案件的審判使得違憲的反恐立法及反恐措施得到修正,國(guó)家政策得以回歸正常憲法秩序。[7]第二次世界大戰(zhàn)后,德國(guó)為擺脫納粹主義的陰影創(chuàng)立了新的憲法體制,對(duì)國(guó)家立法、行政以及司法機(jī)關(guān)規(guī)定許多義務(wù)以優(yōu)先保證公民的基本權(quán)利?!痘痉ā匪纬傻纳詈駪椃ǜ矗环矫媸沟谜谥贫ǚ纯址〞r(shí)受限頗多,只能通過(guò)修改現(xiàn)有法律來(lái)懲治恐怖主義犯罪,從而對(duì)反恐法進(jìn)行有效的立法控制;另一方面通過(guò)聯(lián)邦憲法法院和普通法院對(duì)反恐案件的判決,否定違憲立法并保障犯罪分子在法院中的基本權(quán)利,從而對(duì)反恐法進(jìn)行嚴(yán)格的司法控制。[8]面對(duì)反恐這樣的典型事件,美德兩國(guó)都能把立法的沖動(dòng)控制在憲法的框架之內(nèi),更何況一般立法甚至地方立法。因此,美德兩國(guó)憲法體制對(duì)反恐立法的合憲性控制尤其是司法控制值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
比較而言,我國(guó)對(duì)立法權(quán)的合憲性規(guī)制就顯得不夠而更加亟待加強(qiáng)。新《立法法》修改前,較大的市的地方立法權(quán)運(yùn)作中尚存在不少的問(wèn)題,擴(kuò)容后的地方立法權(quán),更需要嚴(yán)格司法控制。具體而言可以從以下幾個(gè)方面入手。一是建立地方立法合憲性審查制度 黨的十九大報(bào)告立足新時(shí)代“法治中國(guó)”建設(shè)目標(biāo),針對(duì)目前立法尤其是地方立法發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題,明確要求“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威。”合憲性審查①作用在于保障憲法的實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威、保障公民權(quán)利與自由。世界上大多數(shù)國(guó)家都先后建立了違憲審查制度。我國(guó)的地方立法沖突現(xiàn)象相當(dāng)突出,十八屆四中全會(huì)公報(bào)提出健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度,完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機(jī)制。憲法第67條賦予了全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋憲法、監(jiān)督憲法的實(shí)施這一職責(zé),過(guò)去這一條文沒有形成一個(gè)具有可操作性的機(jī)制,憲法第67條可能被激活,全國(guó)人大及其常委會(huì)有望成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)——憲法委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施,經(jīng)由司法控制以保證地方立法的合憲性。十九大報(bào)告明確成立“中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組”,加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),我們有理由相信在合憲性審查方面,無(wú)論是組織構(gòu)架還是機(jī)制保障上一定會(huì)有更大的改革和推進(jìn)。二是完善地方立法備案審查制度。目前我國(guó)現(xiàn)行立法監(jiān)督中的備案和撤銷,缺乏細(xì)化程序而處于“休眠”狀態(tài)。②新《立法法》將第五章的章名由原來(lái)的“適用與備案”改為“適用與備案審查”,加強(qiáng)了備案審查規(guī)定,完善了審查處理程序和建議意見反饋機(jī)制;對(duì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在備案審查中的職責(zé)也作出規(guī)定。 新《立法法》第九十八條對(duì)地方立法備案審查制度進(jìn)一步進(jìn)行了完善。三是建立地方立法沖突裁決制度。對(duì)任何一個(gè)國(guó)家而言,盡管都試圖建立良好的機(jī)制以預(yù)防和化解法律之間的沖突,但法律沖突仍然是難以回避的客觀事實(shí)。目前我國(guó)憲法所確立的法律沖突解決途徑主要是通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。①顯然,這一基本途徑仍然依賴于立法機(jī)關(guān)本身的“監(jiān)督功能”,缺少立法者之外的裁決途徑。在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,考慮設(shè)立法律沖突裁決機(jī)構(gòu),確保地方立法在憲法框架內(nèi),具體而言,可以設(shè)立“法律統(tǒng)一委員會(huì)”作為法律沖突裁決機(jī)構(gòu)。
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