資金星 張恒業(yè)

摘要：良法為法治之前提，善治為法治之目的，兩者統一于法治。當今時代，法治是時代的強音，選擇良法善治是我國治國理政的客觀使然，我們必須堅持黨對全面依法治國的領導，不斷推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，實現良法善治，構建法治中國。

關鍵詞：良法;善治;法治中國

中圖分類號：D9 文獻標志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）06-0058-07

法治是人類文明智慧的結晶，治國理政的良方，經過古代的孕育和近代的發(fā)展，到現代，法治以其制度框架和文化品格的魅力為大多數國家所追求。近代以來，中國的法治建設久經磨難，經過一代代中華兒女的不懈努力，今天，法治中國構建終于迎來了黎明的曙光，黨的十八屆四中全會對法治中國建設作出了頂層設計。我們知道，構建法治中國的目的是為了更好的治國理政，為了更好的為人民謀幸福，這就必然要求我們制定出來的法律必定是良法，且以良法為基礎實現善治。可喜的是黨的十九大對良法善治給予了高度的重視，報告提出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。”正是基于這一邏輯，構建法治中國必須以良法為依據，以善治為基礎。

一、良法善治涵義的基本闡釋

（一）良法涵義闡釋

古希臘哲學家亞里士多德在《政治學》里提出了一個關乎法治的著名論斷：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律?！盵1]202，從此良法作為法治要件之一走上了歷史舞臺。古典自然法學派認為，法律可以分為兩類，良法和惡法，符合自然法則（公平、正義等價值追求）的為良法，不符合的即為惡法，并主張惡法非法，人們不應當受到惡法的約束。與此相對，分析法學派則主張惡法亦法，立法機關制定的就是法律，強調法律的普遍適用性。因此，相對于惡法，良法在形式之外，擁有更多的實質要求，而且在不同歷史時期，這種要求也會有所差別。習近平總書記一再指明：“推進當代中國國家治理體系和治理能力現代化的良法善治，不是抽象的良法善治，而是站在人民立場，以人民利益為核心價值標準的良法善治?！盵2]有學者總結認為：“良法應當反映最廣大人民群眾的意志和利益，符合公平正義要求，維護個人的基本權利，反映社會的發(fā)展規(guī)律。立法要堅持以民為本、以人為本，努力反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律，反映國情民情?！盵3]

眾所周知，模糊性是法律允許且不可避免的特征之一，“良”本身就是一個模糊的價值取向，而良法在本質上亦反應了我們的價值追求，而無論是我們的價值追求，還是我們的立法邏輯起點，必然以人為本，其他法的價值都是圍繞“人”展開的。例如公平正義作為法的價值取向，同時也是人民群眾的利益需求。因此，良法本質上就是要反映人民群眾的意志，維護人民群眾的權利，促進人民群眾的發(fā)展。正如黨的十九大報告提出：必須深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，積極發(fā)展社會主義民主政治，推進全面依法治國，將黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來。

（二）善治涵義闡釋

徒法不足以自行，徒善不足以為政。法律的權威在于實施，法律的生命也在于實施，良法經過實施才得以善治。作為我國善治理論的倡導者，俞可平認為，善治指的是公共利益最大化的治理過程和治理活動。它是一種官民共治，是國家治理現代化的理想狀態(tài)。并且認為除了法治以外，善治還包括公正、參與、責任、穩(wěn)定、回應、透明、協商等等要素，而善治的任何一個要素都離不開法治。[4]俞先生對善治的定義雖然有利于我們理解善治這一概念，但其將善治的目的解釋為公共利益的最大化，忽視了對個體權利的保護，并不完全符合善治的內涵，而且對善治的要素列舉沒有相應標準、難以窮盡。王利明教授認為“善治”中的“治”包含以下雙重含義：一是指一種治理的方式和模式。作為一種治理模式，善治本身是良法之治。二是指一種秩序、一種狀態(tài)、一種結果。所謂“天下大治”，指的就是善治，其最終目的是實現人民生活幸福、社會和諧有序以及國家長治久安。建設一個政治開明、經濟發(fā)達、人民幸福、國泰民安的法治國家，就是我們要追求的善治。[3]王利明教授將善治從具體的形式和抽象的狀態(tài)進行雙重解讀，使我們更加容易理解善治的內涵，但對“善治本身是良法之治”這一觀點還是值得商榷。良法之治只是一種治理方式，是子概念，善治可以指好的治理方式，是屬概念，因此可以認為良法之治是善治，而不能認為善治就是良法之治。而且，通常我們認為，我國古代文景之治、貞觀之治亦或康乾盛世也達到了“天下大治”的狀態(tài)，換句話說，雖然法治是經人類社會歷史證明最為有效的社會治理方式，但不可否認“人治”也可能達到善治。

綜上所述，我們更傾向于把善治理解為“天下大治”，原因有二，第一， “法律是治國之重器，良法是善治之前提”，如果將善治理解為一種好的治理方式，則易與法治含混不清。第二，把善治理解為一種良好的治理狀態(tài)，有利于理清我國治理體系的邏輯關系，即法治中國的建設以依法治國為基本治理方式，以依法治國和以德治國相結合為基本原則，以良法善治為價值目標。

（三）良法、善治、法治的關系

良法善治作為新時代法治中國建設的價值追求，無論其內涵還是相互關系必是建立在一定社會物質條件基礎之上的。探討良法與善治的關系離不開我國的法治發(fā)展歷程。從黨的十一屆三中全會前召開的中央工作會議上，提出的“有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”到十八大提出的“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的轉變，意味著我國國家治理方式從形式法治到實質法治的轉變。習近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學習時講到“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，一方面要求我們要用良法治國，另一方面也要求我們不但要治國，更要治好國，即善治。在黨第十八屆中央委員會第四次全體會議上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！秉h的十九大報告中在深化依法治國實踐部分提出要“以良法促進發(fā)展、保障善治?！?/p>

從我國法治發(fā)展歷程可以看出，當代良法、善治的概念是伴隨著形式法治向實質法治的轉變而產生的。在實質法治觀的影響下，法治被賦予了更豐富的內涵，其中對法的數量要求轉變?yōu)橘|量要求，要求立良法，依良法而治，而且不但要治，還要治好，即善治，因此，在現代國家治理語境下，三者的關系可以表述為，良法為法治之前提，善治為法治之目的，良法為善治提供制度保障，兩者統一于法治。

二、良法善治選擇的客觀使然

中國特色社會主義進入新時代，法治已成為國家治理現代化的重要標志，而實現法治的真諦則在于“良法善治”，這是因為“良法善治”本身所蘊含了人民對公平正義的需求，總結了法治中國建設的歷史經驗，詮釋了法治中國建設的實質所在，彰顯了國家治理體系和治理能力現代化的內在邏輯。

（一）良法善治蘊含了人民對公平正義的需求

黨的十九大報告指明新時代我國社會主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對美好生活的需要不但體現在物質上，而且還體現在精神上。過去我們強調物質上的需要，強調人民生活的改善，但是在我國成為世界上第二大經濟體，人民生活水平極大提高的今天，社會上依舊存在許多問題影響人民的生活質量。強征強拆、地域差異、城鄉(xiāng)差異加大，這些問題和這些矛盾客觀上使得人民產生了對公平正義的需求，人民對公平正義的需求要求我們在制定法律、實施法律、出臺政策、作出決策時不但要追求實體正義，還要追求程序正義，執(zhí)法過程中不但要合法，而且要合理。司法裁判中要堅持以事實為依據，以法律為準繩，裁判結果要符合大眾合理預期?？梢姡嗣駥秸x的需求要求我們必須制定良法，實施善治。

（二）良法善治總結了法治中國建設的歷史經驗

從歷史來看，秦在統一六國之前，嚴刑峻法，迅速提升國力，在統一六國后，仍舊沿用重刑，秦朝僅存14年。而漢朝建國后，因民生凋零，決定休養(yǎng)生息，最終成就文景之治。隋朝無視國情，大興土木，民不聊生。而唐朝獎耕勵織，完善法制，重視民情，最終實現貞觀之治。近代以來，清政府在資產階級革命派、立憲派和西方列強壓力下仿行憲制，但其忽視人民利益，依舊奉行皇帝專權，最終被辛亥革命推翻，退出歷史舞臺。民國時期，北洋政府袁世凱無視歷史潮流，恢復帝制，只落得匆匆而逝。國民政府時期法制雖得到完善，但其主要是為了維護資產階級利益，忽視對人民權利的維護，最終失去民心，被歷史淘汰。新中國建立初期，雖然國家經濟蕭條，但是法律體現了人民的意愿，人民翻身成為了國家的主人，社會一片祥和。十一屆三中全會的召開，實行改革開放，國家開始平反冤假錯案，重建法制。黨的十五大更是提出了依法治國，體現出我國已經充分認識到法治的重要性。黨的十九大提出以良法促進發(fā)展，保障善治，這是對法治的更高要求，也是對人民權益的至上維護。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。縱觀歷史，盛世王朝無不立足于國情，維護百姓利益，頒布良法，追求善治。

今日之中國，經歷過法律虛無之亂。新時代的中國仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，前景十分光明，挑戰(zhàn)也十分嚴峻，在這個重要的時間節(jié)點，中華民族的復興對法治提出了更高的要求，不需要秦朝統一六國的嚴刑峻法，也不需要漢初的休養(yǎng)生息，更不需要照搬西方的治政模式，我們需要的是立足于基本國情，制定維護人民利益，利于國家發(fā)展的良法，達到理想的善治。

（三）良法善治詮釋了法治中國建設的實質所在

2017年12月2日，江必新在中南大學就《新時代中國法治建設的出發(fā)點與走向》這一主題談及“全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，本質上就是建設法治中國?！狈ㄖ沃袊鴧^(qū)別于法制中國。相對于后者，法治不是靜止的，而是動態(tài)的過程，是立法、執(zhí)法、司法、守法的統一;法治不僅重視形式，更加重視實質。正如習近平總書記強調“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，我們建設的法治中國，是要用良法治理國家，是要用良法治好國家，實現善治。

張文顯教授認為“在現代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路?！盵5]當今中國，法德兼治是治國理政的基本方式，我們應該在強調法德兼治的前提下，致力于法治建設的完善。按照法治中國構建的邏輯，構建法治中國的基礎首先應具備完備的法律體系，做到有法可依，但不是什么法律都可以用來治理國家，只有良法才符合要求，所以，我們必須科學立法，在此基礎上，嚴格執(zhí)法，公正司法，全民守法，也就是要立良法、依良法、行良法、達善治。

（四）良法善治彰顯了國家治理體系和治理能力現代化的內在邏輯

黨的十九大報告中將推進國家治理體系和治理能力現代化確立為我國全面深化改革的總目標。從邏輯上講，國家治理體系和治理能力現代化包括形式上的現代化和實質上的現代化，形式上的現代化是指國家治理體系和治理能力的外在表現與現代社會的物質水平相適應，實質上的現代化是指國家治理體系和治理能力的內在涵養(yǎng)與現代社會的價值理念相適應?，F階段，國家、社會現代化進程其實質也蘊含了法治化進程。推進國家治理體系和治理能力現代化，必然要推進國家治理法治化，而國家治理法治化則要求提高立法質量，優(yōu)化治理能力，以良法為前提，以善治為目標。因此，良法善治是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

三、良法善治實現的路徑選擇

在中國特色社會主義進入新時代法治建設的關鍵時期，要實現良法善治必須堅持黨對全面依法治國的領導，在此前提下，不斷推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，在全社會營造良好的法治氛圍。

（一）堅持黨對全面依法治國的領導

2018年8月24日，習近平總書記主持召開了中央全面依法治國委員會第一次會議，這是我國社會主義法治建設史上一個具有里程碑意義的大事。習近平指出，在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，要加強黨對全面依法治國的集中統一領導，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。

黨的領導與社會主義法治建設是一致的，黨的宗旨是為人民服務，而法是國家意志和人民意志的體現，因而，堅持黨對全面依法治國的領導是建設中國特色社會主義法治國家的根本保障。黨對全面依法治國的領導必須通過法定程序使黨的主張成為國家意志，這是黨在中國特色社會主義新時代實現正確領導的重要途徑。正如黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所提出，“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一”。良法善治是黨領導下治國理政的基本方式，也只有在黨的領導下良法善治才能真正實現其應有的價值。

（二）加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查

列寧說“憲法，就是一張寫著人民權利的紙?！钡菓椃ㄒ?guī)定再多的權利，如果沒有適當的救濟途徑和程序，也只是一紙空文。為此，為了維護人民的權利，實現良法善治，必須加強憲法的實施和監(jiān)督，推進合憲性審查。

我國1982年憲法規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會負責監(jiān)督憲法實施，享有違憲審查權。“我國現階段的合憲審查制度具有符合國家體制，審查具有權威性，權力行使具有統一性及公正性等優(yōu)點，但審查主體不明確和多層次，審查范圍狹窄，缺乏程序保障等?！盵6]361因此有必要完善我國合憲性審查制度。相對于西方國家三權分立，我國的權力架構是以全國人民代表大會為最高權力機關，下設一府兩院一委和國家主席，憲法作為根本大法，其制定權、修改權、裁決權都僅應由最高權力機關行使，否則將有損憲法權威，不利于對人民權益的保護。在當今中國，我們應當根據我國國情，以現有法律體系為基礎，改良我國的合憲性審查制度。全國人大及其常委會享有違憲審查權的前提下，可由其下設的專門委員會具體負責審查工作，人民檢察院作為法律監(jiān)督機關，對涉及違憲的案件提供法律分析意見上報專門委員會，由專門委員會裁決是否違憲，專門委員會對全國人大及其常委會負責。

加強憲法的實施和監(jiān)督，有利于維護人民的權利，一方面有利于制定更多的良法，剔除侵犯人民權利的不良之法，另一方面，憲法的實施也是追求善治的過程，憲法的監(jiān)督同時也為善治提供了法律保障。因此，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查有利于實現良法善治。

（三）推進科學立法、民主立法、依法立法

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！秉h的十九大報告中在深化依法治國實踐部分提出要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。”良法作為善治之前提，為實現善治提供保障。如何才能立良法直接關系著能否實現善治，能否保障善治。

黨的十九大報告將依法立法與科學立法、民主立法并列為立法三原則，表明對提高立法質量的重視。科學立法和民主立法要求我們在法律的立項、起草、修改、審議等過程中，可以通過發(fā)布公告、走訪調研、召開座談會、組織專家學者論證等形式，征求各方面意見和建議，提高立法質量。而依法立法一方面規(guī)范了立法主體要依據法定職權并按照法定程序制定法律，另一方面也保障了立法主體必須依法定程序科學、民主立法。依法立法為科學立法和民主立法提供了有力的法律保障，規(guī)范了立法行為。從另一角度，依法進行科學立法、民主立法的過程也是善治的過程。綜上，根據三項基本立法原則，可以極大提高我國立法質量，有利于實現良法善治。

（四）堅持依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

明代張居正曾說過：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈傻纳υ谟趯嵤傻臋嗤苍谟趯嵤?。法律制定得再好沒有實施也不可能稱之為良法，沒有得到好的實施也不可能達到善治。因此，可以認為執(zhí)法就是良法通向善治的關鍵。

良法是善治的必要條件而非充分條件。良法一經頒布，即產生效力，必須堅持依法行政，如果在制定之后，并不遵循，則該法不但不能發(fā)揮應有價值，而且會損害其他法律的權威，降低人們對法律的信仰感，換句話說，不被遵循的法律其價值為負，該法律也不可能視為良法，更不可能實現善治。過去，我們在執(zhí)法過程中強調有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。當時極大的目的是為了增加法律的權威性，強調法律的適用性，現在，我們反對暴力執(zhí)法，強調公正文明執(zhí)法，將公平正義作為價值取向，就是要求社會的治理方式越來越文明，整個社會越來越和諧，最終實現良法善治，因此，堅持依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法有利于實現良法善治。

（五）深化司法體制改革，做到公正司法

習近平總書記在十八屆四中全會指出“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”，司法不公則會動搖整個社會的公平正義觀，一次不公正的審判將會破壞成百上千個公正案件所建立的社會法治觀念。司法公正是良法善治的重要體現，也是實現良法善治的必要前提，沒有司法公正就不可能實現良法善治。

深化司法體制綜合配套改革，是深化依法治國實踐的重要部分，其根本目的在于努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。[7]人民群眾感受到司法的公平正義，對司法裁判的滿意就是善治的表現之一。司法體制綜合配套改革的關鍵在于落實司法責任制，圍繞司法責任制進行改革，努力落實“讓審判者裁判，由裁判者負責”的核心機制。統籌推進司法人員分類管理、司法職業(yè)保障、省以下地方法院人財物統一管理、四級法院職能定位等重大改革，全面深化司法體制綜合配套改革，有利于實現讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的承諾，從而有利于實現良法善治。

（六）加大全民普法力度，提高公民法治觀念和守法意識

1986年，我們黨決定在全體公民中開展普及法律知識宣傳教育，推動全民族法治素養(yǎng)的提高。三十多年的普法教育使得我國公民的法治素養(yǎng)有了極大的提高，但基層百姓的法治意識仍有待加強，實現良法善治離不開每一個人的努力，現階段我國全民普法任務依舊艱巨。

加大全民普法力度是新時代老百姓知法、守法、懂法、用法的關鍵一步，公民只有在了解一定法律知識的情況下才能更好地參與國家治理，其中包括通過民主立法參與制定良法，在公民法治觀念提高后可以更好地監(jiān)督政府的執(zhí)法并提出意見。公民對法律的了解程度越高，用法律解決問題的可能性就越大，公民與政府之間的交互也會越加理性和頻繁，從而使得社會的治理狀況越來越好。因此加大全民普法力度，提高公民法治觀念和守法意識有利于實現良法善治。

參考文獻

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