田曉慶

[摘要]2017年以來，伴隨著《民辦教育促進法》的修訂及國家指導意見的貫徹，各地政府積極出臺了促進民辦教育健康發(fā)展的相關(guān)政策。民辦高校迎來了分類登記、差別化管理的發(fā)展機遇。然而，在分類管理政策落實的過程中各地民辦高校對分類管理的政策仍然存在認識上的偏差，尤其是對分類管理的具體思路、舉措、方式及保障機制的認識不夠明確，分類管理總體進程緩慢。在新形勢下，加強民辦高校的主體意識，轉(zhuǎn)變民辦高校的辦學理念，提升民辦高校的社會地位，完善并優(yōu)化國家、地方政府、相關(guān)職能部門“三位一體”的頂層政策設(shè)計，是加速分類管理步伐的重要途徑。

[關(guān)鍵詞]民辦高校;分類管理;管理政策

[中圖分類號] G520[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2018）12-0125-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.12.025

2018年是深化民辦教育分類管理改革的關(guān)鍵之年，自2016年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》（以下簡稱“決定”）以及《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“若干意見”）等政策出臺，各地關(guān)于不同類別民辦學校分類扶持政策導向、標準等此前存在爭議的問題，已基本達成方向上的共識。2017年9月1日，修改后的《民辦教育促進法》（以下簡稱“民促法”）正式實施，標志著國家支持民辦教育發(fā)展推進分類管理的法律和政策基本確立。民辦教育分類管理逐步進入由中央部署到地方實施的全面過渡階段，這是繼《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱“綱要”）明確非營利性和營利性民辦學校辦學模式以來的又一重大舉措，其影響深遠。

一、民辦高校分類管理政策的出臺

我國民辦高校分類管理進程大體可概括為探索嘗試和全面推動兩個階段， 2016年11月7日至2010年綱要頒布為第一階段。教育部于2010年印發(fā)《關(guān)于組織申報國家教育體制改革試點的通知》，以上海市、浙江省、深圳市、吉林華橋外國語學院等三地一校為試點，探索營利性和非營利性民辦學校分類管理，成為促進民辦教育發(fā)展，深化辦學體制的突破口[1]。此后，陜西、溫州等地積極探索，并為當?shù)孛褶k教育的發(fā)展提供一定借鑒。2010年至今為第二階段。在此階段中，以若干意見等國家政策出臺為起點，各地紛紛制定落實分類管理政策的意見。截至2018年5月，遼寧、安徽、甘肅、天津、云南、湖北、浙江、上海、河北等16個?。▍^(qū)、市），先后根據(jù)“決定”和“若干意見”，以政府文件的形式印發(fā)了本?。▍^(qū)、市）的配套文件。其中，上海、浙江還同步出臺了多項相關(guān)政策?？傮w來看，各地政策焦點集中在以下幾個方面。第一，提出民辦學校思想政治教育工作要求;第二，明確現(xiàn)有民辦學校分類管理過渡期限;第三，完善差異化扶持政策;第四，推動現(xiàn)代學校制度建設(shè);第五，強化辦學行為規(guī)范[2]。

二、落實分類管理政策的緊迫性

分類管理雖已呈全面啟動之勢，但仍存在一些問題。首先，部分省份工作進展緩慢，配套文件仍未出臺;其次，部分文件操作性不強，現(xiàn)有民辦學校分類登記的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不明確;再次，部分省份工作力量薄弱，工作機構(gòu)和機制不健全。就民辦高校分類管理而言，目前民辦高校在分類登記、差別化管理上沒有呈現(xiàn)出樣本特征。究其制約分類管理進程的主要原因有政策設(shè)計、落實民辦高校主體行動性不足等。首先，宏觀制度設(shè)計具體導向期待后續(xù)制度跟進。自2002年“民促法”以“合理回報”將民辦學校劃分為盈利性民辦學校和非營利性民辦學校起，民辦非企業(yè)形成一種潛在的非營利性制度的設(shè)計就模糊了營利性與非營利性民辦高校的界限。修法以前，營利性民辦高校實際上沒有出現(xiàn)在法律和制度上。2016年以來，政策環(huán)境得到極大優(yōu)化，民辦高校分類管理方向性、原則性問題得以明確。但是，國家對各地配套政策制定及分類管理推進實際落地的具體問題，缺少針對性指導，地方政府、有關(guān)部門在分類管理推進中，存在著酌情而定、差異較大的現(xiàn)象，各地及民辦高校都處在解讀“民促法”和“中華人民共和國高等教育法”“公司法”“實施本科及以上教育的高等學校的設(shè)立、分立、合并、變更和終止審批服務(wù)指南”等法律法規(guī)相關(guān)條款。其次，地方制度在具體實施舉措上設(shè)計不足。目前，各地民辦教育發(fā)展政策建設(shè)仍停留在完善頂層設(shè)計階段，導向性、宏觀性、概括性過強，缺乏針對性，分類方式等問題需進一步明確，民辦高校分類管理的深入推進，仍有待民辦高校整體制度環(huán)境的進一步優(yōu)化。各地政府雖然對民辦教育的發(fā)展制定了相關(guān)的政策和法規(guī)，但大多是對國家政策的基本落實和地方化貫徹，并沒有提供地方實際落實的實施細則[3]。在政策落實上，雖在地方指導意見中明確相關(guān)任務(wù)落實部門，但多數(shù)仍處在指導意見建設(shè)階段，創(chuàng)新性思考不多?？傮w上，各地在分類登記、差別化管理等核心問題的具體制度設(shè)計和責任落實上，缺少實施細則和明確意見，這些都有待進一步深化。再次，民辦高校分類管理缺少針對性政策支撐。多數(shù)地方尚未頒布針對民辦高等教育發(fā)展的政策法規(guī)，除強化黨建工作，保障營利性、非營利性民辦高校權(quán)益等政策外，民辦高校分類管理缺少針對性政策依據(jù)。作為關(guān)鍵問題的財政支持政策基本只涉及到非營利性民辦高校，如對選擇非營利辦學模式的民辦高校在稅收減免、貸款貼息、土地優(yōu)惠、學生資助、教師資助等方面已明確其支持標準和方式。對于選擇營利性質(zhì)的民辦高校，在具體政策支持的標準和辦法上多以“公司法”為參照。政府資助營利性民辦高校的實際效果和作用也極其有限，主要體現(xiàn)在資助金額不大、資助頻次不多、資助項目極少、資助主體較為單一等四個方面[4]。雖有政府財政支持民辦高校發(fā)展的具體框架、標準、指向，但就具體扶持政策的落實效果，并沒有保障制度和機制。

三、分類管理政策落實的現(xiàn)實瓶頸

（一）民辦高校主體落實相關(guān)管理政策的滯后

我國民辦高校在落實相關(guān)管理政策時存在一定的滯后性。第一，普遍缺少對分類管理的深度關(guān)注。民辦高等教育背景復(fù)雜，各地發(fā)展狀況不同。作為分類管理對象，民辦高校對分類管理政策的預(yù)期是地方政府在制度設(shè)計上有的放矢的重要依據(jù)。目前，民辦高校對分類管理的關(guān)注與呼聲明顯不足。僅以理論研究文獻為樣本，自2016年11月7日“民促法”修改至此后一年間，中國知網(wǎng)發(fā)表民辦高等教育分類管理直接相關(guān)研究論文共計284篇，來自122所高校和教育研究機構(gòu)。其中，46所民辦高校發(fā)表91篇。浙江樹人大學、遼寧對外經(jīng)貿(mào)學院等民辦高校在該領(lǐng)域研究相對活躍，多數(shù)民辦高校對分類管理尚未形成應(yīng)有的關(guān)注。第二，參與實施能動性不足。分類管理的架構(gòu)主要采取營利性、非營利性二元對照模式，其制度設(shè)計，不可避免地帶來民辦高校的選擇焦慮。一旦選擇非盈利性辦學模式的民辦高校就意味著其對投入、資產(chǎn)、辦學結(jié)余等不享有完全支配的權(quán)利，選擇營利性辦學模式的民辦高校則由于其公司法人的身份在稅收、政府扶持政策等方面不享有與非營利性民辦高校同樣的待遇。已有部分民辦高校主動投入分類管理探索，如2013年，吉林華橋外國語學院等26所民辦高校發(fā)起并成立了非營利性民辦高校聯(lián)盟（該聯(lián)盟后擴大至74所），共同探索非營利性民辦高校辦學模式。然而，已經(jīng)完成分類登記的民辦高校尚未有明確數(shù)據(jù)統(tǒng)計，分類之后差別化管理案例參照不足，均在一定程度上制約了民辦高校分類登記進程。第三，基于分類管理的政策期待表達不足。民辦高校分類管理的主體和對象是地方政府與民辦高校，二者之間關(guān)于政策、制度、法規(guī)的交流與共識，是民辦高校分類管理的重要驅(qū)動。分類管理由政府主導，同時涉及教育、財政、人事等多個職能部門。基于行政隸屬關(guān)系，民辦高校與教育職能部門的溝通渠道比較順暢，但民辦高校與其它相關(guān)部門的交流機會相對較少。民辦高校一般通過政府、行業(yè)學會、協(xié)會組織等以提案、報告等形式發(fā)聲。從民辦高等教育分類管理現(xiàn)行機制看，制度設(shè)計自上而下貫徹落實特征明顯，作為分類管理的直接對象和落腳點，民辦高校自下而上的政策訴求和期待缺少表達渠道也是不可忽視的問題之一。

（二）民辦高校的社會認知度及其地位較低

長期以來，民辦高校的社會認知度和認同度遠不如公辦高校。其投資主體的社會化、多元化及其發(fā)展歷程年輕化，使其社會認知與影響力相對公辦高校而言仍有一定差距。民辦高校的本質(zhì)和內(nèi)涵仍缺少社會共識。主要表現(xiàn)在以下三方面。第一，對民辦高校辦學屬性的理解存在企業(yè)化概念誤差。第二，對民辦高校價值理解，存在民辦高校是解決人口紅利時代大眾化教育的權(quán)宜之計的誤區(qū)。第三，對民辦高校營利性與教育公益性的對立化[5]。營利性和非營利性民辦高校不可避免的形成對比，在社會輿論導向和影響上，民辦高校又增添了一重對比后形成理解誤區(qū)的風險，這也是其在分類登記上裹足不前的原因之一。同時，民辦高校的平等地位表征不足。與民辦高等教育蓬勃發(fā)展局面相對應(yīng)的是國家對民辦教育立法與配套制度的緩慢推動?！懊翊俜ā庇?002年頒布實施，2013年完成第一次修訂，2015年12月召開的十二屆全國人大常委會第五十九次委員長會議，對“教育法”“高等教育法”和“民促法”修訂草案進行審定，前兩者順利通過并于2016年正式試行，而后者直到2016年11月才被重新審定。民辦高校享有與公辦高校同等的地位，但國家在經(jīng)費、師資保障、生源等方面對公辦高校的支持明顯大于民辦高校。分類管理將民辦高校公平缺失的問題提上日程，但營利、非營利民辦高校的差別何在，兩者平等地位如何體現(xiàn)，民辦高校與公辦高校平等競爭如何體現(xiàn)等問題，仍沒有明確的答案。

四、加速落實民辦高校分類管理政策的路徑

（一）增強民辦高校分類管理的主體意識

加強制度設(shè)計的參與性和話語權(quán)。從制度設(shè)計支持民辦教育的初衷來看，民辦高校是主體。但實際上，民辦高校經(jīng)常處于跟隨前行的狀態(tài)，在分類政策及差別化管理具體舉措的制訂中，缺少訴求表達的主動性。深化辦學體制改革，實施民辦高校分類管理是民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展進一步優(yōu)化的重要契機。改變觀念與認識，變駐足觀望、被動跟隨為主動探索、積極參與，是民辦高校應(yīng)對分類管理，使自身發(fā)展需要與分類管理的方向、舉措、政策相適切的最佳選擇。充分研究分類登記、差別化管理等具體支持政策對自身發(fā)展的重要影響。總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，積極為地方政府相關(guān)政策的完善與優(yōu)化建言獻策，加強與政府及主管部門間的協(xié)商和探討，提升民辦高校在分類管理改革中的參與性和話語權(quán)，為分類登記后自身發(fā)展贏得更多制度和政策設(shè)計的主動權(quán)。針對同類院校開展交流、合作，就民辦高校適應(yīng)分類登記、差別化管理機制的主要思路、舉措和實踐經(jīng)驗，進行深入探討。同時，以聯(lián)盟、合作等方式為選擇登記同一類型的民辦高校開展活動，從而相互啟發(fā)、借鑒，更好的適應(yīng)分類管理。在緩沖期夯實分類基礎(chǔ)。民辦高校發(fā)展的風險因素逐漸多元，抗風險能力仍需從民辦高校自身入手。明確辦學定位，凝練辦學特色，加快人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新與改革，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，夯實內(nèi)涵發(fā)展基礎(chǔ)，提高辦學整理實力，是民辦高校對抗風險和競爭的主要途徑。也是民辦高校在分類管理實踐中，順應(yīng)政策導向，加快發(fā)展步伐的核心路徑。與公辦高校相比較而言，民辦高校最大的優(yōu)勢就是機制靈活。各地民辦高校分類登記都有一定期限，登記之前的這段時間是民辦高校充分考察、論證、嘗試與經(jīng)驗總結(jié)的重要時期。民辦高校應(yīng)結(jié)合自身屬性預(yù)期，早行動，早參與，并積極研究、探索營利性和非營利性辦學模式的特點，以便獲得經(jīng)驗做出最終的決策。

（二）提升民辦高校的地位和社會認知度

營造公平的社會認知環(huán)境。無論是民辦高校還是公辦高校，都是社會主義教育事業(yè)和人才培養(yǎng)的推動者，無論是非營利性民辦高校還是營利性民辦高校，其根本屬性都具有人才培養(yǎng)的公益性。民辦高校的平等地位要得到社會的廣泛認可，根本上需要民辦高校的內(nèi)涵式發(fā)展，使之形成鮮明的辦學特色及品牌，擴大其社會影響，提高其公眾認可度和社會美譽度。同時，提升民辦高校的地位需要政府及有關(guān)部門對民辦高校的社會輿論環(huán)境給予監(jiān)管。第一，要轉(zhuǎn)變政府及職能部門的管理方式。變“重管輕理” 的現(xiàn)狀為“管”“理”并重的民辦高校管理模式，加強對民辦高校實際困境的梳理，明確其發(fā)展的具體訴求，在政府資助、師資競爭、生源競爭等方面，民辦高校與公辦高校應(yīng)達成平等競爭的深入共識，消除民辦高校在其分類發(fā)展過程中對自身地位的擔憂。第二，加強民辦高校自身對其平等地位的深度認同?？陀^看待民辦高校發(fā)展取得的成績，肯定民辦高校在高等教育發(fā)展歷程中的重要作用。對民辦高校的辦學成果、優(yōu)勢經(jīng)驗、典型案例等給予肯定并積極推廣，引導公眾客觀、科學地看待民辦高校的社會價值。第三，加強分類管理的社會認知度。增強分類管理對民辦高校健康發(fā)展的作用，深化社會影響力，消除公眾對非盈利性和營利性民辦高校認知的誤區(qū)，給予不同類型民辦高校公正、客觀的社會輿論空間。同時，要擴大不同類別民辦高校發(fā)展的制度空間。分類管理從頂層制度的頒布到具體實施，帶有明顯的政策主導型色彩。改變政府與民辦高校管理者、決策者和被管理者、接受者的二元對立模式，仍需要政府積極推動。轉(zhuǎn)變職能觀念，增強服務(wù)理念，給予民辦高校充分的話語空間，尊重民辦高校發(fā)展的實際訴求，與民辦高校平等對話，充分探討制度及政策設(shè)計的適切性、合理性。同時承認營利性高校存在的合理性、合法性，進一步加大對營利性民辦高校的支持，增強營利性民辦高校法人屬性與其組織形式的適切性，深化非營利性、營利性民辦高校同為公益性辦學的共識，在政策扶持上消除非營利性民辦高校優(yōu)于營利性民辦高校的認知誤區(qū)。

（三）建立健全“三位一體”的保障機制

縱觀民辦高等教育分類管理，國家指導、地方主導、職能部門推動、民辦高校配合落實，呈現(xiàn)出明顯的上位引領(lǐng)和下位跟隨的行政機制特征，應(yīng)建立健全“三位一體”的保障機制。首先，要提升頂層設(shè)計制度導向的平衡性。鼓勵民間資本興辦教育，繁榮教育事業(yè)發(fā)展的前提是承認營利性民辦高校與非營利性民辦高校共同發(fā)展。這要求國家對營利性、非營利性民辦高校類型結(jié)構(gòu)的整體平衡給予相關(guān)的政策引導。實施分類管理之后，民辦高校發(fā)展的制度架構(gòu)將產(chǎn)生變化，但民辦教育投資主體多元化的格局沒有改變，社會力量投資辦學的根本特征沒有變化。因此，政府不能制造一元化的選擇路徑，讓民辦高校一邊倒地選擇非營利性或營利性辦學模式[6]。應(yīng)從制度頂層設(shè)計上鼓勵地方政府創(chuàng)新實踐，倡導基于自身民辦高等教育現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展實際的創(chuàng)新性政策設(shè)計。其次，要建立健全分類管理機制。分類管理的實施要求政府必須突破與民辦高校固有的松弛關(guān)系，重塑自身職能，發(fā)揮其在分類管理實踐中的主導性[7]。在制度設(shè)計上，針對基礎(chǔ)教育、高等教育、成人教育的特征，明晰分類登記、差別化管理的具體導向，加強分類指導。尤其是在產(chǎn)權(quán)歸屬、合理回報、審批登記、稅費管理、財政補貼等突出問題上，要明確提出指導意見的具體標準、原則和方向。做好職能部門任務(wù)分解，確保實效。同時，建立健全分類管理監(jiān)督保障機制。發(fā)揮政府在民辦高校分類管理政策落實及效果檢驗上的主體作用，構(gòu)建分類管理監(jiān)管機制，公開相關(guān)部門職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)管方式等事項，強化過程和成效監(jiān)管?；谡跋嚓P(guān)部門權(quán)利相統(tǒng)一的分類管理現(xiàn)狀，可增加監(jiān)管主體或第三方機構(gòu)監(jiān)管權(quán)利，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，推動分類管理政策及制度的優(yōu)化。再次，應(yīng)強化具體舉措和政策的落實。分類登記后，非營利性民辦高校經(jīng)費將受制于地方財政政策。營利性民辦高校雖對辦學結(jié)余自主使用的權(quán)利，但其公益性辦學屬性及經(jīng)費來源依靠學費的現(xiàn)狀，仍使其離不開地方財政的支持。差別化管理具體政策落地，需緊密結(jié)合民辦高校發(fā)展的實際需求，不能一刀切。要加強職能部門與民辦高校的交流，廣泛聽取民辦高校分類管理、分類建設(shè)的具體意見和建議，解決政策制訂與民辦高校創(chuàng)辦、發(fā)展等環(huán)節(jié)銜接不暢的問題。再次，要合理認定民辦高校的法人屬性，指導民辦高等教育完善投融資體制，改進民辦高等教育融資環(huán)境，鼓勵社會力量和民間資本通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等方式，舉辦或參與舉辦民辦高等教育，提供多樣化教育產(chǎn)品和服務(wù)，為民辦高校分類登記提供更好的制度環(huán)境。設(shè)立民辦高等教育發(fā)展基金，完善捐資管理制度，通過財政撥款、社會募集、民辦高校共同出資等形式籌集專項資金，幫助民辦高校解決資金短缺的問題，拓展支持民辦高校發(fā)展的渠道。

參考文獻：

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（責任編輯：付英華）