吳宗璇

摘要：農(nóng)村土地制度一直是我國農(nóng)村改革發(fā)展的重要內(nèi)容。推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引起了廣泛關(guān)注，相關(guān)學(xué)者從多種角度對河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行研究，取得了豐碩成果。文章通過對文獻(xiàn)的系統(tǒng)分析，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要性、問題和原因進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)已有研究在土地流轉(zhuǎn)的交易成本、基層政府權(quán)能、績效評價(jià)等方面仍存在一定不足。

關(guān)鍵詞：河南省;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);述評

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提升我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體實(shí)力^[1]。土地流轉(zhuǎn)能夠?qū)⒎稚⒔?jīng)營的土地集中起來，有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和土地的集約利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。近年來，隨著我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的不斷加快，土地流轉(zhuǎn)成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，學(xué)者們分別從不同角度進(jìn)行研究，產(chǎn)生了大量的研究成果。將農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，能夠進(jìn)一步明晰該領(lǐng)域研究的現(xiàn)狀和方向，對研究的不斷深化具有現(xiàn)實(shí)意義。河南作為我國的農(nóng)業(yè)大省，近年來糧食產(chǎn)量逐年攀升，2017年達(dá)到5973.4萬噸，位列全國第二^[2]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積截止到2017年達(dá)3853萬畝，占家庭承包耕地面積的38.6%^[3]，高于全國同期水平。因此，以河南省為例，對相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理，歸納農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究中發(fā)現(xiàn)的問題和提出的解決對策，并對今后農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究進(jìn)行展望，以期為相關(guān)研究提供參考。

二、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究綜述

（一）河南省進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要性

郭現(xiàn)軍（2010）^[4]認(rèn)為，河南省進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。有利于優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和集約化水平，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入。有利于打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。同時(shí)，能夠化解人與土地之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用，推動和諧社會建設(shè)。鄭瑞巧（2013）^[5]以二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論為基礎(chǔ)，對河南省近20年的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)有利于破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。吳新靜（2015）^[6]通過對駐馬店市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)土地對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變具有積極作用，傳統(tǒng)的小規(guī)模經(jīng)營在一定程度上限制了農(nóng)民的創(chuàng)造力，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高。土地流轉(zhuǎn)后，集體經(jīng)營方式逐漸盛行，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量不斷增加，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

（二）河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題

1.流轉(zhuǎn)的規(guī)?；潭容^低

程曉可等（2010）^[7]經(jīng)過調(diào)查指出，80%以上的土地流轉(zhuǎn)都發(fā)生在小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶之間，流轉(zhuǎn)對象通常為親朋好友或者鄰居，一般流轉(zhuǎn)期限較短，集中程度不高。秦文佳、江輝（2010）^[8]在河南省進(jìn)行區(qū)域?qū)嵉卣{(diào)查的基礎(chǔ)上，認(rèn)為由于農(nóng)戶的思想觀念守舊、擔(dān)心失去生活保障、流轉(zhuǎn)收益偏低和風(fēng)險(xiǎn)較大等原因?qū)е罗r(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模較小。陳儉（2012）^[9]對河南省土地流轉(zhuǎn)存在的問題進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)的受讓方中，流入農(nóng)戶的占75.84%，流轉(zhuǎn)入企業(yè)、合作社的僅占16.74%和4.98%，規(guī)?；鬓D(zhuǎn)僅占流轉(zhuǎn)總面積的19.74%，土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益并沒有發(fā)揮出來。孫鵬媛（2012）^[10]分析河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍后認(rèn)為，大部分流轉(zhuǎn)發(fā)生在本村村民之間，向企業(yè)和村外流轉(zhuǎn)的相對較少，大多數(shù)農(nóng)戶并沒有通過土地流轉(zhuǎn)獲得大的收益?？梢钥闯?，河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍較小且規(guī)模不大。

2.流轉(zhuǎn)行為、程序、合同不規(guī)范

楊海欽（2010）^[11]對鄢陵縣進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)登記和備案的僅占流轉(zhuǎn)面積的70%，有相當(dāng)部分流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的合同，其中自行流轉(zhuǎn)和口頭協(xié)議較多。同時(shí)，地方政府也有干預(yù)和包辦流轉(zhuǎn)的行為，增加了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。侯明利（2012）^[12]對濟(jì)源市農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)研的結(jié)果顯示，117個(gè)農(nóng)戶中沒有簽訂書面協(xié)議的占78.4%，其中書面協(xié)議和口頭約定都沒有的占10.8%，而經(jīng)過管理機(jī)關(guān)備案、登記、公正后進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地的基本沒有，有些村甚至出現(xiàn)了收回承包土地，集體出租的違規(guī)現(xiàn)象。劉戰(zhàn)偉（2013）^[13]對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究指出，不少流轉(zhuǎn)主體之間并沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同，且合同中只對租金等問題進(jìn)行了說明，并沒有更為細(xì)致的約束。此外，書面合同通常沒有經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)的審核和監(jiān)督?？梢园l(fā)現(xiàn)，由于流轉(zhuǎn)過程的不規(guī)范和地方政府的不當(dāng)干預(yù)為土地流轉(zhuǎn)帶來了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.流轉(zhuǎn)土地的非糧化和非農(nóng)化傾向明顯

張鳳池（2013）^[14]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在混亂無序的情況，部分耕地被用于招商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目。一些地方政府為了完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，以政府名義向農(nóng)民征收和租賃農(nóng)業(yè)用地。楊璐璐（2015）^[15]66指出，國家允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策出臺后，一些地區(qū)的流轉(zhuǎn)土地使用性質(zhì)被改變，有的作為宅基地和商業(yè)用途，有的經(jīng)營主體發(fā)展非糧化的高附加值農(nóng)業(yè)。一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的非糧化程度已達(dá)40%，大戶更是達(dá)到60%，對糧食安全產(chǎn)生不利影響。宋喜龍（2015）^[16]認(rèn)為，由于比較利益的差異使得土地轉(zhuǎn)入方在土地的利用類型上做出“非糧化”選擇，農(nóng)戶間小規(guī)模的流轉(zhuǎn)（20畝以內(nèi)）一般不會改變用途，但發(fā)生在農(nóng)戶與企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體之間的流轉(zhuǎn)農(nóng)地有很大部分改變了其原有的使用類型。能夠看出，土地的非糧化和非農(nóng)化已成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的突出問題。

（三）河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題的原因

1.土地流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)機(jī)制不完善

侯晉封、朱攀峰（2014）^[17]指出，河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系與流轉(zhuǎn)的形勢不相稱，全省縣一級成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)僅占總數(shù)的50%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務(wù)機(jī)構(gòu)僅占總數(shù)的30%，流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱，無法滿足當(dāng)前新型經(jīng)營主體對土地的需求，造成土地資源配置效率低下。趙新浩（2015）^[18]在對河南省傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查得出的結(jié)果顯示，農(nóng)戶認(rèn)為無中介服務(wù)、流轉(zhuǎn)過程麻煩的有42%，認(rèn)為流轉(zhuǎn)后糾紛嚴(yán)重的有45%。大部分農(nóng)戶寧愿自己半工半農(nóng)耕種或給親友耕種，也不愿把承包耕地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出土地缺乏交易平臺是造成土地交易率不高的重要原因。王慧敏（2016）^[19]在許昌縣部分農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于流轉(zhuǎn)市場的不健全，出現(xiàn)了無序流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，流轉(zhuǎn)價(jià)格、合同存在較大差異，流轉(zhuǎn)市場較為混亂。

2.農(nóng)村社會保障體系不健全

李雅莉（2011）^[20]認(rèn)為，當(dāng)前影響河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最大障礙是農(nóng)村社會保障制度的缺失。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等水平仍然較低，雖然土地的收入微薄，但農(nóng)民為了滿足看病、養(yǎng)老、上學(xué)等就必須依靠土地收入，不敢輕易將土地流轉(zhuǎn)出去。因此，只有增強(qiáng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的安全感和抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，不斷完善農(nóng)村社會保障制度才能解決其后顧之憂。喬俊峰（2011）^[21]對河南省81個(gè)村莊的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，有66.7%的農(nóng)戶不愿在非農(nóng)收入僅能滿足家庭基本開支的情況下流轉(zhuǎn)土地，原因是擔(dān)心非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定一旦失業(yè)就沒有退路。所以，要實(shí)現(xiàn)土地的有效流轉(zhuǎn)就必須將土地的社會保障功能剝離出來。王建輝（2014）^[22]同樣認(rèn)為，農(nóng)民缺乏土地流轉(zhuǎn)動力的重要原因是社會保障制度不健全，保障范圍、水平和覆蓋率都相對較低，同時(shí)由于非農(nóng)就業(yè)的不穩(wěn)定造成了農(nóng)民對土地的依賴程度較高。

3.農(nóng)民思想認(rèn)識不到位

雷顯華（2012）^[23]認(rèn)為，部分年齡較大的農(nóng)民有較強(qiáng)的土地情結(jié)，雖然經(jīng)營土地的收入沒有租金高，但礙于面子也不愿意轉(zhuǎn)出土地。同時(shí)，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的認(rèn)知不足也是抑制流轉(zhuǎn)的重要原因。郭斌、高麗娟（2013）^[24]利用計(jì)量分析模型對三門峽、洛陽、濟(jì)源等地農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)模式的選擇意愿影響因素分析發(fā)現(xiàn)，文化程度越高的農(nóng)戶，越傾向于選擇市場化程度較高的流轉(zhuǎn)模式。黃珺嫦（2015）^[25]從農(nóng)戶視角對河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響因素進(jìn)行分析指出，農(nóng)民受教育程度對流轉(zhuǎn)土地有一定影響。調(diào)查結(jié)果顯示，擁有初中學(xué)歷的農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿最高;小學(xué)及以下學(xué)歷的農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地的比例最低。此外，農(nóng)民對土地權(quán)屬的認(rèn)知也對流轉(zhuǎn)土地的決策有影響，認(rèn)為土地所有權(quán)歸個(gè)人的流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，認(rèn)為土地屬于國家和集體所有的對流轉(zhuǎn)持積極態(tài)度。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律制度不完善

郝靜（2010）^[26]認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)在不同主體之間的轉(zhuǎn)讓，所以必須要有法律來限制和規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容、界限和形式來保障農(nóng)民的權(quán)益。但是，目前有關(guān)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的制定不完備，缺乏有力的法律保障。魏子力（2012）^[27]指出，由于土地流轉(zhuǎn)缺乏完善的法律監(jiān)督體系，導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)和土地轉(zhuǎn)入方利用法律存在的漏洞損害農(nóng)戶利益，流轉(zhuǎn)雙方在進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過程中也沒有通過規(guī)范的合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，這為處理可能發(fā)生的糾紛留下很大隱患。付佳佳（2016）^[28]對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行研究認(rèn)為，2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》和2003年出臺的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證管理辦法》對土地流轉(zhuǎn)的方式、原則和主體進(jìn)行了規(guī)定，但規(guī)定的范圍不明確，沒有具體的實(shí)施程序，缺乏可操作性。

5.基層政府角色偏位

嚴(yán)立冬（2008）^[29]對鶴壁市農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)施細(xì)則不完善，在流轉(zhuǎn)程序、方式和管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，限制了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。且當(dāng)前主要是以自發(fā)性流轉(zhuǎn)為主，缺乏政府的規(guī)范引導(dǎo)。蘇玉娥（2013）^[30]對河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)中基層政府行為進(jìn)行研究指出，部分基層政府角色定位不清晰，存在越位或缺位的現(xiàn)象，有干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)價(jià)格的行為，嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。同時(shí)，基層政府在政策上缺乏引導(dǎo)也對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。楊璐璐（2015）^[15]67分析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境與制度性原因發(fā)現(xiàn)，基層政府在沒有征求村民意愿的情況下編制流轉(zhuǎn)計(jì)劃或憑借行政權(quán)力強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模。一些基層干部為了招商引資項(xiàng)目，無原則的順從投資方意愿，操縱流轉(zhuǎn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)面積，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

（四）河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

1.建立健全服務(wù)機(jī)制和流轉(zhuǎn)市場

對于由流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)不完善造成的問題，段方艾（2010）^[31]提出，縣級要成立流轉(zhuǎn)指導(dǎo)辦公室，制定規(guī)劃、調(diào)處矛盾和監(jiān)督考核。鄉(xiāng)級要建立流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息、場所和手續(xù)服務(wù)。村級要設(shè)立流轉(zhuǎn)服務(wù)站，負(fù)責(zé)宣傳土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和相關(guān)政策，對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行審查和及時(shí)調(diào)解土地糾紛。苗振青（2012）^[32]建議，要不斷完善土地流轉(zhuǎn)的糾紛仲裁機(jī)制，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會，分別由政府部門專業(yè)技術(shù)人員、黨員干部和村民代表組成。規(guī)范土地仲裁機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和考核，最大限度的化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，盡量減少當(dāng)事人的沖突。王雪云（2016）^[33]認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易比較復(fù)雜，要通過積極培育和建立市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu)來有效連接農(nóng)戶與農(nóng)戶、企業(yè)或新型經(jīng)營主體，為流轉(zhuǎn)提供咨詢、代理和仲裁等服務(wù)，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，提高流轉(zhuǎn)的透明度。

2.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須通過法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和約束。邢海強(qiáng)（2016）^[34]結(jié)合河南省禹州市古城鎮(zhèn)的調(diào)查認(rèn)為，要及時(shí)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，明晰產(chǎn)權(quán)界限。要通過法律規(guī)定充分保障土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的權(quán)威性，明確土地所有權(quán)權(quán)利主體，避免土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)糾紛但無法可依的現(xiàn)象。劉娟（2016）^[35]建議，要強(qiáng)化政府法律部門的嚴(yán)格管制，不斷加強(qiáng)法律條文的改革與跟進(jìn)，使土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律規(guī)定在內(nèi)容和內(nèi)涵上得到充實(shí)。對土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重的地區(qū)，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)的法律監(jiān)管，限制其流轉(zhuǎn)與出讓。對于流轉(zhuǎn)比較規(guī)范的地區(qū)，法律部門應(yīng)采取開放的規(guī)章制度。朱玉龍（2017）^[36]指出，當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)存在漏洞導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護(hù)。要制定和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，如細(xì)化承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、權(quán)能邊界及土地流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制等，明確農(nóng)地物權(quán)的屬性，從法律上保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

3.強(qiáng)化農(nóng)村社會保障體系建設(shè)

加強(qiáng)和完善農(nóng)村社會保障制度是解決農(nóng)民后顧之憂，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要舉措。贠鴻琬（2011）^[37]對完善農(nóng)村社會保障制度促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提出兩點(diǎn)意見：一是建立農(nóng)民工、失地農(nóng)民、農(nóng)轉(zhuǎn)非人口和其他農(nóng)村人員的養(yǎng)老保障制度。二是要建立農(nóng)村最低生活保障制度，做到應(yīng)保盡保。賀亞偉（2016）^[38]建議，當(dāng)前土地仍然承擔(dān)農(nóng)民基本生活的保障功能，大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看成收入的主要來源，要建立和完善農(nóng)村社會福利保障體系，進(jìn)一步弱化土地的社會保障功能，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。劉戰(zhàn)偉（2017）^[39]認(rèn)為，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策對于消除農(nóng)民的思想顧慮促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)具有重要作用。政府要加大財(cái)政支持力度，規(guī)范新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。擴(kuò)大農(nóng)村新型合作醫(yī)療覆蓋范圍，增加可報(bào)銷病種和比例。完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立健全農(nóng)村最低生活保障制度，適當(dāng)提高繳費(fèi)水平和保障力度。

4.加強(qiáng)管理和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

要切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程、用途和政府行使權(quán)力的監(jiān)管。蘇玉娥（2014）^[40]提出，首先要出臺法規(guī)規(guī)定流轉(zhuǎn)的程序、方式和當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，對基層政府在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的地位、作用和責(zé)任進(jìn)行限定，以防止越權(quán)和不作為行為的發(fā)生。其次，要完善對基層政府的監(jiān)管和政務(wù)公開機(jī)制，加強(qiáng)基層監(jiān)督。阮春新（2015）^[41]建議，要強(qiáng)化基層政府的服務(wù)職能，提高土地流轉(zhuǎn)管理的制度化、規(guī)范化水平，在合同簽訂過程中應(yīng)明確農(nóng)民的主體地位，堅(jiān)持依法、志愿、公平的原則引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，而不是越俎代庖。同時(shí)，要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的程序管理，完善流轉(zhuǎn)登記制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。王紅艷（2016）^[42]建議，要強(qiáng)化土地利用的規(guī)劃約束和用途管制。不允許隨意改動土地用途，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途規(guī)劃方案，不得隨意更改。防止土地“非糧、非農(nóng)化”現(xiàn)象，要確保流轉(zhuǎn)耕地基本用于糧食生產(chǎn)。地方政府還要做好監(jiān)督核查工作，對流入土地一方的經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)督，保證流入土地全部種糧或達(dá)到規(guī)定比例。

三、研究述評

總體來看，相關(guān)學(xué)者對河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，不少研究成果分別從不同角度對土地流轉(zhuǎn)存在的問題進(jìn)行分析和探索，為深入開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究提供了理論基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)有成果仍存在一定不足，在以后的研究中應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面的問題。

?（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本

由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場并不成熟，導(dǎo)致出租方和承租方在流轉(zhuǎn)過程中面臨高昂的交易成本和不確定性風(fēng)險(xiǎn)，這是當(dāng)前阻礙流轉(zhuǎn)的最主要因素。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式尤為迫切，但是由于土地的細(xì)碎化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本特征限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革。因此，只有破除農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中的約束，最大限度降低交易成本，才能推動農(nóng)村土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。然而，現(xiàn)有的研究成果中缺少對農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本的實(shí)證分析。在今后的研究中，應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論深入探索。

（二）基層政府權(quán)能的行使

基層政府在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，政府職能的合理配置和權(quán)力的行使是決定農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。但現(xiàn)有研究成果從政府視角研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的相關(guān)成果較少，僅有少量研究對政府部門在土地流轉(zhuǎn)中的越位和缺位現(xiàn)象進(jìn)行探討，但沒有從政府權(quán)能為切入點(diǎn)進(jìn)行分析。以后的研究可以嘗試從行政學(xué)和政治學(xué)的學(xué)科背景出發(fā)使用定量和定性分析相結(jié)合的方法進(jìn)行考察，重點(diǎn)研究縣鄉(xiāng)政府和職能部門在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的權(quán)能。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的績效評價(jià)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民增收具有顯著的正向影響，能夠有效改善土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化和高效化經(jīng)營。同時(shí)，農(nóng)地的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)對農(nóng)地的經(jīng)營績效有提升作用，使農(nóng)民對土地的穩(wěn)定性信心增強(qiáng)，單位土地糧食產(chǎn)出水平得到提升。因此，土地流轉(zhuǎn)的績效對于正確進(jìn)行流轉(zhuǎn)決策和方式選擇具有現(xiàn)實(shí)意義。但是通過對河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)這方面的研究成果較少。很多學(xué)者過多的關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和制約因素，對于流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等角度的績效研究存在很大的拓展空間。

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