王立劍 代秀亮

摘要：按照社會保障基本規(guī)定性及其責(zé)任分擔(dān)機制，社會保障模式可以劃分為互助保障、公助保障、國助保障、共助保障、團體保障、國家保障等類型；以此為分析框架，梳理我國農(nóng)村地區(qū)國助保障模式、城鎮(zhèn)職工共助保障模式、公務(wù)員國家保障模式的實踐，揭示誘發(fā)社會保障制度公平、可持續(xù)問題的多軌制并存、設(shè)計理念偏差、頂層設(shè)計缺失原因；進而依據(jù)我國新農(nóng)保制度的有益探索和加拿大社會保障模式建設(shè)經(jīng)驗，著眼于三十年后的社會發(fā)展目標(biāo)，提出我國社會保障國助模式的初步構(gòu)想，以多層次社會保障體系建設(shè)、社會保障行政管理體系重組、社會保障經(jīng)辦服務(wù)統(tǒng)一為建設(shè)路徑，建立我國社會保障制度現(xiàn)代化的遠景方案。

關(guān)鍵詞：社會保障；模式；基本類型；備選路徑

中圖分類號：C913.7文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2018）05-0043-010

20世紀80年代以來，我國織就了世界上最大的社會保障網(wǎng)。截止2017年底，社會養(yǎng)老保險覆蓋9.15億人，基本醫(yī)療保險覆蓋13.5億人，失業(yè)保險、工傷保險、生育保險參保人數(shù)分別達到1.88億、2.27億、1.92億，有1264萬、4047萬、467萬人分別享受城市低保、農(nóng)村低保和農(nóng)村特困人員供養(yǎng)，國家撫恤、補助各類優(yōu)撫對象859萬人①。盡管如此，社會保障水平的公平性、社會保障資金的可持續(xù)性問題并未伴隨我國社會保障內(nèi)容的豐富和覆蓋范圍的擴展而弱化，一方面機關(guān)事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民享受的社會保障項目和待遇水平差距日益擴大②，另一方面制度整合和體系完善引起的轉(zhuǎn)軌成本和人口老齡化高峰臨近引發(fā)的社會保障資金支出壓力日益增大③，再加上社會保障內(nèi)容存在缺陷、不同社會保障制度碎片化等因素④，我國社會保障制度建設(shè)面臨發(fā)展的不平衡不充分的突出問題，社會保障體制、機制、政策還有很大的完善空間，亟需進行頂層設(shè)計。

從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的“更加公平可持續(xù)”，到《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中的“更加公平、更可持續(xù)”，再到《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》（簡稱十九大報告）中的“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)、多層次”的社會保障制度建設(shè)基本要求，我國社會保障制度改革的價值取向已有共識；但是，沿著原有社會保障制度發(fā)展路徑進行參數(shù)式變革，難以同時并盡快解決我國社會保障制度發(fā)展面臨的公平和可持續(xù)問題。制度變遷的路徑依賴性使得社會保障制度改革要維持現(xiàn)有的職業(yè)優(yōu)勢、既得利益和生活期望，但從我國中長期發(fā)展規(guī)劃考慮，建立主體責(zé)任清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次的社會保障體系，形成社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動機制是我國社會保障制度改革的必然要求，這就要求必須盡快探索我國社會保障模式改革的頂層設(shè)計。

一、社會保障模式的基本類型

現(xiàn)代社會保障制度最先是從社會救濟開始的。15、16世紀之交，英國由于圈地運動的原因，產(chǎn)生了大量的城市貧民，成為影響社會秩序的首要因素。1601年，英國政府頒布舊《濟貧法》，以緩解貧困者的生存危機；19世紀30年代，又頒布并實施了新《濟貧法》，對來自廣大農(nóng)村的失地農(nóng)民、破產(chǎn)的小手工業(yè)者和城市失業(yè)工人提供基本生活救濟童星：《評<英國濟貧法制度史>》，《社會保障研究》，2015年第1期。。19世紀末，隨著壟斷資本主義的發(fā)展，失業(yè)人數(shù)增加，貧富差距擴大，各種社會矛盾激化，為使每個社會成員而不僅僅是貧困者能夠依法得到基本的生活資料，德國最先提供工傷、疾病、老年、殘疾、失業(yè)等社會保險制度劉繼同：《世界主要國家現(xiàn)代家庭福利政策的歷史發(fā)展與經(jīng)驗規(guī)律》，《中共中央黨校學(xué)報》，2016年第4期。。在此后的二十余年時間里，英國、法國、挪威、丹麥、荷蘭和瑞典等國也先后建立起了以社會保險為主要內(nèi)容的社會保障制度。

1929-1933年世界經(jīng)濟大危機之后，美國通過了世界上第一部《社會保障法》，規(guī)定了包含社會救濟、社會保險和社會福利在內(nèi)的社會保障制度，如貧窮盲人補助、貧困老人補助、失去親人或出走或殘疾的未成年人補助、老年社會保險、失業(yè)社會保險等吳曉天：《美國<社會保障法>的歷史探析》，《學(xué)?！?，2003年第3期。。第二次世界大戰(zhàn)之后，英國，然后波及歐、美及亞洲、大洋洲諸發(fā)達國家的“普遍福利”型社會保障體系也開始建立賈玉嬌：《走向治理的中心：現(xiàn)代社會保障制度與西方國家治理——兼論對中國完善現(xiàn)代國家治理體系的啟示》，《江海學(xué)刊》，2015年第5期。。至20世紀50年代末，幾乎所有的西方發(fā)達國家都基本完成了有關(guān)社會保障制度的立法，設(shè)立了相應(yīng)的管理機構(gòu)，實行了一套完整的以高福利為主要內(nèi)涵的社會保障體系。

世界現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展史表明，社會救濟、社會保險和社會福利是現(xiàn)代社會保障制度的核心內(nèi)容，丁建定教授（2010）年首次將我國社會保障制度體系劃分為內(nèi)容體系、結(jié)構(gòu)體系和層次體系三個維度，內(nèi)容體系是指社會保障制度的基本項目，包括社會保險、社會福利和社會救濟，結(jié)構(gòu)體系是指社會保障制度的對象構(gòu)成，而層次體系表明了社會保障制度中政府、社會和個人的權(quán)責(zé)關(guān)系丁建定：《西方國家社會保障制度史》，高等教育出版社2010年版。，“三體系”的框架成為分析我國社會保障制度發(fā)展的重要理論框架。在既定經(jīng)濟、社會、人口、文化等約束條件下，社會救濟、社會保險和社會福利在社會保障體系中所發(fā)揮的作用有所側(cè)重，社會保障項目設(shè)計的責(zé)任劃分也有所區(qū)別。而社會救濟、社會保險、社會福利之間的區(qū)別，以及責(zé)任分擔(dān)所決定的具體社會保障項目籌資方式不同，本質(zhì)上就是社會保障的內(nèi)容體系和層次體系的組合方式不同，而層次體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系的核心內(nèi)容表現(xiàn)為社會保障項目的資金來源，因此，社會保障模式的本質(zhì)是社會保障資金配置的最佳組合點。按照多元福利主義的觀點，政府、市場、社會和家庭（個人）在社會保障資源的配置中是互相補充、相互促進的關(guān)系，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和社會保障改革的不斷深入，國家在社會保障中的角色也在不斷轉(zhuǎn)變，角色轉(zhuǎn)變的一個重要內(nèi)在邏輯就是在不同階段處理好社會保障需求和供給的公平和效率問題施巍巍、羅新錄：《我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變與國家角色的定位—福利多元主義視角》，《理論探討》，2014年第2期。。

決定社會保障模式的兩個維度賈恒欣：《批判與建構(gòu)的雙重維度：馬克思的社會保障思想》，《理論與改革》，2016年第5期。：一是社會保障制度建設(shè)的價值取向，即在公平與效率之間尋求平衡點，進而維持社會保障制度的穩(wěn)定。社會保障制度的效率與公平既具有共生性，又具有替代性，效率極低的平等不具有公平性意義，極不平等的效率也注定沒有持久的生命力。二是體現(xiàn)社會保障基本規(guī)定性及其主要運行原則的責(zé)任分擔(dān)，即社會保障資金來源是個人、集體、社會，還是國家。社會保障責(zé)任分擔(dān)，不僅決定了社會保障的責(zé)任主體、基金籌集，也體現(xiàn)了社會保障的產(chǎn)權(quán)特性，決定了它的覆蓋范圍、待遇發(fā)放和經(jīng)辦管理。社會保障制度的公平性體現(xiàn)在與國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，給同類人以同樣的權(quán)利和待遇，將不同類人的待遇差別控制在社會認可的范圍內(nèi)，它包括待遇水平和覆蓋范圍兩方面內(nèi)容，社會保障制度的效率目標(biāo)就是在公平理念的指導(dǎo)下，最大限度地降低制度運行成本和在控制成本的前提下提高制度的保障水平杜飛進、張怡恬：《中國社會保障制度的公平與效率問題研究》，《學(xué)習(xí)與探索》，2008年第1期。。目前我國社會保障項目的資金來源主體包括個人、集體、社會和國家。來自于個人和集體更側(cè)重于提高社會保障水平即提高效率，來自于社會和國家更側(cè)重于體現(xiàn)社會保障的公平。不同社會保障項目的資金可能來自個人、集體、社會（主要體現(xiàn)在制度設(shè)計中社會成員之間的互濟）、國家的一種或數(shù)種的組合，完全由個人籌資的保障模式屬于家庭、自我或市場保障的范疇，不在社會保障的概念范圍內(nèi)。因此，從社會保障模式的價值取向和資金來源兩個維度進行考慮，結(jié)合世界范圍內(nèi)的社會保障模式的發(fā)展現(xiàn)狀來看，有六種可能出現(xiàn)的社會保障模式，見表1。

互助保障模式的資金來源是個人和集體。以新加坡為代表的自我積累型的中央公積金制度是互助保障模式的代表。通過企業(yè)和個人繳費、建立中央公積金賬戶，為勞動者提供包括養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等各類保障；個人賬戶基金由中央公積金局進行管理與投資，投資收益一并歸入個人賬戶周薇、黃道光：《解讀新加坡老年社會福利：基于中央公積金制度之外的思考》，《東南亞研究》，2015年第5期。。

2.公助保障模式

公助保障模式的資金來源是個人和社會或者個人、集體和社會，社會保障資金在社會成員公共之間互助共濟。以美國、加拿大和澳大利亞為代表的社會保險制度，資金來源主要是個人和企業(yè)，國家只給予政策性優(yōu)惠，更注重社會保障制度的效率楊曉鋒：《論美國加拿大的社會保障制度》，《公民與法：法學(xué)版》，2011年第11期。華安德、宋陽旨：《老齡化社會的社會保障問題——以澳大利亞和中國為例》，《國外理論動態(tài)》，2014年第7期。。

3.國助保障模式

國助保障模式的資金來源是個人和國家或個人、集體和國家，資金全部進入個人賬戶，不在社會成員之間分配。我國的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度屬于國助保障模式，資金主要來自于個人繳費和政府財政補貼，個人賬戶中的資金不在社會成員之間共濟。

4.共助保障模式

共助保障模式的資金來源是個人、集體、社會和國家。以德國、我國為代表的投保資助型社會保障制度，強調(diào)勞動者個人在社會保險方面的責(zé)任，主張社會保障應(yīng)由國家、企業(yè)和個人共同承擔(dān)，并在社會成員之間共濟，達到社會上大多數(shù)人不陷入貧困，保護私有財產(chǎn)，維護社會經(jīng)濟發(fā)展活力，以盡量使勞動者在一定的社會秩序中都有所得魯全：《德國的社會保障制度與社會公平》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2009年第2期。。

5.團體保障模式

團體保障模式的資金來自于集體或集體與社會。我國1951-1983年以企業(yè)為風(fēng)險分散單位，實行的“企業(yè)保險”模式以及自收自支的事業(yè)單位工作人員退休金制度，資金主要來自于企業(yè)或單位，并在被保障人群之間互助共濟，屬于團體保障模式。

6.國家保障模式

國家保障模式的資金來源是集體、社會、國家，或社會、國家，或只有國家。以英國和瑞典為代表的社會福利型社會保障制度實行“收入均等化，就業(yè)充分化，福利普遍化，福利設(shè)施體系化”，包括“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活需要在內(nèi)的社會保障制度，資金來源主要是稅收趙宏濤：《社會民主主義是如何逐步背離科學(xué)社會主義的》，《當(dāng)代世界》，2017年第3期。；以前蘇聯(lián)和50-80年代的中國為代表，建立的以公有制為基礎(chǔ)的社會保障制度，最充分地滿足無勞動能力者的需要，保護勞動者的健康并維持其工作能力，資金主要來源是財政。這兩類社會保障制度是國家保障模式的代表。

不同社會保障模式各有其存在的合理性和可行性，都受到一定時期內(nèi)國家政治、經(jīng)濟、社會和文化觀念發(fā)展的共同影響，社會保障模式改革就是在路徑依賴和制度創(chuàng)新的共同作用下不斷實現(xiàn)“效率—公平”的最優(yōu)組合和不斷優(yōu)化責(zé)任分擔(dān)機制。

二、我國社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)

（一）我國社會保障制度的現(xiàn)狀

20世紀50年代以來，我國社會保障體系根據(jù)風(fēng)險責(zé)任主體的不同經(jīng)歷了三個演化階段：1951-1983年，以企業(yè)為風(fēng)險分散單位的公助保障模式；1984-1992年，以國家為風(fēng)險分擔(dān)主體的國家保障模式；1993年以來，將風(fēng)險分散于國家、社會、個人、集體的共助保障模式。盡管當(dāng)前我國社會保障整體處在共助保障的范疇內(nèi)，但由于我國特有的二元經(jīng)濟特征，社會保障模式在農(nóng)村和城鎮(zhèn)表現(xiàn)形式有所不同鄭功成：《中國社會保障演進的歷史邏輯》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第1期。，再加上公務(wù)員這一特殊群體，我國社會保障制度呈現(xiàn)三個板塊、三種模式：

1.農(nóng)村地區(qū)國助保障模式

20世紀80年代初期推行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使得傳統(tǒng)集體核算保障制度被打破，農(nóng)戶成為獨立自主的經(jīng)營單位，原來依靠集體經(jīng)濟的有限保障喪失了賴以支撐的集體經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)村居民基本靠家庭保障和土地保障。近年來我國“農(nóng)村社會保障”有了較大發(fā)展，如在農(nóng)村推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度等，是由個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金，再輔之以農(nóng)村低保制度、五保供養(yǎng)制度、災(zāi)害救助制度以及面向老年人、殘疾人、兒童的社會福利制度，構(gòu)成了我國農(nóng)村地區(qū)社會保障的國助保障模式。

2.城鎮(zhèn)職工共助保障模式

20世紀80年代以來，伴隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城鎮(zhèn)社會保障制度改革逐步展開，構(gòu)建了由企業(yè)供款、職工供款和各級政府財政補助構(gòu)成的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度；再加上1994年12月頒布的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》、1999年1月發(fā)布的《失業(yè)保險條例》、1999年4月公布的《住房公積金條例》、2004年1月開始實施的《工傷保險條例》、2014年5月開始實施的《社會救助暫行辦法》，以及不斷完善的老年人、兒童、殘疾人社會福利制度，城鎮(zhèn)職工社會保障制度改變了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的管理體制與基本政策，得到了作為雇主的企業(yè)和作為雇員的企業(yè)職工的普遍認同。

3.公務(wù)員國家保障模式

到目前為止，已退休的行政機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位干部職工的退休生活費和醫(yī)療費仍主要由國家財政負擔(dān)。盡管2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，要求機關(guān)事業(yè)單位參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的政策框架，建立機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度，并由個人、集體、社會、國家共同承擔(dān)養(yǎng)老保險費用。但是，從基層實踐來看，截止2017年底，貫徹落實這一決定的地區(qū)所占比例仍然較小。主要原因是，在由國家財政負擔(dān)的福利型供款制度向由事業(yè)單位與干部職工共同繳費的保險型供款制度轉(zhuǎn)變中，利益分配機制發(fā)生逆向轉(zhuǎn)化，必然給改革推進帶來阻力。

（二）我國社會保障制度的公平性挑戰(zhàn)

社會保障制度屬于公共產(chǎn)品在公共領(lǐng)域中的分配，緩和社會不公、維護社會公平是制度的基本出發(fā)點和根本歸宿，如果失去了公平的價值取向，社會保障制度亦失去存在的必要性。目前，城鎮(zhèn)、農(nóng)村、公務(wù)員社會保障制度在項目、模式、水平等多方面表現(xiàn)出明顯的多元結(jié)構(gòu)，違背、損害了社會保障應(yīng)有的社會公平原則，成為導(dǎo)致社會不公的來源之一。

以我國社會養(yǎng)老保險制度為例，正在領(lǐng)取養(yǎng)老金的老人，養(yǎng)老金分別來源于城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位退休金制度、機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險，以實際替代率，即養(yǎng)老金水平與保障對象基本生活需求的比值，作為衡量養(yǎng)老保險制度公平性的主要指標(biāo)，計算得到四種社會養(yǎng)老保險制度的實際替代率分別為0.32、3.04、6.36、3.56，標(biāo)準差達到2.14，我國社會養(yǎng)老保險制度之間存在較大的不公平性Wang，L.，Béland，D.& Zhang，S.（2014）.Pension fairness in China.China Economic Review，28，25-36.。

（三）我國社會保障制度的可持續(xù)性挑戰(zhàn)

經(jīng)濟快速發(fā)展時期要求社會保障制度必須走可持續(xù)之路。經(jīng)過近40年的改革開放與持續(xù)發(fā)展，我國已經(jīng)位列中等收入國家行列，處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化快速發(fā)展軌道。新時代要求必須走公正、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路，這條道路需要構(gòu)建系統(tǒng)化、可持續(xù)的社會保障體系來解除國家發(fā)展的后顧之憂，保障社會的公平正義。

目前，我國還未建立起一個與經(jīng)濟發(fā)展水平動態(tài)一致的穩(wěn)定的社會保障籌資機制、支付機制和基金保值增值機制，社會保障制度的“碎片化”現(xiàn)象使基金不能統(tǒng)收統(tǒng)支，導(dǎo)致部分地區(qū)社會保障基金結(jié)余和其他地區(qū)財政補貼同時存在，資金無法調(diào)劑使用，制度的長期可持續(xù)發(fā)展面臨巨大壓力，嚴重損害了社會保障制度的健康、持續(xù)發(fā)展。以社會養(yǎng)老保險制度為例，2014-2050年，職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口從1850.76億元快速上升到2.88萬億元，年均遞增7.92%Wang，L.，Béland，D.& Zhang，S.（2014）.Pension financing in China：Is there a looming crisis？.China Economic Review，30，143-154.；2014-2050年，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金財政補貼需求將從978.00億元快速增長到3.14萬億元，年均遞增10.12%Wang，L.& Béland，D.（2014）.Assessing the Financial Sustainability of Chinas Rural Pension System.Sustainability，6（6），3271-3290.?？梢灶A(yù)見，在人口老齡化高峰期，由于參保者人數(shù)的增多以及社會保障待遇水平的提高，社會保障制度將面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)。

（四）我國社會保障制度面臨挑戰(zhàn)的原因分析

1.社會保障多軌制的長期存在是表層原因

長期以來，我國按照職業(yè)特征不同設(shè)計社會保障制度，表現(xiàn)在國家機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位干部職工的“退休金”、“公費醫(yī)療”與企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險、社會醫(yī)療保險“雙軌”運行的制度分設(shè)；社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫各類社會保障項目在資金籌集、資金分配，待遇標(biāo)準等方面的城鄉(xiāng)差異。面向城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民、機關(guān)事業(yè)單位工作人員的社會保障制度由于制度設(shè)計的差異，不同制度下社會保障待遇必然是不公平的；社會保障籌資機制、支付機制和保值增值機制在不同制度下無法統(tǒng)一，社會保障制度的互助共濟功能無法在全社會范圍內(nèi)發(fā)揮。

2.社會保障制度設(shè)計理念偏差是深層原因

根據(jù)社會保障的概念，在設(shè)計社會保障制度時應(yīng)當(dāng)注重保障對象的基本生活需要，以實現(xiàn)“保障基本生活”為制度設(shè)計理念。但是，我國社會保障制度設(shè)計過多的考慮參保對象的貢獻，由此導(dǎo)致即使有等量基本生活需求的人，也由于初次收入分配的差距使得社會保障待遇有所不同，制度設(shè)計理念偏離了通過再分配彌補初次分配不公平性的初心，仍然延續(xù)初次分配制度的設(shè)計理念，造成社會保障待遇不公平；同時由于設(shè)計理念偏差，面向不同人群的社會保障制度分歸不同機構(gòu)經(jīng)辦，管理方式和信息系統(tǒng)的不統(tǒng)一阻礙了信息共享，進而造成參保關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，資源分散、效率低下，影響了社會保障制度的可持續(xù)性。

3.社會保障制度頂層設(shè)計缺失是根本原因

“建立什么樣的現(xiàn)代社會保障制度”已經(jīng)在我國探索了三十多年，但至今尚無定論，社會保障制度建設(shè)一直處于修和補的階段，即不斷修正某一社會保障項目，不斷增加新社會保障項目以覆蓋新的人群。中央關(guān)于社會保障制度改革的要求是一貫的，但是，《社會保險法》沒有關(guān)于社會保障制度中長期改革的目標(biāo)設(shè)置；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》仍然遵循板塊化的制度設(shè)計思路，設(shè)置改革目標(biāo)；社會保障制度整體改革方案已經(jīng)啟動研究，但尚未有一致性意見。鑒于我國特殊的人口、經(jīng)濟、社會背景，應(yīng)該在借鑒國外經(jīng)驗和我國社會保障制度歷史探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出適合我國國情的社會保障模式頂層設(shè)計，而正是由于這一頂層設(shè)計缺失，才從根本上造成了我國社會保障制度的不公平和不可持續(xù)。

三、我國社會保障模式頂層設(shè)計的

備選路徑與改革趨向（一）我國社會保障模式的可選道路

目前，我國城鄉(xiāng)居民國助保障模式、城鎮(zhèn)職工共助保障模式、機關(guān)事業(yè)單位國家保障模式三條道路已經(jīng)存在，按照制度變遷的路徑依賴特性，我國社會保障模式的可選道路有四條：

1.全部向機關(guān)事業(yè)單位國家保障模式并軌

社會保障的國家保障模式由國家統(tǒng)一制定法律、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一收支標(biāo)準、統(tǒng)一管理，資金全部來源于國家財政，個人和集體不需要承擔(dān)繳費責(zé)任。與福利國家一樣，保障目標(biāo)追求社會公平，忽視效率，造成國家財政負擔(dān)過重，社會成員工作動力不足。前蘇聯(lián)社會保障制度、改革前的我國社會保障制度屬于國家保障模式。我國已經(jīng)明確機關(guān)事業(yè)單位社會保障制度轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，再加上我國人口眾多，全部實行國家保障，財政負擔(dān)過重，是社會保障制度建設(shè)的倒退。

2.全部向城鎮(zhèn)職工共助模式并軌

共助模式的社會保障，強調(diào)個人、集體、社會、國家多方共擔(dān)社會保障責(zé)任。在城鎮(zhèn)企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位，施行共助模式的社會保障不存在責(zé)任主體缺位現(xiàn)象，個人、集體都具備繳費能力。在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民中推行共助模式，是有條件的：條件一是城鄉(xiāng)和農(nóng)村居民具有穩(wěn)定的收入，能夠按照收入水平參保繳費；條件二是集體經(jīng)濟具有一定的實力，社區(qū)和行政村能夠承擔(dān)參保繳費責(zé)任。但是，沒有固定就業(yè)崗位的城鄉(xiāng)居民收入具有不確定性，特別是農(nóng)村居民的農(nóng)業(yè)收入具有季節(jié)性，無法像職工一樣規(guī)律性的獲得穩(wěn)定收入；我國集體經(jīng)濟整體實力仍然較弱，且各地發(fā)展不均衡，尚不具備承擔(dān)社會保障繳費責(zé)任的能力。

3.全部向城鄉(xiāng)居民國助保障模式并軌

城鄉(xiāng)居民國助保障模式強調(diào)的是社會保障制度的公平性，基本特征是個人和國家作為資金籌集的主要來源，個人繳費提升社會保障水平，國家籌資確保社會保障公平性。我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度已經(jīng)屬于國助保障模式；企業(yè)職工和公務(wù)員參加國助保障模式不存在身份障礙和繳費障礙，具備現(xiàn)實可操作性，前提是社會保障既得利益者要接受相對較為均等的社會保障待遇。

4.設(shè)計新的社會保障模式

我國社會保障制度頂層設(shè)計還可以拋棄現(xiàn)有的共助、國助、國家保障模式，重新設(shè)計其他模式的社會保障制度。按照社會保障模式的類型，其他社會保障模式還包括互助模式、公助模式和團體保障模式。前兩者僅強調(diào)個人、集體、社會的繳費責(zé)任，國家不承擔(dān)資金籌集職能，與我國國家職能相悖；團體保障模式不需要個人繳費，也不需要國家資助，實質(zhì)上與我國曾實施的企業(yè)保險類似，給企業(yè)帶來沉重負擔(dān)，已經(jīng)被證明不符合我國實際。再加上社會制度演進的路徑依賴特征，重新設(shè)計新的社會保障模式在我國的可操作性較低。按照十九大精神中對我國社會主要矛盾的新表述，要不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，社會保障制度發(fā)展的不平衡、不充分問題必須破解李春根、熊萌之、夏珺：《從社會主要矛盾變化看我國社會保障制度改革方向》，《社會保障研究》，2018年第二期。，從制度分立走向制度整合是我國社會保障制度的發(fā)展方向和改革趨勢胡若癡、武靖州：《從分立到整合：我國社會保障制度改革趨向探討》，《財政研究》，2013年第11期。鄭功成：《關(guān)于全面審核養(yǎng)老保險制度改革的理性思考》，《理論參考》，2013年第11期。。

綜上所述，考慮我國經(jīng)濟、社會、人口、文化發(fā)展實際及城鄉(xiāng)職工、居民的收入特征，社會保障模式頂層設(shè)計的出路選擇“全部向城鄉(xiāng)居民國助保障模式并軌”是大概率事件，我國新農(nóng)保制度的探索歷程已經(jīng)證明了社會保障國助模式在我國的適應(yīng)性和可行性，加拿大社會保障國助模式的成功經(jīng)驗，也證明國助模式在世界上有成功經(jīng)驗的先河。

（二）我國社會保障國助模式的有益探索

2009年9月1日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》標(biāo)志著新農(nóng)保制度試點工作在全國范圍內(nèi)正式啟動。新農(nóng)保制度以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為原則，采用個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌集方式，向農(nóng)村老年居民發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金和政府補貼的相對公平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，是典型的國助型社會保障項目。

新農(nóng)保制度的前身是老農(nóng)保制度。1992年1月3日，民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，確定了老農(nóng)保制度的基本框架：“要從我國農(nóng)村的實際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持；堅持自助為主、互濟為輔；堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老相結(jié)合；堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化的方向。由點到面，逐步發(fā)展”，“月交費標(biāo)準設(shè)2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，供不同地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人選擇；領(lǐng)取養(yǎng)老金從60周歲開始，根據(jù)交費的標(biāo)準、年限，確定支付標(biāo)準。”張軍、鄭軍：《政府執(zhí)政理念對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中政府責(zé)任的影響——以鄧小平時代的“老農(nóng)保”制度為例》，《中國老年學(xué)》，2016年第18期。

由于老農(nóng)保制度缺乏國家財政支持，僅依靠個人繳費籌資導(dǎo)致養(yǎng)老金水平很低，在老農(nóng)保制度實施過程中還出現(xiàn)了基金管理環(huán)節(jié)的挪用、拖欠等問題。自2008年開始，老農(nóng)保制度不再推廣。

汲取老農(nóng)保制度的失敗教訓(xùn)，寶雞市2007年開始探索新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2007年9月10日，寶雞市陳倉區(qū)制定了《陳倉區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》，規(guī)定年繳費標(biāo)準為上年度本地農(nóng)村人均純收入的10%-30%；市財政補貼標(biāo)準為每人每年15元，縣（區(qū)）財政補貼標(biāo)準為每人每年不低于15元；參保人員年滿60周歲時，可以領(lǐng)取養(yǎng)老金；養(yǎng)老金待遇由個人賬戶養(yǎng)老金和養(yǎng)老補貼兩部分組成，個人賬戶養(yǎng)老金月領(lǐng)取標(biāo)準為個人賬戶積累總額除以139；養(yǎng)老補貼標(biāo)準為每人每月60元。新農(nóng)保制度相對于老農(nóng)保制度的創(chuàng)新之處是：

1.籌資結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。老農(nóng)保制度資金來源主要是個人繳費，集體補助為輔，國家僅予以政策扶持，實際上是農(nóng)村居民的自我儲蓄模式；新農(nóng)?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時政府還對參保繳費者予以繳費補貼，標(biāo)準不低于每人每年30元。

2.賬戶結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。老農(nóng)保制度僅建立個人賬戶，個人賬戶基金積累用于養(yǎng)老金支出。新農(nóng)保制度在設(shè)置農(nóng)村居民參保繳費的個人賬戶之外，政府還發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由政府補貼。

3.養(yǎng)老金構(gòu)成創(chuàng)新。老農(nóng)保制度的養(yǎng)老金來源是參保者個人繳費積累。新農(nóng)保制度的養(yǎng)老金有兩部分組成：一部分是個人賬戶養(yǎng)老金，即個人賬戶基金積累額除以139；另一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準設(shè)最低標(biāo)準。

4.繳費激勵機制創(chuàng)新。老農(nóng)保制度和新農(nóng)保制度都采用農(nóng)村居民自愿參保的形式，老農(nóng)保制度沒有明確參保激勵機制。新農(nóng)保制度對參保繳費居民給予繳費補貼；對選擇較高檔次繳費的，還給予適當(dāng)鼓勵，在一定程度上激發(fā)了農(nóng)村居民參保繳費的積極性。

新農(nóng)保制度一經(jīng)建立便在全國迅速推廣，比計劃提前8年實現(xiàn)制度全覆蓋。2011年6月7日，《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》把新農(nóng)保制度模式推廣到城鎮(zhèn)居民；2014年2月21日，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，在新農(nóng)保制度基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

（三）加拿大社會保障模式借鑒

在近150年的發(fā)展史中，加拿大憑借特有的國家發(fā)展道路實現(xiàn)了從英屬殖民地向世界資本主義經(jīng)濟強國的巨大轉(zhuǎn)變，建立起了全面且完善的現(xiàn)代社會保障體系，成為西方典型的高福利國家。

加拿大的社會保障體系包含收入分配計劃、健康保健計劃和社會服務(wù)計劃，其中收入分配計劃是加拿大社會保障制度的主要構(gòu)成部分仇雨臨：《加拿大社會保障制度對中國的啟示》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2004年第1期。。加拿大的收入分配計劃又可以分為社會保險型和財政轉(zhuǎn)移支付型兩類。社會保險型的收入分配計劃是以雇主、雇員共同繳費為主要籌資方式，采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的形式，將社會保險基金用于保障遭受社會風(fēng)險群體的基本生活，強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)，也強調(diào)社會成員之間的互助共濟，具有選擇性。社會保險型的收入分配計劃具體包括加拿大年金計劃、就業(yè)保險計劃、工傷保險計劃等。財政轉(zhuǎn)移支付型收入分配計劃主要針對低收入家庭或特殊人群，采用財政資金直接補助的形式，提高保障對象的收入水平，確保保障對象能夠享受均等的社會服務(wù)，具有普惠性。財政轉(zhuǎn)移支付型收入分配計劃具體包括老年保障金、老年收入補貼、社會救助、住房保障、兒童福利、殘疾人福利等項目。

以加拿大養(yǎng)老保障體系為例，第零支柱是老年收入保障計劃，旨在通過收入再分配的方式，向老年群體免費提供一定額度的養(yǎng)老金，在養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮著兜底作用，替代率約為15%；第一支柱為加拿大養(yǎng)老金計劃，以就業(yè)和半就業(yè)人口為保障對象，強制性要求雇主和雇員共同繳費形成養(yǎng)老基金，用于支付該計劃下退休人員的養(yǎng)老金，替代率約為25%；第二支柱為補充養(yǎng)老保險計劃，包括注冊養(yǎng)老金計劃和注冊退休儲蓄計劃，用以提高老年人口的收入水平，替代率約為18%喬尚奎、李放、王錦棟：《加拿大養(yǎng)老保障制度運行實踐與經(jīng)驗借鑒》，《重慶社會科學(xué)》，2016年第6期。。

加拿大社會保障制度主要強調(diào)國家的財政補貼和個人的繳費責(zé)任。由國家財政向全體國民提供水平較為均等的社會保障待遇，由個人繳費形成社會保障待遇的個體差異，兼具公平與效率，更加注重社會公平，在國際上享有盛譽。

四、我國社會保障模式的路徑選擇

建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國是未來三十年我國奮斗的目標(biāo)。社會主義現(xiàn)代化強國要有與之相適應(yīng)的現(xiàn)代化社會保障體系，為全體人民共同富裕、享有更加幸福安康的生活保駕護航，加快解決我國社會保障發(fā)展的不平衡、不充分問題，加快建立“覆蓋全面、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)多層次”的公平可持續(xù)的社會保障模式是學(xué)界關(guān)于我國社會保障改革的共識張春紅：《新時代，社會保障改革再出發(fā)—“第四屆全國社會保障學(xué)術(shù)大會”觀點集萃》，《中國社會保障》，2018年第4期。，充分借鑒國外社會保障模式的先進經(jīng)驗和汲取學(xué)界關(guān)于我國社會保障改革的研究成果，立足于三十年后，本文認為我國社會保障模式的遠景目標(biāo)包括：

（一）指導(dǎo)思想——同步提高“公平”和“效率”

1.保障居民基本生活。社會保障制度的目標(biāo)是保障覆蓋對象的基本生活，我國社會保障模式設(shè)計要以能否保障居民基本生活為首要目標(biāo)。

2.權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。社會保障兼具社會屬性和保險屬性，既要強調(diào)社會保障是每個公民都應(yīng)當(dāng)享受的基本權(quán)利，也要強調(diào)個人對社會保障制度的貢獻，以體現(xiàn)社會保障的保險屬性。

3.能夠解決公平性和可持續(xù)性矛盾。我國社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)是公平性和可持續(xù)性，這也是重新設(shè)計社會保障模式的現(xiàn)實背景，因此新的社會保障模式要能夠解決社會保障的公平性和可持續(xù)性矛盾。

4.簡便易行。新設(shè)計的社會保障模式要制度設(shè)計簡單，容易操作，便于現(xiàn)存的社會保障模式向目標(biāo)模式并軌。

（二）制度設(shè)計——不斷完善社會保障內(nèi)容體系

以建立社會保障國助模式為目標(biāo)，借鑒新農(nóng)保制度和加拿大社會保障制度設(shè)計的經(jīng)驗，我國社會保障目標(biāo)模式包括四部分內(nèi)容：

1.適度普惠型社會福利制度

理想的適度普惠型社會福利制度目標(biāo)是服務(wù)對象從特殊群體逐步向城鄉(xiāng)全體居民擴大，服務(wù)內(nèi)容從保障基本生活逐步向改善生活質(zhì)量拓展，服務(wù)水平從生存保障逐步向滿足多層次需求提升，服務(wù)主體從單一政府保障逐步向政府主導(dǎo)與社會化參與相結(jié)合轉(zhuǎn)變。建立適度普惠型社會福利模式要堅持居家、社區(qū)和福利機構(gòu)相結(jié)合，政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合，法制化、專業(yè)化和標(biāo)準化相結(jié)合。

2.分類救助型社會救助制度

分類救助型社會救助制度是指根據(jù)城鎮(zhèn)低收入人群的致貧原因及收入水平，給予不同類別的救助。具體做法是，將城鎮(zhèn)低收入人群分為若干類，對每一類的對象提供不同的福利救助?？梢钥紤]將低收入人群分為“特困戶”和“普通困難戶”，并將收入靠近“普通困難戶”的家庭納入到“擴展層”。對特困戶以保障最低生活為主，對普通困難戶要考慮他們的發(fā)展性需求，對擴展層要設(shè)置較有彈性的家庭收入標(biāo)準，而且不需要嚴格的收入審核，重在考查其實際生活中是否有特殊困難。為了達到分類救助的目標(biāo)，就要建立社會救助識別系統(tǒng)，根據(jù)社會救助指標(biāo)體系來設(shè)計城鎮(zhèn)低收入家庭社會救助調(diào)查問卷，由被調(diào)查者填答調(diào)查問卷，根據(jù)各項指標(biāo)的權(quán)重計算出該被調(diào)查者對各項救助的需求量以及社會救助需求總量，從而根據(jù)需求量的大小來辨別出社會救助對象，并且可以初步判斷應(yīng)該對被調(diào)查者進行哪些方面的社會救助。

3.國家?；拘蜕鐣ｋU制度

國家保基本型社會保險制度的框架是：第一，基本原則。?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)；第二，參保范圍。中華人民共和國常住居民；第三，基金籌集。個人繳費與政府補貼相結(jié)合，個人繳費方面設(shè)置多個五險綜合繳費檔次，城鄉(xiāng)居民可自由選擇，并由所選擇的繳費檔次在一定程度上決定待遇水平，政府補貼是為每位參保人員按照繳費檔次給予一定的配套激勵補貼，個人繳費和政府補貼全部計入個人賬戶，個人賬戶基金可在留足最低保證額基礎(chǔ)上，在五個險種間互濟使用；第四，保險待遇。保險待遇由兩部分組成，一部分是基本保險待遇，由國家財政提供，如退休人員的基本養(yǎng)老金、個人的大病住院基金、工傷保險待遇基金等，另一部分是個人賬戶保險待遇，由個人繳費多少決定；第五，基金管理。社會保險基金的管理層次國家統(tǒng)一管理，人力資源社會保障部門要切實履行基金監(jiān)管職責(zé)，制訂完善管理規(guī)程，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度，對基金籌集、上解、劃撥、發(fā)放進行監(jiān)控和定期檢查。

4.多元補差型社會優(yōu)撫制度

多元優(yōu)撫補差保障型社會優(yōu)撫制度包含兩層含義：一是充分利用社會各種有益資源，國家發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，引導(dǎo)和鼓勵社會各方面參加社會優(yōu)撫活動，利用自愿者等形式為優(yōu)撫對象提供多種服務(wù)，建立優(yōu)撫對象撫恤補助、生活待遇、醫(yī)療補助標(biāo)準自然增長機制，切實把不同類型優(yōu)撫對象的生活、醫(yī)療、住房保障優(yōu)先優(yōu)惠納入相應(yīng)的社會保障體系。二是社會優(yōu)撫對象同時也是社會保險、社會福利、社會救助的保障對象，社會優(yōu)撫就要在此三項社會保障制度保障水平的基礎(chǔ)上，通過補差，保障社會優(yōu)撫對象較高的生活水平。

（三）建設(shè)思路——持續(xù)提高社會保障治理體系和治理能力

以社會保險為核心，建立包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等在內(nèi)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、覆蓋全體國民的公平可持續(xù)的社會保障制度體系，推進社會保障行政管理改革與提高社會保障公共服務(wù)能力。

1.整合國家社會保障制度體系

社會保障國助模式的推進，要樹立社會保障制度的整體性思維。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫四個部分，在制度上相互銜接，不交叉無遺漏，在政策上相互支撐，在工作上相互促進，建立起一個完整的、能夠覆蓋到所有社會成員的社會保障體系。

2.建立多主體參與的社會保障供給格局

在以國家為主體的各級政府社會保障體系之外，健全和推廣以單位為主體的職業(yè)年金制度、執(zhí)業(yè)醫(yī)療互助金制度，以商業(yè)保險為主體的健康保險、人壽保險制度，以民間組織為主體的慈善保障、特殊援助制度，形成同我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與國際地位相匹配的多層次社會保障體系。

3.精簡和整合社會保障管理和服務(wù)機構(gòu)

我國各項社會保障制度自上而下分歸人力資源與社會保障、民政、衛(wèi)計等不同政府部門管理，導(dǎo)致各部門之間責(zé)任邊界模糊不清、相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、事權(quán)重心下移和支出責(zé)任過于分散等問題。盡管2018年兩會對與社會保障有關(guān)的人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生和計劃生育委員會、老齡委等部門進行了重組，新增醫(yī)療保障局，且可以預(yù)見省級及以下社會保障部門調(diào)整的大潮將隨之而來，但是社會保障各項目之間的聯(lián)系機制仍未建立。為了適應(yīng)我國社會保障理想模式，應(yīng)當(dāng)擇機在梳理各部門社會保障職能基礎(chǔ)上，在中央政府層面建立社會保障部，省級及以下政府建立社會保障廳（局），下設(shè)社會保障服務(wù)中心，將所有涉及社會保障的行政管理劃歸社會保障部（廳、局），降低社會保障管理成本。

4.統(tǒng)一社會保障經(jīng)辦服務(wù)和管理機制

社會保障目標(biāo)模式的推進，要改變經(jīng)辦力量分散的局面，做到社會保障經(jīng)辦一站式服務(wù)。一是盡快出臺《社會保障經(jīng)辦機構(gòu)管理條例》，對經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)和法律地位做出規(guī)定，這有利于推進經(jīng)辦服務(wù)體系改革，確定經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)、定位和職能等諸多問題；二是建立全國統(tǒng)一的管理經(jīng)辦體制，實行全系統(tǒng)的垂直管理，弱化行政管理職能，制訂業(yè)績考核機制，實行工效掛鉤，建立薪酬激勵制度；三是建立一支專業(yè)化的社會保障職業(yè)隊伍，實行動態(tài)配比的負荷比管理機制，再由地方根據(jù)其經(jīng)濟承受能力、信息化水平、具體任務(wù)、人員素質(zhì)等因素進行調(diào)節(jié)；四是建立正常的社會保障經(jīng)辦成本投入機制，保證正常的人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費，將基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費、信息系統(tǒng)建設(shè)及維護運行經(jīng)費、業(yè)務(wù)管理服務(wù)經(jīng)費等業(yè)務(wù)發(fā)展費用納入預(yù)算；五是社會保障經(jīng)辦系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)建立風(fēng)險控制機制，實現(xiàn)安全管理，改進信息技術(shù)手段，提高應(yīng)急管理能力，防范各種管理風(fēng)險。

（責(zé)任編輯：徐東濤）