□昌 碩，邵亞萍

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響因素，勞動(dòng)力市場的變化與波動(dòng)直接關(guān)系到收入、就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長，也會(huì)對(duì)文化、教育等領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響，勞動(dòng)力市場運(yùn)行的穩(wěn)定性與勞動(dòng)力利用效率的提升已經(jīng)成為世界各國經(jīng)濟(jì)政策所追求的共同目標(biāo)。對(duì)于中國而言，當(dāng)前人口紅利效應(yīng)的逐步淡化與老齡化社會(huì)的到來，要求我們建立完善的勞動(dòng)力市場穩(wěn)定與調(diào)節(jié)機(jī)制。早在20世紀(jì)七八十年代，多數(shù)OECD國家就面臨著人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)及老齡化社會(huì)的挑戰(zhàn)，OECD國家在應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力市場波動(dòng)與結(jié)構(gòu)變化方面有著豐富的實(shí)踐，其相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

一、OECD國家勞動(dòng)力市場波動(dòng)的基本分布

本文以EU-KLEMS數(shù)據(jù)庫中OECD國家勞動(dòng)力市場波動(dòng)指數(shù)為基礎(chǔ)，整合了1980—2010年期間部分OECD國家就業(yè)與工資波動(dòng)兩項(xiàng)指標(biāo)。這一指數(shù)主要綜合了各主要OECD國家失業(yè)率變動(dòng)、最低工資變動(dòng)、工資高低差值等因素，其波動(dòng)指數(shù)越高，代表就業(yè)與工資水平波動(dòng)幅度越大，個(gè)體就業(yè)者面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及不確定性就越高，宏觀上勞動(dòng)力市場穩(wěn)定性則相對(duì)較低。

總體上看，OECD國家高技術(shù)勞動(dòng)力市場就業(yè)與工資波動(dòng)幅度高于低技術(shù)勞動(dòng)力市場。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，部分經(jīng)合組織成員國的工會(huì)體系將參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)行業(yè)的低端勞動(dòng)力人群牢固地團(tuán)結(jié)起來，這種工會(huì)體系一方面幫助低端勞動(dòng)力人群抵御失業(yè)與工資波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也干預(yù)了低端勞動(dòng)力市場勞資雙方的自由選擇[1]（p717）。一些學(xué)者主張從勞動(dòng)力的國際流動(dòng)角度看待這一現(xiàn)象，他們提出，目前高端勞動(dòng)力市場存在集聚效應(yīng)，尤其在信息科技、航天等高精尖行業(yè)，高技術(shù)人才有跨國集中于個(gè)別發(fā)達(dá)國家的趨勢，由此帶來流出國與流入國高端勞動(dòng)力市場的雙重波動(dòng)。從就業(yè)波動(dòng)指數(shù)上看，愛爾蘭、荷蘭、英國三個(gè)在1980—1990年間失業(yè)率最高的歐洲國家就業(yè)波動(dòng)幅度也最大，并存在部分勞動(dòng)力放棄就業(yè)選擇、資方排斥就業(yè)市場的呆滯現(xiàn)象。從工資波動(dòng)角度來看，美國勞動(dòng)力市場中的工資變動(dòng)水平遠(yuǎn)低于其他OECD國家，這要?dú)w因于美國相對(duì)于歐洲較為成熟的工資集體談判制度①美國《國家勞資關(guān)系法》明確規(guī)定：“雇員有權(quán)組織起來，通過代表進(jìn)行集體談判并采取保護(hù)性的其它一致行動(dòng)。”因此，除非工會(huì)組織自行放棄談判，否則薪資、工時(shí)的變動(dòng)必須以工會(huì)與資方代表談判結(jié)果為依據(jù)，并接受美國國家勞資委員會(huì)的監(jiān)督。。另一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，以芬蘭、丹麥、挪威為代表的北歐福利國家就業(yè)波動(dòng)水平明顯低于英美等國，這是普惠主義福利制度與“盎格魯—撒克遜”式國家路徑選擇差異的體現(xiàn)。

表1：部分OECD國家勞動(dòng)力市場波動(dòng)指數(shù)

二、OECD國家勞動(dòng)力市場波動(dòng)的三種解釋

一般認(rèn)為，影響OECD國家勞動(dòng)力市場的相關(guān)因素紛繁復(fù)雜，如失業(yè)保險(xiǎn)、就業(yè)補(bǔ)貼、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、邊際稅率等。那么這些因素是在何種背景下發(fā)揮作用的？一定時(shí)期內(nèi)勞動(dòng)力市場的穩(wěn)定受哪種因素主導(dǎo)？針對(duì)這一問題，傳統(tǒng)上學(xué)術(shù)界主要以新凱恩斯勞動(dòng)力市場理論作為依托，闡述勞動(dòng)力供給方、資本家與就業(yè)市場的供求關(guān)系。它傾向于忽視收入分配與激勵(lì)機(jī)制對(duì)于勞動(dòng)力市場的作用，認(rèn)為總需求是獨(dú)立于勞動(dòng)力市場工資與利潤分配的，動(dòng)態(tài)隨機(jī)一般均衡模型（NK-DSGE）也成為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的主流范式。除此之外，近年來國外學(xué)者為OECD國家勞動(dòng)力市場波動(dòng)問題提供了一些新的觀察視角，這里主要介紹以下三種。

(一）資本股權(quán)關(guān)系變動(dòng)

與新凱恩斯主義勞動(dòng)力市場理論不同，這一視角著眼于公司治理問題，即股東、經(jīng)理、勞動(dòng)者之間的關(guān)系以及利潤與風(fēng)險(xiǎn)的分配，它受到資本與股權(quán)所有制的影響，通過改變工資水平與工時(shí)進(jìn)而導(dǎo)致勞動(dòng)力市場波動(dòng)。OECD國家的企業(yè)資本股權(quán)關(guān)系變動(dòng)以20世紀(jì)80年代為分界線。二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)80年代，主要OECD國家內(nèi)部企業(yè)以大股東（5%以上股份）所有制為主，工人犧牲企業(yè)所有權(quán)與決策權(quán)來謀求穩(wěn)定的工作與工資水平。20世紀(jì)80年代后，隨著資本管制逐步解除，世界金融市場更加開放，多數(shù)經(jīng)合組織國家開始了資本股權(quán)所有制改革，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與股權(quán)逐步由企業(yè)所有者、管理者、工人共同承擔(dān)。分散股權(quán)使企業(yè)短期盈利能力增強(qiáng)，企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向中短期目標(biāo)[2](p259)。同時(shí)，金融創(chuàng)新與證券化熱潮使企業(yè)更易受制于外部信貸市場波動(dòng)，企業(yè)普通持股者面臨的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性也隨之提升。宏觀上，企業(yè)中短期戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以及社會(huì)“耐心資本”的降低使OECD國家內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化：勞動(dòng)力從勞動(dòng)生產(chǎn)率較高的制造業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就業(yè)結(jié)構(gòu)“服務(wù)化”現(xiàn)象明顯，政府負(fù)債以及公共支出負(fù)擔(dān)隨之加重。在分散股權(quán)成為一種趨勢的背景下，OECD國家正在積極探討如何在保證勞動(dòng)力市場靈活性的前提下改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)因就業(yè)保護(hù)法案（EPL）改革而引起的失業(yè)率居高不下，工資高低差值增大的問題。

（二）跨市場效應(yīng)

跨市場效應(yīng)是指OECD國家內(nèi)部產(chǎn)品市場規(guī)則（包括法律壁壘、價(jià)格控制、國家所有權(quán)，行政負(fù)擔(dān)以及貿(mào)易和投資障礙）對(duì)工資以及就業(yè)率的影響。Blanchard等人的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)品市場規(guī)則的強(qiáng)度與經(jīng)合組織成員國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的就業(yè)率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，與行業(yè)工資水平呈正相關(guān)關(guān)系。在意大利、法國、希臘、愛爾蘭和葡萄牙等潛在競爭性產(chǎn)品市場法規(guī)較為嚴(yán)格的國家，1990—2000年間平均就業(yè)率比OECD國家平均水平低2%—5%。相反，在美國，低水平的產(chǎn)品市場規(guī)則使其就業(yè)率高出平均水平約7%—8%（稅收與產(chǎn)品市場規(guī)則分別為第一、二位的解釋因素）[3](p29)。跨市場效應(yīng)對(duì)就業(yè)的影響機(jī)制在于，對(duì)外貿(mào)易與投資規(guī)則的加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品產(chǎn)出額發(fā)揮著制約作用，對(duì)勞動(dòng)力需求產(chǎn)生負(fù)面影響；貿(mào)易壁壘以及規(guī)則的減少則對(duì)勞動(dòng)力市場政策產(chǎn)生了正向補(bǔ)充的作用，就業(yè)者的工作周轉(zhuǎn)率與平均工作任期均得到提升。另外，產(chǎn)品市場管制強(qiáng)度的提升增大了競爭壓力，這可能會(huì)導(dǎo)致工人談判能力的下降或工資談判的分散化，進(jìn)而引發(fā)更大的工資分散。

（三）意識(shí)形態(tài)與公共支出

西方黨派理論的一個(gè)重要觀點(diǎn)是，政治家的意識(shí)形態(tài)傾向與政治行為將影響經(jīng)濟(jì)政策。這一解釋路徑認(rèn)為，不同時(shí)期執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)的變動(dòng)通過影響公共支出進(jìn)而對(duì)勞動(dòng)力市場產(chǎn)生作用。OECD國家中左翼和右翼政黨的一個(gè)關(guān)鍵區(qū)別就在于其公共支出的供給與分配存在分歧。左翼政黨傾向于聯(lián)合低收入、低技能的勞動(dòng)力人群，他們主張?zhí)嵘仓С隹傤~，增加收入的轉(zhuǎn)移分配，并以行政手段大力調(diào)控勞動(dòng)力市場。如丹麥、芬蘭、瑞典、希臘等傳統(tǒng)左翼OECD國家積極促進(jìn)社會(huì)總消費(fèi)，提供基于高水平公共服務(wù)的失業(yè)救助與補(bǔ)貼辦法。美國等偏右翼OECD國家著眼于維護(hù)中產(chǎn)階級(jí)以及資本所有者的利益，提倡自由市場，反對(duì)大規(guī)模的國家干預(yù)，依靠市場機(jī)制承擔(dān)就業(yè)保障功能，并反對(duì)將公共支出結(jié)構(gòu)向收入轉(zhuǎn)移分配方向傾斜。這一視角可以回答為何在20世紀(jì)中期左翼福利國家勞動(dòng)力市場穩(wěn)定性相對(duì)較高。同時(shí)，由于債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致部分國家社會(huì)保障收支失衡，偏右翼政黨的威脅使得歐洲傳統(tǒng)左翼勢力不得不做出調(diào)整，這一意識(shí)形態(tài)波動(dòng)也反映在諸如英國、愛爾蘭等多黨聯(lián)合政府的勞動(dòng)力市場之中。但是，這一解釋路徑面臨的最大挑戰(zhàn)在于當(dāng)前左右翼政黨社會(huì)保障政策的趨同化傾向。除德國外，其他許多OECD國家的右翼政黨也承諾提供較高水平的社會(huì)保障服務(wù)，以彌補(bǔ)選民的信任缺失。如全民醫(yī)療保險(xiǎn)等內(nèi)容在歐洲通常被視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的重要分水嶺，但從20世紀(jì)末起，右翼政黨也積極探索擴(kuò)大公共衛(wèi)生服務(wù)體系，與左翼政黨的不同之處在于它鼓勵(lì)私營健康保險(xiǎn)的發(fā)展。另外，在勞動(dòng)力教育與培訓(xùn)支出方面，左翼政黨開始著手吸引中產(chǎn)階級(jí)與高收入選民，降低公共支出中轉(zhuǎn)移分配的比例，將其用于全日制的兒童保育和大學(xué)教育。因此，隨著左右翼政黨競選策略與政策相似性的提升，意識(shí)形態(tài)變動(dòng)是否會(huì)對(duì)勞動(dòng)力市場喪失影響？這有待于進(jìn)一步的研究與思考。

三、OECD國家穩(wěn)定勞動(dòng)力市場的政策路徑

1994年經(jīng)合組織就業(yè)戰(zhàn)略以及1997年的阿姆斯特丹高峰會(huì)議將OECD國家的勞動(dòng)力市場政策界定為“積極的勞動(dòng)力市場政策（ALMPs)”。它主要運(yùn)用工作創(chuàng)造計(jì)劃、工資津貼等手段調(diào)動(dòng)勞動(dòng)供給，用技能培訓(xùn)等開發(fā)就業(yè)技能，以就業(yè)服務(wù)、工作匹配等促進(jìn)有效的勞動(dòng)力市場，進(jìn)而幫助失業(yè)者重返就業(yè)崗位并獲得更高的勞動(dòng)收入[4](p88)。其基本目標(biāo)是最大程度降低周期性失業(yè)率，控制結(jié)構(gòu)性不確定因素導(dǎo)致的失業(yè)現(xiàn)象，并縮小工資差距，促進(jìn)勞動(dòng)力的健康流動(dòng)，在保證勞動(dòng)力市場穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升其靈活性。具體而言，OECD各國圍繞“穩(wěn)定性”與“靈活性”進(jìn)行的一系列政策實(shí)踐主要沿著以下路徑展開。

（一）以改革失業(yè)保障與公共服務(wù)為依托

OECD國家勞動(dòng)力市場的穩(wěn)定以改革社會(huì)保障制度這一“最后的安全網(wǎng)”為依托。二戰(zhàn)以后福利國家的社會(huì)保障資金收支失衡以及公共服務(wù)效率低下是困擾西方社會(huì)的癥結(jié)之一，其就業(yè)保障以高給付標(biāo)準(zhǔn)、寬松的認(rèn)定機(jī)制為主要標(biāo)志，結(jié)果是部分OECD國家失業(yè)率居高不下，勞動(dòng)者就業(yè)意愿不強(qiáng)。自20世紀(jì)90年代以來，伴隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革，OECD國家社會(huì)保障體系改革的另一內(nèi)容即是推動(dòng)就業(yè)保障由消極給付向積極給付轉(zhuǎn)變[5](p27)。丹麥、挪威等十余個(gè)OECD國家在這一時(shí)期均對(duì)就業(yè)保障進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，包括降低給付水平，嚴(yán)格資格審核條件，對(duì)就業(yè)者與政府間的責(zé)任分配給予明確界定等。歐盟1998年出臺(tái)的《就業(yè)指南》中也涉及轉(zhuǎn)變失業(yè)給付為預(yù)防性保障的內(nèi)容，主張將資源向人力資本投資領(lǐng)域傾斜。在公共服務(wù)的資金來源以及服務(wù)提供模式方面，部分OECD國家探索建立一種政府與私人服務(wù)的組合，以拓寬資金渠道，改變公共服務(wù)機(jī)構(gòu)僵化、效率減退等現(xiàn)象。一系列政策調(diào)整緩和了OECD國家勞動(dòng)力市場僵化和失業(yè)率居高不下的困境。除英國、比利時(shí)等少數(shù)國家外，各國至20世紀(jì)初就業(yè)率增長均出現(xiàn)突破，社會(huì)保障收支差額也有所降低。

（二）提升勞動(dòng)力市場主體抗風(fēng)險(xiǎn)能力

就業(yè)保障與公共服務(wù)改革對(duì)勞動(dòng)力市場的穩(wěn)定發(fā)揮著托底功能，勞動(dòng)力市場主體抗風(fēng)險(xiǎn)能力的進(jìn)一步提升則需要依靠技能培訓(xùn)、企業(yè)就業(yè)補(bǔ)貼等其他勞動(dòng)力市場政策來實(shí)現(xiàn)。在外部結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，傳統(tǒng)企業(yè)大多通過大規(guī)模裁員、收縮資本等手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，由此引發(fā)周期性失業(yè)與就業(yè)市場呆滯，不利于勞動(dòng)力市場的穩(wěn)定。積極的勞動(dòng)力市場政策意在轉(zhuǎn)變企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略，提升勞資雙方的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。一方面，人力資本投入有助于降低個(gè)體失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、提升勞動(dòng)者的就業(yè)選擇性，高素質(zhì)勞動(dòng)力的持續(xù)供給也使企業(yè)成為創(chuàng)新成果的受益者[6](p6)。另一方面，就業(yè)補(bǔ)貼等政策性支持為企業(yè)面對(duì)外部結(jié)構(gòu)性沖擊提供了緩沖空間，有助于其進(jìn)一步加大研發(fā)投入。OECD國家的就業(yè)補(bǔ)貼以政府出資和企業(yè)內(nèi)部預(yù)算分配兩部分組成，目的是在降低企業(yè)成本的前提下鼓勵(lì)失業(yè)者重返就業(yè)崗位。職業(yè)培訓(xùn)體系則包括職前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)以及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，重點(diǎn)針對(duì)青年就業(yè)者以及長期失業(yè)者。多數(shù)OECD國家建立了專門化的職業(yè)培訓(xùn)管理制度，如美國的“終身學(xué)習(xí)”計(jì)劃、歐盟“激活計(jì)劃”等，不但關(guān)注職業(yè)技能提升，更向失業(yè)者提供社會(huì)技能指導(dǎo)。歐盟《社會(huì)保險(xiǎn)法》將職業(yè)培訓(xùn)與社會(huì)保險(xiǎn)金掛鉤，無正當(dāng)理由拒不參加技能培訓(xùn)的失業(yè)者，停止其失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取資格。

（三）推動(dòng)勞動(dòng)力市場穩(wěn)定機(jī)制形成

為了有效建構(gòu)勞動(dòng)力市場的穩(wěn)定機(jī)制，其中的方案之一是建立工作搜尋援助平臺(tái)，如德國的“工作搜尋制度”等。通過職業(yè)介紹、提供就業(yè)信息，減少勞動(dòng)者再次進(jìn)入勞動(dòng)力市場的阻礙，“防止人力資本耗散”，幫助失業(yè)者盡快重返勞動(dòng)力市場[7](p166)。較為典型的是瑞典和丹麥的國有化職業(yè)介紹所，面向失業(yè)者免費(fèi)提供工作安置和就業(yè)指導(dǎo)，并在幫助勞動(dòng)者尋求就業(yè)信息過程中將工作搜尋與技能培訓(xùn)相結(jié)合。另外，多數(shù)OECD國家的工作援助計(jì)劃均規(guī)定，參與招聘的企業(yè)必須將崗位報(bào)告提交至政府審查。另一項(xiàng)方案是當(dāng)失業(yè)率上升時(shí)，政府直接提供公共服務(wù)就業(yè)崗位，以幫助勞動(dòng)者獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。就業(yè)形勢一旦好轉(zhuǎn)，則鼓勵(lì)參與公共服務(wù)崗位的就業(yè)者重新投入勞動(dòng)力市場。各國的公共就業(yè)崗位主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，如修路、公共設(shè)施維護(hù)等，其工作期限往往低于六個(gè)月。當(dāng)前項(xiàng)目發(fā)展的一個(gè)趨勢是以準(zhǔn)市場機(jī)制和合同外包的形式為核心，以此增大社會(huì)參與，增加勞動(dòng)者“重返勞動(dòng)力市場的便利”。

（四）進(jìn)一步提升勞動(dòng)力市場靈活性

OECD國家于2004年提出了勞動(dòng)力市場嚴(yán)格程度衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要包括就業(yè)保護(hù)、談判關(guān)系、社會(huì)保護(hù)等指標(biāo)。度量結(jié)果顯示，不同國家勞動(dòng)力市場靈活性存在一定差異。歐洲國家于20世紀(jì)80年代傾向于限制勞動(dòng)力市場彈性，美國則采用偏向市場化的政策，因此美國勞動(dòng)力市場制度嚴(yán)格程度僅為1.8，低于OECD國家平均水平（2.3）。瑞典（3.0）、希臘（3.1）、荷蘭（3.4）等歐洲國家勞動(dòng)力市場嚴(yán)格程度較高，其中以比利時(shí)為最（3.5）①數(shù)據(jù)來源：OECD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫（http://stats.oecd.org)。?！?017年OECD就業(yè)展望》提出，最近十年針對(duì)勞動(dòng)者過于嚴(yán)格的就業(yè)保護(hù)導(dǎo)致非正式合同比例增大，不利于就業(yè)質(zhì)量提升。同時(shí)，由于美國在金融危機(jī)后相對(duì)強(qiáng)勁的就業(yè)復(fù)蘇態(tài)勢，勞動(dòng)力市場彈性的提升已經(jīng)成為OECD國家內(nèi)部的政策趨勢。近些年，OECD國家勞動(dòng)力市場政策的另一個(gè)顯著的變化是通過放松勞動(dòng)力市場的管制、放寬用工條件限制、鼓勵(lì)集體談判等方式走向積極的就業(yè)激勵(lì)。為了適應(yīng)新的國際經(jīng)濟(jì)變化，不斷增強(qiáng)勞動(dòng)力市場的靈活性，OECD國家普遍主張?zhí)岢珓趧?dòng)者“用腳投票”，要求增大勞資雙方雙向選擇的自由，并通過增加競爭以提高勞動(dòng)者的就業(yè)積極性[8](p129)。如德國的“消費(fèi)者選擇機(jī)制”、丹麥的“靈活性安全改革”等。此外，部分OECD國家的勞動(dòng)力市場政策積極支持小型企業(yè)發(fā)展，特別是通過稅收減免的方式，鼓勵(lì)小型企業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，提供更多的靈活就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步增大了勞動(dòng)力市場就業(yè)的靈活性。

四、OECD國家勞動(dòng)力市場變化的新趨勢

（一）公共服務(wù)就業(yè)項(xiàng)目難以為繼

近年來，OECD國家內(nèi)部出現(xiàn)了一些影響勞動(dòng)力市場穩(wěn)定的新趨勢，表現(xiàn)之一是公共服務(wù)就業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行出現(xiàn)困難。首先，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。在過去的十年間，公共服務(wù)就業(yè)項(xiàng)目支出額不斷增長，支出占比已達(dá)到OECD國家ALMPs總支出的1/4，在波蘭等國一度達(dá)到35%。其次，項(xiàng)目參與者的就業(yè)質(zhì)量較低。多數(shù)參與者薪資低于失業(yè)前平均水平，且人員流動(dòng)性過大，就業(yè)崗位缺乏穩(wěn)定性。從長期來看，雖然公共就業(yè)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)減少了失業(yè)，但這也使得部分國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門人員冗雜、崗位職能重疊，造成人力資源的大量浪費(fèi)。另外，就業(yè)者出現(xiàn)“被污名化”現(xiàn)象。公共就業(yè)項(xiàng)目參與者極易被資方貼上“低技術(shù)”“廉價(jià)”等歧視性標(biāo)簽。他們也同時(shí)被工人工會(huì)、社區(qū)服務(wù)者等群體排斥，原因是臨時(shí)性崗位對(duì)穩(wěn)定就業(yè)者存在較高的替代效應(yīng)①以瑞典為例，建筑部門替代效應(yīng)為69%，經(jīng)濟(jì)部門替代效應(yīng)為100%。。這導(dǎo)致項(xiàng)目參與者在就業(yè)態(tài)勢回暖時(shí)被雇傭進(jìn)入正常崗位的可能性較低。以上種種因素使公共服務(wù)就業(yè)項(xiàng)目投入與收益出現(xiàn)失衡，項(xiàng)目運(yùn)行陷入困境，以德國的“工作創(chuàng)造計(jì)劃”與挪威的“公共就業(yè)項(xiàng)目”為例，研究表明2008年以來這兩項(xiàng)計(jì)劃對(duì)就業(yè)率上升的解釋力為0。因此，項(xiàng)目的實(shí)施在一些國家遭遇嚴(yán)重阻力，尤其受到35歲以下青年失業(yè)者的抵制。

（二）低收入人群就業(yè)保障弱化

自就業(yè)保護(hù)法案（EPL）改革以來，OECD國家針對(duì)低收入群體的就業(yè)保障與服務(wù)整體變?nèi)?，如縮減失業(yè)補(bǔ)貼時(shí)間，減少過度勞動(dòng)保護(hù)等，低收入群體就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。隨著歐債危機(jī)導(dǎo)致國際經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展態(tài)勢放緩，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，許多國家也紛紛削減社會(huì)福利，緊縮公共財(cái)政以提高經(jīng)濟(jì)競爭力。最近十年，希臘、芬蘭、愛爾蘭、西班牙等國家低收入群體就業(yè)率遠(yuǎn)低于2007年的水平。另一方面，OECD國家勞動(dòng)力市場改革過度強(qiáng)調(diào)市場化，一定程度上忽視了政府的調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致就業(yè)服務(wù)分配不均，無法有效惠及社會(huì)弱勢群體。因此，部分國家出現(xiàn)就業(yè)服務(wù)重返行政化趨勢。以德國為代表的歐洲國家開始探索使就業(yè)培訓(xùn)、失業(yè)保險(xiǎn)與針對(duì)失業(yè)群體的社區(qū)服務(wù)等重新回歸行政化，以彌補(bǔ)市場失靈。值得注意的是，就業(yè)服務(wù)重返行政化并不意味市場配置資源的基礎(chǔ)性地位發(fā)生動(dòng)搖，而是OECD國家以促進(jìn)就業(yè)為核心的勞動(dòng)力市場政策的適當(dāng)調(diào)整，其根本目的是在保證市場基礎(chǔ)性作用的前提下，對(duì)于技能培訓(xùn)等服務(wù)的提供輔之以政府調(diào)節(jié)，為弱勢群體、低收入人群就業(yè)提供保護(hù)。

（三）勞動(dòng)力市場兩極分化

OECD國家勞動(dòng)力市場兩極化趨勢在20世紀(jì)末逐步顯現(xiàn)，過去十年間分化速度加快。各國家內(nèi)部低技能與高技能群體就業(yè)占比上升，中間階層比例持續(xù)下降。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005至2015年間OECD國家中等技能就業(yè)崗位減少約7.5%，低技術(shù)崗位占比增加2.5%，高技能需求的崗位增加約5.1%。歐洲國家中等技能崗位流失最為嚴(yán)重，北歐五國降幅達(dá)到11.7%。北美及日本中等技能崗位也出現(xiàn)不同程度流失，美國降幅為6.2%，日本為5.2%②數(shù)據(jù)來源：OECD Employment Outlook.2017（http://www.oecd.org）.。其中，接近三分之一的中等技能勞動(dòng)力向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊。就業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)必然導(dǎo)致勞動(dòng)力市場波動(dòng)。其影響機(jī)制在于，制造業(yè)智能化使大量勞動(dòng)力被排斥出就業(yè)崗位，失去制造業(yè)基礎(chǔ)的就業(yè)者對(duì)資本的依賴程度進(jìn)一步加深，更易受到宏觀經(jīng)濟(jì)衰退與資本流動(dòng)的影響。20世紀(jì)90年代以來，隨著資本流動(dòng)證券化趨勢的不斷演進(jìn)，美國等主要OECD國家的資產(chǎn)泡沫以10年為周期影響著勞動(dòng)力市場。美國1992年、2001年、2009年三次失業(yè)高峰分別由證券市場科技股騙局、資產(chǎn)價(jià)格泡沫與次貸危機(jī)引起。可以說，勞動(dòng)力市場兩極分化對(duì)就業(yè)穩(wěn)定性存在著消極影響，在OECD國家的技能政策與社會(huì)保障體系變革中，這一現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)受到關(guān)注。

五、結(jié)語

就目前而言，人口紅利效應(yīng)淡化、勞動(dòng)力成本上升是我國未來面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在這一背景下，保持勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長高于人口老齡化進(jìn)程是我國勞動(dòng)力市場政策的一個(gè)重要目標(biāo)。因此，當(dāng)前勞動(dòng)力市場政策建構(gòu)仍存在較大提升空間。政策建構(gòu)理念方面，應(yīng)當(dāng)正確看待勞動(dòng)力市場靈活性與穩(wěn)定性的關(guān)系。健康的勞動(dòng)力市場應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定性與靈活性并不沖突。穩(wěn)定性是靈活性得以發(fā)揮的基礎(chǔ)，靈活性又反過來增強(qiáng)了勞動(dòng)力市場彈性與抗風(fēng)險(xiǎn)能力，進(jìn)一步維護(hù)其穩(wěn)定性。在過去，我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與“單位制”的存在限制著勞動(dòng)力自由流動(dòng)，勞動(dòng)力市場缺乏靈活性[9](p39)。改革開放以來，勞動(dòng)力地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的壁壘逐步打破，但流動(dòng)人口就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障體系建設(shè)等基礎(chǔ)性問題并未有效解決。如何突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的路徑依賴，兼顧勞動(dòng)力市場的穩(wěn)定性與靈活性應(yīng)當(dāng)成為未來政策建構(gòu)的重要議題。

在政策承擔(dān)主體方面，應(yīng)明晰政府與市場之間的角色分配。近年來OECD國家就業(yè)服務(wù)重返行政化的趨勢表明，完全市場化的技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)以及保障服務(wù)不利于資源匱乏的低收入群體，盲目地“去行政化”并不可取，政府調(diào)節(jié)對(duì)于穩(wěn)定勞動(dòng)力市場必不可少。但是，歐洲國家公共服務(wù)就業(yè)項(xiàng)目的前車之鑒又證明，政府不應(yīng)當(dāng)以提供大規(guī)模臨時(shí)性崗位的形式直接參與勞動(dòng)力市場，否則將造成嚴(yán)重的替代效應(yīng)，并增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，必須精確把握政府與市場之間的責(zé)任關(guān)系，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用與政府的“托底性”調(diào)節(jié)缺一不可。

另外，第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模超越第二產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的標(biāo)志之一，也是制造業(yè)技術(shù)升級(jí)的必然結(jié)果，但對(duì)我國而言，應(yīng)當(dāng)警惕“去工業(yè)化”傾向帶來的風(fēng)險(xiǎn)。2013年至今，我國服務(wù)業(yè)所占比重年均增長率約為2%左右，高于多數(shù)OECD國家，但服務(wù)業(yè)每萬人增加值遠(yuǎn)低于制造業(yè)，也低于OECD國家平均水平，過快的增長速度與效率之間未能達(dá)到均衡，對(duì)我國勞動(dòng)力市場政策的建構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。一方面，大批勞動(dòng)力向低技能需求、低增加值的低端服務(wù)業(yè)集聚，不利于產(chǎn)業(yè)自身的高端化轉(zhuǎn)型與勞動(dòng)力人力資本積累。這要求我們建立具有穩(wěn)定性、時(shí)效性的技能培訓(xùn)體系，使勞動(dòng)力技能水平與產(chǎn)業(yè)規(guī)模增長相適應(yīng)。另一方面，制造業(yè)“空心化”與第三產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展導(dǎo)致行業(yè)間分流勞動(dòng)力的產(chǎn)生。在供給側(cè)改革背景下，“去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)”使能源、機(jī)械制造等行業(yè)大量勞動(dòng)力面臨轉(zhuǎn)崗，跨行業(yè)流動(dòng)帶來的社會(huì)保障權(quán)益喪失與技能失效成為亟待解決的新問題。未來的勞動(dòng)力市場政策在堅(jiān)定不移推動(dòng)社會(huì)弱勢群體就業(yè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注行業(yè)間分流勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)與技能提升。在轉(zhuǎn)崗前，及時(shí)為待業(yè)人員提供就業(yè)援助，完成崗位搜尋與匹配。在轉(zhuǎn)崗后，優(yōu)先解決職業(yè)技能失效的問題，幫助他們盡快適應(yīng)新的工作崗位。同時(shí)，推動(dòng)社保統(tǒng)籌體系改革，探索建立城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間統(tǒng)籌體系，保障跨行業(yè)、跨地區(qū)就業(yè)者的各項(xiàng)權(quán)益，進(jìn)一步提升勞動(dòng)力群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而為我國勞動(dòng)力市場的穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提供保障。

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