□郜清攀

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024）

從1982年《中華人民共和國(guó)憲法》正式確立村民委員會(huì)的法律地位算起，村民自治從基層群眾的自發(fā)探索，到逐漸被納入國(guó)家的基本政治制度框架，再到當(dāng)前成為基層民主政治生活的重要組成部分，業(yè)已經(jīng)歷了30余年的發(fā)展歷程。作為一項(xiàng)基本政治制度，村民自治在協(xié)調(diào)農(nóng)村利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、提高人民群眾的民主意識(shí)和自治能力，落實(shí)村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)，乃至推動(dòng)農(nóng)村基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面，都發(fā)揮著極為重要的作用。與此同時(shí)，在新的時(shí)代背景下，基于當(dāng)前農(nóng)村基層社會(huì)出現(xiàn)的新情況、新問題，以及農(nóng)村社會(huì)發(fā)展對(duì)基層社會(huì)治理提出的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，村民自治又呈現(xiàn)出許多不同以往的發(fā)展趨勢(shì)和走向。如何及時(shí)地就村民自治的主體關(guān)系、形式內(nèi)容、發(fā)展方向等做出策略調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)下村民自治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，是拓展村民自治實(shí)踐空間，實(shí)現(xiàn)村民自治深入發(fā)展的關(guān)鍵所在。

一、新形式下村民自治實(shí)踐的發(fā)展趨向

村民自治發(fā)端于改革開放之后基層人民群眾對(duì)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的迫切期盼，成長(zhǎng)于人民公社解體過程中國(guó)家對(duì)重組基層社會(huì)的客觀需要，形成于21世紀(jì)以來大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)對(duì)基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)訴求。在新的時(shí)代背景下，伴隨著農(nóng)村基層社會(huì)和治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)性變遷，村民自治所賴以產(chǎn)生、成長(zhǎng)、發(fā)展的社會(huì)環(huán)境逐步被新的實(shí)踐場(chǎng)域所取代，進(jìn)而使村民自治呈現(xiàn)出不同以往的發(fā)展趨向。

（一）選舉民主與協(xié)商民主的協(xié)同發(fā)展

近年來，協(xié)商民主作為一種新型民主建設(shè)路徑，逐漸走進(jìn)社會(huì)公眾的視野，成為村民自治新的增長(zhǎng)點(diǎn)。所謂協(xié)商民主，是指人們就共同關(guān)注的公共話題，依托特定的平臺(tái)，在自由平等參與的基礎(chǔ)上，通過理性對(duì)話和民主商談的形式展開觀點(diǎn)和意見的交流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各自偏好的轉(zhuǎn)換，最終影響公共決策的過程。一直以來，各地區(qū)有關(guān)協(xié)商民主的實(shí)踐形式屢見不鮮，如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”，河南鄧州的“四議兩公開”，江蘇連云港市海州區(qū)的“三會(huì)治村”，重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)的“八部工作法”，等等。在這些地方，協(xié)商民主作為重要的民主自治形式為當(dāng)?shù)卮迕袼鶑V泛采納，并在維護(hù)村民民主自治權(quán)利、化解基層社會(huì)矛盾、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著日益重要的作用。從協(xié)商與自治的關(guān)系來看，村民自治本身就帶有直接民主的形式，因而也具有協(xié)商的性質(zhì)[1](p57)。因此，可以說協(xié)商民主是村民自治的應(yīng)有之義，是人們對(duì)基層自治形式的深度發(fā)掘。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大群眾民主政治參與的范圍，保障公民健康有序地參與政治生活。不同于以往村民自治過分倚重民主選舉所導(dǎo)致的參與內(nèi)卷化傾向，協(xié)商民主能夠拓展人民群眾的參與渠道，保證公共決策體現(xiàn)人民群眾的集體意志。協(xié)商民主不僅突破了三年一屆的民主選舉對(duì)村民民主政治參與的限制，在一定程度上彌補(bǔ)了選舉民主或票決民主的諸多缺陷，而且還努力促進(jìn)村民自治向民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等自治領(lǐng)域拓展。在理想的模式中，協(xié)商民主關(guān)注不同利益主體之間的相互接觸，注重整個(gè)協(xié)商過程的自由、平等、公開、公正，多元主體通過共同參與和協(xié)商對(duì)話，在持續(xù)談判和討價(jià)還價(jià)中相互理解和妥協(xié)，進(jìn)而達(dá)成利益共識(shí)。由于協(xié)商共識(shí)的達(dá)成建立在對(duì)多方利益的尊重和維護(hù)的基礎(chǔ)上，因而能夠最大限度地包容、吸納和滿足多元利益主體的需求。正因如此，一些學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持村民自治的既定方向，將民主協(xié)商引入村民自治之中，使之與選舉民主有機(jī)地結(jié)合起來，通過對(duì)基層群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行保障和維護(hù)，推動(dòng)村民自治從民主選舉向民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方向的縱深發(fā)展”[2]（p50）。

目前，在中央和各級(jí)地方政府的大力推動(dòng)下，通過協(xié)商民主的形式推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)已成為社會(huì)公眾的基本共識(shí)。但就全國(guó)范圍來看，有關(guān)協(xié)商民主實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、規(guī)范化還很不完善，其在不同地區(qū)的具體實(shí)踐形式仍處于探索階段。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的村民而言，協(xié)商民主仍屬聞所未聞的新鮮事物。但不可否認(rèn)的是，隨著協(xié)商民主作為一項(xiàng)重要的民主制度在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推廣，其無(wú)疑對(duì)村民自治發(fā)展的內(nèi)容、形式、方向等產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。同時(shí)，較之選舉民主，協(xié)商民主雖然在增進(jìn)公共決策合法性，促進(jìn)群眾平等參與等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，但卻無(wú)法替代民主投票和民主選舉的決策功能。此外，民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)和核心，是村民自治發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是開展其他民主自治實(shí)踐形式的前提。民主選舉在村民自治中的地位和作用使協(xié)商民主也無(wú)法脫離選舉民主或票決民主而單獨(dú)存在。正是選舉民主或票決民主與協(xié)商民主之間的互補(bǔ)性，使兩者必須相互結(jié)合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)同發(fā)展，進(jìn)而在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)全面落實(shí)村民自治。

（二）黨內(nèi)民主與人民民主的聯(lián)動(dòng)發(fā)展

黨的領(lǐng)導(dǎo)在村民自治中居于核心地位，全面落實(shí)從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，是推進(jìn)村民自治深入發(fā)展的政治保障。黨內(nèi)民主建設(shè)的狀況直接關(guān)系到村民自治發(fā)展水平的高低、發(fā)展質(zhì)量的優(yōu)劣?；鶎狱h內(nèi)民主發(fā)展滯后，勢(shì)必會(huì)動(dòng)搖黨在農(nóng)村基層社會(huì)的合法性基礎(chǔ)，進(jìn)而制約村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。在村民自治的實(shí)踐過程中，作為基層民主政治建設(shè)的原初動(dòng)力，“村民委員會(huì)的直接選舉，倒逼村黨支部書記的產(chǎn)生方式也開始進(jìn)行改革探索，從而啟動(dòng)了黨內(nèi)基層民主的發(fā)展進(jìn)程”[3]（p2）。就村委會(huì)和黨委會(huì)的性質(zhì)而言，農(nóng)村基層黨委會(huì)和村委會(huì)依托不同的組織機(jī)構(gòu)，遵循著兩種不同的組織原則和運(yùn)行方式。村民委員會(huì)主任按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，通過公開競(jìng)爭(zhēng)的民主選舉方式產(chǎn)生，而村黨支部書記和黨支部委員會(huì)則繼續(xù)由上一級(jí)黨組織任命和全體黨員表決通過的方式產(chǎn)生。村民自治的歷史實(shí)踐證明，由于基層黨組織在各項(xiàng)村級(jí)事務(wù)和社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用，而基層黨組織的民主建設(shè)水平又相對(duì)滯后于村民自治的發(fā)展，伴隨著村民自治的深入發(fā)展，村民自治建設(shè)激發(fā)了人民群眾對(duì)推進(jìn)基層黨內(nèi)民主的熱情，進(jìn)而對(duì)基層黨組織的民主建設(shè)水平提出了新的要求，并帶動(dòng)了基層黨內(nèi)民主的向前發(fā)展。顯然，在農(nóng)村基層，以村民自治為載體的人民民主走在黨內(nèi)民主的前面。

實(shí)際上，黨中央向來重視推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的發(fā)展。早在2002年，黨的十六大就提出，“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用”。此后，黨的十七大、十八大又多次指出，“黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證?！薄皥?jiān)持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主?！?017年，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主，推進(jìn)黨務(wù)公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級(jí)黨組織提出意見和建議的渠道?！痹趯?shí)踐中，各個(gè)地區(qū)也在村民自治的基礎(chǔ)上，加快探索黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，并涌現(xiàn)出了“兩票制”“一肩挑”“兩委聯(lián)席會(huì)議”“兩委班子交叉任職”等一系列創(chuàng)新實(shí)踐形式。例如，在四川眉山、湖北廣水、山西河曲等地區(qū)，都曾進(jìn)行過“兩票制”的探索和嘗試，即在村支部書記的選舉過程中，先由全體村民投票確定村支部書記的推薦人選，然后再由黨員選舉投票，最終確定村支部書記人選。2016年1月，吉林省印發(fā)了《關(guān)于做好2016年全省村黨組織、村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，強(qiáng)調(diào)村黨組織書記和村民委員會(huì)主任“一肩挑”比例要達(dá)到80%以上；同時(shí)，要求擬提名的村黨組織書記人選要參選村民委員會(huì)主任，凡得票率達(dá)不到50%的，原則上不提名為村黨組織書記人選。盡管這些實(shí)踐還很不成熟，但加快推動(dòng)基層黨內(nèi)民主建設(shè)，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主聯(lián)動(dòng)發(fā)展，業(yè)已成為村民自治發(fā)展的重要方向。

在村民自治的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村兩委關(guān)系向來是影響村民自治發(fā)展的關(guān)鍵因素。加快推進(jìn)基層黨內(nèi)民主建設(shè)之所以能夠在一定程度上緩解基層黨組織和基層自治組織之間的緊張關(guān)系。在基層自治組織依托村民自治實(shí)現(xiàn)權(quán)威不斷增強(qiáng)的情況下，加快推進(jìn)基礎(chǔ)黨內(nèi)民主建設(shè)能夠賦予基層黨組織同樣的權(quán)威和合法性基礎(chǔ)，使基層黨組織和基層自治組織之間保持平衡。基層黨內(nèi)民主的發(fā)展必將密切基層黨組織與人民群眾的聯(lián)系，提高基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，鞏固基層黨組織的合法性地位，進(jìn)而與村民委員會(huì)形成“強(qiáng)黨委會(huì)，強(qiáng)村委會(huì)”的村民自治格局。黨委會(huì)與村委會(huì)相互合作，能夠共同推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的健康發(fā)展。因此，加快推進(jìn)基層黨內(nèi)民主建設(shè)是平衡和優(yōu)化基層黨組織和基層自治組織關(guān)系，突破村民自治發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵所在。

（三）村民自治向社區(qū)自治的逐步轉(zhuǎn)變

任何民主形式只有建立在與之相適應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)之上才能正常發(fā)揮其功能和作用。作為我國(guó)最重要的基層民主實(shí)踐形式，村民自治同樣如此。如鄧大才認(rèn)為，村民自治的有效實(shí)施和運(yùn)行需要一定的條件，這些條件包括參與基層自治的主體在利益上相互關(guān)聯(lián)，在地域上相近，在文化上相似，群眾參與民主選舉和自治出于自愿，且參與的規(guī)模適度[4]（p71）。事實(shí)上，村民自治在產(chǎn)生之初之所以能夠在中國(guó)多數(shù)地區(qū)成長(zhǎng)起來，正是得益于當(dāng)時(shí)的農(nóng)村地區(qū)在一定程度上仍舊維持著利益相關(guān)、地域相近、文化相似、參與自愿、規(guī)模適度等傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的若干特征。然而，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展引發(fā)的城鎮(zhèn)化加速和社會(huì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)性變遷，徹底改變了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村社會(huì)形態(tài)，進(jìn)而使村民自治賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)徹底瓦解。“從村治制度產(chǎn)生和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)條件來看，村民自治是以村籍居民為自治主體、集體土地產(chǎn)權(quán)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、行政村地域范圍為邊界、籍—地關(guān)系為維系紐帶、村集體組織為依托、村莊公共事務(wù)為自治內(nèi)容的基層群眾自治模式”[5]（p33）。如今，在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，村民自治的上述主客觀條件都已不復(fù)存在。首先，村民從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的多元化，徹底改變了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)以農(nóng)民為主體的社會(huì)成員組織結(jié)構(gòu)。農(nóng)村知識(shí)分子、兼職或全職工人、個(gè)體勞動(dòng)者、私營(yíng)企業(yè)主等新興社會(huì)階層在農(nóng)村地區(qū)的大量出現(xiàn)，打破了原有社會(huì)階層結(jié)構(gòu)單一同構(gòu)的局面，使農(nóng)村基層社會(huì)的利益訴求也日趨多元化。其次，隨著人們從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的多元化，人們的收入來源不再局限于村級(jí)集體土地本身，這就降低了集體土地產(chǎn)權(quán)在村級(jí)公共事務(wù)中的作用，進(jìn)而使村莊的生產(chǎn)功能趨于弱化。在村級(jí)事務(wù)中，人們對(duì)與生產(chǎn)相關(guān)的公共議題的興趣遞減，而對(duì)諸如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等與日常生活息息相關(guān)的公共議題日益重視。再次，人口的高度流動(dòng)打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)下以戶籍或地域?yàn)檫吔绲姆忾]系統(tǒng)。在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的村莊，外來流動(dòng)人口的涌入改變了村民構(gòu)成，成為農(nóng)村建設(shè)的重要力量。盡管他們的生產(chǎn)、生活與所在農(nóng)村地區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)密切相關(guān)，卻被排除在村民自治的結(jié)構(gòu)之外。

正因如此，以戶籍身份為資格限定、以村民委員會(huì)、村民小組等群眾自治組織為載體、以行政村為治理邊界的村民自治框架越來越無(wú)法容納農(nóng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變革對(duì)基層治理轉(zhuǎn)型的需要。在村民自治發(fā)展面臨上述困境、趑趄不前的同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)自治作為一種新型的自治模式，成為承接村民自治發(fā)展的重要載體。農(nóng)村社區(qū)是伴隨著農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展而出現(xiàn)的一種新型基層社會(huì)組織形態(tài)。近年來，各個(gè)地區(qū)加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，通過“轉(zhuǎn)、聯(lián)、并”等措施逐步實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村級(jí)組織向新型農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型。與村民自治主要關(guān)注村莊內(nèi)部事務(wù)不同，農(nóng)村社區(qū)以向社區(qū)成員提供公共服務(wù)為主要職能。社區(qū)服務(wù)的對(duì)象不再局限于本村戶籍人口，而且覆蓋到社區(qū)全體成員。社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容涉及貧困救濟(jì)、醫(yī)療保障、文化教育等各個(gè)方面。較之傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)內(nèi)部除了村委會(huì)、黨委會(huì)、村民代表等參與主體之外，還大量出現(xiàn)了社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織等其他參與主體，并在推進(jìn)村民自治轉(zhuǎn)型升級(jí)中發(fā)揮著重要作用。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以及農(nóng)村社區(qū)自治的出現(xiàn)拓展了村民自治的成長(zhǎng)空間。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的加快，一些學(xué)者提出，“當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)形成了許多不同于村民自治社區(qū)單元的具有生活共同體特征的新型農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)單元，各地在新型農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)單元基礎(chǔ)上開始了自治實(shí)踐探索，形成了新型的農(nóng)村社區(qū)自治模式”[6]（p13）。由于農(nóng)村社區(qū)自治打破了城鄉(xiāng)壁壘和戶籍界限，在吸納多元利益主體參與、提供公共服務(wù)、優(yōu)化自治規(guī)模等諸多領(lǐng)域能夠適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要，因而比村民自治在促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型過程中更具優(yōu)勢(shì)?！芭c村民自治比較，農(nóng)村社區(qū)自治呈現(xiàn)出較大的包容性與開放性，它是以生活在社區(qū)內(nèi)的所有居民為主體，圍繞社區(qū)居民公共生活及利益需求，積極發(fā)揮政府、社區(qū)、社會(huì)、居民、市場(chǎng)多種力量合力參與的公共治理”[5]（p36）?？傊赞r(nóng)村社區(qū)自治為方向的基層民主實(shí)踐，將推動(dòng)村民自治向“更加開放多元、更加自由平等、更加公平正義、更加和諧融洽的社區(qū)自治的轉(zhuǎn)變”[7]（p20），從而實(shí)現(xiàn)基層民主政治建設(shè)的不斷深化和全面發(fā)展。

（四）村級(jí)民主向鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的不斷延伸

村級(jí)民主向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主的不斷延伸，是村民自治發(fā)展的必然趨勢(shì)。村一級(jí)的民主選舉實(shí)踐改變了村域內(nèi)公共權(quán)力的構(gòu)成和運(yùn)行方式，在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民的各項(xiàng)民主自治權(quán)利，變革農(nóng)村基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著重要作用。與此同時(shí)，在一些地區(qū)，人們嘗試著通過公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的方式來改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的授權(quán)方式和組織形式，將村一級(jí)的民主選舉向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)推進(jìn)，并引起了社會(huì)各界的高度重視。所謂“公推直選”，就是由當(dāng)?shù)厝罕姡h員）或群眾代表（黨員代表）直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。從產(chǎn)生時(shí)間上來看，“公推直選”引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主實(shí)踐的歷史并不算短，其最早可追溯到1998年四川省步云鄉(xiāng)直選步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)。2001年，四川省平昌縣首次嘗試“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子。此后，公推直選作為一種嘗試性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)途徑，在各地逐步推廣開來，并在全國(guó)陸續(xù)產(chǎn)生了超過2000個(gè)這樣的選舉[8]（p156）。在四川省內(nèi)，有近900個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾開展過公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍在20%以上[9]。公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“開創(chuàng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員從過去的‘確認(rèn)型選舉’向現(xiàn)在的‘競(jìng)爭(zhēng)性選舉’這一實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變”[10]（p50），在農(nóng)村基層社會(huì)民主實(shí)踐乃至整個(gè)中國(guó)的民主發(fā)展進(jìn)程中都具有開創(chuàng)性意義。

然而，回顧“公推直選”十余年的發(fā)展歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主選舉實(shí)踐的發(fā)展并不理想，其總體上呈現(xiàn)出“迂回前進(jìn)”甚至倒退的趨勢(shì)[11]（p109）。在實(shí)踐中，由于公推直選與現(xiàn)行的基層政治制度存在沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些地方政府對(duì)“公推直選”資格、條件、程序等具體內(nèi)容層層設(shè)限，使其逐漸偏離了人們對(duì)公推直選制度設(shè)計(jì)的初衷。從文本上看，中國(guó)在建設(shè)社會(huì)主義民主政治的思路上也有明顯變化。例如，有學(xué)者提出，黨的十六大、十七大把改革重點(diǎn)放在了擴(kuò)大基層民主（特別是探索基層直選）和黨內(nèi)民主上，而十八大之后，則將民主發(fā)展的重心轉(zhuǎn)移到了協(xié)商民主上[12]（p89）。隨著國(guó)家民主改革重心的轉(zhuǎn)移，盡管個(gè)別地區(qū)仍在嘗試推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“公推直選”，但是，其作為全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)踐探索和制度實(shí)驗(yàn)逐漸趨于平息。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選舉為主要形式的民主探索和實(shí)踐并沒有成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展的主要路徑。

實(shí)際上，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新并不僅僅局限于公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部本身。在選舉民主陷入停滯的同時(shí)，以共同參與、平等對(duì)話、民主協(xié)商為主要特征的協(xié)商民主實(shí)踐為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的繼續(xù)推進(jìn)提供了另一條路徑。早在1999年，幾乎是在“公推直選”模式產(chǎn)生的同時(shí)，浙江溫嶺地區(qū)就依托民主懇談會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府逐步開展了關(guān)于協(xié)商民主的實(shí)踐和探索。在最初探索階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過“農(nóng)民論壇”“農(nóng)村民主日”“基層民主論壇”等形式，與村民就共同關(guān)注的議題展開面對(duì)面對(duì)話，并取得了良好的效果。2005年，溫嶺市把這種民主懇談引入鎮(zhèn)人大工作，在新河鎮(zhèn)、澤國(guó)鎮(zhèn)按照不同模式開展參與式公共預(yù)算改革，使基層群眾通過參與式公共預(yù)算的方式影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的決策。如今，當(dāng)?shù)氐膮⑴c式公共預(yù)算業(yè)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府推進(jìn)民主建設(shè)的最重要實(shí)現(xiàn)形式，并對(duì)縣市一級(jí)政府的民主執(zhí)政方式產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。十八大以來，隨著國(guó)家基層民主建設(shè)的重心從選舉民主向協(xié)商民主的轉(zhuǎn)移，類似民主懇談會(huì)、民主議事會(huì)、民主聽證會(huì)等協(xié)商民主形式在全國(guó)各地成長(zhǎng)起來，并形成了各具特色的地方實(shí)踐。然而，就全國(guó)范圍來看，發(fā)端于浙江溫嶺地區(qū)的協(xié)商民主試驗(yàn)遠(yuǎn)沒有像“公推直選”那樣在全國(guó)范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府也遠(yuǎn)沒有出現(xiàn)協(xié)商民主實(shí)踐蓬勃發(fā)展的大潮流、大趨勢(shì)。但即便如此，伴隨著當(dāng)前農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系的日益密切，村級(jí)治理與村級(jí)民主對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的要求越來越高，以及農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的要求愈益迫切[13]（p24），鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主勢(shì)必會(huì)在各種基層民主實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上繼續(xù)向前推進(jìn)。

二、新形勢(shì)下推進(jìn)村民自治實(shí)踐的應(yīng)對(duì)策略

村民自治的上述發(fā)展趨勢(shì)為在新形勢(shì)下繼續(xù)深化村民自治實(shí)踐提出了新命題、新要求。基于當(dāng)前村民自治實(shí)踐面臨的新變化，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化村民自治的發(fā)展動(dòng)力，調(diào)整權(quán)力主體關(guān)系，豐富自治內(nèi)容，健全保障機(jī)制，明確發(fā)展方向，加快推動(dòng)村民自治優(yōu)化升級(jí)。

（一）從動(dòng)力來源來看，應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)自身成長(zhǎng)，深入發(fā)掘村民自治的內(nèi)生動(dòng)力

從推進(jìn)村民自治發(fā)展的動(dòng)力來源來看，村民自治都是基層群眾自發(fā)性的民主探索和國(guó)家有意識(shí)的介入和推動(dòng)相結(jié)合的產(chǎn)物[14]（p209）。村民自治的穩(wěn)步發(fā)展既需要自上而下的政權(quán)系統(tǒng)給予人力、物力、財(cái)力上的大力支持，同時(shí)也離不開社會(huì)自身的主動(dòng)參與和積極探索。然而，國(guó)家政權(quán)自上而下的制度規(guī)范與基層民主自治內(nèi)生性的現(xiàn)實(shí)需求之間自始至終都存在著內(nèi)在張力。在其中的一端，一直以來，由于農(nóng)村地區(qū)社會(huì)自身的力量太過弱小，完全依托社會(huì)自身成長(zhǎng)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治很不現(xiàn)實(shí)。因此，自中華人民共和國(guó)成立以來，在村民自治的發(fā)展歷程中，無(wú)論是民主選舉、民主協(xié)商的推廣，還是社區(qū)自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉等制度的探索，國(guó)家政權(quán)始終是推動(dòng)村民自治不斷深化的首要力量。這導(dǎo)致“國(guó)家在場(chǎng)”成為村民自治制度的必要條件，其結(jié)果便是社會(huì)自治對(duì)國(guó)家權(quán)力的過度依賴，任何自治實(shí)踐的推廣都離不開國(guó)家權(quán)力的大力支持，國(guó)家力量的撤離往往直接導(dǎo)致自治制度實(shí)踐的迅速萎縮；而在另一端，國(guó)家權(quán)力的過度干預(yù)，使得村委會(huì)等基層群眾自治組織作為“非基層政權(quán)組織”蛻變成了“準(zhǔn)政權(quán)”機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理中的“強(qiáng)行政”，嚴(yán)重削弱了村民的自治程度，與“強(qiáng)行政”相伴隨的只能是“弱自治”[15]（p39）?！皣?guó)家在場(chǎng)”又往往導(dǎo)致村民自治流于形式，基層社會(huì)的自治性嚴(yán)重不足。

因此，推進(jìn)村民自治，進(jìn)一步提高基層社會(huì)自治水平，需要將國(guó)家政治權(quán)威主導(dǎo)下的“給予性民主”與群眾內(nèi)在需求推動(dòng)下的“自生性民主”有機(jī)結(jié)合起來。一方面，繼續(xù)深化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，轉(zhuǎn)變政府職能。在以往的社會(huì)治理模式和理念的指導(dǎo)下，政府將社會(huì)建設(shè)納入國(guó)家建設(shè)的宏觀背景下，基層社會(huì)自治服務(wù)于國(guó)家現(xiàn)代化的總體性目標(biāo)。社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型要求村民自治從“政府主體性”轉(zhuǎn)向“社會(huì)主體性”，即將基層政權(quán)建設(shè)納入村民自治的發(fā)展框架中，服務(wù)于社會(huì)自治和社會(huì)建設(shè)本身。可以說，政府主導(dǎo)社會(huì)自治的最終目標(biāo)是構(gòu)建現(xiàn)代化的社會(huì)在基層自治中的主體性作用，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與社會(huì)自治的均衡發(fā)展。在具體工作中，應(yīng)進(jìn)一步做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單制度，加強(qiáng)政務(wù)公開建設(shè)，不斷提高基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)公共服務(wù)能力和民主治理水平，減少基層政府對(duì)村民自治的行政性干預(yù)；另一方面，在社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化、差異化、多樣化的背景下，單獨(dú)依靠國(guó)家政策供給來促進(jìn)基層社會(huì)自治發(fā)展的方式已無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需要。村民自治在依托國(guó)家政權(quán)力量大力推動(dòng)的同時(shí)，必然要依賴自主性民主因素的增加，朝著“自主性自治”的方向發(fā)展。因此，進(jìn)一步推進(jìn)村民自治，需要拓展和豐富群眾參與自治的實(shí)踐形式，尊重和維護(hù)社會(huì)自治力量的自發(fā)性成長(zhǎng)。充分調(diào)動(dòng)基層人民群眾參與基層社會(huì)事務(wù)管理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，深入發(fā)掘推動(dòng)村民自治持續(xù)有序、有效、健康發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）就主體關(guān)系而言，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)多元自治權(quán)威的良性互動(dòng)和協(xié)同共治

隨著農(nóng)村社區(qū)自治的發(fā)展，農(nóng)村基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化使參與村民自治的主體不再局限于村委會(huì)本身，而是向人民團(tuán)體、社會(huì)組織等具有群眾性、自治性、互助性的其他自治單元不斷擴(kuò)散和延伸，進(jìn)而使傳統(tǒng)的自治權(quán)力關(guān)系發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革，多元自治的格局逐步顯現(xiàn)。然而，自治權(quán)威的多元化在增加自治元素的同時(shí)也使自治主體的關(guān)系更加復(fù)雜。一方面，傳統(tǒng)的自治主體如基層黨組織、基層群眾自治組織以及基層政權(quán)之間的關(guān)系并未理清，如人們熟悉的“兩委關(guān)系”“鄉(xiāng)村關(guān)系”的定位依舊模糊。在一些基層地區(qū)，基層黨支部大包大攬，嚴(yán)重削弱了其他自治主體的自治功能。黨支部書記與村委會(huì)主任爭(zhēng)奪重大事務(wù)的決策權(quán)力，在具體工作上相會(huì)扯皮，推諉責(zé)任；另一方面，隨著基層自生性民主的成長(zhǎng)，“村民監(jiān)事會(huì)”“村民議事會(huì)”“村民理事會(huì)”“農(nóng)村專業(yè)生產(chǎn)合作社”“業(yè)主委員會(huì)”等新型參與主體的出現(xiàn)使村民自治的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化。例如，在一些地區(qū)，由于黨和政府職能缺位，基層社會(huì)出現(xiàn)“過度自治化”現(xiàn)象，即因群眾自治超出法律政策規(guī)定的范圍，導(dǎo)致與國(guó)家現(xiàn)有的制度框架相違背。總之，在基層社會(huì)公共事務(wù)迅速膨脹的背景下，多元的群眾自治主體須承擔(dān)更多的社會(huì)職責(zé)，發(fā)揮更多的自治功能，同時(shí)，各個(gè)主體之間需要保持更高水平的工作聯(lián)動(dòng)和組織協(xié)同，實(shí)現(xiàn)共同治理。

基層社會(huì)自治主體多元權(quán)威的產(chǎn)生打破了基層自治主體與客體之間的界限，要求各個(gè)參與主體共享權(quán)威且各司其職。因此，進(jìn)一步推動(dòng)村民自治深入發(fā)展，需要基于各個(gè)自治主體的具體特征，明確自治權(quán)威的職責(zé)功能和目標(biāo)定位，實(shí)現(xiàn)多元權(quán)威之間的協(xié)同共治。具體而言：一是，進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織的思想組織作風(fēng)建設(shè)?；鶎狱h員干部應(yīng)以身作則，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，廉潔自律，在基層自治中發(fā)揮先鋒模范作用。同時(shí)，提高基層黨員干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，加強(qiáng)基層黨組織自身的民主建設(shè)水平。另一方面，充分發(fā)揮黨在村民自治發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。應(yīng)當(dāng)明確黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)干涉基層自治組織的自治權(quán)力，越位代替自治組織的職能。因此，應(yīng)規(guī)范黨員干部的職責(zé)和行為，尊重群眾的自治權(quán)力。同時(shí)，應(yīng)正確把握村民自治的政治方向，積極配合基層自治組織的各項(xiàng)工作，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)基層民主有序發(fā)展。二是，村委會(huì)等作為村民自治的重要載體，是憲法和法律規(guī)定的自治權(quán)力機(jī)構(gòu)。在實(shí)際工作中，村委會(huì)既作為國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)的連接點(diǎn)承接政府下達(dá)的事務(wù)，同時(shí)又作為自治組織代表基層群眾處理公共事務(wù)和公益事業(yè)，承擔(dān)著基層社會(huì)公共事務(wù)的具體執(zhí)行。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范村委會(huì)的權(quán)力運(yùn)行方式，提高自治能力，全面推進(jìn)基層村務(wù)公開建設(shè)。在兩委關(guān)系上，以民意為導(dǎo)向，因地制宜，按照不同地區(qū)的發(fā)展特征和現(xiàn)實(shí)需要，通過開展村委會(huì)和黨支部委員會(huì)定期組織聯(lián)席會(huì)議、兩委班子交叉任職、黨支部書記和村支部主任“一肩挑”等制度探索和實(shí)踐創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)多元群眾自治權(quán)威的合理分工和組織協(xié)同。三是，在憲法和法律的既有框架下，對(duì)原有的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，按照基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，將駐村單位、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織等新生組織、邊緣群體、外部力量納入現(xiàn)有的自治系統(tǒng)和框架當(dāng)中。

（三）就自治內(nèi)容而言，應(yīng)注重民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的全面發(fā)展

村民自治在制度設(shè)計(jì)之初被賦予了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)方面的內(nèi)容。實(shí)踐表明，三年一屆的基層民主選舉盡管存在著操作不規(guī)范等問題，但基本上得到有效執(zhí)行和實(shí)施，村委會(huì)換屆選舉已深入人心。而“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”等“選舉后民主”卻基本上只停留在國(guó)家規(guī)定的法律文本上，在具體的實(shí)施過程中成效并不顯著。一直以來，黨和國(guó)家試圖通過完善具體的制度規(guī)范來保障村民自治得到有效貫徹落實(shí)的努力從未停止，在民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等領(lǐng)域也都逐步建立起了相應(yīng)的制度性保障措施[16]（p241），但到目前為止，人們對(duì)村民自治的理解仍被局限在民主選舉本身。例如，《村民委員會(huì)組織法》中對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議做了詳細(xì)規(guī)定，并明確指出涉及村民切身利益的相關(guān)事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。但實(shí)際上村民會(huì)議和村民代表大會(huì)很少得到嚴(yán)格的執(zhí)行，許多村級(jí)重大決策往往由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部拍板決定，事后才被村民所知曉。在民主管理和民主監(jiān)督領(lǐng)域，《村民委員會(huì)組織法》設(shè)計(jì)了一系列與群眾自治相配套的制度，如村務(wù)公開制度、村務(wù)檔案制度、責(zé)任審計(jì)制度等。但實(shí)際上很少得到有效的貫徹和實(shí)施。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)部分是相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一的整體。其中，民主選舉保障人民群眾對(duì)基層自治權(quán)力的民主更替和有效控制，而民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是對(duì)具體基層事務(wù)的參與和處理。過分倚重民主選舉而忽略了其他方面民主自治制度內(nèi)容的實(shí)施，導(dǎo)致《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的基層人民群眾享有的其他民主權(quán)利形同虛設(shè)。

村民自治發(fā)展的方向，就是要通過深入發(fā)掘其他基層自治實(shí)踐形式，努力開拓滿足基層群眾政治參與需求的自治空間，使人民群眾在民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等民主選舉之外的自治領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用和影響，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)基層群眾的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。例如，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度向基層社會(huì)推進(jìn)，建立、豐富和完善“民主懇談”“民主評(píng)議”“民主議事”等民主協(xié)商制度和機(jī)制，拓展協(xié)商民主的有效實(shí)踐形式，規(guī)范協(xié)商程序，保障和擴(kuò)大基層群眾有序、有效參與基層政治生活，逐步實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)、基層黨支部、基層自治組織和人民群眾以及其他自治主體的良性互動(dòng)和協(xié)商治理；進(jìn)一步加強(qiáng)村民對(duì)黨支部和村委會(huì)的監(jiān)督和制約，加強(qiáng)基層政務(wù)公開建設(shè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民的知情權(quán)、建議權(quán)、表決權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審議權(quán)等各項(xiàng)政治參與權(quán)利，進(jìn)一步完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度、財(cái)務(wù)審計(jì)制度、決策責(zé)任追究制度等，完善基層民主監(jiān)督體系和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。此外，依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迭代升級(jí)，充分借助微信、微博、網(wǎng)絡(luò)論壇、手機(jī)App等新技術(shù)、新思維、新手段，打破傳統(tǒng)政治參與渠道的時(shí)空壁壘，搭建多元自治主體之間暢通無(wú)阻的溝通、參與和互動(dòng)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)村民參與民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的即時(shí)性、有效性。

（四）就保障機(jī)制而言，應(yīng)加強(qiáng)法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村民自治的法治化、程序化、規(guī)范化

就村民自治的完善程度來看，在許多地區(qū)都建立起了村民大會(huì)、村代表大會(huì)、村委會(huì)負(fù)責(zé)制等規(guī)章制度，在一些自治狀況良好的地區(qū)，甚至還建立起了民主評(píng)議、民主咨詢、民主聽證、民主懇談等自治制度。可以說，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，村民自治自產(chǎn)生至今，與之相關(guān)的制度設(shè)計(jì)和制度體系不可謂不全面。然而，在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，由于制度操作不規(guī)范等導(dǎo)致的制度輪空、制度流于形式的現(xiàn)象卻非常普遍。以村民選舉為例，在一些農(nóng)村地區(qū)，“正式選舉不召開選舉大會(huì)，即隨意擴(kuò)大委托投票和流動(dòng)票箱的使用范圍，選舉不是以大會(huì)場(chǎng)投票為主，或只是召集村民代表、村民小組長(zhǎng)投票選舉村委會(huì)成員；選舉結(jié)果不當(dāng)場(chǎng)公布，有的村選舉結(jié)束后，由于時(shí)間太晚或?yàn)榘迪洳僮鬟x票，把選票封存起來第二天唱票，不檢查票箱”[17]（p79）。從中央到地方有關(guān)村民自治的制度和政策來看，基層自治的制度不可謂不全，但制度的不規(guī)范操作使制度的價(jià)值目標(biāo)在具體實(shí)施過程中不僅導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)，甚至發(fā)生嚴(yán)重的扭曲，引起基層社會(huì)不滿情緒和不穩(wěn)定因素的滋生。

因此，進(jìn)一步推進(jìn)村民自治深入發(fā)展的關(guān)鍵，在于如何充分發(fā)揮各項(xiàng)制度的效能，將現(xiàn)有的制度體系融入基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要和具體實(shí)踐當(dāng)中。這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)基層法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層自治的法治化、程序化、規(guī)范化。具體而言，一是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范村民自治的具體運(yùn)行，如在基層選舉中，通過立法的形式規(guī)范候選人的產(chǎn)生方式以及在選舉前對(duì)候選人的資格進(jìn)行審查；完善投票程序，建立規(guī)范的投票、拉票、唱票程序，以及選舉工作結(jié)束后的公示制度；堅(jiān)持和完善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度。加強(qiáng)基層政務(wù)公開建設(shè)，規(guī)范村委會(huì)成員的罷免程序，完善民主監(jiān)督制度，切實(shí)保障人民群眾參與基層社會(huì)自治的各項(xiàng)民主權(quán)利等。二是及時(shí)梳理、調(diào)整和修訂現(xiàn)有法律規(guī)范中阻滯村民自治發(fā)展的有關(guān)規(guī)定，如通過立法的形式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府落實(shí)權(quán)力清單制度，明確基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)村民自治中的職責(zé)，規(guī)范基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)行方式等。三是對(duì)其他具有推廣價(jià)值的區(qū)域性的村民自治實(shí)踐形式應(yīng)及時(shí)地予以立法跟進(jìn)。通過立法，將互助合作、協(xié)商議事等其他制度實(shí)踐納入現(xiàn)有的法律體系當(dāng)中，使基層群眾的自治探索有法可依?？傊ㄟ^加強(qiáng)基層法治建設(shè)，使基層社會(huì)的自治或治理主體能夠以健全的法律體系作為自身參與基層自治活動(dòng)的行為尺度，實(shí)現(xiàn)基層法治與基層民主自治的有機(jī)統(tǒng)一。

（五）就發(fā)展重心而言，應(yīng)從關(guān)注基層民主建設(shè)轉(zhuǎn)向農(nóng)村社會(huì)的全方位治理

近年來，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，在基層治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)性變遷下，基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。這一轉(zhuǎn)變要求我們將村民自治放在社會(huì)治理的宏觀背景中，重新審視村民自治的功能和作用。事實(shí)證明，村民自治需要依托與社會(huì)發(fā)展的相互作用來激發(fā)自身的活力。一方面，社會(huì)自治是社會(huì)治理的題中之意。“社會(huì)治理并不只是政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理，還必須有社會(huì)自治……社會(huì)自治是社會(huì)民主的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，也是社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。沒有發(fā)達(dá)的社會(huì)自治，就沒有高度發(fā)達(dá)的社會(huì)民主，也難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化”[18]（p3）。另一方面，社會(huì)的發(fā)育程度決定著基層民主的發(fā)展空間。作為基層社會(huì)治理的重要組成部分，村民自治的深化發(fā)展不僅依賴于自身制度設(shè)計(jì)的完善和自治技術(shù)的升級(jí)，而且還離不開基層社會(huì)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。

將村民自治以基層治理的形式納入國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏觀背景下，賦予了我們審視村民自治完全不同以往的發(fā)展視角。“我國(guó)基層民主發(fā)展的重要特點(diǎn)和成果，就是將基層民主發(fā)展寓于治理之中，在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理中獲得其特有的意義和價(jià)值，表現(xiàn)出基層民主發(fā)展治理化的特征”[19]。社會(huì)治理的現(xiàn)代化要求村民自治突破原有自治主體的慣性約束，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的系統(tǒng)以包容的姿態(tài)吸納新生社會(huì)自治組織作為自治主體參與到基層社會(huì)治理中來，保持和發(fā)掘自身在基層社會(huì)治理中的制度活力。在社會(huì)治理理念的指導(dǎo)下，人們對(duì)村民自治關(guān)注的焦點(diǎn)和重心應(yīng)逐步從政治領(lǐng)域民主投票選舉的程序化、規(guī)范化設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育、醫(yī)療保障、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)具體利益訴求的彰顯；從村民民主自治權(quán)利的維護(hù)，逐步轉(zhuǎn)向生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等其他領(lǐng)域公民權(quán)利的拓展和延伸，這就要求村民自治具有更為強(qiáng)大的制度承載和民意吸納能力，以自治制度的轉(zhuǎn)型推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)的治理現(xiàn)代化。

總之，民主制度的確立并不意味著民主政治的實(shí)現(xiàn)。作為文本的制度設(shè)計(jì)，必須通過具體的實(shí)踐檢視和反復(fù)調(diào)適，以適應(yīng)基層社會(huì)發(fā)展的需要才具有民主政治的現(xiàn)實(shí)意義。在新的歷史形勢(shì)下，村民自治在社會(huì)主體性建設(shè)、制度的規(guī)范化法治化建設(shè)、自治結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及政府與社會(huì)的良性互動(dòng)等方面還有很長(zhǎng)的路要走。完善村民自治，實(shí)現(xiàn)高效有序、良性發(fā)展的基層社會(huì)自治新格局，仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

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