張文波

人民法院黨組是法院機(jī)關(guān)中政黨權(quán)威的制度載體，承擔(dān)決策部署、組織嵌入、政治動員等職能。法院黨組并非正式的法律概念，卻深刻影響著法官群體的日常行動，主導(dǎo)著人民法院的權(quán)力運(yùn)行范式和總體精神氣質(zhì)。法官可以只服從法律，但作為黨員卻必須接受所在黨組的領(lǐng)導(dǎo)；法院院長、副院長由民意代表機(jī)關(guān)任免，其選任過程卻深受上級法院黨組的影響。如果忽視黨組這一蘊(yùn)含豐富政治信息的概念，想要獲得當(dāng)代中國司法實踐的全部真相將是十分困難的。換句話說，真實的司法世界正是產(chǎn)生于黨組政治匿名性的創(chuàng)造活動中。嵌入司法場域中的政黨權(quán)力，在議題設(shè)置、功能發(fā)揮、治理技術(shù)、話語表達(dá)和行動方式等方面，與司法審判的程序性、合法性和終局性都緊密地結(jié)合在一起。*布迪厄： 《法律的力量——邁向法場域的社會學(xué)》，強(qiáng)世功譯，載《北大法律評論》1999年第2卷，第498頁。甚至可以說，作為人民法院內(nèi)部最重要的政治組織，法院黨組不僅是政黨權(quán)力的踐行者，同時也是政治權(quán)力的生產(chǎn)者，*米歇爾·?？拢?《必須保衛(wèi)社會》，上海人民出版社1999年版，第29頁。并為法官以政治精英的身份扮演“管理家”“政治家”等社會角色提供了廣闊平臺。*江國華： 《論法官的角色困境》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第2期，第15頁。因此，本文將從法院黨組這一為人們“日用而不知”的概念出發(fā)，對其組織特征、運(yùn)作模式和治理機(jī)制進(jìn)行分析，揭示政黨權(quán)力在司法場域中的日常運(yùn)行狀態(tài)，挖掘黨組政治的制度性資源，從而拓展對當(dāng)代中國政法體制演進(jìn)過程的研究。

在此，本文簡要梳理和交代以往的研究文獻(xiàn)和成果。最早涉及司法場域中政黨問題研究的是北京大學(xué)蘇力教授，他呼吁通過研究司法與政黨的關(guān)系以“重構(gòu)中國司法研究的學(xué)術(shù)框架”。*參見蘇力： 《中國司法中的政黨》，載《法律和社會科學(xué)》2006年第1期, 第256～284頁。此后，這一話題逐漸得到學(xué)界關(guān)注，并擴(kuò)展至法院內(nèi)部治理邏輯、政法委的組織史變遷和當(dāng)代中國政法體制的形成等問題域。*參見左衛(wèi)民： 《中國法院院長角色的實證研究》，載《中國法學(xué)》2014年第1期, 第5～25頁；侯猛： 《“黨與政法”關(guān)系的展開——以政法委員會為研究中心》，載《法學(xué)家》2013年第2期, 第1～15頁；侯猛： 《當(dāng)代中國政法體制的形成及意義》，載《法學(xué)研究》2016年第6期，第3～16頁；周尚君： 《黨管政法： 黨與政法關(guān)系的演進(jìn)》，載《法學(xué)研究》2017年第1期, 第196～208頁。其中，在該領(lǐng)域造詣最為深厚、成果最為豐碩的當(dāng)屬中山大學(xué)劉忠教授。他對司法場域中的權(quán)力關(guān)系有極為敏銳的洞察和精準(zhǔn)的判斷，并形成一系列原創(chuàng)性的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。可以說，本文的問題意識和寫作思路在很大程度上是受劉忠教授相關(guān)研究成果的啟發(fā)。例如，他主張以知識類型劃分院長選任的路徑，并闡明法院院長存在“政治人”和“法律人”的雙重角色，*劉忠： 《政治性與司法技術(shù)之間： 法院院長選任的復(fù)合二元結(jié)構(gòu)》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2015年第5期, 第17～29頁。而本文正是要揭示法院院長“政治人角色”的一面；他介紹了“黨管政法”原則的前世今生，*劉忠： 《“黨管政法”思想的組織史生成》，載《法學(xué)家》2013年第2期, 第16～32頁。而正是在此基礎(chǔ)上，本文展開了對人民法院黨組的組織特征和權(quán)力運(yùn)行方式的描述；他對人民法院編制變遷史、分庭管理模式以及法院內(nèi)部職級晉升邏輯的揭示，*劉忠： 《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國法院編制變遷三十年(1978—2008)》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第5期, 第47～64頁；《論中國法院的分庭管理制度》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第5期, 第124～135頁；《格、職、級與競爭上崗——法院內(nèi)部秩序的深層結(jié)構(gòu)》，載《清華法學(xué)》2014年第2期, 第146～163頁。為本文總結(jié)出黨組內(nèi)部的“歸口管理模式”及精英吸納、政治動員、權(quán)力整合等功能提供了豐富的素材和靈感。本文正是在借鑒上述研究成果的前提下，嘗試通過對人民法院黨組治理機(jī)制的分析并提出若干創(chuàng)見，從而推進(jìn)對“政黨與司法關(guān)系問題”的研究。

一、 法院黨組的組織特征與權(quán)力架構(gòu)

(一) 法院黨組的組織生成史

“黨組”這一概念正式出現(xiàn)于1945年中共七大修訂的黨章中，其前身可追溯至1927年中共五大黨章修正案中使用的“黨團(tuán)”一詞。此后，作為黨委的派出組織，黨組的政治任務(wù)、成立條件、產(chǎn)生方式和隸屬關(guān)系逐漸明晰，并被黨委授權(quán)行使具體執(zhí)行權(quán)和細(xì)節(jié)決策權(quán)，而大政方針則統(tǒng)歸黨委。*《對中央決定成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知稿的批語和修改》(1958年6月8日)，載《建國以來毛澤東文稿》(第7冊)，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第269頁。在“政黨中心主義”的語境下，作為嵌入性政治體系的核心要素，黨組發(fā)揮著日益重要的作用。

1949年2月2日，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國民黨六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》。遵照這一指示，各解放區(qū)在接管舊政權(quán)的基礎(chǔ)上先后成立人民法院。1949年11月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，最高法院、最高檢察署成立聯(lián)合黨組,由時任最高檢察署檢察長羅榮桓任黨組書記，業(yè)務(wù)上由政務(wù)院政治法律委員會分黨組指導(dǎo)，政治上則直接由中央政治局領(lǐng)導(dǎo)。*《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，載中共中央組織部編著： 《中國共產(chǎn)黨組織工作辭典》，黨建讀物出版社2001年版，第526頁。同時，地方各級法院為同級人民政府的組成部分并成立“分黨組”，受同級人民政府黨組的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。例如，于1949年7月成立的上海市人民法院分黨組，隸屬于上海市人民政府黨組。*中共上海黨志編纂委員會編： 《中共上海黨志》，上海社會科學(xué)院出版社2001年版，第15頁。

在審判機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，首要目的是以黨組為紐帶把黨的意志和權(quán)威有效嵌入司法系統(tǒng)，使二者形成有機(jī)體。具體到新中國成立之初的人民法院，設(shè)立黨組則有其特殊的政治考量和時代背景。由于最高法院首任院長沈鈞儒、副院長張志讓均為黨外人士，另有首屆最高人民法院委員吳昱恒、閔剛侯、陸鴻儀、沙彥楷、俞鐘駱等分屬各民主黨派，*新華社： 《最高人民法院院長副院長及委員名單》，載《人民日報》1949年10月20日，第3版。且各級人民法院在成立之初也接收了大量舊司法人員，*如上海市人民法院成立時，共計干部452人，其中留用的舊司法人員高達(dá)322人。參見上海審判志編委會編： 《上海審判志》，上海社會科學(xué)院出版社2003年版，第45頁。因而在法院建立黨組很大程度上是出于過渡時期加強(qiáng)對法院的組織控制并妥善處理與黨外人士關(guān)系的政治需要。1951年7月,時任政務(wù)院政法委員會主任董必武就曾指出，“(政法)五機(jī)關(guān)的工作將由民主人士來領(lǐng)導(dǎo)，黨不依靠黨委和支部這個集體力量還依靠什么呢”？*董必武： 《同政法部門黨員負(fù)責(zé)同志談話要點(diǎn)》，載《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第164～166頁。之后，最高法院黨組在中央人民政府委員會黨組下成為單獨(dú)序列，日常工作由資深中共黨員、時任最高法院副院長吳溉之實際負(fù)責(zé)。*劉忠： 《從華北走向全國： 當(dāng)代司法制度傳承的重新書寫》，載《北大法律評論》2010年第1輯，第18頁。

1953年3月，為加強(qiáng)對政府部門黨組的直接領(lǐng)導(dǎo)，中共中央決定撤銷中央人民政府黨組干事會，將政務(wù)院政法委員會分黨組升格為黨組，并授權(quán)其分管最高法院黨組。*《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》(1953年3月10日)，載陳文斌等編： 《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政五十年》，中共黨史出版社1999年版，第68頁。同年9月，中共中央主席毛澤東致信政務(wù)院總理周恩來，對包括最高法院黨組在內(nèi)的政法系統(tǒng)各單位不向中央?yún)R報工作提出嚴(yán)厲批評。*《關(guān)于檢査督促政府各部口向中央報告工作的批語》(1950年9月13日)，載《建國以來毛澤東文稿(第一冊)》，中央文獻(xiàn)出版社1987年版，第5頁。為此，最高法院黨組多次向中央表態(tài)“人民法院黨組必須經(jīng)常主動地向黨委請示報告工作”。*鄭謙等： 《當(dāng)代中國政治體制發(fā)展概要》，中共黨史資料出版社1988年版，第89頁。進(jìn)入“大躍進(jìn)”時期后，政法工作也掀起“一長代三長”“一員代三員”的躍進(jìn)浪潮。1960年11月，中共中央決定最高法院與公安部合署辦公，最高法院派員參加公安部黨組，最高法院黨組則暫時被“凍結(jié)”。*《中共中央關(guān)于中央政法機(jī)關(guān)精簡機(jī)構(gòu)和改變管理體制的批復(fù)》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編： 《中共中央文件選集(第35冊)》，人民出版社2013年版，第388頁。“文革”期間，各地人民法院成為軍事管制單位，*例如，廣東省高級人民法院曾更名為廣東省革命委員會保衛(wèi)組第五辦公室。參見廣東省地方史志編纂委員會編： 《廣東省志·審判志》，廣東人民出版社1992年版，第14頁；天津市中級人民法院曾先后更名為中國人民解放軍天津市公安機(jī)關(guān)軍事管制委員會中級人民法院軍管小組和天津市革命委員會人民保衛(wèi)部五組。參見天津市地方志編修委員會編著： 《天津通志》，天津社會科學(xué)出版社1999年版，第31～32頁。法院黨組建制被撤銷并在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下改設(shè)黨的核心小組。*例如天津高院就曾以“中國共產(chǎn)黨天津市高級人民法院核心小組”的名義向天津市委報送文件。參見《中國共產(chǎn)黨天津市高級人民法院核心小組關(guān)于冤假錯案改判后善后工作處理的幾點(diǎn)意見》，1979年12月12日，津法黨〔1979〕1號，載前注〔20〕，《天津通志》，第382頁。與此對應(yīng)的是，1969年中共九大修訂的黨章中刪除了關(guān)于黨組的條款和規(guī)定。直至“文革”結(jié)束，1977年中共十一大修訂的黨章中才正式恢復(fù)了黨組的地位，隨后中共中央發(fā)文要求中央國家機(jī)關(guān)中黨的核心領(lǐng)導(dǎo)小組改稱黨組。*《中共中央關(guān)于建立黨組、黨委問題的補(bǔ)充通知》(1978年4月5日)，載中央辦公廳法規(guī)室編： 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978-1996)》，法律出版社2009年版，第709頁。此后，各級人民法院黨組建制得以迅速重新確立，并在新時期的司法場域中扮演著舉足輕重的角色。2015年6月，隨著《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》的出臺，對黨組的設(shè)立條件、職責(zé)范圍、組織架構(gòu)和議事原則都予以明確，人民法院黨組的工作機(jī)制也得到進(jìn)一步完善。

(二) 法院黨組的人員構(gòu)成

法院黨組并不是空洞的權(quán)力象征或政治符號，而是由法院內(nèi)部政治精英和技術(shù)精英共同組成的政治實體?？疾旆ㄔ狐h組的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，其組成人員的范圍自改革開放后呈不斷擴(kuò)張之勢——除具備黨員身份的院長、副院長為法院黨組的當(dāng)然成員外，紀(jì)檢組長、政治部(處)主任也逐漸成為法院黨組成員的固定人選。同時，地方各級人民法院中執(zhí)行局長、審委會專職委員、工會主席甚至重要職能部門的負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨組的情況也屢見不鮮。

1991年4月，中紀(jì)委發(fā)文要求“派駐紀(jì)檢組組長和黨組紀(jì)檢組組長應(yīng)參加所在部門的黨組”。*《關(guān)于中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組和各部門黨組紀(jì)檢組、紀(jì)委若干問題的規(guī)定(試行)》，1991年4月23日，中紀(jì)發(fā)〔1991〕1號。此后，法院紀(jì)檢組長進(jìn)入黨組成為慣例。1999年4月，中共中央提出法院系統(tǒng)內(nèi)“政工部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部由同級副職兼任或同級副職干部專任”。*《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政法干部隊伍建設(shè)的決定》，1999年4月15日，中發(fā)〔1999〕6號。按照上述要求，最高法院人事局率先升格為副部級架構(gòu)的政治部，政治部主任成為最高法院黨組成員。地方各級法院緊隨其后，將本院政工部門予以升格并明確政工部門負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨組，政治部(處)主任順利成為法院黨組成員。同時，由于法院編制規(guī)模不斷擴(kuò)大，法院干部的晉升通道越發(fā)狹窄，因而法院黨組始終在尋找時機(jī)解決法院中層干部的職級待遇問題。自中央下發(fā)要求各地提高工會主席政治待遇的文件后，一些地方法院很快響應(yīng)政策將法院工會主席送入黨組。*《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改善黨對工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》，1989年12月21日，中發(fā)〔1989〕12號。

如果說政工部門和紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)人進(jìn)入法院黨組得益于自身的“政治優(yōu)勢”，法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨組則是最高法院黨組在解決“執(zhí)行難”過程中，借助中央文件精神積極爭取的結(jié)果。1999年，最高法院黨組曾向中共中央申請協(xié)調(diào)解決“執(zhí)行難問題”，中共中央批準(zhǔn)最高法院黨組以“改進(jìn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理體制”的方式解決該問題。*《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告〉的通知》，1999年7月7日，中發(fā)〔1999〕11號。最高法院黨組借政策東風(fēng)，鼓勵各地法院趁勢加快組建執(zhí)行局并將執(zhí)行局局長職級高配。*《最高人民法院關(guān)于改革人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)有關(guān)問題的通知》，2000年9月30日，法明傳〔2000〕437號。其中，黑龍江省三級法院率先實現(xiàn)執(zhí)行局長進(jìn)入本院黨組，最高法院黨組對“黑龍江模式”給予高度肯定并號召各地法院積極借鑒。*《以改革精神抓好中央11號文件的貫徹落實》(2001年2月26日)，載沈德詠： 《司法改革精要》，人民法院出版社2003年版，第330～331頁。之后，越來越多符合任職條件的執(zhí)行局長進(jìn)入法院黨組。此后，法院黨組成員的范圍繼續(xù)擴(kuò)張。2006年，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，法院根據(jù)工作需要可以按照同級黨政部門副職規(guī)格和條件設(shè)置兩名審委會專職委員，*《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》，2006年5月3日，中發(fā)〔2006〕11號。部分地方法院審委會專職委員進(jìn)入黨組。*例如，江蘇、河南、福建等省高院現(xiàn)任審委會專職委員都進(jìn)入黨組，其中福建省高院審管辦主任嚴(yán)峻提任省法院黨組成員、審委會專職委員的新聞還見諸媒體，參見《福建發(fā)布任前公示38位同志擬提任省管領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)》，載《福建日報》2017年1月17日，第2版。目前，巡視員、副巡視員等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)已經(jīng)逐漸從過去為即將離任的領(lǐng)導(dǎo)干部解決級別的“二線崗位”過渡到由年富力強(qiáng)、具備培養(yǎng)潛質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部任職的“一線崗位”，這些干部只要符合黨組成員的選任條件，在進(jìn)入法院黨組上亦具有較大優(yōu)勢。*例如，河南、西藏等高院均有巡視員擔(dān)任黨組成員，參見《省高院黨組成員、巡視員蔣克勤到澠池法院調(diào)研》，載《三門峽日報》2015年4月27日。隨著近年來各級法院不斷加強(qiáng)隊伍建設(shè)，一些法院的重要職能部門主要負(fù)責(zé)人如辦公室主任、民庭庭長、刑庭庭長、審管辦主任等也成為黨組成員的強(qiáng)有力人選，并且一些法院還會安排黨組成員兼任部門負(fù)責(zé)人。*例如，四川省高院、深圳市中院皆有黨組成員兼任機(jī)關(guān)黨委書記，而作為中共十九大代表的黃志麗、郭興利法官，則以基層法院黨組成員的身份兼任派出法庭庭長。

(三) 法院黨組組成人員的黨內(nèi)地位

一般來說，法院黨組設(shè)置書記一人、副書記一到兩人及黨組成員若干人，其黨內(nèi)地位首先取決于任命層級的高低。以最高法院為例，盡管黨組書記、副書記、成員均為中管干部，*《中共中央組織部關(guān)于修訂〈中共中央管理的干部職務(wù)名稱表〉的通知》，1990年5月10日，中組發(fā)〔1990〕2號。但黨組書記由中共中央委員會直接任命，黨組成員則由中共中央組織部批準(zhǔn)任命，兩者的任免通知則均直接發(fā)給最高法院黨組。

除最高法院首任院長沈鈞儒為黨外人士外，最高法院黨組書記歷來由院長兼任。其中，董必武以中央政治局委員、政務(wù)院副總理之身份出任最高法院第二任院長、黨組書記；第三任院長謝覺哉系八屆中央候補(bǔ)委員，并與董必武同為“中共五老”之一。之后，除任建新在他的第二個任期內(nèi)以中央書記處書記、中央政法委書記的身份兼任院長、黨組書記外，最高法院黨組書記在黨內(nèi)歷來是中央委員。與此對應(yīng)的是，地方各級法院黨組書記、院長一般擔(dān)任同級地方黨委委員或黨委政法委委員。1983年，中共中央要求加強(qiáng)法院干部配備，并規(guī)定法院院長按照同級政府副職的規(guī)格配備。*《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)地方各級法院、檢察院干部配備的通知》，1985年9月1日，中辦發(fā)〔1985〕47號。但上述文件并未明確法院黨組書記的配置，因而從最高法院院長進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)人行列到地方各級法院院長進(jìn)入當(dāng)?shù)厥?、市、縣領(lǐng)導(dǎo)序列，其正當(dāng)性均來自院長職務(wù)本身而非黨組書記。*依照政治慣例，地方領(lǐng)導(dǎo)干部一般按黨委常委、人大常委會副主任、政府副職、政協(xié)副主席、法院院長、檢察院檢察長次序進(jìn)行排序。此后，法院黨組副書記的黨內(nèi)地位也隨之水漲船高。最高法院黨組副書記、副院長一職開始按照正部級規(guī)格配置，并有機(jī)會進(jìn)入中央委員會。*例如，曾擔(dān)任最高法院黨組副書記、常務(wù)副院長的曹建明、沈德詠在職期間分別當(dāng)選中共十六屆中央候補(bǔ)委員、十八屆中央委員。與之不同的是，由于地方各級黨委會成員總數(shù)相對較少因而“政治含金量”更高，地方法院黨組副書記成為同級黨委會委員的較為罕見。*需要說明的是，地方法院黨組副書記并非常設(shè)職位，例如河南省規(guī)定中院和基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)不設(shè)專職黨組副書記。參見《河南省委組織部、河南省高院黨組關(guān)于加強(qiáng)省轄市、縣(市、區(qū))法院領(lǐng)導(dǎo)班子和干部管理有關(guān)問題的通知》，2000年9月22日，豫組通字〔2000〕46號。另外，擔(dān)任常務(wù)副職的地方法院黨組副書記，一般會當(dāng)選為當(dāng)?shù)丶o(jì)委委員。另外，法院黨組成員的行政級別一般按照同級政府職能部門的副職配備。但最近十余年間經(jīng)各地法院黨組的積極爭取，不少地方法院黨組成員已經(jīng)開始按照同級政府職能部門的正職配備。*《最高人民法院政治部關(guān)于調(diào)整人民法院部分職務(wù)配備規(guī)格和職數(shù)比例的意見》，2001年12月29日，法政〔2001〕225號。

在傳統(tǒng)中國政治文化中，組織排名的先后順序是個人資歷、政治地位的外在宣示。盡管現(xiàn)代司法技術(shù)與政黨治理不斷走向理性化，但在組織排名上從來都不是任意、無序的，而是充滿政治策略和技巧的安排。為保證進(jìn)入黨組的政治精英能夠迅速根據(jù)其排名確立政治權(quán)力的“差序格局”，使權(quán)力網(wǎng)絡(luò)始終處于穩(wěn)定狀態(tài)，法院黨組在排名順序上除書記、副書記外，其他黨組成員一般按照進(jìn)入黨組的時間先后安排次序。如同時提任黨組成員，則副院長一般優(yōu)先于紀(jì)檢部門、政工部門負(fù)責(zé)人，紀(jì)檢部門、政工部門負(fù)責(zé)人又優(yōu)先于擔(dān)任其他職務(wù)的黨組成員。當(dāng)然，黨組排名只能在一定程度上說明政治精英的黨內(nèi)地位和名望，并非嚴(yán)格對應(yīng)其實際擁有的政治資源和政治影響力。

二、 法院黨組的運(yùn)作方式與權(quán)力邏輯

(一) 黨管政法模式

在革命意識形態(tài)話語中，人民法院作為專政工具歷來有“刀把子”的政治隱喻。“國之重器，不可不察”，對國家政權(quán)要害機(jī)構(gòu)組成人員的產(chǎn)生、選任予以控制，成為“最大的政治”。*見前注〔6〕，劉忠文，第18頁。法院黨組正是通過一系列政策與策略等權(quán)力技術(shù)對司法場域施加影響，從而在內(nèi)外兩個層面實踐了“黨管政法模式”。

內(nèi)部意義上的黨管政法，專指法院黨組主導(dǎo)本單位政治資源的分配和激勵機(jī)制的運(yùn)行，其作用方式包括： (1) 由法院黨組直接對單位重大事項做出決議。例如，在取消對全國各高院考核排名、討論通過憲法宣誓的組織辦法、確定最高法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)、決定成立《人民法院組織法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組，*胡偉新： 《最高人民法院召開黨組會議決定取消對全國各高級人民法院考核排名》，載《人民法院報》2014年12月27日，第1版；《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈最高人民法院關(guān)于憲法宣誓的組織辦法〉的通知》，2016年4月19日，法發(fā)〔2016〕9號；《最高人民法院黨組〈關(guān)于印發(fā)我院立案一庭、立案二庭主要職責(zé)〉的通知》，法組〔2009〕97 號；《最高人民法院黨組關(guān)于成立最高人民法院〈人民法院組織法〉修改領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，2014年12月24日，法組〔2014〕161號。均由最高法院黨組決定;天津高院在發(fā)布成立法官遴選委員會工作辦公室和規(guī)范法院系統(tǒng)工作人員著裝的通知中，專門強(qiáng)調(diào)“經(jīng)天津市高級人民法院黨組討論決定”。*《天津市高級人民法院關(guān)于成立天津市法官遴選委員會工作辦公室的通知》，2016年5月31日，津高法〔2016〕97號；《天津市高級人民法院關(guān)于印發(fā)〈天津市法院系統(tǒng)工作人員著裝和儀表風(fēng)紀(jì)管理辦法〉的通知》，2014年7月4日，津高法〔2014〕128號。在此過程中，體現(xiàn)了法院黨組對法院內(nèi)部議程設(shè)置的主導(dǎo)性。(2) 由法院黨組將政黨文件轉(zhuǎn)化為司法機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范或及時傳達(dá)落實政黨意志。例如，十五屆中紀(jì)委四次會議要求“廳級以上領(lǐng)導(dǎo)的配偶、子女，不準(zhǔn)在其管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動”，最高法院黨組立刻貫徹會議精神，對本院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女從事有償法律服務(wù)活動和商務(wù)活動進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范；*《中共最高人民法院黨組關(guān)于最高人民法院庭(局)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女從事有償法律服務(wù)活動和商務(wù)活動的若干規(guī)定》，2000年11月7日，法發(fā)〔2000〕27號。另外，十八屆中紀(jì)委三次會議提出“各級黨委(黨組)要切實擔(dān)負(fù)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任”的要求，最高法院黨組隨即制定工作方案予以落實，參見《最高人民法院黨組關(guān)于落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任的實施意見(試行)》，2014年6月6日，法組〔2014〕61號。為配合開展“群眾路線教育實踐活動”，云南高院黨組決定在本院成立專項領(lǐng)導(dǎo)小組。*《關(guān)于云南省高級人民法院黨的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室組成人員及職責(zé)分工的通知》，2013年1月17日，云高法群組〔2013〕2號。(3) 院務(wù)會或院長辦公會做出有關(guān)決議后，由院黨組予以程序性確認(rèn)。例如全國法院審判人員法服更新、最高法院招聘公務(wù)員進(jìn)行公示、開展評選全國優(yōu)秀法官活動等，均報請最高法院黨組同意或批準(zhǔn)；*王銀勝等： 《經(jīng)最高法黨組批準(zhǔn)全國法院審判人員將換新裝》，載《人民法院報》2007年10月17日，第1版；《2010年國家公務(wù)員考試最高人民法院擬錄用人員公示》，2010年6月17日；《最高人民法院關(guān)于表彰全國法院先進(jìn)集體和全國法院先進(jìn)個人的決定》，2016年1月19日，法〔2016〕20號。同時，黨管政法模式在組織層面上亦呈現(xiàn)出科層制形式，法院內(nèi)部每個庭室都會對應(yīng)成立一個黨支部并直接隸屬于法院機(jī)關(guān)黨委，再由機(jī)關(guān)黨委就黨務(wù)工作向法院黨組具體負(fù)責(zé)。

外部意義上的黨管政法，特指黨的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)觸及司法機(jī)關(guān)的每一個角落，并綜合了黨管干部和請示匯報兩種模式的交互過程。黨管干部模式在上文已有論及，不再贅述。請示匯報模式主要是指法院黨組就法律政策性問題或個案處理問題向上級黨委進(jìn)行請示。最高法院黨組在新中國成立初期曾向中央表態(tài)“人民法院不僅要堅決服從黨的方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，而且要堅決服從黨對審判具體案件以及其他一切方面的指示和監(jiān)督”，*《最高人民法院黨組關(guān)于第四屆全國司法工作會議的情況報告》，轉(zhuǎn)引自《董必武傳·下》，中央文獻(xiàn)出版社2006年版，第975頁。之后亦曾就投案自首人員的處理、死刑復(fù)核等問題向中共中央進(jìn)行過請示；*《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)最高人民法院黨組等關(guān)于處理投案自首分子的意見的報告》(1956年7月6日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室等編： 《中共中央文件選集(第23冊)》，人民出版社2013年版，第299頁；《中共中央批轉(zhuǎn)最高人民法院黨組關(guān)于處理死刑復(fù)核案件問題的請示》(1958年5月20日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室等編： 《中共中央文件選集(第28冊)》，人民出版社2013年版，第113頁。此后，自1979年中共中央決定取消各級黨委審批案件的制度后，“黨管政法”模式已經(jīng)在微觀技術(shù)層面被大大弱化，而更多體現(xiàn)為宏觀性、政策性的引導(dǎo)與管理。*《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，1979年9月9日，中發(fā)〔1979〕64號。其中，政法委作為各級黨委的職能部門，被授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、管理政法工作，*參見《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政法干部隊伍建設(shè)的決定》，1999 年4月15日，中發(fā)〔1999〕6 號。因而“黨管政法”首先表現(xiàn)為法院黨組對黨委政法委就重大事項請示匯報。同時，基于黨委政法委與黨委之間在事權(quán)劃分上的考量，法院黨組還有義務(wù)就重大問題向上級黨委報告。*參見劉忠： 《政法委的構(gòu)成與運(yùn)作》，載《環(huán)球法律評論》2017年第3期；另外，彭真在1987年召開的全國政法工作座談會上也強(qiáng)調(diào)，“政法機(jī)關(guān)重大問題必須向黨委請示報告”，中共中央文獻(xiàn)編輯委員會： 《彭真文選》，人民出版社1991年版，第605頁。中共十八大之后該模式得到進(jìn)一步強(qiáng)化，最高法院黨組開始直接向中央政治局常委會進(jìn)行工作匯報。之后，各級地方法院黨組紛紛響應(yīng)，向本級黨委常委會匯報工作。法院黨組借助政黨資源，在人民法院向各級人大報告工作之外，又建立了與各級黨委密切溝通的新渠道，使人民法院能夠在司法改革中獲得更大話語權(quán)，并強(qiáng)化其在整個司法系統(tǒng)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的地位。盡管黨管政法模式具備上述政治正當(dāng)性與合理性，但仍需清醒認(rèn)識到該模式也為審判權(quán)力運(yùn)行受到不當(dāng)干擾埋下隱患，特別是在推進(jìn)依法治國過程中可能產(chǎn)生“權(quán)大于法”的負(fù)面觀瞻，這將是法院黨組政治在當(dāng)代中國司法實踐中最易受到詬病之處。

(二) 法院黨組的歸口管理模式

人民法院黨組的權(quán)力配置，遵循“集體決策”與“歸口管理”原則。法院黨組的全部權(quán)力來源于上級黨委，由黨組全部成員集體享有，并按照黨內(nèi)民主集中制原則進(jìn)行決策；同時，由于人民法院內(nèi)部實行分庭管理模式，*劉忠： 《論中國法院的分庭管理制度》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第5期，第124頁。除黨組書記負(fù)責(zé)全面工作外，每位黨組成員都負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督、指導(dǎo)若干部門的日常工作，并主抓相應(yīng)部門的職稱調(diào)整、職級晉升、業(yè)績考評、隊伍建設(shè)工作，即所謂“歸口管理”模式。具體而言，法院黨組的主要職權(quán)包括人事管理和干部調(diào)配權(quán)、意識形態(tài)和黨務(wù)工作指導(dǎo)權(quán)、審判業(yè)務(wù)和司法行政管理權(quán)以及其他重大事項決定權(quán)，而分配給每位黨組成員的權(quán)力之和，構(gòu)成了黨組的總體性權(quán)力。

法院黨組實行歸口管理模式的原因其來有自： 一方面，從歷史上看法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)繁雜且日趨增多。1982年8月，中共中央決定將原由司法部門主管的法院建制變更、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員編制審批、物資裝備和辦公經(jīng)費(fèi)保障等司法行政工作事項，全部移交法院管理，由法院黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本院人事任免、干部培訓(xùn)、紀(jì)檢監(jiān)督、考核獎懲、裝備設(shè)施、司法執(zhí)行等非審判工作。*《司法部、最高人民法院關(guān)于司法廳(局)主管的部分任務(wù)移交給高級人民法院主管的通知》， 1982年8月6日，〔82〕司發(fā)辦字第218號。此后，法院內(nèi)部由于實行“審執(zhí)分離”“立審分離”“審監(jiān)分離”，組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)呈明顯遞增之勢。如果不在黨組內(nèi)進(jìn)行分工，僅憑黨組書記個人無力承擔(dān)如此眾多管理事務(wù)。1999年，最高法院黨組要求各級法院實行“副院長分管工作輪換制”，在事實上承認(rèn)了歸口管理模式的合理性；*《人民法院五年改革綱要(1999—2003)》，1999年10月20日，法發(fā)〔1999〕28號。另一方面，按照審理案件類別與工作事項性質(zhì)，法院黨組工作一般被分為刑事口、民事口、執(zhí)行口、司法行政口、組織人事口和紀(jì)檢監(jiān)察口等。其中，每名黨組成員都會照例負(fù)責(zé)其中一個“口”，并順理成章成為該“口”在黨組的利益代言人。在評優(yōu)評先、職級調(diào)整、崗位交流、爭取待遇補(bǔ)助等各庭室之間可能存在內(nèi)部競爭的事項上，往往由分管各“口”的黨組成員在黨組會上經(jīng)過一系列平衡與妥協(xié)后加以協(xié)調(diào)解決。特別是每逢法院內(nèi)部人事變動，最終結(jié)果往往真實反映了各“口”之間的利益博弈狀況和黨組成員為分管部門積極爭取利益的過程。一般來說，哪個“口”的干部在競爭中獲益較多，分管該口的黨組成員就會被公認(rèn)為更具能力和威望。不僅如此，有的地方法院黨組除了在本單位內(nèi)部進(jìn)行橫向分工外，甚至在縱向上將轄區(qū)內(nèi)的下級法院作為本院黨組成員的聯(lián)系指導(dǎo)工作點(diǎn)，以強(qiáng)化上級法院對下級法院的領(lǐng)導(dǎo)。*參見張之庫等： 《“一對一”聯(lián)系 “面對面”指導(dǎo) 遼寧高院建立領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系點(diǎn)機(jī)制》，載《人民法院報》2014年3月28日，第1版。

當(dāng)然，歸口管理也必然意味著歸口負(fù)責(zé)。2015年12月，最高法院黨組發(fā)文要求各級法院黨組成員“對主管部門負(fù)責(zé)人加強(qiáng)監(jiān)督管理”，否則將承擔(dān)“主體責(zé)任”。*《最高人民法院黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任追究暫行辦法》，2015年12月29日，法組〔2015〕214號。這一規(guī)定大大強(qiáng)化了法院黨組成員的分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時也進(jìn)一步固化了法院黨組的歸口管理模式，為黨組成員擴(kuò)大其在各“口”中的話語權(quán)和影響力提供了制度保障。*例如，河南省鄭州市金水區(qū)法院兩名黨組成員、湖南省永州市中級法院兩名黨組成員曾因“履行一崗雙責(zé)不力”受到黨內(nèi)紀(jì)律處分。參見羅書臻： 《最高人民法院通報七起法院領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究典型案件》，載《人民法院報》2015年12月28日，第1 版。但另一方面，歸口管理和案件請示、審批制度緊密相連，很可能導(dǎo)致分管院領(lǐng)導(dǎo)對案件的過分干預(yù)，并與分管部門人員形成“家長式”的庇護(hù)關(guān)系，暴露出司法行政化的導(dǎo)向，不利于司法責(zé)任制的真正落實。同時，歸口管理模式也讓黨組成員無形中演變?yōu)榻橛邳h組書記和各庭室之間的一級決策組織，增加了溝通、協(xié)調(diào)的成本。因此，今后一段時期法院黨組的歸口管理模式及其走向尤為值得關(guān)注。

三、 法院黨組的功能形態(tài)與治理技術(shù)

(一) 精英吸納功能

按照韋伯對現(xiàn)代科層制下管理人員的劃分，主要包括政治精英和技術(shù)官僚兩種類型。司法場域中的黨組政治，將兩者的角色有效融合，使進(jìn)入法院黨組的絕大部分成員一身二任，既是深耕審判領(lǐng)域的專家型法官，又是以其身份獲得權(quán)力、職位與名望的政治精英。一般來說，院長、副院長、黨組書記、副書記、黨組成員以及不擔(dān)任黨組成員的院長助理、審委會專職委員、協(xié)助黨組成員工作的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，統(tǒng)稱為“院領(lǐng)導(dǎo)”，并分別對院長辦公會、黨組和審判委員會負(fù)責(zé)。*一般情況下，不擔(dān)任黨組成員的院長助理、審委會專職委員、協(xié)助黨組成員工作的其他非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，得列席院黨組會議或擴(kuò)大會議。其中，法院黨組是法院內(nèi)部最高決策組織，院長辦公會是法院內(nèi)部司法行政事務(wù)的決策組織，審判委員會是法院內(nèi)部最高審判組織，三者在參加人員范圍上的高度重疊，折射出身份同構(gòu)下的精英吸納機(jī)制。如果說審委會是法院技術(shù)精英的聯(lián)盟，那么黨組則是政治精英的大本營。*盡管審委會委員也經(jīng)過層層遴選，但主要是考察業(yè)務(wù)水平，與黨組成員的政治分量不可同日而語。也正因為如此，員額制改革后法院紀(jì)檢組長、政治部主任退出法官序列并不影響他們的實際權(quán)力和在黨組中的地位。除此之外，從授權(quán)主體來看法院黨組需對批準(zhǔn)其產(chǎn)生的黨委負(fù)責(zé)，而人民法院亦應(yīng)依法對本級人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)，兩者之間的張力正是有賴于法院黨組進(jìn)行彌合，從而為政治精英和技術(shù)精英提供了身份共享、轉(zhuǎn)換的空間。

同時，法院黨組內(nèi)部關(guān)于“精英”的內(nèi)涵也在數(shù)十年間悄然發(fā)生變遷。新中國成立初期，法院黨組成員中以軍政干部居多，最高法院黨組副書記、副院長曾漢周是“長征干部”，黨組副書記、副院長吳德峰曾長期領(lǐng)導(dǎo)中共秘密情報工作，新中國成立后首任天津市人民法院黨組書記、院長王笑一解放前曾任晉冀魯豫邊區(qū)行署專員，黨組成員、副院長陳阜則長期任職于陜甘寧邊區(qū)保衛(wèi)處。除吸收政治過硬的革命干部外，新中國成立初期的法院黨組還囊括了一批“紅色法官”。例如，1954年出任最高法院黨組成員、副院長的馬錫五以“馬錫五審判方式”聞名解放區(qū)，新中國成立后調(diào)任最高法院中南分院院長的雷經(jīng)天曾任陜甘寧邊區(qū)高等法院院長，首任北京市高院黨組書記、院長王斐然曾任晉察冀邊區(qū)高等法院院長。之后，從“大躍進(jìn)時期”直至“文革”前夕，在階級斗爭色彩愈發(fā)濃厚的背景下，一批工農(nóng)干部出身的政治精英進(jìn)入各級法院黨組，以保證人民法院的“政治純潔性”。改革開放后，隨著法學(xué)教育的恢復(fù)和興起，接受過高等教育的專家型法官成為法院黨組的絕對主力。1978年8月，年僅四十周歲即進(jìn)入西藏自治區(qū)高院黨組班子的李國光，正是法院系統(tǒng)干部年輕化、知識化的第一批受益者。*李國光： 《我的大法官之路》，人民法院出版社2016年版，第4頁。之后隨著各大法學(xué)院系的畢業(yè)生不斷進(jìn)入法院并逐步成長為業(yè)務(wù)專家，法院內(nèi)部相當(dāng)一批業(yè)務(wù)精英通過“技術(shù)官僚路線”走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。*參見《江必新： 我覺得我只是技術(shù)官僚》，載《法制早報》2005年2月2日，第3版。以至于時至今日，法院內(nèi)部業(yè)務(wù)口干部和非業(yè)務(wù)口干部之間壁壘分明，審判業(yè)務(wù)出身的干部在通往法院黨組的道路上具有絕對優(yōu)勢，甚至紀(jì)檢組長、政治部主任等專職從事黨務(wù)工作的黨組成員，也主要從各業(yè)務(wù)庭負(fù)責(zé)人中選拔。由此可見，黨組是將業(yè)務(wù)精英吸納為政治精英的樞紐，實現(xiàn)了黨組成員與副院長及其他院級領(lǐng)導(dǎo)之間的雙向進(jìn)入和交叉任職，這也與革命話語對干部“又紅又?！钡囊蟛恢\而合。

另外，為保證法院內(nèi)部精英更加有效流動與整合，以實現(xiàn)人力資源的最優(yōu)化配置，各級法院黨組還打破科層制的專業(yè)分工，設(shè)立各種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其成員既包括分管具體工作的黨組成員，也包括相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人甚至個別專業(yè)技術(shù)精英。*例如，最高法院黨組先后成立了涉及黨建工作、懲治和預(yù)防腐敗、信息化、巡視整改工作、司法改革等多個領(lǐng)導(dǎo)小組。通過“領(lǐng)導(dǎo)小組”的組織重構(gòu)和資源整合，新的權(quán)力支配關(guān)系被建構(gòu)出來，無論政治精英還是技術(shù)精英都被最大限度地吸納到政黨政治所營造的權(quán)力運(yùn)作空間中。

(二) 政治動員功能

政治動員是政治組織開展日?；顒拥幕痉绞?，動員主體通過鼓動宣傳和典型塑造等方式，喚起被動員對象對政治議題的價值認(rèn)同和參與熱情，從而為集體行動的實施與政治權(quán)威的確立奠定基礎(chǔ)。作為司法場域中的頭號“權(quán)力資本”，*按照布迪厄的判斷，場域中的資本劃分為四種類型： 經(jīng)濟(jì)資本、文化資本、社會資本和符號資本。受此啟發(fā)，本文將黨組權(quán)威歸納為“權(quán)力資本”。參見 布迪厄、華康德： 《實踐與反思——反思社會學(xué)導(dǎo)引》，李猛等譯，中央編譯出版社1998 年版，第161頁。法院黨組最突出的政治優(yōu)勢就是擁有極強(qiáng)的組織動員能力，其進(jìn)行政治動員的途徑和內(nèi)容主要包括：

1． 動員本單位和下級法院圍繞各級黨委確立的中心任務(wù)開展工作。新中國成立伊始，各級法院黨組就積極宣傳、動員、參與中共中央開展的一系列政治運(yùn)動。例如，1950年7月，最高法院黨組與政務(wù)院聯(lián)合發(fā)布指示要求鎮(zhèn)壓反革命活動；*《政務(wù)院、最高人民法院關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編： 《建國以來重要文獻(xiàn)選編(第一冊)》，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第358頁。在1952年“清理舊司法人員”過程中，江西高院黨組呼吁轄區(qū)法院“立即開展群眾性的司法改革運(yùn)動”；*李光斗： 《立即行動起來，開展群眾性的司法改革運(yùn)動》，載《江西政報》1952年第10期。1955年10月，最高法院黨組與司法部聯(lián)合發(fā)布指示要求保障農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動；*《最高人民法院、司法部關(guān)于加強(qiáng)司法工作保障農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動的指示》(1955年10月15日)，載《中華人民共和國法規(guī)匯編(1955年7—12月)》，中國法制出版社2011年版，第462頁?！按筌S進(jìn)時期”，最高法院黨組動員全國法院系統(tǒng)積極開展“保障全民增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動”，*《中華人民共和國最高人民法院緊急通知》，1959年8月30日，〔59〕法行字第113號。湖南高院黨組召開春耕生產(chǎn)保衛(wèi)工作流動現(xiàn)場會，*《湖南省公安廳、檢察院、法院黨組召開春耕生產(chǎn)保衛(wèi)工作流動現(xiàn)場會》，載《人民司法》1960年第7期，第17頁。山東高院黨組則號召“政法工作來一個大躍進(jìn)”。*劉秉林： 《鼓起革命干勁，爭取在政法工作上來一個大躍進(jìn)》，載 《人民司法》1958年第4期，第11頁。改革開放后，各級黨委將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為首要任務(wù)，各級法院黨組隨之調(diào)整法院定位，號召本單位及下級法院“為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航”。*尤其是在各地“兩會”期間，法院工作報告主題無不圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如《全力護(hù)航G20峰會 主動服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》(浙江高院)、《為“五大發(fā)展”美好安徽提供有力司法保障》(安徽高院)，參見《人民法院報》2017年1月23日，第1版。

同時，為及時宣傳上級黨委的意志、聲音、決策，法院黨組會以逐級傳達(dá)會議精神的方式進(jìn)行動員部署。例如，十八屆六中全會召開后，各省高院黨組立即傳達(dá)貫徹會議精神。*張之庫等： 《各地法院深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆六中全會精神》，載《人民法院報》2016年11月1日，第1版。從某種意義上來說，法院黨組召開會議特別是擴(kuò)大會議、全體會議的形式是一種“政治儀式”——參會者直接聆聽到來自“中央”的指示，模糊的政黨想象轉(zhuǎn)化為實在的政黨權(quán)威并深深刻畫在參與者心中。在話語傳播的權(quán)力實踐中，不僅政黨意志會重塑法官群體的思想、觀念與認(rèn)知，而且上級法院黨組也借機(jī)再次確認(rèn)了對下級法院的權(quán)威。

2． 為完成自身設(shè)定目標(biāo)進(jìn)行組織動員和思想動員。除“為大局服務(wù)”外，法院黨組同樣設(shè)置了一系列旨在推進(jìn)法院自身改革發(fā)展的主題，并充分運(yùn)用開展專項教育活動、塑造先進(jìn)典型等手段進(jìn)行動員，以喚起法官群體的政治忠誠、對群眾路線的價值認(rèn)同以及對司法改革的參與熱情。以最高法院黨組為例，除參與中央層面組織的政治教育活動外，據(jù)不完全統(tǒng)計近年來還先后組織了“人民法官為人民”主題實踐活動(2009)、“群眾觀點(diǎn)大討論”活動(2011)，“改進(jìn)司法作風(fēng)”教育活動(2013)、“用公開促公正建設(shè)核心價值”主題教育活動(2015)、“做合格法官”學(xué)習(xí)討論活動(2016)。同時，地方法院黨組組織的動員型活動則更為廣泛和豐富，如成都中院開展了“忠誠、公正、廉潔”主題教育活動(2015)，*王鑫： 《成都法院啟動“三項活動”塑公正廉潔形象》，載《人民法院報》2015年3月4日，第1版。浙江高院開展了“隊伍建設(shè)年”活動(2016)。*《關(guān)于在全省法院開展“隊伍建設(shè)年”活動的意見》，2016年3月29日，浙高法組〔2016〕11號。

同時，各級法院黨組還靈活運(yùn)用評比、表彰、排名等差別化策略，對法官群體進(jìn)行有效激勵。例如，最高法院黨組在全國范圍內(nèi)組織了模范法院和模范法官、全國法院先進(jìn)集體和全國法院先進(jìn)個人、全國法官十杰、最美基層法官、全國法院辦案標(biāo)兵、全國審判業(yè)務(wù)專家評選表彰等活動，推出宋魚水、金桂蘭、陳燕萍、黃志麗、鄒碧華等一批新時期優(yōu)秀法官模范。與此同時，地方法院黨組則在轄區(qū)范圍內(nèi)開展先進(jìn)模范和優(yōu)秀集體的評選活動。例如，湖南高院黨組決定向“德高望重的人民司法功臣和影響重大的法官英雄楷?！鳖C發(fā)天平獎?wù)隆?《湖南省高級人民法院關(guān)于授予曹道成等890名同志榮譽(yù)天平獎?wù)碌臎Q定》，2014年7月11日，湘高法〔2014〕59號。人民法院正是借助黨組政治所建構(gòu)出的權(quán)威資源，為法官運(yùn)用司法技藝與知識以提升司法公信力提供了強(qiáng)有力的保障。

(三) 權(quán)力整合功能

在人民法院的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，既有上下級法院之間的“條條關(guān)系”，又存在法院黨組與地方黨委之間的“塊塊關(guān)系”。法院“條塊關(guān)系”的變遷，始終伴隨各級法院黨組的權(quán)力整合進(jìn)程，從而使上下級法院之間、最高法院和全國法院系統(tǒng)之間名義上的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，數(shù)十年間逐漸演化為事實上的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系乃至垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

1951年頒布的《人民法院暫行組織條例》規(guī)定上級法院對下級法院有“領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督”之權(quán)，而1954年制定的《人民法院組織法》僅明確上下級法院之間的業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系，“法院地方化”的趨勢已然形成，上級法院黨組對此鞭長莫及。同時，1954年《人民法院組織法》還規(guī)定各級法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理，法院黨組在人員編制等司法行政事務(wù)上的話語權(quán)被分割大半。1959年，全國人大二屆一次會議決定撤銷司法部，最高法院黨組立刻著手“收復(fù)失地”，向中央報請“恢復(fù)司法行政業(yè)務(wù)部門”并獲批準(zhǔn)。*《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)最高人民法院黨組〈關(guān)于恢復(fù)、健全司法行政機(jī)構(gòu)的請示報告〉》(1963年6月23日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編： 《建國以來重要文獻(xiàn)選編(第十六冊)》，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第469頁。在此期間，地方法院黨組也紛紛出臺辦法就法院人事管理問題與地方黨委進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如，1963年12月陜西省高院黨組曾規(guī)定，省高院黨組協(xié)助各地委管理基層法院的正、副院長和中院中層正、副職，中院黨組協(xié)助縣、市、區(qū)委管理基層法院庭長、審判員和秘書。*《關(guān)于省高級人民法院和各地區(qū)中級人民法院協(xié)助黨委管理司法干部的試行意見》，載陜西省地方志編纂委員會編： 《陜西省志·審判志(第五十八卷)》，陜西人民出版社1994年版，第290頁。之后，由于受“文化大革命”期間“砸爛公檢法”的消極影響，司法權(quán)威遭到極大破壞。“文革”結(jié)束初期，最高法院黨組對地方法院的影響力十分有限，不得不向中共中央求援并借助地方黨委的權(quán)威推動工作。例如，最高法院在平反全國各地冤假錯案過程中，由于各地法院出于歷史因素和意識形態(tài)方面的顧慮，對平反冤案存在措施不力、行動遲緩等情況。為此，最高法院黨組于1978年到1980年間先后三次向中共中央報送文件，提請批轉(zhuǎn)各級黨委督促當(dāng)?shù)胤ㄔ郝鋵嵲┘馘e案的平反工作。*《中央批轉(zhuǎn)中共最高人民法院黨組〈關(guān)于抓緊復(fù)查糾正冤、假、錯案認(rèn)真落實黨的政策的請示報告〉》(1978年12月29日)，中發(fā)〔1978〕78號；《中共中央批轉(zhuǎn)最高人民法院黨組〈關(guān)于善始善終地完成復(fù)查糾正冤假錯案工作幾個問題的請示報告〉》(1979年12月31日)，中發(fā)〔1979〕 96號；《最高人民法院黨組關(guān)于復(fù)查糾正“文化革命”期間錯判死刑案件的幾點(diǎn)意見的請示報告》(1980年8月5日)，載梁國慶主編： 《新中國司法解釋大全》，中國檢察出版社1993年版，第40頁。意識到單純依靠業(yè)務(wù)層面的監(jiān)督、指導(dǎo)關(guān)系，無法完成既定的工作部署，最高法院黨組開始將影響下級法院人事任免作為突破點(diǎn)，輔以意識形態(tài)和黨務(wù)指導(dǎo)、辦公辦案經(jīng)費(fèi)劃撥等措施，通過“四步走”的策略平穩(wěn)有序地完成權(quán)力整合目標(biāo)：

第一步，1983年，中組部發(fā)文要求“法院黨組協(xié)助黨委管理法院干部”。*《中共中央組織部關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》，1983年10月5日，〔1983〕中組發(fā)第15號。1984年初，最高法院黨組對“雙重管理，地方為主”的人事管理原則予以確認(rèn)，同時強(qiáng)調(diào)高院院長應(yīng)由省級黨委和最高法院協(xié)助中央管理，中院正、副院長由當(dāng)?shù)攸h委和高院協(xié)助省委管理；地方黨委在任免、調(diào)整法院領(lǐng)導(dǎo)干部前，應(yīng)征求上一級法院黨組的意見。*《中共最高人民法院黨組關(guān)于各級人民法院黨組協(xié)助地方黨委管理法院干部的辦法》，1984年1月10日，法組字〔1984〕3號。該規(guī)定的出臺，使得上級法院黨組對下級法院人事任免開始擁有一定話語權(quán)。

第二步，為適應(yīng)干部管理權(quán)限從下管兩級到下管一級的變化，并提高上級法院黨組在下級法院組織人事管理中的權(quán)重，1988年8月經(jīng)時任中央組織部部長宋平、中央政法委書記喬石同意，最高法院黨組出臺規(guī)定： (1) 中院副院長、基層法院院長由高院黨組與地市級黨委共同管理，以高院黨組管理為主；(2) 基層法院副院長由中院黨組與縣級黨委共同管理，以中院黨組管理為主；(3) 基層法院正、副庭長、審判員由中級法院黨組管理。*《中共中央組織部、中共最高人民法院黨組關(guān)于地方各級人民法院干部管理體制改革的暫行辦法》，1988年11月24日，法組〔1988〕38號。此時，高、中院黨組已經(jīng)獲得了對下級法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員的“日常管理權(quán)”。

第三步，借1999年中共中央明確“地方黨委決定任免政法部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，要征得上一級政法部門黨組同意”之際，*《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政法干部隊伍建設(shè)的決定》，1999年4月15日，中發(fā)〔1999〕6號。最高法院黨組要求“上級法院黨組要積極、主動與地方黨委配合，加大對下級法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員的協(xié)管力度”。*《人民法院五年改革綱要》，1999年10月20日，法發(fā)〔1999〕28號。此后，盡管各級黨委仍然主導(dǎo)著法院領(lǐng)導(dǎo)班子的選任程序，但上級法院黨組對下級法院領(lǐng)導(dǎo)成員的職務(wù)任免已經(jīng)具有事實上的一票否決權(quán)。

第四步，2009年，最高法院試圖改變“雙重管理”模式下被動聽取地方黨委人事意見的格局，要求各級法院黨組“加強(qiáng)與地方黨委溝通協(xié)商，積極提出下級法院領(lǐng)導(dǎo)班子配備的意見和建議，參與考察工作”。*《最高人民法院關(guān)于深入貫徹落實全國政法工作電視電話會議精神的意見》，2009年12月25日，法發(fā)〔2009〕59號。之后，上級法院黨組逐步采取將本院中層干部大量“空降”到下級法院擔(dān)任院長或統(tǒng)一調(diào)配轄區(qū)內(nèi)法院院長交流任職的方式，最終完成了權(quán)力整合的目標(biāo)。

通過上述一系列權(quán)力技術(shù)的運(yùn)用以及《法官法》的全面落實，法官的準(zhǔn)入門檻不斷提高并在法院系統(tǒng)建構(gòu)出“知識壁壘”，法院內(nèi)部技術(shù)官僚的崛起則成功制造出“身份壁壘”。此后，“最高法院及其下級法院已經(jīng)緊密地構(gòu)成了一體化的組織，最高法院越來越以各級法院當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)的身份自居”。*時飛： 《最高人民法院政治任務(wù)的變化——以1950—2007年最高人民法院工作報告為中心》，載《開放時代》2008年第1期，第133頁。在此過程中,各地高、中級法院黨組借政策東風(fēng)，也逐步實現(xiàn)了對本轄區(qū)下級法院的人事控制，一定程度上扭轉(zhuǎn)了“法院地方化”的局面。

四、 結(jié) 語

人民法院黨組的變遷過程，就是一部當(dāng)代中國政法體制的生成史。盡管圍繞人民法院形成的權(quán)力空間與邊界并不總是十分清晰，但強(qiáng)勢的政治權(quán)力即便嵌入其中，也同樣需要符合其特定的運(yùn)行邏輯和規(guī)則，否則就無法實現(xiàn)政治動員和權(quán)力整合的目標(biāo)。作為司法場域中最顯要的權(quán)力符號，人民法院黨組正是借助政治精英和技術(shù)精英的身份同構(gòu)體系，才完成了從政治領(lǐng)域向司法領(lǐng)域的切換，成功將“黨的權(quán)力”轉(zhuǎn)化為“公共權(quán)力”。這意味著人民法院在向社會提供公共產(chǎn)品、制定公共政策時，實際上隱含著政黨的權(quán)力、意志與技術(shù)。無論是“黨管政法”模式還是“歸口管理”模式，都印證了黨組政治所映射出的微觀權(quán)力譜系學(xué)，同時也揭示了政黨權(quán)力彌散化和現(xiàn)代社會規(guī)訓(xùn)技術(shù)愈加完善的真相。在此過程中，“塊塊關(guān)系”中地方黨委對法院的橫向影響被削弱，“條條關(guān)系”中的上級法院黨組對下級法院的縱向影響則被強(qiáng)化。因此，法院黨組政治所建構(gòu)的權(quán)力支配關(guān)系和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，其背后有一整套系統(tǒng)的知識體系和治理策略支撐。同時應(yīng)當(dāng)注意的是，人民法院黨組在提供制度資源的過程中，尚存“人治”與“司法行政化”的隱憂，因而需要繼續(xù)在長時段內(nèi)關(guān)注法院黨組制度的變遷過程，并在司法改革的大背景下調(diào)適政黨意志與司法權(quán)力之間的張力。事實上，只有理解了人民法院黨組的治理機(jī)制，才能真正理解當(dāng)代中國司法的基本邏輯。