李　劍

（1.四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064；2.涼山州越西縣委，四川 越西 616650）

開展城市管理綜合行政執(zhí)法，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，這是城市管理工作的大勢所趨?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，應(yīng)“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。要實(shí)現(xiàn)城市管理綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化，首先必須有法可依。民族區(qū)域自治地方結(jié)合自身的特點(diǎn)，針對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法工作中存在的問題，有針對(duì)性地制定單行條例，依法規(guī)范城市管理綜合行政執(zhí)法工作，這在立法和執(zhí)法工作上都是值得探索的新嘗試。

一、發(fā)揮自治立法權(quán)規(guī)范城市管理的必要性

開展城市管理綜合行政執(zhí)法，意味著重新整合、劃分與城市管理有關(guān)的多個(gè)政府職能部門的職責(zé)和權(quán)限，如果沒有統(tǒng)一的專門立法，城市管理綜合行政執(zhí)法工作極易陷入混亂和困境?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》強(qiáng)調(diào)，要“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的配套制度”。從目前來看，全國性的城市管理立法尚付闕如，但在地方立法層面，已有一些卓有成效的嘗試，并且開創(chuàng)了不同的立法模式。

民族地區(qū)開展城市管理綜合行政執(zhí)法工作，既面臨著一般性的困難和問題，又有自身的特殊性。首先，舊城市管理體制受制于政府各職能部門的設(shè)置和分化，各部門在執(zhí)法時(shí)通常各有各的依據(jù)，相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)和配合不足，執(zhí)法矛盾時(shí)有發(fā)生，政出多門、多頭執(zhí)法、相互推諉的狀況經(jīng)常存在。其次，在相關(guān)法律未對(duì)城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、職責(zé)和履職范圍等作出明確規(guī)定的情況下，執(zhí)法主體既可能越權(quán)執(zhí)法，也可能遭遇令出不行，缺乏強(qiáng)制措施保障的困境。其三，在缺乏有效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的情況下，城管綜合行政執(zhí)法時(shí)存在執(zhí)法主體不合法，執(zhí)法程序不合法，濫用行政處罰權(quán)，侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益等現(xiàn)象。其四，民族地區(qū)普遍存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，居民的平均受教育程度不高，法制觀念不強(qiáng)等問題。同時(shí)，部分少數(shù)民族民眾不通漢語，在風(fēng)俗習(xí)慣和思維方式上有自身的特點(diǎn)，這對(duì)城管執(zhí)法工作提出了更高的要求——執(zhí)法者不僅要嚴(yán)格執(zhí)法，還要注重執(zhí)法的尺度、方式、技巧，從而維護(hù)社會(huì)和諧和民族團(tuán)結(jié)[1]。

以四川省北川羌族自治縣遇到的實(shí)際問題為例，北川老縣城在“5.12”汶川地震中受到嚴(yán)重破壞，其后易址開展了異地重建。在制定《北川羌族自治縣城市管理綜合行政執(zhí)法條例》（以下簡稱《條例》）之前，北川的城市管理相關(guān)部門職能交叉、責(zé)任不明，各個(gè)部門臨時(shí)、松散的集中整治難以解決問題，城市管理陷入困境，社會(huì)各界對(duì)于制定城市管理立法的法律需求很高。因此，北川羌族自治縣試圖發(fā)揮自治立法權(quán)，以制定單行條例的方式規(guī)范城管綜合行政執(zhí)法工作。民族自治立法是地方立法中獨(dú)具特色的重要組成部分，如四川省委書記王東明指出：“要用好民族區(qū)域自治地方立法權(quán)，從實(shí)際出發(fā)，研究制定促進(jìn)民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理等方面法規(guī)，推動(dòng)民族地區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安?！雹?/p>

二、城管單行條例的名稱和立法定位問題

北川《條例》起草小組以《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》為依據(jù)，并主要參照了武漢、南昌、成都、延邊等城市管理立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)②。在《條例》起草的過程中，首先遇到的疑問體現(xiàn)在《條例》的名稱和立法定位方面。北川《條例》草案曾擬以《北川羌族自治縣城市管理?xiàng)l例》為名，而我們認(rèn)為，根據(jù)《條例》的主要內(nèi)容和立法目的，使用《北川羌族自治縣城市管理綜合行政執(zhí)法條例》更適宜?！俺鞘泄芾怼焙汀俺鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法”是兩個(gè)既有聯(lián)系、又有區(qū)別的概念?！俺鞘泄芾怼笔侵父骷?jí)人民政府及相關(guān)部門依法對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共客運(yùn)交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、湖泊保護(hù)等實(shí)施的規(guī)劃、服務(wù)和管理活動(dòng)。城市管理活動(dòng)的內(nèi)容非常廣泛、復(fù)雜，它的有效運(yùn)行依賴包括城管局在內(nèi)的多個(gè)行政管理部門及其社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)共同行使職責(zé)。相比之下，“城市管理綜合行政執(zhí)法”的外延要狹窄得多，它主要指由城市管理綜合行政執(zhí)法部門依法集中行使行政處罰權(quán)，從而開展城市管理部分工作（主要是街面執(zhí)法）的執(zhí)法活動(dòng)。

在國家層面尚無統(tǒng)一立法的現(xiàn)狀下，要制定囊括多個(gè)部門、涉及城市管理全面事務(wù)的《城市管理?xiàng)l例》（俗稱大城管條例），首先必須一一界定20多個(gè)行政職能部門的權(quán)限。目前只有少數(shù)城市如武漢、南昌采取這種地方立法模式。以《南昌市城市管理?xiàng)l例》為例，其第二章“管理職責(zé)”以8個(gè)條款逐一劃分城管、水務(wù)、交通、園林、建設(shè)、房屋管理、環(huán)境保護(hù)、工商、公安機(jī)關(guān)交通管理、民政等10余個(gè)部門各自的管理權(quán)限和職責(zé)，不可不謂精細(xì)、復(fù)雜。武漢、南昌模式或許契合各自城市管理工作的實(shí)際需要，但依據(jù)現(xiàn)行法律，地方政府各部門的職能劃分需由《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》確定，地方人大只是監(jiān)督政府部門是否依法履行法定職責(zé)。那么地方性法規(guī)能否對(duì)憲法性法律規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行立法？能否重新劃分政府部門的職能？這些疑問表明，上述“大城管立法”存在合法性爭議。同時(shí)，“大城管立法”將一些已被法律法規(guī)相對(duì)集中賦予城管綜合行政執(zhí)法部門的職能又分離給原來的部門，這不符合行政體制改革的趨勢，其立法條文顯得極為繁瑣復(fù)雜。

與大都市的城管工作相比，北川等民族地區(qū)市縣的城市管理關(guān)系相對(duì)簡單?！稐l例》的基本框架和內(nèi)容宜圍繞“城市管理綜合行政執(zhí)法”為核心加以建構(gòu)，這不僅契合北川城市管理的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也有充分的法律依據(jù)支撐③?！端拇ㄊ〕鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法條例》第二條明確規(guī)定：“經(jīng)省人民政府依據(jù)國家法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，決定由市、縣的城市管理綜合行政執(zhí)法部門，依法集中行使有關(guān)行政管理部門在城市管理領(lǐng)域全部或者部分行政處罰權(quán)，對(duì)有關(guān)違法行為統(tǒng)一實(shí)施行政執(zhí)法”。上位法已經(jīng)解決了市、縣一級(jí)地方城管綜合行政執(zhí)法的合法性依據(jù)以及執(zhí)法主體、基本職權(quán)、基本程序問題，因此，北川單行條例實(shí)際是“順勢而為”，其內(nèi)容主要是圍繞城管綜合行政執(zhí)法，合理補(bǔ)充、細(xì)化、變通上位法，屬“小城管”立法的范疇。單行條例的形式、體例與立法目標(biāo)和內(nèi)容密切相關(guān)，并為內(nèi)容和目標(biāo)服務(wù)，依法開展城管綜合行政執(zhí)法是有明確指向性的單一內(nèi)容，在立法體例上完全沒必要面面俱到，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)自治縣行政管理的現(xiàn)實(shí)需要，需要幾條立幾條，并做到言簡意賅、操作性強(qiáng)、能體現(xiàn)地方特色和民族特色。

三、城管單行條例的立法功能問題

一般而言，民族自治地方制定單行條例，旨在細(xì)化、補(bǔ)充或變通上位法，相對(duì)于自治條例的全面性和綜合性，單行條例關(guān)注于民族自治地方社會(huì)關(guān)系某一方面的內(nèi)容。單行條例的制定應(yīng)當(dāng)注重對(duì)自治權(quán)的落實(shí)，即把上位法賦予的各項(xiàng)自治權(quán)用具有可操作的規(guī)范固定下來，并借助國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施[2]。單行條例的制定不應(yīng)照搬上位法，而是要把上位法的授權(quán)具體化為明確的權(quán)利義務(wù)，它既可以發(fā)揮一般地方立法的功能，即細(xì)化和實(shí)施上位法，還可以發(fā)揮民族立法的特別功能，即根據(jù)本民族、本地方特色，補(bǔ)充和變通上位法。

以北川《條例》為例，目前，在城市管理方面，并沒有國家層面的綜合性立法（法律和行政法規(guī)）作為依據(jù)，《條例》的直接依據(jù)在于四川省人大制定的地方性法規(guī)，即《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》（以下簡稱四川省《條例》）。四川省《條例》貫徹和體現(xiàn)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》的相關(guān)精神，其依據(jù)充分、結(jié)構(gòu)明晰，重要事項(xiàng)及其程序性規(guī)定已經(jīng)比較具體。在四川省《條例》搭建的框架下，北川城管立法只需將省《條例》的授權(quán)充分發(fā)揮，將“留白”根據(jù)本地情況加以補(bǔ)充，將原則性規(guī)定細(xì)化、賦予操作性即可。例如，四川省《條例》第十二條列舉了一系列“需要給予行政處罰的違法行為”，其中包括違反城市規(guī)劃管理規(guī)定的行為、違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定的行為、違反市政管理規(guī)定的行為等。北川《條例》將此項(xiàng)原則性規(guī)定補(bǔ)充、細(xì)化為整一章，即第三章“管理規(guī)范和罰則”，第三章根據(jù)北川城市管理在實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)需求，下設(shè)市政工程及市政設(shè)施維護(hù)、市容市貌管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、園林綠化管理、城市道路管理、工程項(xiàng)目安全文明施工管理、犬只管理八個(gè)大分類，每個(gè)大分類下再設(shè)小分類，從而細(xì)致地規(guī)定了八類、共九十余項(xiàng)待管理行為具體的表現(xiàn)形式，以及針對(duì)違法行為的處罰措施。北川《條例》第三章看似繁瑣，實(shí)為立法重心，也使《條例》具備了充分的可操作性。

四、城管單行條例是否有權(quán)設(shè)置行政處罰權(quán)的爭議

北川《條例》草案上報(bào)后，四川省人大民宗會(huì)向北川人大常委會(huì)發(fā)出了修改意見函，意見函提出了一個(gè)重大疑問：即根據(jù)1996年7月全國人大法工委關(guān)于民族自治州、自治縣不能設(shè)立行政處罰的答復(fù)，《條例》是否能設(shè)置行政處罰？如不能設(shè)置，則需對(duì)《條例》的整個(gè)法律責(zé)任部分進(jìn)行刪除。針對(duì)上述問題，學(xué)界始終存在爭論，有學(xué)者認(rèn)為民族自治立法可以設(shè)定行政處罰[3]，也有認(rèn)為不能設(shè)定行政處罰的[4]。認(rèn)為民族自治立法不具備設(shè)置行政處罰的權(quán)力，其依據(jù)和理由主要有以下兩方面：其一是依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，《行政處罰法》第十四條規(guī)定：“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰?！逼渲械诰艞l至第十三條以列舉的形式規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，分別享有權(quán)限不同的設(shè)定行政處罰的權(quán)力。因此，從文義來看，由于《行政處罰法》未列舉民族自治條例和單行條例，可據(jù)此認(rèn)為二者屬于第十四條規(guī)定的“其他規(guī)范性文件”，無權(quán)設(shè)置行政處罰。依據(jù)二是全國人大常委會(huì)法制工作委員1996年7月作出的關(guān)于民族自治地方的自治條例、單行條例能否設(shè)定行政處罰問題的答復(fù)，答復(fù)的意見是：“自治區(qū)制定的地方性法規(guī)可以設(shè)定行政處罰，自治區(qū)制定的自治條例、單行條例也可以設(shè)定行政處罰。但自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例不能設(shè)定行政處罰?！?005年7月，全國人大法工委再次對(duì)上述意見進(jìn)行了重申[5]。

首先，對(duì)于《行政處罰法》的規(guī)定，我們認(rèn)為，第九條至第十三條是明確的列舉式規(guī)定，而第十四條是全面徹底的排除性規(guī)定，沒有留下靈活處理和例外的余地。因此，依據(jù)《行政處罰法》，民族自治地方的自治條例和單行條例不具備設(shè)定行政處罰的權(quán)力。但同時(shí)，依據(jù)《立法法》第六十六條規(guī)定，民族自治立法還享有變通權(quán)，我們認(rèn)為，自治縣單行條例設(shè)定行政處罰權(quán)，正是行使變通權(quán)，對(duì)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定作出立法變通的體現(xiàn)。此項(xiàng)變通并未違背《行政處罰法》的基本原則④，而是依據(jù)民族自治地方的現(xiàn)實(shí)需要和特點(diǎn)依法進(jìn)行變通。同時(shí)，從立法目的來看，單行條例要調(diào)整民族自治地方某一方面的社會(huì)關(guān)系，如自然資源、城市管理、邊境貿(mào)易、文化遺產(chǎn)保護(hù)等，勢必需要對(duì)違反單行條例的行為設(shè)定法律責(zé)任，而相關(guān)法律責(zé)任主要是行政責(zé)任。如果無法設(shè)定行政處罰，那么規(guī)范的法律責(zé)任部分必然缺失，規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)不完整的最終結(jié)果是導(dǎo)致單行條例喪失實(shí)際的約束力和保障力，淪為一紙空文?？梢?，單行條例設(shè)定行政處罰的權(quán)力非常重要，現(xiàn)行《行政處罰法》未規(guī)定單行條例可以設(shè)定行政處罰權(quán)，這不符合民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需求，當(dāng)屬立法中的缺陷。

其次，全國人大法工委的答復(fù)僅肯定自治區(qū)的自治立法享有設(shè)定行政處罰的權(quán)力，而否定自治州、自治縣的自治立法享有相同權(quán)力。對(duì)此我們認(rèn)為，首先，答復(fù)本身是否具有正式法律效力尚存在爭議[6]；其次，答復(fù)在法理上亦存在自相矛盾之處：答復(fù)主要考慮到立法機(jī)關(guān)主體地位的問題，即認(rèn)為自治區(qū)人大地位較高，應(yīng)當(dāng)享有設(shè)定行政處罰的權(quán)力。但如果不考慮民族自治立法的變通權(quán)，則依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，自治區(qū)自治立法也無權(quán)設(shè)定行政處罰。反之，基于行使立法變通權(quán)考慮，則自治州、自治縣的自治立法也應(yīng)同等享有設(shè)定行政處罰的權(quán)力。

綜上我們認(rèn)為，自治縣在制定單行條例時(shí)發(fā)揮立法變通權(quán)，設(shè)定行政處罰，不僅具有法律依據(jù)，從法理上和立法目的上看，也有充分的理由。民族自治地方特殊的法治訴求，是其行使立法變通權(quán)的首要條件。由于變通權(quán)的存在，民族自治立法對(duì)上位法的從屬性小于一般地方立法，而自主權(quán)大于一般地方立法。甚至有學(xué)者認(rèn)為，自治立法的本質(zhì)就是變通[7]，立法變通權(quán)的宗旨在于協(xié)調(diào)國家一般性立法的僵硬性⑤與民族地區(qū)的實(shí)際情況之間的矛盾和差異，繼而適應(yīng)和解決民族地區(qū)的實(shí)際問題，這正是民族自治立法的意義所在。

五、城管單行條例運(yùn)行的人員保障問題

城管《條例》的運(yùn)行，依賴于具有正式編制和執(zhí)法資格的城管執(zhí)法人員。以北川羌族自治縣為例，在此前的城市管理活動(dòng)中，城管局下屬的城管執(zhí)法大隊(duì)是唯一一支專職從事城市管理工作的隊(duì)伍，執(zhí)法大隊(duì)履行職能面對(duì)的是“三無”的困境，即無編制、無正式執(zhí)法人員、無綜合行政處罰權(quán)。執(zhí)法大隊(duì)33人全部為臨時(shí)聘用的“協(xié)管員”，在“三無”狀況下，行政處罰權(quán)無法行使，日常工作只能靠一味地勸導(dǎo)、解釋，執(zhí)法效果差，缺乏強(qiáng)制力保障。與此同時(shí)，有執(zhí)法權(quán)政府各職能部門由于政出多門、職責(zé)不明，對(duì)于街面執(zhí)法亦難以投入太多精力。要解決上述困境，依法開展城管綜合行政執(zhí)法，必須解決“三無”問題，實(shí)現(xiàn)三個(gè)必要條件的支撐——具體、明確的執(zhí)法依據(jù)，具備正式編制和執(zhí)法資格的人員，以及依法獲取集中行使行政處罰權(quán)的權(quán)力，如圖1所示。

圖1　依法開展城管綜合行政執(zhí)法的必要條件

如圖1所示，在三個(gè)必要條件中，《條例》是執(zhí)法的法律依據(jù)，而要集中行使行政處罰權(quán)，依照《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》第八條第一款的規(guī)定，需由自治縣逐級(jí)申請上報(bào)至省人民政府決定。三個(gè)必要條件中，比較棘手的問題在于人員，即具有正式編制、并且考取執(zhí)法資格的人員?！巴椒ú荒茏孕小保芍贫ǖ迷偻陚?，離開了執(zhí)法者，也只是一紙空文。北川城管執(zhí)法大隊(duì)現(xiàn)有的33名人員均為臨時(shí)聘用的協(xié)管員，不具備執(zhí)法權(quán)。而綜合行政執(zhí)法承擔(dān)了多個(gè)行政部門的執(zhí)法權(quán)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于綜合行政執(zhí)法的要求很高，必須是法律法規(guī)的授權(quán)執(zhí)法，且執(zhí)法者必須具備正式編制、獲得執(zhí)法資格?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：應(yīng)“嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)?！薄端拇ㄊ⌒姓?zhí)法規(guī)定》第十九條規(guī)定：“行政執(zhí)法人員必須是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的在編工作人員。非在編人員可以受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的聘用協(xié)助執(zhí)法，但不得實(shí)施行政處罰。”《四川省行政執(zhí)法證管理辦法》進(jìn)一步細(xì)化了行政執(zhí)法人員的資格認(rèn)證制度，其第六條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員取得行政執(zhí)法資格，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定參加培訓(xùn)并經(jīng)通用法律知識(shí)和專業(yè)法律知識(shí)考試合格?！钡诎藯l強(qiáng)調(diào)，頒證機(jī)關(guān)不得向未按規(guī)定取得行政執(zhí)法資格的，以及聘用的合同工、臨時(shí)工等頒發(fā)執(zhí)法證。上述規(guī)定有效確保了行政執(zhí)法主體的合法性，對(duì)于嚴(yán)肅行政執(zhí)法行為，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益具有極為重要的保障作用。

由此可見，獲得執(zhí)法資格必須滿足兩個(gè)條件：首先要有正式編制，其次要通過執(zhí)法資格考試，獲頒執(zhí)法證。在編制問題上，國務(wù)院《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)調(diào)整職責(zé)的需要，可以在行政編制總額內(nèi)調(diào)整本級(jí)人民政府有關(guān)部門的行政編制”，如在編制總額內(nèi)，北川城管局執(zhí)法人員的編制問題可由縣政府通過縣內(nèi)調(diào)配解決；但如果要突破編制總額，就需報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)。而在執(zhí)法資格問題上，北川遭遇了偏遠(yuǎn)、民族地區(qū)時(shí)常面對(duì)的窘迫現(xiàn)實(shí)：縣城管局連續(xù)幾年組織相關(guān)人員參加執(zhí)法資格考試，但因人才匱乏、培訓(xùn)條件欠佳等因素，竟無一人通過。無法考取資格證即無執(zhí)法資格，即便萬事俱備，執(zhí)法活動(dòng)也無法展開。筆者聯(lián)想到西部民族地區(qū)廣受關(guān)注的“法官荒”問題，對(duì)此四川省人大、省高院都曾展開專項(xiàng)調(diào)研，也提出了一些卓有成效的解決辦法。但實(shí)際上，民族地區(qū)“荒”的不只是法官、檢察官，還有行政執(zhí)法人員。不少地方執(zhí)法人員匱乏，執(zhí)法活動(dòng)又不得不開展，為解決這個(gè)矛盾，不得不讓沒有執(zhí)法資格的臨時(shí)工、協(xié)管員開展行政執(zhí)法甚至是行政處罰。這不僅違反了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不符合“主體法定”“職權(quán)法定”的行政原則，同時(shí)，由于執(zhí)法人員法律意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法素質(zhì)不高，經(jīng)常引發(fā)社會(huì)矛盾，既容易損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也容易損害政府的執(zhí)法形象和公信力。

因此，解決“執(zhí)法人員荒”的矛盾，必須在法律框架內(nèi)尋找辦法。針對(duì)北川等西部民族地區(qū)的實(shí)際情況，建議采用以下措施，緩解“執(zhí)法人員荒”的困境：第一，提高民族地區(qū)基層執(zhí)法人員待遇，切實(shí)建立與民族地區(qū)基層執(zhí)法人員的職業(yè)和業(yè)務(wù)相一致的保障體系。待遇低，條件差，執(zhí)法難度高、壓力大，影響了西部基層行政執(zhí)法職位的吸引力。應(yīng)充分保障執(zhí)法人員的權(quán)利和福利待遇，采取措施挽留人才，拓寬渠道引進(jìn)人才。第二，應(yīng)改善培訓(xùn)條件，加強(qiáng)培訓(xùn)力度，定期聘請專家到基層培訓(xùn)待崗執(zhí)法人員，或者外送人員參加培訓(xùn)。尤其是急缺執(zhí)法人員的崗位，更應(yīng)重視考試培訓(xùn)、崗前培訓(xùn)。第三，可借鑒司法考試的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于民族地區(qū)參加統(tǒng)一考試的人員，采取彌補(bǔ)型降分或吸納型降分等措施，確保更多人能夠通過考核。彌補(bǔ)型降分即對(duì)考核人員加試民族語，將民族語得分加在總分之上，這既照顧了考生在理論知識(shí)方面的不足，又滿足了民族地區(qū)執(zhí)法工作對(duì)于少語人才的需求。而吸納型降分主要指愿意在民族地區(qū)開展基層執(zhí)法工作八年以上的人員，包括民族地區(qū)以外但符合條件的人員，可降分考取執(zhí)法資格，但其執(zhí)法資格僅在其任職的民族地區(qū)有效。

六、結(jié)語

綜上，民族自治地方通過制定單行條例，依法規(guī)范城市管理綜合行政執(zhí)法工作，這在立法和執(zhí)法上都是新的探索。北川城管單行條例在制定過程中，在立法的定位，立法的功能，行政處罰權(quán)的設(shè)置以及執(zhí)法保障等問題上，都遭遇了爭議和困境。同時(shí)，北川《條例》也緊密聯(lián)系本地的實(shí)際情況以及執(zhí)法實(shí)踐的需求，克服種種困難，在立法上進(jìn)行了創(chuàng)新。我們對(duì)北川城管立法的經(jīng)驗(yàn)和成果加以總結(jié)，同時(shí)也對(duì)疑問和困境加以思考，其目的在于促進(jìn)《條例》實(shí)效的發(fā)揮和立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我們也希望通過實(shí)證研究，總結(jié)和呈現(xiàn)一些一般性的立法規(guī)律，以求對(duì)同類單行條例的制定能夠有所裨益。

注釋：

①王東明在四川省推進(jìn)依法治省工作電視電話會(huì)議上的講話：《加快法治四川建設(shè)為推進(jìn)“兩個(gè)跨越”提供更加有力的法治保障》。

②筆者等人全程參與了該《條例》的起草和修改過程。

③ “相對(duì)集中行政處罰權(quán)”最早的法律依據(jù)是《行政處罰法》第十六條：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！眹鴦?wù)院據(jù)此頒布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的權(quán)力。

④關(guān)于《行政處罰法》的基本原則，學(xué)界有“五原則說”、“八原則說”等爭論，目前尚無有權(quán)解釋加以確定。

⑤博登海默認(rèn)為，法律規(guī)則的缺陷之一是其“僵硬性”，它主要表現(xiàn)為為了適用于一般情況而不一定適用于每一個(gè)個(gè)別情況。

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