董希琳

《應(yīng)急管理——整合與重塑》是夏一雪同志（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院科研部講師，博士，主要從事突發(fā)事件應(yīng)急管理研究）在應(yīng)急管理領(lǐng)域的第一部著作，凝聚了作者七年間的學(xué)術(shù)心血。整體而言，這本著作結(jié)合總體國(guó)家安全觀、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、新媒體發(fā)展、智慧城市建設(shè)等當(dāng)前應(yīng)急管理建設(shè)面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，嘗試對(duì)應(yīng)急管理領(lǐng)域進(jìn)行整合與重塑，具有完整的體系、前瞻的視野、敏銳的洞察和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，是應(yīng)急管理研究中一部富有新銳思想并進(jìn)行系統(tǒng)論述的學(xué)術(shù)著作，值得認(rèn)真鑒讀。給我留下深刻印象和諸多啟發(fā)的主要是書(shū)中對(duì)于應(yīng)急管理文化建設(shè)的論述和對(duì)于應(yīng)急救援力量體系建設(shè)的設(shè)想。

以史為鑒，古為今用，應(yīng)急管理文化建設(shè)需要明史鑒古，以資當(dāng)下。自古以來(lái)，我國(guó)就是一個(gè)災(zāi)害發(fā)生比較頻繁的國(guó)家，各種災(zāi)害雜然紛呈，分布區(qū)域廣泛，造成損失嚴(yán)重。在應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的實(shí)踐中，我國(guó)古代救荒措施不斷豐富、發(fā)展、完備，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，探索出行之有效的管理措施，經(jīng)過(guò)歷朝歷代的不斷充實(shí)和持續(xù)發(fā)展，形成富有實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值的理論思考。鑒古可以明今，鑒古可以知遠(yuǎn)，古代救荒文化的歷史經(jīng)驗(yàn)和局限，對(duì)我國(guó)當(dāng)前應(yīng)急管理文化建設(shè)極具啟示意義。該書(shū)追根溯源，總結(jié)我國(guó)應(yīng)急管理文化傳統(tǒng)的寶貴經(jīng)驗(yàn)包括：一以貫之的民本思想，積谷備荒和墾荒濬治的預(yù)防性、開(kāi)發(fā)性理念，近代義賑所體現(xiàn)的發(fā)展社會(huì)賑務(wù)和培育慈善思想等。然后，作者基于文化層次理論和應(yīng)急管理內(nèi)涵，創(chuàng)新性地建構(gòu)了應(yīng)急管理文化分析模型，從歷史與現(xiàn)實(shí)融合、過(guò)程與結(jié)構(gòu)統(tǒng)一的視角，進(jìn)行文化嬗變視野下應(yīng)急管理文化的多維度分析，為當(dāng)前應(yīng)急管理文化建設(shè)提供歷史依據(jù)。

歷史燭照之下，作者指出古代民本傳統(tǒng)的當(dāng)代延續(xù)，體現(xiàn)為總體國(guó)家安全觀對(duì)以人民安全為宗旨、以民為本、以人為本的強(qiáng)調(diào)，是對(duì)“天下之務(wù)莫大于恤民”這一古代荒政理念的繼承和發(fā)揚(yáng)。讓人眼前一亮的是，作者提出了應(yīng)急管理文化建設(shè)繼往開(kāi)來(lái)的總體方向，是以民族精神和時(shí)代精神為背景，汲取歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，建設(shè)以安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為本質(zhì)，以責(zé)任、效率、協(xié)作、公益為價(jià)值理念，以積極預(yù)防、科學(xué)理性、和衷共濟(jì)為主要特征，以保障國(guó)民安全為目標(biāo)，面向未來(lái)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的應(yīng)急管理文化。在我印象中，這是對(duì)于應(yīng)急管理文化建設(shè)方向的第一次完整性概括，明確提出了應(yīng)急管理文化的本質(zhì)、價(jià)值理念、主要特征和目標(biāo)，為實(shí)際工作提供了理論指導(dǎo)，體現(xiàn)著作者歷史與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一的哲學(xué)思維，以及對(duì)于應(yīng)急管理文化的整體性、系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)，于我啟發(fā)良多。

在從事安全科學(xué)研究的幾十年間，我調(diào)研走訪了全國(guó)各地的應(yīng)急救援隊(duì)伍，深刻感受到制約應(yīng)急救援力量發(fā)展的核心問(wèn)題是結(jié)構(gòu)體系的優(yōu)化問(wèn)題。目前，應(yīng)急救援力量分散在政府相關(guān)部門(mén)、軍隊(duì)和社會(huì)組織等，按事件類(lèi)型采取分類(lèi)、分區(qū)域的建隊(duì)模式，各部門(mén)、系統(tǒng)或行業(yè)分別建立覆蓋國(guó)家、省、市、縣等各個(gè)層級(jí)的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。再者，針對(duì)同一類(lèi)型的突發(fā)事件往往在不同部門(mén)、系統(tǒng)分別建有應(yīng)急救援隊(duì)伍，分屬不同部門(mén)、系統(tǒng)管理調(diào)度，存在協(xié)調(diào)性不足、聯(lián)動(dòng)運(yùn)行不暢等問(wèn)題。最后，數(shù)量眾多、類(lèi)型多樣的社會(huì)應(yīng)急力量處于分散發(fā)展?fàn)顟B(tài)，缺少與政府、軍隊(duì)等應(yīng)急力量互補(bǔ)式、協(xié)同性的發(fā)展規(guī)劃，其建設(shè)發(fā)展及參與應(yīng)急管理的規(guī)范性有待增強(qiáng)，應(yīng)急潛力和特色未充分發(fā)揮。

這種分散、重復(fù)、割裂的應(yīng)急救援力量結(jié)構(gòu)模式，無(wú)疑制約著應(yīng)急救援效能的提升。例如，在實(shí)際應(yīng)急救援過(guò)程中，仍然較難實(shí)現(xiàn)快速統(tǒng)一的信息匯總和研判，對(duì)應(yīng)急需求缺少全面了解和統(tǒng)籌考慮，致使響應(yīng)規(guī)模與應(yīng)急需求不匹配，特別是在應(yīng)急資源調(diào)配中往往盲目追求數(shù)量和規(guī)模，各類(lèi)救援力量過(guò)度響應(yīng)、大量集中，既影響救援秩序又給應(yīng)急保障帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)。響應(yīng)效率、指揮統(tǒng)一性和協(xié)同有效性較低與大規(guī)模、緊急的應(yīng)急需求之間的矛盾非常突出，難以發(fā)揮最佳的應(yīng)急救援整體效能。

如何解決這一問(wèn)題？《應(yīng)急管理——整合與重塑》為我們提供了可資借鑒的思路。以整合統(tǒng)籌現(xiàn)有資源、優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、理順職責(zé)關(guān)系、確保權(quán)責(zé)一致為目標(biāo)，按照綜合性與專(zhuān)業(yè)性結(jié)合、國(guó)家力量與基層力量協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，提出了我國(guó)應(yīng)急救援力量體系的建設(shè)發(fā)展思路，重點(diǎn)是隊(duì)伍體系的結(jié)構(gòu)整合。

例如，作者提出了基于重點(diǎn)方向的力量結(jié)構(gòu)體系，一是在國(guó)家層面加強(qiáng)重點(diǎn)部署、發(fā)展突擊骨干力量，整合現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，形成布局合理、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、具備突擊攻堅(jiān)能力的國(guó)家級(jí)應(yīng)急救援力量體系；二是在基層區(qū)縣充實(shí)綜合性救援力量、增強(qiáng)基礎(chǔ)應(yīng)急能力，形成基層應(yīng)急救援隊(duì)伍體系，突出綜合應(yīng)急救援職能、第一時(shí)間處置能力建設(shè)和社會(huì)應(yīng)急能力建設(shè)。其中，國(guó)家級(jí)應(yīng)急救援力量體系包括以國(guó)家陸地搜尋與救護(hù)基地為依托的國(guó)家綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍；解放軍國(guó)家級(jí)應(yīng)急專(zhuān)業(yè)力量；國(guó)家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)（中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)）、國(guó)家礦山應(yīng)急救援隊(duì)、國(guó)家危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急救援隊(duì)、國(guó)家海上事故應(yīng)急救援隊(duì)伍、國(guó)家核應(yīng)急專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍、國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍以及武警內(nèi)衛(wèi)、交通、水電、森林部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援分隊(duì)等專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援力量；專(zhuān)家隊(duì)伍等。

結(jié)合多年的理論、實(shí)踐認(rèn)識(shí)，我認(rèn)為這一國(guó)家級(jí)應(yīng)急救援力量體系的整合思路，具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是重視解放軍、武警部隊(duì)、預(yù)備役民兵等應(yīng)急救援機(jī)動(dòng)力量的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急素質(zhì)，當(dāng)發(fā)生破壞性強(qiáng)、社會(huì)影響大、地域范圍廣、應(yīng)急處置時(shí)間長(zhǎng)、有大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失且超出常備隊(duì)伍處置能力時(shí)，可以調(diào)集應(yīng)急救援機(jī)動(dòng)力量開(kāi)展大規(guī)模應(yīng)急救援。二是突出了國(guó)家級(jí)綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的跨區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)能力和遠(yuǎn)程戰(zhàn)勤保障能力，發(fā)揮國(guó)家陸地搜尋與救護(hù)基地對(duì)輻射區(qū)域內(nèi)不同省區(qū)市救援隊(duì)伍的整合作用，加強(qiáng)區(qū)域應(yīng)急救援的聯(lián)合作戰(zhàn)能力和整體協(xié)調(diào)能力。三是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害事故易發(fā)多發(fā)重點(diǎn)區(qū)域部署相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援力量，突出重點(diǎn)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)處置。四是提出國(guó)家級(jí)應(yīng)急功能支持隊(duì)伍建設(shè)，包括衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍和專(zhuān)家隊(duì)伍等，提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持。

作者通過(guò)解決應(yīng)急救援隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)不均衡、布局不合理的問(wèn)題，推動(dòng)應(yīng)急救援力量體系的協(xié)調(diào)發(fā)展和整體提升。對(duì)于應(yīng)急救援力量體系的建構(gòu)和完善，作者思路清晰、視角多元、內(nèi)容完整、論述精當(dāng)，理論功底扎實(shí)，實(shí)踐認(rèn)識(shí)充分，提供了應(yīng)急救援力量體系優(yōu)化的可行路徑，具有很強(qiáng)的參考價(jià)值。

《應(yīng)急管理——整合與重塑》的出版，為我國(guó)應(yīng)急管理研究做出了創(chuàng)新性貢獻(xiàn)。它可以為應(yīng)急管理研究人員提供新的視角，還可以為應(yīng)急管理實(shí)務(wù)人員提供實(shí)踐路徑，是一部很好融合了理論性與實(shí)踐性的學(xué)術(shù)著作。