馬建芳,田漢族

(首都師范大學(xué)學(xué)前教育學(xué)院，北京 100048)

公立幼兒園主要是指由國家設(shè)立的、直接或間接接受國家財政經(jīng)費支持的幼兒園，包括直接接受國家財政經(jīng)費支持的國辦園(又稱教辦園)、軍隊辦幼兒園、政府部門辦園、其他全民所有制企事業(yè)單位辦園等[1]。在幼兒園辦園規(guī)模和辦園質(zhì)量上，公立幼兒園可以說是我國幼兒教育體系的主體部分[1]，而且相對于私立幼兒園來說，公立幼兒園更顯得“質(zhì)優(yōu)價廉”，由此受到大多數(shù)家庭的“青睞”。服務(wù)定位主要是指對某一行業(yè)的服務(wù)對象以及服務(wù)類型進行的相關(guān)規(guī)定。公立幼兒園的服務(wù)定位即公立幼兒園的服務(wù)類型和服務(wù)對象，本文主要從其服務(wù)對象進行分析探討。筆者認為，作為依靠政府財政支持的公立幼兒園，應(yīng)該以啟蒙教育為主，滿足所有適齡兒童受教育的需求。近幾年來，我國大力發(fā)展學(xué)前教育，不斷擴大公立幼兒園的數(shù)量，試圖讓更多學(xué)齡前兒童能夠享受良好的學(xué)前教育。然而，當(dāng)前公立幼兒園大約只占全國幼兒園總數(shù)的30%，私立幼兒園卻占幼兒園總數(shù)的70%以上[2]，公立幼兒園的數(shù)量遠遠少于私立幼兒園，再加上近年受生育新高峰等因素的影響，本來就稀缺的公立幼兒園越發(fā)供不應(yīng)求。公立幼兒園稀缺、高端私立園昂貴，在某種程度上，經(jīng)濟水平比較差的弱勢群體和普通民眾的子女進入公立幼兒園的機會相對較小。筆者不禁疑惑，公立幼兒園到底是為誰設(shè)立的？或者說它的服務(wù)定位又該是什么？因此，筆者試圖從從公共產(chǎn)品理論，公共服務(wù)管理理論，學(xué)前教育相關(guān)法律法規(guī)以及國際學(xué)前教育發(fā)展趨勢的角度對公立幼兒園的服務(wù)定位進行應(yīng)然分析，以求提出公立幼兒園服務(wù)定位有效落實之策。

一、公立幼兒園服務(wù)定位的應(yīng)然分析

(一)公共產(chǎn)品理論角度

根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個人消費這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。而且公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。而凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準公共產(chǎn)品[3]。

“一般認為，由國家舉辦的基礎(chǔ)教育、特別是義務(wù)教育，提供的是一種公共產(chǎn)品，是不能夠市場化、產(chǎn)業(yè)化的”[4]。龐麗娟教授認為，在當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平與條件下，從整體上看，雖然我國學(xué)前教育具有突出的受益非排他性和效用不可分性，但由于學(xué)前教育仍然是一種較為稀缺的教育資源，僅在一定程度上滿足消費的非競爭性特征，尚未完全符合公共產(chǎn)品的定義和標(biāo)準，因此現(xiàn)階段學(xué)前教育的產(chǎn)品屬性應(yīng)界定為準公共產(chǎn)品。另外她還認為隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和學(xué)前教育價值功能的日益凸顯，公眾對學(xué)前教育的認識不斷加深，需求越來越廣泛，學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性不斷趨強，其公共性程度僅次于義務(wù)教育[5]。同樣的，筆者認為，在當(dāng)前條件下，作為一種準公共產(chǎn)品的學(xué)前教育盡管并沒有納入義務(wù)教育的范疇，但作為基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，最終目標(biāo)是要實現(xiàn)所有適齡兒童都能有公平地接受學(xué)前教育的機會，以及實現(xiàn)學(xué)前教育消費的非競爭性和收益的非排他性，因而從這一角度來看，其更應(yīng)被作為一種公共產(chǎn)品來看待。

我國學(xué)前教育主要由公立幼兒園和私立幼兒園組成，擁有政府財政支持的公立幼兒園是學(xué)前教育的主體，整體上來說，相對于私立幼兒園，其收費低，師資設(shè)備較好，而且基本不受市場干擾，公共產(chǎn)品的趨向性比較強，其服務(wù)人群應(yīng)該面向所有的適齡兒童，在此基礎(chǔ)上，基于教育公平還要適當(dāng)照顧社會弱勢群體家庭子女。

(二)公共服務(wù)管理理論角度

學(xué)前教育不僅是每個孩子的啟蒙教育，而且也是一項重要的社會公共服務(wù)。想要發(fā)展好學(xué)前教育，必須堅持公益性和普惠性。政府作為公共管理的主體，應(yīng)該在學(xué)前教育的發(fā)展中起到主導(dǎo)作用，對學(xué)前教育進行宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和財政扶持，將學(xué)前教育進行公益化，服務(wù)于大眾[6]。公立幼兒園是政府的一項公共服務(wù)設(shè)施，理應(yīng)承擔(dān)起作為學(xué)前教育公共服務(wù)體系主體的職責(zé)，切實充分發(fā)揮“覆蓋”、“主導(dǎo)”、“保底”的功能與作用，做到面向全體適齡兒童的開放，保障每個適齡兒童都能享受到“質(zhì)優(yōu)價廉”的教育資源。

(三)現(xiàn)有學(xué)前教育相關(guān)法律法規(guī)角度

《中華人民共和國教育法》(1995)明確規(guī)定，學(xué)前教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，是國家學(xué)制的第一階段，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)[7]。教育是一個國家發(fā)展的重要促進力量，學(xué)前教育作為教育的起始階段，理應(yīng)受到重視。我國現(xiàn)有的學(xué)前教育立法尚無全國性的法律，其最高層次僅處于教育法律體系中的第四個層次，和《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》均存在一定差距[7]?，F(xiàn)存的一些法律法規(guī)沒有對公立幼兒園的服務(wù)定位做出明確規(guī)定，所以只能從幼兒園其他相關(guān)方面的規(guī)定去分析。

1989年頒布實施的《幼兒園管理條例》中規(guī)定，幼兒園應(yīng)當(dāng)以游戲為基本活動形式,幼兒園可以根據(jù)本園的實際,安排和選擇教育內(nèi)容與方法,但不得進行違背幼兒教育規(guī)律,有損于幼兒身心健康的活動；《幼兒園工作規(guī)程》(2016修訂版)規(guī)定，幼兒園的任務(wù)是貫徹國家的教育方針，按照保育和教育相結(jié)合的原則，遵循幼兒身心發(fā)展特點和規(guī)律，實施德、智、體、美等方面全面發(fā)展的教育；《3到6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》從健康、語言、社會、科學(xué)、藝術(shù)五個領(lǐng)域描述了幼兒的學(xué)習(xí)與發(fā)展。每個領(lǐng)域按照幼兒學(xué)習(xí)與發(fā)展最基本、最重要的內(nèi)容劃分為若干方面;《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》也明確規(guī)定了幼兒園教育內(nèi)容的全面性、啟蒙性?；诖?，我國的幼兒園尤其是公立幼兒園提供的服務(wù)類型應(yīng)該是一種基礎(chǔ)性的啟蒙教育，以幼兒為中心，促進幼兒身心的和諧發(fā)展。

2001年頒布的《中國兒童發(fā)展綱要(2001-2010年)》規(guī)定，各級政府要堅持“兒童優(yōu)先”的原則，加強領(lǐng)導(dǎo)，強化責(zé)任，制定政策，采取措施，使我國兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)和受教育權(quán)取得歷史性的進步。這時期的學(xué)前教育，突出了要保障每一個兒童享有機會均等的公平的受教育權(quán)利；2010年頒布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》指出，著力解決當(dāng)前存在的“入園難”問題，滿足適齡兒童入園需求，促進學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。鼓勵優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園舉辦分園或合作辦園。鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園。通過保證合理用地、減免稅費等方式，支持社會力量辦園。以上兩項規(guī)定從國家政策層面上強調(diào)了我國的學(xué)前教育要保障每個適齡兒童的受教育權(quán)，作為政府支持的公立幼兒園更不能只面向少部分的社會上層家庭，其服務(wù)對象應(yīng)該是所有的適齡兒童并側(cè)重扶持社會弱勢家庭，承擔(dān)著保障每一個適齡兒童公平接受教育的職責(zé)。

(四)國際學(xué)前教育發(fā)展趨勢角度

當(dāng)前大多數(shù)國家都十分重視學(xué)前教育的發(fā)展，甚至把學(xué)前教育作為國家競爭力的重要組成部分，積極加快學(xué)前教育的義務(wù)化和免費化進程。瑞典、比利時、法國、英國、荷蘭、新西蘭、中國澳門特區(qū)等經(jīng)濟較發(fā)達的國家和地區(qū)以及墨西哥、巴西、古巴等發(fā)展中人口大國已經(jīng)將學(xué)前教育納入免費教育范疇[8]。此外，很多國家在普及學(xué)前教育的同時也十分關(guān)注各類處境不利兒童的教育，美國的“開端計劃”加大了對貧困兒童的特殊照顧；英國的“確保開端計劃”將學(xué)前教育的服務(wù)對象首先定位于貧困地區(qū)兒童和處境不利兒童；英國在《撥款法》中明確了政府在學(xué)前教育弱勢補償中的責(zé)任；2010年4月1日，印度《兒童免費義務(wù)教育權(quán)利法》正式生效，為進一步掃清教育均衡發(fā)展的障礙提供了利器。印度總理辛格承諾，“確保所有兒童不論性別和社會階層都有接受教育的機會”。

從世界各國學(xué)前教育的發(fā)展中，可以看出許多國家都致力于使學(xué)前教育服務(wù)面向所有適齡兒童，并制定政策法規(guī)以有效保障社會弱勢群體家庭子女能夠享受這一服務(wù)，這已經(jīng)是大勢所趨。我國作為發(fā)展中人口大國，兒童尤其是農(nóng)村地區(qū)兒童在總?cè)丝谥姓己艽蟊壤?，政府有?zé)任來保障所有適齡兒童能夠接受學(xué)前教育。此時，作為政府主導(dǎo)的公立幼兒園必須要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，即面向所有適齡兒童開放，為每個適齡兒童提供一個公平的受教育機會。

二、目前我國公立幼兒園服務(wù)定位落實的困境及原因分析

不可否認，公立幼兒園是政府為了宏觀調(diào)控學(xué)前教育而建立的。公立幼兒園的建設(shè)與發(fā)展無疑在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的過程中扮演著極為重要的角色[9]?！秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出，我國學(xué)前教育的發(fā)展，“必須堅持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育”。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，由公共財政支持的公立幼兒園提供的必須是一種基礎(chǔ)化的學(xué)前教育服務(wù)——即滿足五大領(lǐng)域的發(fā)展要求，切實保障普通民眾和弱勢群體家庭兒童的基本教育需求。然而在現(xiàn)實發(fā)展中，一些公立幼兒園卻提供超水準的公共服務(wù)及教學(xué)理念，這在很大程度上迎合了社會中上層家庭對優(yōu)質(zhì)且多元化學(xué)前教育的需要，但同時也加大了社會對公立幼兒園需求的競爭性，這樣一來，數(shù)量有限的公立幼兒園不能滿足所有適齡兒童的需求，必然會有一部分兒童被排斥在公立幼兒園大門之外，而在此過程中普通民眾和弱勢群體處于不利地位。

盡管我國的政策法規(guī)明確規(guī)定了公立幼兒園的服務(wù)應(yīng)定位于所有適齡兒童，而且公立幼兒園服務(wù)定位的落實與否也直接決定著公立幼兒園在社會中到底處于何種地位及其未來的發(fā)展方向。但是從上面的分析可以看出，現(xiàn)如今公立幼兒園的服務(wù)定位在落實過程中出現(xiàn)了偏差，究其原因主要有以下幾方面。

(一)部分公立性質(zhì)的幼兒園高收費，片面追求業(yè)績

我國的公立幼兒園數(shù)量較少，大部分公立幼兒園在國家財政收費標(biāo)準的約束下，不敢亂收費，收費額度較小，同時也具有優(yōu)良的師資條件。但是也有一部分公立幼兒園存在亂收費現(xiàn)象，即使在2011年《幼兒園收費管理暫行辦法》提出:“幼兒園不得以任何名義向幼兒家長收取與入園掛鉤的贊助費、建校費、教育成本補償費等費用”，在以后的幼兒園報名中，仍有“公辦幼兒園對外取消贊助費，但其實還會收建校費、興趣班費、各類服裝費”的報道[10]。并且這些幼兒園受政績觀的影響，經(jīng)常憑借其穩(wěn)定的財政收入和師資力量進行前沿的教學(xué)理論研究活動，提供超水準的服務(wù)[11]。這就致使具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公立幼兒園被社會各階層競相爭奪。在資源緊缺的情況下，社會普通民眾和弱勢群體家庭中的幼兒從兒童早期開始就面臨教育困境。這些兒童的家庭往往承受著較大的勞動或者疾病負擔(dān)，難以給兒童以充足的家庭照顧，而高額的收費又往往讓這些家庭對幼兒園望而卻步，將孩子送到優(yōu)質(zhì)的公立幼兒園則更難[12]。自然而然，公立幼兒園主要成了社會中上層家庭的“獨享品”。

(二)政府公共管理職能缺失，經(jīng)費投入不足

近年來，我國學(xué)前教育資源不足，兒童入學(xué)面臨的形勢越來越嚴峻。“入園難、入園貴”成為擺在人們面前的一個重要難題。面對這一民生問題，我國政府也開始重視學(xué)前教育的發(fā)展問題，主張建立“政府主導(dǎo)、社會參與”的辦園政策[13]。但是，政府在對學(xué)前教育的公共管理方面仍然存在問題，據(jù)統(tǒng)計快報顯示,2016年學(xué)前教育經(jīng)費總投入為2802億元，比上年增長15.48%；義務(wù)教育經(jīng)費總投入為17603億元，比上年增長9.76%；高中階段教育經(jīng)費總投入為6155億元，比上年增長6.75 %，高等教育經(jīng)費總投入為10110億元，比上年增長6.22 %[14]。盡管學(xué)前教育經(jīng)費投入增長率最高，但是相對于其他階段的教育，政府的經(jīng)費投入顯得略顯不足，政府對學(xué)前教育還沒有達到足夠的重視程度，這使得公立幼兒園數(shù)量不足，競爭激烈。

(三)學(xué)齡人口增加，公立幼兒園供不應(yīng)求

由于全面放開二胎政策后新符合政策條件的目標(biāo)人群規(guī)模較大，且婦女生育二胎的意愿仍處于較高水平，我國年度出生人口將在政策變動后急劇增加，出生人口峰值達到 4995 萬[15]，這意味著越來越多的學(xué)齡兒童需要進入幼兒園，對幼兒園的需求將會日益緊迫。另外，新生兒的降臨無疑加大了二胎家庭的教育開支以及其他非教育開支，這樣一來，由政府財政支持的“質(zhì)優(yōu)價廉”的公辦幼兒園自然成為了二胎家庭的首選，但是面對巨大的學(xué)齡兒童數(shù)量，政府建設(shè)公立幼兒園的財政負擔(dān)無疑會面臨空前壓力，致使我國處于一個尷尬的境地，即公立幼兒園數(shù)量難以滿足所有家庭的需求。

三、促進我國公立幼兒園服務(wù)定位有效落實的策略

(一)盡快立法，將學(xué)前教育分階段納入免費教育范疇

在當(dāng)前教育法律體系日趨完善的同時,唯獨學(xué)前教育的專門性法律尚存在空白，難以適應(yīng)學(xué)前教育的新形勢[16]。比如當(dāng)前出現(xiàn)的“入園難”問題，一方面是由于公立幼兒園數(shù)量少，另一方面更為重要的原因是缺乏健全的學(xué)前教育法對公立幼兒園的招生作出明確規(guī)定和實施有效的監(jiān)督。所以為了促進學(xué)前教育的發(fā)展以及更好的引導(dǎo)公立幼兒園進行自身定位，需要制定專門的學(xué)前教育法。對于此，我國政府可以借鑒國內(nèi)外學(xué)前教育立法的先進經(jīng)驗,合理選擇我國學(xué)前教育立法的途徑,力爭盡快出臺《學(xué)前教育法》。在立法內(nèi)容上，要將各個方面都考慮到位，不僅要規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)以及財政投入，而且更為重要的是對公立幼兒園服務(wù)對象作出明確規(guī)定，必須堅持以公平和均衡為基本的立法價值取向,重點發(fā)展中西部農(nóng)村貧困地區(qū)的學(xué)前教育和支持城鄉(xiāng)貧困家庭、低收入家庭、流動和留守幼兒等弱勢群體接受學(xué)前教育[17]。

另外，我國需要借鑒各國學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗，并結(jié)合我國的發(fā)展現(xiàn)狀，逐步將學(xué)前教育納入免費教育的范疇，并加強制度保障。對于我國來說，由于學(xué)前教育的財政投入有限，可以采取分階段分地區(qū)實行免費學(xué)前教育的政策。所謂分階段就是從學(xué)前一年逐步擴展到學(xué)前三年，分地區(qū)就是從西部經(jīng)濟落后地區(qū)和農(nóng)村逐步延伸到東部發(fā)達地區(qū)和城市，這樣一來，不但能夠緩解財政緊張問題，而且能使所有適齡兒童能有機會享受學(xué)前教育服務(wù)，不至于會因為收費高而無法進入公立幼兒園。

(二)增加政府對公立幼兒園的財政資金投入

當(dāng)前最重要的是著力解決學(xué)前教育投入不足、資源短缺問題，保證學(xué)前教育財政的公共性。各級政府必須制定更加具體、細致的財政投入細則。一方面，各級政府要將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算，制定公立幼兒園生均經(jīng)費標(biāo)準和生均財政撥款標(biāo)準，并逐年明顯提高。而且政府在加大財政投入發(fā)展公立幼兒園時，必須將其作為“發(fā)揮示范和引導(dǎo)作用”的傳統(tǒng)定位轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤峁┗颈Ｕ闲苑?wù)”的新定位，使公立幼兒園改變服務(wù)對象，立足于提供能滿足大眾、特別是弱勢家庭兒童需要的基本服務(wù)[18]。另一方面，政府要建立學(xué)前教育資助制度和教育成本合理分擔(dān)機制，完善學(xué)前教育投入的長效機制，保證學(xué)前教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。具體來說就是政府在加大對公立幼兒園財政投入的同時也要嘗試落實對合格私立幼兒園的經(jīng)費補助，并建立透明、公開、穩(wěn)定的機制，這樣一來不但有助于抑制私立幼兒園的高收費，而且還能充分調(diào)動社會參與辦幼兒教育的積極性，擴大學(xué)前教育的受益群體。

除此之外，各級教育行政部門依照《幼兒園工作規(guī)程》的要求，引導(dǎo)和規(guī)范各類幼兒園依法舉辦幼兒園，依規(guī)管理幼兒園，采取有效措施，形成常態(tài)化的管理、督導(dǎo)檢查與評估機制，[19]。使公立幼兒園更加規(guī)范化和合理化，有效提升學(xué)前教育的公平性、公益性。

(三)大力發(fā)展普惠性幼兒園

大力發(fā)展普惠性幼兒園，擴大優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的輻射范圍是解決“入園難、入園貴”問題的重要方向和途徑。政府是發(fā)展普惠性幼兒園的責(zé)任主體，既要大力發(fā)展公立幼兒園，也要通過購買服務(wù)等方式引導(dǎo)更多的辦學(xué)質(zhì)量較好的私立幼兒園向社會提供更多的普惠性服務(wù)，實現(xiàn)“讓大部分幼兒能夠就近在家門口、交不多費用、進質(zhì)量較好的幼兒園”的目標(biāo)。此外，建立普惠性幼兒園，需要處理好政府，普惠性幼兒園和社區(qū)的關(guān)系。一是積極發(fā)揮政府的財政支持以及監(jiān)督和評定的作用，同時依照社會需求對政策適度調(diào)整；二是發(fā)揮好普惠幼兒園的中介作用，一方面接受政府部門的支持并提供公共服務(wù)，另一方面接受社區(qū)成員的管理和反饋，及時做出改進，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；三是社區(qū)成員要參與機構(gòu)的管理、監(jiān)督日常運作，向政府部門進行反饋、協(xié)助常規(guī)管理的完善[20]。

最后需要指出，構(gòu)建以公立幼兒園為主體的學(xué)前教育服務(wù)體系，是體現(xiàn)我國學(xué)前教育本質(zhì)特點的要求，是實現(xiàn)學(xué)前教育社會公益目標(biāo)的要求[21]。但這不是短時間內(nèi)能完成的事情，需要我們做好長期努力的準備，而我們首先要做的就是明確公立幼兒園的服務(wù)類型和服務(wù)對象，使公立園逐漸“重歸”普通民眾和弱勢群體，并合理發(fā)揮私立幼兒園的輔助力量，只有如此我國的學(xué)前教育才能健康發(fā)展。

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