馬太建

2018年2月,黨的十九屆三中全會從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局高度,對深化黨和國家機構(gòu)改革作出全面部署。這是改革開放以來我國進行的范圍最廣、規(guī)模最大、內(nèi)容最全、利益格局調(diào)整最為深刻、統(tǒng)籌謀劃最有遠見和魄力的一次機構(gòu)改革。推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,既是精心打造服務(wù)型法治政府、深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容,也是這次深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)。①參見《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》(2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過,2018年3月19日中共中央印發(fā))。然而,在實踐與理論上對推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的認(rèn)識并不清晰,將兩者混為一談的現(xiàn)象較為普遍。為更好地推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,有必要將兩者關(guān)系加以法理厘定。

一、相對集中行政處罰權(quán)的制度依據(jù)及其演變

1996年開始施行的《行政處罰法》第16條規(guī)定:“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！边@條規(guī)定,在當(dāng)年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》中,被概括為“相對集中行政處罰權(quán)”。這就是相對集中行政處罰權(quán)的由來。2012年開始施行的《行政強制法》第17條第2款規(guī)定:“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān),可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。”就是說,在實行相對集中行政處罰權(quán)時,對與被集中的行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制權(quán)也一并實行相對集中。實踐中也有將與被相對集中的行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)一并實行集中的,如2016年1月出臺的《上海市人民政府關(guān)于擴大浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)范圍的決定》(滬府發(fā)〔2016〕6號)就明確,依法相對集中行使行政處罰權(quán),包括相對集中行使與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)。

相對集中行政處罰權(quán)制度自確立以來大體上經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段。

第一階段是在小范圍內(nèi)進行試點階段(1997年—2002年7月)。1996年4月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》(國發(fā)〔1996〕13號),明確要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點工作,結(jié)合本地方實際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見,報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行;國務(wù)院各部門要支持省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好相對集中行政處罰權(quán)工作。1999年,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進依法行政的決定》(國發(fā)〔1999〕23號),強調(diào)要繼續(xù)積極推進相對集中行政處罰權(quán)的試點工作,并在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,擴大試點范圍。2000年,經(jīng)國務(wù)院同意,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》(國辦發(fā)〔2000〕63號),明確相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)事宜由國務(wù)院法制辦公室具體辦理,②根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合,重新組建司法部,作為國務(wù)院組成部門,不再保留國務(wù)院法制辦公室。重新組建的司法部的主要職責(zé)之一是“綜合協(xié)調(diào)行政執(zhí)法”。因此,機構(gòu)改革后,有關(guān)相對集中行政處罰權(quán)的工作應(yīng)由新組建的司法部負(fù)責(zé),地方依此類推。并要求試點地方的省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制工作機構(gòu)和試點城市人民政府法制工作機構(gòu)要協(xié)助本級政府依法積極穩(wěn)妥地推進試點工作。從1997年開始,在全國23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市經(jīng)批準(zhǔn)陸續(xù)進行相對集中行政處罰權(quán)試點,試點涉及的領(lǐng)域主要包括城市建設(shè)管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理等。試點工作歷經(jīng)4年多,于2002年7月結(jié)束。

第二階段是進一步推開階段(2002年—2013年10月)。2002年8月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)〔2002〕17號),明確授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作,并明確要求經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的相對集中行政處罰權(quán)工作方案,自批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)報送國務(wù)院法制辦公室備案;各省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制工作機構(gòu)要繼續(xù)加強對相對集中行政處罰權(quán)工作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督,國務(wù)院法制辦公室要加強對各省、自治區(qū)、直轄市開展相對集中行政處罰權(quán)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。從2002年到2013年10月,在政府法制部門的積極推動和組織協(xié)調(diào)下,在城管領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)基本實現(xiàn)了市縣全覆蓋,并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道延伸,在城管領(lǐng)域以外如風(fēng)景名勝區(qū)等一些領(lǐng)域也開展了相對集中行政處罰權(quán)工作。

第三階段是著力提升階段(2013年11月至今)。黨的十八大特別是黨的十八屆三中全會以來,相對集中行政處罰權(quán)工作面臨著新的形勢和任務(wù)。

一是由相對集中行政處罰權(quán)擴大到相對集中行政執(zhí)法權(quán),并同時提出推進綜合執(zhí)法。2013年11月,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出“整合執(zhí)法主體,相對集中執(zhí)法權(quán),推進綜合執(zhí)法”。行政執(zhí)法權(quán)包括但不限于行政處罰權(quán),如行政許可權(quán)、行政強制權(quán)、行政給付權(quán)、行政征收權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政檢查權(quán)等,都屬于行政執(zhí)法權(quán)。將相對集中執(zhí)法權(quán)和綜合執(zhí)法一起提出來,意味著相對集中行政處罰權(quán)將會與綜合執(zhí)法發(fā)生前所未有的緊密聯(lián)系,綜合執(zhí)法也開始凸顯。

二是相對集中行政處罰權(quán)由主要在城管領(lǐng)域推行擴大到所有宜于開展相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域。2014年10月,黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,明確要求“重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法,有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”。2015年12月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》,除了增列“商務(wù)”為推行綜合執(zhí)法的重點領(lǐng)域外,還進一步要求“支持有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法”。這里提出的推行綜合執(zhí)法的重點領(lǐng)域,實際上也是相對集中行政處罰權(quán)的重點領(lǐng)域。因為綜合執(zhí)法特別是跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法,往往是以相對集中行政處罰權(quán)為主要內(nèi)容的或者實質(zhì)上就是相對集中行政處罰權(quán)。

三是相對集中行政處罰權(quán)適用時空,從行政機關(guān)處于既定穩(wěn)定狀態(tài)(“靜態(tài)”)演進到處于改革整合變化狀態(tài)(“動態(tài)”)。2018年2月,黨的十九屆三中全會通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,強調(diào)“統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源,相對集中行政處罰權(quán)”,“整合精簡執(zhí)法隊伍”,“一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的,原則上整合為一支隊伍”,“推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍,實行綜合設(shè)置”。相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,成為機構(gòu)改革的重要任務(wù),成為統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法機關(guān)和行政處罰職責(zé)的重要理念。

四是推進綜合執(zhí)法并不取代相對集中行政處罰權(quán)。在城管領(lǐng)域或其他領(lǐng)域推進綜合執(zhí)法,一個部門需要行使其他部門行政處罰權(quán)的,仍然要按照《行政處罰法》和國務(wù)院有關(guān)相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定辦理。這一點,在中央有關(guān)權(quán)威文件中都有非常明確的強調(diào)和重申。如2015年4月,中央編辦印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》(中央編辦發(fā)〔2015〕15號),強調(diào)“試點工作涉及相對集中處罰權(quán)、強制權(quán)等的,按照行政處罰法、行政強制法等,以及國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定履行報批手續(xù)”。2015年12月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》,明確列舉了城市管理部門可以集中行使的行政處罰權(quán)具體范圍(主要是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)的行政處罰權(quán)),同時要求“上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強制權(quán),由市、縣政府報所在省、自治區(qū)政府審批”。這便是《行政處罰法》和國務(wù)院規(guī)定的相對集中行政處罰權(quán)制度的要求和體現(xiàn)。2016年12月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》,提出“省(自治區(qū)、直轄市)政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn),制定目錄向社會公布,明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體。法律規(guī)定的縣級政府及其部門上述管理權(quán)限需要賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的,按法定程序和要求辦理”。這里的“按法定程序和要求辦理”,就是指按《行政處罰法》等法律規(guī)定的有關(guān)相對集中行政處罰權(quán)的程序和要求辦理。

在實踐中,一些地方在按照規(guī)定履行報批手續(xù)時,往往直接將涉及相對集中行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法,稱為“以相對集中行政處罰權(quán)為主要內(nèi)容的綜合執(zhí)法”,并陸續(xù)按程序批復(fù)綜合執(zhí)法試點地區(qū)在相關(guān)領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)。這些新情況、新變化、新要求,標(biāo)志著相對集中行政處罰權(quán)工作進入了著力提升這一新的發(fā)展階段。

二、綜合執(zhí)法的概念及其制度實踐探索歷程

綜合執(zhí)法,先是由一些地方和中央有關(guān)部門在20世紀(jì)80年代末90年代初開始逐步探索實踐的,主要做法是將一個部門幾支執(zhí)法隊伍整合成一支隊伍,或?qū)讉€部門整合成一個部門組建一支執(zhí)法隊伍,或?qū)讉€部門執(zhí)法職責(zé)委托給一支執(zhí)法隊伍行使。如1989年,深圳市將文化藝術(shù)、新聞出版和廣播電視等整合成一個部門,并組建了文化稽查隊,實行綜合執(zhí)法。1990年,經(jīng)上海市政府批準(zhǔn),靜安區(qū)組建了城市管理監(jiān)察隊,負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)、市容、工商等方面的行政執(zhí)法。1992年,上海市又探索由巡警行使治安、交通、市容、環(huán)衛(wèi)等方面的行政執(zhí)法權(quán)。1994年,重慶市政府決定在成渝高速公路重慶段進行由交通部門實行“統(tǒng)一管理,綜合執(zhí)法”試點,將原由4支行政執(zhí)法隊伍分別履行的公路路政、公路運政、交通征稽、交通安全等4個方面的行政處罰權(quán),改由成渝高速公路執(zhí)法大隊行使。1998年,直轄后的重慶市人大常委會作出《關(guān)于加快高等級公路建設(shè)和加強高等級公路管理的決議》,肯定了高速公路綜合執(zhí)法的做法。1999年,上海市政府出臺的《上海市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)綜合行使暫行規(guī)定》明確,上海市文化稽查總隊受市有關(guān)行政管理部門委托,在本市演出、美術(shù)品、娛樂(包括文化娛樂和體育娛樂活動)、廣播、電影、電視、音像制品、圖書報刊、電子出版物和文物等文化領(lǐng)域行使綜合執(zhí)法的職責(zé)。1999年,農(nóng)業(yè)部研究部署在全國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)開展綜合執(zhí)法試點工作。這些嘗試便是綜合執(zhí)法的由來。有關(guān)綜合執(zhí)法的探索實踐獲得了一些單項立法和權(quán)威政策文件的確認(rèn),如2002年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第87條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊伍,實行綜合執(zhí)法,提高執(zhí)法效率和水平。”2004年12月,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》(中發(fā)〔2005〕1號)明確要求“搞好農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法”。2017年2月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中提出:“探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法有效形式,開展綜合執(zhí)法工作?！?/p>

綜合執(zhí)法是相對于分散、單一執(zhí)法而言的,是從執(zhí)法領(lǐng)域機構(gòu)調(diào)整、人員精簡的角度提出來的。在各地各部門探索的基礎(chǔ)上,機構(gòu)編制部門自20世紀(jì)90年代以來先后進行過兩輪試點推動。③2016年3月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》,明確中央編辦、國務(wù)院法制辦牽頭推進綜合行政執(zhí)法改革。

第一輪是清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點。2002年10月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》(國辦發(fā)〔2002〕56號)。經(jīng)國務(wù)院同意,中央編辦決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊伍、實行綜合行政執(zhí)法試點工作,其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇1—2個具備條件的市(地)、縣(市)進行試點。試點的主要內(nèi)容是清理整頓行政執(zhí)法隊伍,加強機構(gòu)編制管理,明確有關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系,健全監(jiān)督制約機制。據(jù)此,2004年6月,重慶市政府同意印發(fā)涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法試點實施方案(渝府辦〔2004〕140號)。2005年1月,廣東省政府批準(zhǔn)印發(fā)《廣東省綜合行政執(zhí)法試點方案》(粵府辦〔2005〕9號)。這次試點并沒有明確試點結(jié)束的具體時間。2004年8月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務(wù)院法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合性試點地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的意見》(中辦發(fā)〔2004〕24號),開始在文化、廣電、新聞出版、文物、版權(quán)等領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法改革。2004年12月,上海市政府作出《關(guān)于本市進一步完善文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》,明確自2005年1月1日起市文化執(zhí)法總隊、自2005年4月1日起區(qū)縣文化執(zhí)法大隊開始具體行使文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán),市區(qū)縣有關(guān)行政管理部門相應(yīng)停止行使相關(guān)行政處罰權(quán),有關(guān)情況報市政府法制辦備案。2008年10月,浙江省政府制定了《浙江省文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》,明確要求各市、縣(市、區(qū))文化廣播電視新聞出版行政管理部門通過委托方式,依法將文化市場的監(jiān)督檢查、行政強制、行政處罰等事項,委托文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)實施。2004年,交通部制定了《關(guān)于開展交通行政綜合執(zhí)法改革試點工作意見》。

第二輪是綜合行政執(zhí)法體制改革試點。2015年4月,中央編辦印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》(中央編辦發(fā)〔2015〕15號),確定在全國22個省(自治區(qū)、直轄市)的138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點,試點的主要內(nèi)容是探索行政執(zhí)法職能和執(zhí)法機構(gòu)整合的有效方式,理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與政府職能部門職責(zé)關(guān)系,創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機制,加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。2015年9月,江蘇省政府批復(fù)南京、徐州、常州、南通、鹽城、昆山、泰興、沭陽縣(市)綜合行政執(zhí)法體制改革試點實施方案(蘇政復(fù)〔2015〕91號),同意省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作指導(dǎo)意見》(蘇政辦發(fā)〔2015〕86號)。這次試點要求在2016年上半年基本結(jié)束。

從各地的實踐來看,機構(gòu)編制部門主導(dǎo)推動的綜合執(zhí)法主要通過機構(gòu)改革或執(zhí)法隊伍整合的途徑來實現(xiàn)。如將文化局、廣播電視局、新聞出版局等幾個部門合并成文廣新局一個部門,將工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局等幾個部門合并成市場監(jiān)管局一個部門,這時這個部門就是一個綜合執(zhí)法部門,同時行使文化局、廣播電視局、新聞出版局等行政主管部門或工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局等行政主管部門的行政處罰權(quán);在不同層級同類機構(gòu)沒有同步合并的情況下,這個部門“一身多任”(即一個行政執(zhí)法主體可以同時對應(yīng)充當(dāng)多個行政執(zhí)法主體),同時與文化局、廣播電視局、新聞出版局等行政主管部門或工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局等行政主管部門相對應(yīng)。這種通過政府機構(gòu)改革或調(diào)整而開展的綜合執(zhí)法,不屬于一個行政機關(guān)行使其他有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)的情況,均應(yīng)按照《國務(wù)院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和有關(guān)機構(gòu)編制管理法規(guī)關(guān)于政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并的規(guī)定辦理批準(zhǔn)手續(xù),而不需要按照行政處罰法等關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定辦理批準(zhǔn)手續(xù)。④參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》(國辦發(fā)〔2000〕63號)。

通過機構(gòu)改革來推進綜合執(zhí)法,還可能涉及機構(gòu)職責(zé)整合的立法確認(rèn)問題。黨的十九屆三中全會部署和啟動的深化黨和國家機構(gòu)改革,按照優(yōu)化協(xié)同高效的理念,對行政機關(guān)法定職責(zé)和法律實施主體作了前所未有的大規(guī)模、大力度、大幅度整合變動,有的還涉及與黨的機構(gòu)職責(zé)整合,實行黨政機構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公,這就必然會涉及大量現(xiàn)行行政執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)的調(diào)整變動。⑤據(jù)全國人大統(tǒng)計,這次機構(gòu)改革需要修改或制定的相應(yīng)法律至少有160部,僅僅涉及市場監(jiān)督管理方面的就至少有64部?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出:“實施機構(gòu)改革方案需要制定或修改法律法規(guī)的,要及時啟動相關(guān)程序?！薄渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》要求,“對涉及的相關(guān)法律法規(guī)及時進行清理修訂”。習(xí)近平總書記在《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》中特別強調(diào):“要同步考慮改革涉及的立法問題,需要制定或修改法律的要通過法定程序進行,做到在法治下推進改革,在改革中完善法治?！雹蕖?中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定><深化黨和國家機構(gòu)改革方案>輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2018年版,第87頁。在這些立法或修法工作完成之前,涉及機構(gòu)改革的行政執(zhí)法事實上處于一個過渡期,這就需要采取相應(yīng)的立法確認(rèn)措施,即由全國人大常委會作出關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定,以便及時解決過渡期行政執(zhí)法的依據(jù)、主體、職責(zé)和程序等的合法性問題。

深刻感悟黨的十九屆三中全會對深化黨和國家機構(gòu)改革的部署精神,筆者認(rèn)為,綜合執(zhí)法有了新的發(fā)展變化。一是綜合執(zhí)法體現(xiàn)在組建或重新組建綜合執(zhí)法部門和整合組建綜合執(zhí)法隊伍兩個層面。如組建國家市場監(jiān)督管理總局,其目的之一是為進一步推進市場監(jiān)管綜合執(zhí)法,其主要職責(zé)之一也是組織市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作等。這與綜合執(zhí)法從機構(gòu)調(diào)整、力量整合的角度切入這一傳統(tǒng)做法,是一致的。二是綜合執(zhí)法有確定的隊伍范圍和職責(zé)范圍。中央提出整合組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等5支綜合執(zhí)法隊伍,并逐一明確其執(zhí)法職責(zé)范圍。如在推進市場監(jiān)管綜合執(zhí)法方面,要求整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊伍,組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍,由國家市場監(jiān)督管理總局指導(dǎo);鼓勵將地方商務(wù)執(zhí)法、鹽業(yè)執(zhí)法等其他直接到市場、進企業(yè),面向基層、面對老百姓的執(zhí)法隊伍,整合劃入市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍;藥品經(jīng)營銷售等行為的執(zhí)法,由市縣市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一承擔(dān)。三是推行綜合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)各方的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。綜合執(zhí)法包括部門綜合執(zhí)法和跨部門綜合執(zhí)法,江蘇省在實踐中還探索推行區(qū)域綜合執(zhí)法。⑦參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》,中共江蘇省委、江蘇省人民政府《江蘇省貫徹落實<法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)>實施方案》(2016年7月印發(fā)),江蘇省人民政府辦公廳《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作意見》(2015年9月印發(fā))。探索實行跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域綜合執(zhí)法,要建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制,提高監(jiān)管執(zhí)法效能。

三、相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的關(guān)系厘定

相對集中行政處罰權(quán),是指經(jīng)國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定,將原來分別由幾個行政機關(guān)行使的行政處罰權(quán),改由一個行政機關(guān)集中行使(限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使)的制度。綜合執(zhí)法,從歷史沿革的角度來考察,是指對現(xiàn)有行政執(zhí)法職能、執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍進行重新歸并、調(diào)整和配置,由一個綜合性的執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的制度。

(一)相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的內(nèi)在聯(lián)系

一些實際工作者和專家學(xué)者往往搞不清相對集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法的關(guān)系,比較常見的現(xiàn)象是混同使用或者混為一談。實際上,相對集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法,既有聯(lián)系又有區(qū)別。兩者的相同點是:第一,都是深化行政執(zhí)法體制改革的重要舉措。行政執(zhí)法體制是指行政執(zhí)法的組織制度,主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法機構(gòu)組織設(shè)置和行政執(zhí)法權(quán)力劃分、行使的模式等。深化行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo),是著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。黨的十八大以來,我國深化行政執(zhí)法體制改革的探索,內(nèi)容涉及行政執(zhí)法的主體制度、權(quán)限制度和管轄制度等,主要舉措包括相對集中行政處罰權(quán),綜合執(zhí)法,相對集中行政許可權(quán),行政執(zhí)法重心下移、力量下沉等。第二,都是貫徹落實合法、合理(適當(dāng))、效能、民主等基本執(zhí)法理念的現(xiàn)實要求?！缎姓幜P法》強調(diào),行政處罰必須遵循合法、公正、公開、適當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合的原則。相對集中行政處罰權(quán)本身就是《行政處罰法》確立的一項體現(xiàn)合法、公正、適當(dāng)、效能精神的重要制度,推進綜合執(zhí)法也是為了貫徹落實《行政處罰法》和國務(wù)院關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)的制度規(guī)定,優(yōu)化配置執(zhí)法資源,提高行政執(zhí)法效能,實現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。第三,都是可能涉及機構(gòu)編制管理的法律問題。相對集中行政處罰權(quán)工作涉及有關(guān)部門行政處罰職權(quán)的調(diào)整和重新配置,調(diào)整行政處罰權(quán)具體方案中有關(guān)機構(gòu)、編制方面的事宜,由編制部門按照國家有關(guān)法規(guī)的規(guī)定和程序辦理。綜合執(zhí)法本來就是從清理整合執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍入手的,主要涉及的就是執(zhí)法領(lǐng)域機構(gòu)編制問題。

(二)相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的基本差異

相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的不同點是:第一,在主體方面,相對集中行政處罰權(quán)是相對于執(zhí)法主體而言的,即相對集中行政處罰權(quán)是在不同行政機關(guān)之間發(fā)生執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)移。而綜合執(zhí)法是相對于執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍而言的,即綜合執(zhí)法是在同一行政機關(guān)內(nèi)部發(fā)生執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍的變化,而不發(fā)生行政執(zhí)法主體的改變。第二,在對象方面,相對集中行政處罰權(quán)針對的是行政執(zhí)法主體的行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政強制權(quán),目的是避免權(quán)力過于分散、交叉、重復(fù)。而綜合執(zhí)法針對的是行政執(zhí)法主體的機構(gòu)設(shè)置、編制核定、人員配備、職能配置的重新調(diào)整,目的是大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類,合理配置行政執(zhí)法力量。第三,在內(nèi)容方面,相對集中行政處罰權(quán)基于在行政機關(guān)之間發(fā)生行政處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移而形成新的外部法律關(guān)系,即被集中的行政處罰權(quán)由實行集中后的行政機關(guān)行使,原行政機關(guān)不得再行使,也不再承擔(dān)與被集中的行政處罰權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任;相對集中行政處罰權(quán)直接涉及行政執(zhí)法主體資格的認(rèn)定管理。而綜合執(zhí)法只在同一行政機關(guān)內(nèi)部形成新的內(nèi)部法律關(guān)系,即通過對同一行政機關(guān)現(xiàn)有行政執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍進行重新歸并、調(diào)整和配置,明確由一個綜合性的執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍具體行使該行政機關(guān)的相關(guān)行政執(zhí)法權(quán);綜合執(zhí)法不直接涉及行政執(zhí)法主體資格的認(rèn)定管理。

值得注意的是,相對集中行政處罰權(quán)因是《行政處罰法》確立的一項制度,其概念界定比較明確、清楚,而綜合執(zhí)法到目前為止并沒有形成確定的概念界定,更沒有像相對集中行政處罰權(quán)那樣形成定型的法律制度。也許正是由于這個原因,一些地方出臺的有關(guān)綜合執(zhí)法的地方立法,大多是適用于采取相對集中行政處罰權(quán)方式開展的綜合執(zhí)法工作,實際上仍然屬于相對集中行政處罰權(quán)方面的地方立法。如《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》(2012年)第2條至第4條規(guī)定:本條例所稱城市管理綜合行政執(zhí)法,是指經(jīng)省人民政府依據(jù)國家法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定,決定由市縣的城市管理綜合行政執(zhí)法部門,依法集中行使有關(guān)行政管理部門在城市管理領(lǐng)域全部或者部分行政處罰權(quán),對有關(guān)違法行為統(tǒng)一實施行政執(zhí)法的行為;在本省行政區(qū)域內(nèi)開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作,實施城市管理綜合行政執(zhí)法,適用本條例;城市管理綜合行政執(zhí)法部門是市縣人民政府設(shè)立的行使城市管理相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān),依法履行職責(zé),并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》(2013年)第4條第3款還明確規(guī)定:街道城市管理行政執(zhí)法隊以區(qū)城市管理綜合執(zhí)法部門的名義開展城市管理綜合執(zhí)法。《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》(2014年)第2條規(guī)定:在本市行政區(qū)域內(nèi),采取相對集中行政處罰權(quán)的方式開展街道綜合執(zhí)法工作,適用本辦法。本市經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展綜合執(zhí)法工作參照本辦法執(zhí)行。第3條規(guī)定:市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、推動全市街道綜合執(zhí)法工作。區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)組織實施本行政區(qū)域的街道綜合執(zhí)法工作,研究重大疑難事項,協(xié)調(diào)解決具體問題。第4條規(guī)定:區(qū)縣人民政府法制機構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)街道綜合執(zhí)法工作的具體組織和推動,并對本行政區(qū)域的行政執(zhí)法部門和街道辦事處落實本辦法及街道綜合執(zhí)法工作情況進行監(jiān)督。這說明,《行政處罰法》施行后,有時講綜合執(zhí)法,實際上講的就是相對集中行政處罰權(quán)。

如前所述,綜合執(zhí)法包括部門綜合執(zhí)法、跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法和區(qū)域綜合執(zhí)法。跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法和區(qū)域綜合執(zhí)法,實質(zhì)是在不同行政機關(guān)之間相對集中行政處罰權(quán),沒有不同行政機關(guān)之間的相對集中行政處罰權(quán),便不成其為跨部門跨領(lǐng)域的或區(qū)域性的綜合執(zhí)法。而部門綜合執(zhí)法,并不存在不同行政機關(guān)之間的相對集中行政處罰權(quán),只涉及同一行政機關(guān)內(nèi)部由不同機構(gòu)實際行使的行政處罰權(quán)向一個機構(gòu)歸并的內(nèi)部分工調(diào)整。從這個意義上來講,綜合執(zhí)法也有對行政處罰權(quán)的相對集中,但它相對集中的可能是不同行政機關(guān)的行政處罰權(quán),也可能是同一行政機關(guān)(由不同機構(gòu)實際行使)的行政處罰權(quán),而相對集中行政處罰權(quán)是對不同行政機關(guān)行政處罰權(quán)的相對集中;相對集中行政處罰權(quán)也是一種綜合執(zhí)法(如果當(dāng)初國務(wù)院將《行政處罰法》第16條的規(guī)定概括為綜合執(zhí)法制度,筆者認(rèn)為也是可以的),綜合執(zhí)法則是在更寬泛的意義上的相對集中行政處罰權(quán)(即將同一行政機關(guān)內(nèi)部由不同機構(gòu)實際行使的行政處罰權(quán)向一個機構(gòu)歸并的內(nèi)部分工調(diào)整,也稱作集中)。

四、明晰相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的法治路徑

明晰相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法兩者之間的關(guān)系,需要從法治維度展開如下工作。

一是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則。行政處罰權(quán)無論集中不集中,行政執(zhí)法無論綜合不綜合,都必須合法。離開了法律依據(jù),不符合相關(guān)法理,相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法就失去了支撐,就沒有生命力。相對集中行政處罰權(quán)當(dāng)然必須遵守《行政處罰法》《行政強制法》和國務(wù)院關(guān)于開展相對集中行政處罰權(quán)工作的規(guī)定。綜合執(zhí)法也必須遵守《行政處罰法》《行政強制法》和國務(wù)院關(guān)于開展相對集中行政處罰權(quán)工作的規(guī)定。綜合執(zhí)法當(dāng)然要遵守國家有關(guān)綜合執(zhí)法的規(guī)定,相對集中行政處罰權(quán)也要遵守國家有關(guān)綜合執(zhí)法的規(guī)定。相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法必須在法律框架下推進并保持銜接。推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,必須貫徹落實職權(quán)法定原則,按照法定的程序和要求有序進行,不能以“職能調(diào)整”為由,隨意“劃撥”行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)。

行政處罰權(quán)總是一項一項的針對可能的違法行為設(shè)定的事權(quán),機構(gòu)改革可以對既有的行政處罰權(quán)配置作出調(diào)整,但任何行政執(zhí)法都必須有法做依據(jù),因而在機構(gòu)改革推進過程中,處理好改革與法治的關(guān)系就極其重要。如前所述,黨的十九屆三中全會部署和啟動的深化黨和國家機構(gòu)改革,對政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置進行了較為徹底的“綜合性”調(diào)整,如果行政執(zhí)法機關(guān)沒發(fā)生變化或雖發(fā)生變化但可以“一身多任”的,按照政府組織法和機構(gòu)編制管理規(guī)定辦理即可;如果行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)生變化不能“一身多任”的,則需要及時修改或制定相應(yīng)的法律法規(guī),以便使相關(guān)行政執(zhí)法職能的拆分、整合等變化能及時獲得立法確認(rèn)。這是職權(quán)法定原則在機構(gòu)改革中推進綜合執(zhí)法的要求、體現(xiàn)和貫徹落實。

二是細化并明確事權(quán)配置。行政處罰權(quán)要不要集中,行政執(zhí)法機構(gòu)、行政執(zhí)法隊伍要不要綜合,應(yīng)當(dāng)主要考慮它們相互之間有沒有關(guān)聯(lián)性。筆者認(rèn)為,中央提出推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍實行綜合設(shè)置,實際上就是強調(diào)關(guān)聯(lián)性問題。行政處罰權(quán)事項之間不具有關(guān)聯(lián)性的,一般沒必要進行集中,行政執(zhí)法機構(gòu)、隊伍事項之間不具有關(guān)聯(lián)性的,一般也沒必要進行綜合,要防止為了集中而集中、為了綜合而綜合。強調(diào)被集中或被綜合的事項之間具有“關(guān)聯(lián)性”,主要是為了解決多頭多層交叉重復(fù)執(zhí)法問題,推進“多帽合一”,實現(xiàn)“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”,⑧參見前引①,《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。避免出現(xiàn)多個“大蓋帽”管一個“破草帽”的現(xiàn)象。但是,對經(jīng)相對集中后尚余少量行政處罰權(quán),或經(jīng)綜合后尚余少量執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍的,應(yīng)當(dāng)按照窮盡原則一并予以集中或綜合,以便節(jié)約管理成本,提高執(zhí)法效率。

如何具體確定相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的事項范圍,需要積極深化實踐探索。相對集中行政處罰權(quán),不僅在城管領(lǐng)域要繼續(xù)深入推動,而且在其他適宜的領(lǐng)域也要積極探索、推廣,推進有條件的地方經(jīng)批準(zhǔn)向街道(鎮(zhèn))延伸,派駐城管執(zhí)法隊伍。自2014年以來,江蘇省由政府法制部門主導(dǎo)推動在除南京、連云港外的11個設(shè)區(qū)的市的25個縣(市、區(qū))、4個功能區(qū)(開發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū))、82個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場)、27個街道(社區(qū))開展相對集中行政處罰權(quán),涉及城市管理、國土、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等約30個領(lǐng)域。目前江蘇的綜合執(zhí)法也試點推進到市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、商務(wù)、城市管理、糧食、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游園林、交通運輸、資源環(huán)境、農(nóng)林、海洋漁業(yè)等12個領(lǐng)域,工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等4類跨部門跨行業(yè)功能區(qū),以及縣域、鎮(zhèn)域、街道等一些區(qū)域?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》提出的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法范圍包括工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價、商標(biāo)、專利等執(zhí)法事項,還可以包括商務(wù)、鹽業(yè)等執(zhí)法事項;生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法范圍包括環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等方面相關(guān)污染防治和生態(tài)保護等執(zhí)法事項;文化市場綜合執(zhí)法范圍包括文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場等執(zhí)法事項;交通運輸綜合執(zhí)法范圍包括交通運輸系統(tǒng)內(nèi)路政、運政等涉及交通運輸?shù)膱?zhí)法事項;農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法范圍包括農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法事項。在當(dāng)前和今后一段時期的實踐中,要圍繞國家確定的事項范圍,既積極穩(wěn)妥地拓展相對集中行政處罰權(quán)的范圍,又準(zhǔn)確把握好推進綜合執(zhí)法的重點和節(jié)奏,切實把中央提出的“深化行政執(zhí)法體制改革,統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源,相對集中行政處罰權(quán)”這項“深化機構(gòu)改革的重要任務(wù)”落到實處。⑨參見前引①,《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。

確定相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的事項范圍,涉及對行政執(zhí)法權(quán)的結(jié)構(gòu)劃分問題。目前學(xué)界關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)的結(jié)構(gòu)及其分類并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。筆者認(rèn)為,行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)主要包括行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強制權(quán)、行政給付權(quán)、行政征收征用權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政檢查權(quán)。⑩根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)和《江蘇省行政程序規(guī)定》(江蘇省人民政府令第100號,2015年3月1日施行)表述,行政執(zhí)法權(quán)主要包括行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強制權(quán)、行政給付權(quán)、行政征收權(quán)、行政收費權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政檢查權(quán)。而根據(jù)2015年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》,行政執(zhí)法權(quán)還應(yīng)當(dāng)包括行政裁決權(quán)、行政獎勵權(quán)等。這些分類應(yīng)該說是比較權(quán)威的。但筆者認(rèn)為,實際上,行政執(zhí)法權(quán)還有行政命令權(quán)、行政征用權(quán)、行政合同(行政協(xié)議)權(quán)等。而行政裁決權(quán)應(yīng)和行政調(diào)解權(quán)、行政仲裁權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政應(yīng)訴權(quán)、行政賠償權(quán)等一起,列為行政司法權(quán)或行政救濟權(quán)。探索相對集中行政執(zhí)法權(quán),就是在相對集中行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)的基礎(chǔ)上,進一步相對集中行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)等更廣泛的行政執(zhí)法權(quán),將相同或者相近的行政執(zhí)法職能交由一個行政機關(guān)承擔(dān);一個行政機關(guān)內(nèi)部有多個行政執(zhí)法機構(gòu)或多支行政執(zhí)法隊伍的,交由一個行政執(zhí)法機構(gòu)或一支行政執(zhí)法隊伍具體承擔(dān),以便優(yōu)化配置行政執(zhí)法權(quán)限,并能夠做到職能集中、管理規(guī)范、層級協(xié)調(diào)、上下一致、運行有效的新的行政執(zhí)法模式。目前,有法律依據(jù)能夠?qū)嵭邢鄬械?只有行政許可、行政處罰、行政強制等權(quán)力,在開展相對集中行政處罰權(quán)時,將與被集中的行政處罰權(quán)有關(guān)的行政許可權(quán)也一并集中,是可以的,只是實踐中通常采用設(shè)立行政審批局的做法,對行政許可權(quán)實行單獨的相對集中。對行政確認(rèn)、行政檢查權(quán)等能不能實行相對集中,實踐中有不同做法。筆者認(rèn)為,實踐中不宜對行政確認(rèn)等行政權(quán)力與行政處罰權(quán)或行政許可權(quán)一起實行相對集中,因為這種集中缺乏法律依據(jù)。至于對行政檢查權(quán),在開展相對集中行政處罰權(quán)的實踐中,常常把它和行政強制權(quán)一起集中。有的地方提出與此相反的做法,探索推行將行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)相分離的綜合行政執(zhí)法體制改革,把涉及城管、市場、交通等10個區(qū)政府有關(guān)部門的1313項行政檢查權(quán)下移給街道。[11]南京市政府《關(guān)于在全市推廣棲霞區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革試點經(jīng)驗的通知》(寧政發(fā)〔2017〕126號)。這里提出了一個值得深入研究的法理問題,即行政檢查權(quán)作為一項獨立的程序性執(zhí)法權(quán)與作為實體性執(zhí)法權(quán)的行政處罰權(quán)到底是什么關(guān)系,是分離的還是合一的?筆者認(rèn)為,這兩個權(quán)力本來就是分離的,這在各地的行政權(quán)力清單中都有反映和體現(xiàn);[12]參見江蘇省《省市縣(市、區(qū))政府部門行政權(quán)力清單》(2017年版)。江蘇省行政權(quán)力清單中的行政權(quán)力,包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征用、其他行政權(quán)力共10類。其中,行政檢查并沒有單列,而是被列入“其他行政權(quán)力”這一類的,而且數(shù)量很少。如省國土資源廳的“其他行政權(quán)力”列了7項,包括礦業(yè)權(quán)價款評估報告?zhèn)浒?、礦產(chǎn)資源統(tǒng)計資料檢查、匯交成果地質(zhì)資料申請保護登記、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估資質(zhì)和項目備案、省級地質(zhì)遺跡(地質(zhì)公園)評審、礦產(chǎn)資源儲量評審備案、對土地權(quán)屬爭議的調(diào)查和調(diào)解,其中只有1項屬于行政檢查權(quán)。如果是合在一起的,行政檢查權(quán)只是行政處罰權(quán)中的一項權(quán)能,兩者又是不能分離的。[13]《行政處罰法》第36條規(guī)定:“除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外,行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關(guān)證據(jù);必要時,依照法律、法規(guī)的規(guī)定,可以進行檢查?！边@里的行政檢查,顯然是行政處罰調(diào)查取證中的一個環(huán)節(jié),即是行政處罰權(quán)的一項權(quán)能,是不能與行政處罰權(quán)相分離的。這與行政執(zhí)法機關(guān)在內(nèi)部實行的立案、調(diào)查與決定審核職能適當(dāng)分離,罰款決定與執(zhí)行(收繳)職能適當(dāng)分離的運行機制,不是一回事。

三是理順執(zhí)法組織架構(gòu)。綜合執(zhí)法的組織架構(gòu)涉及綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍三個層面,必須理清三者之間的相互關(guān)系。[14]《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出,建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制。這里的“綜合執(zhí)法主管部門”是指開展并組織實施綜合執(zhí)法的部門,“相關(guān)行業(yè)管理部門”則是指行政處罰權(quán)被相對集中或被綜合的部門。以文化綜合執(zhí)法為例,文化綜合執(zhí)法整合了文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場等方面的行政執(zhí)法職責(zé),整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍由新組建的文化和旅游部指導(dǎo);而新組建的文化和旅游部只管文化和旅游等,廣播、電視等由新組建的國家廣播電視總局管,新聞、出版、電影等由新組建的中央宣傳部(對外加掛國家新聞出版署、國家版權(quán)局、國家電影局牌子)管。這里的廣播、電視、新聞、出版、電影等管理部門就是文化綜合執(zhí)法的相關(guān)行業(yè)管理部門,文化和旅游部就是文化綜合執(zhí)法的主管部門。必須強調(diào),新組建的中央宣傳部是黨的機構(gòu),在涉及行政執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)使用國家新聞出版署、國家版權(quán)局、國家電影局的名義,而不宜使用中央宣傳部的名義。[15]對一部分黨政機構(gòu)職責(zé)進行整合,實行黨政機構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公,對傳統(tǒng)行政法關(guān)于行政主體、行政責(zé)任的理論提出了新的課題。筆者認(rèn)為,解決的辦法可以有多種,如承認(rèn)掛牌政府機構(gòu)具有行政主體資格(黨政機構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公時,允許以掛牌政府機構(gòu)的名義行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán),并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任)、創(chuàng)設(shè)新的特殊行政主體(承認(rèn)某些黨的機構(gòu)在特定情況下?lián)碛刑厥庑姓黧w資格)等,當(dāng)然這些設(shè)想需要通過制定或修改相應(yīng)的黨規(guī)、國法予以法治確認(rèn)。同樣道理,負(fù)責(zé)指導(dǎo)整合組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍的國家市場監(jiān)督管理總局,負(fù)責(zé)指導(dǎo)整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍生態(tài)環(huán)境部,負(fù)責(zé)指導(dǎo)整合組建交通運輸綜合執(zhí)法隊伍的交通運輸部,負(fù)責(zé)指導(dǎo)整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,就分別是市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法、交通運輸綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的主管部門,其他跨領(lǐng)域跨部門行政處罰權(quán)被相對集中或被綜合的部門,如商務(wù)、鹽業(yè)等主管部門,則是相應(yīng)的相關(guān)行業(yè)管理部門。

綜合執(zhí)法隊伍如何組建,是當(dāng)前一個亟待研究解決的問題。有一種思路認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)組建作為部門(即前文所述的“綜合執(zhí)法主管部門”)管理的二級局建制的綜合執(zhí)法局,然后在綜合執(zhí)法局下面再設(shè)若干具體執(zhí)法隊伍。按照這個思路,綜合執(zhí)法局并不是“綜合執(zhí)法主管部門”,也不是“綜合執(zhí)法隊伍”,容易造成行政執(zhí)法主體不清或雙重主體。還有一種思路是實行行政處罰權(quán)跨部門跨領(lǐng)域的區(qū)域性全面集中,組建作為政府組成部門或政府直屬機構(gòu)的綜合行政執(zhí)法局,實踐中也有這樣的做法。[16]2018年4月20日,遵義市綜合行政執(zhí)法局正式掛牌。遵義市在推進住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)法改革的基礎(chǔ)上,再整合市發(fā)改委、市工能委、市農(nóng)委、市衛(wèi)計委、市交通運輸局、市市場監(jiān)管局、市商務(wù)局、市國土局、市安監(jiān)局、市文廣新局、市住建局、市規(guī)劃局、市人社局、市民政局、市旅發(fā)委、市水務(wù)局、市體育局、市人防辦、市氣象局、市科技局、市統(tǒng)計局、市公積金中心、市糧食局等29個市直部門、涉及28支執(zhí)法隊伍,探索啟動了跨部門、跨領(lǐng)域的“全綜合”行政執(zhí)法體制改革。目前,遵義市綜合行政執(zhí)法局累計從29個市直部門劃轉(zhuǎn)執(zhí)法權(quán)力2107項,成立市綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊、市衛(wèi)生計生綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊、市交通運輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊、市市場監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊、市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊、市安全生產(chǎn)監(jiān)察支隊、市文化市場綜合行政執(zhí)法監(jiān)察支隊共7支行政執(zhí)法隊伍。這種思路和做法作為一種探索未嘗不可,但與《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出的整合組建5支綜合執(zhí)法隊伍的要求是有出入的。筆者認(rèn)為,組建綜合執(zhí)法隊伍應(yīng)當(dāng)是指組建具體承擔(dān)案件辦理任務(wù)的執(zhí)法機構(gòu),而不是要組建一個新的行政執(zhí)法主體或建立一個新的組織指導(dǎo)具體辦案的行政主管部門,但可以在“綜合執(zhí)法主管部門”內(nèi)專門設(shè)置負(fù)責(zé)具體組織協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法工作的機構(gòu)。

上述“綜合執(zhí)法主管部門”與“綜合執(zhí)法隊伍”在綜合執(zhí)法上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系?！跋嚓P(guān)行業(yè)管理部門”與“綜合執(zhí)法隊伍”在相關(guān)行業(yè)業(yè)務(wù)上是指導(dǎo)監(jiān)督與被指導(dǎo)監(jiān)督的關(guān)系?！熬C合執(zhí)法隊伍”如果不是“法律法規(guī)授權(quán)的組織”,它所具體集中行使的行政處罰權(quán)又不是“綜合執(zhí)法主管部門”的職權(quán),那其行政處罰權(quán)只能來源于被集中或被綜合的“相關(guān)行業(yè)管理部門”。這時,“綜合執(zhí)法隊伍”與“相關(guān)行業(yè)管理部門”應(yīng)當(dāng)是行政委托關(guān)系。如2016年4月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》明確:文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)相對集中行使文化(文物)、新聞出版廣電(版權(quán))等部門文化市場領(lǐng)域的行政處罰權(quán)以及相關(guān)的行政強制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán),開展日常巡查、查辦案件等執(zhí)法工作。文化(文物)、新聞出版廣電(版權(quán))等有關(guān)行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督綜合執(zhí)法機構(gòu)開展執(zhí)法工作。這與《行政處罰法》關(guān)于委托執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定精神是完全一致的。[17]按照《行政處罰法》的規(guī)定,綜合執(zhí)法隊伍能夠集中統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán),主要有三個來源:一是法律法規(guī)授權(quán);二是法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政委托;三是相對集中行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)的相對集中主要通過《行政處罰法》規(guī)定的批準(zhǔn)程序?qū)崿F(xiàn)。

四是精煉執(zhí)法機構(gòu)名稱。推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法在名稱上如何規(guī)范,目前并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。中央提出的整合組建5支綜合執(zhí)法隊伍的名稱,分別是市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍、文化市場綜合執(zhí)法隊伍、交通運輸綜合執(zhí)法隊伍、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍。應(yīng)當(dāng)注意,這次黨和國家機構(gòu)改革的一大特點是,對黨政軍群團等各類機構(gòu)進行通盤考慮和統(tǒng)籌設(shè)計,機構(gòu)、職能的調(diào)整力度非常大,如黨政機構(gòu)合署辦公,統(tǒng)籌設(shè)立農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、國家市場監(jiān)管總局,新設(shè)應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部等,這就使行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法職責(zé)會發(fā)生很大變化,相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的涉及面也會很廣,所涉及的領(lǐng)域和事項往往比較多。同時,考慮到這次黨和國家機構(gòu)改革還允許地方在確保涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能基本對應(yīng)、對口的前提下,因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能,允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu),在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等。上級機關(guān)要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式,既允許“一對多”,由一個基層機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)的任務(wù);也允許“多對一”,由基層不同機構(gòu)向同一個上級機構(gòu)請示匯報。[18]參見前引①,《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。這樣,在地方不同層級,機構(gòu)設(shè)置和職能配置的情況可能并不完全一樣。因此,開展相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法在名稱的概括表述上,應(yīng)當(dāng)直觀地反映出權(quán)限來源、集中范圍的綜合性特點,避免因上下機構(gòu)設(shè)置不一而引起誤會。如集中的是農(nóng)林水利等方面的行政處罰權(quán),就概括表述為“農(nóng)林水利領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)”,而不要表述為“農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)”。集中的是文化、體育等方面的行政處罰權(quán),就概括表述為“文化體育領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)”,而不要表述為“文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)”。

綜合執(zhí)法涉及執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍的優(yōu)化整合,在概括名稱時必須注意區(qū)分行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法機構(gòu)、行政執(zhí)法隊伍,不能混為一談。按照《行政處罰法》的規(guī)定和公認(rèn)的行政法理論觀點,在我國目前具有行政執(zhí)法主體資格的只有行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織,行政執(zhí)法機構(gòu)、行政執(zhí)法隊伍通常只是隸屬于行政機關(guān)的具體負(fù)責(zé)實施或承辦行政執(zhí)法事宜的力量,不能把內(nèi)設(shè)機構(gòu)、內(nèi)設(shè)隊伍直接當(dāng)作行政執(zhí)法主體。2002年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知(國辦發(fā)〔2002〕56號)》提出:“按有關(guān)規(guī)定,經(jīng)批準(zhǔn)成立的綜合行政執(zhí)法機構(gòu),具有行政執(zhí)法主體資格?！边@里的“按有關(guān)規(guī)定”是指要符合《行政處罰法》等的規(guī)定。如果不屬于《行政處罰法》規(guī)定的“具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”或“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”,就不具有行政執(zhí)法主體資格,不能以自己的名義實施行政處罰。因此,筆者認(rèn)為,只有具有行政執(zhí)法主體資格的行政機關(guān)可以稱為綜合執(zhí)法局,[19]2016年10月,《山東省人民政府關(guān)于日照市相對集中行政處罰權(quán)開展綜合行政執(zhí)法的批復(fù)》(魯政字〔2016〕228號),在“同意日照市及莒縣、五蓮縣、東港區(qū)、嵐山區(qū)、日照經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)相對集中行政處罰權(quán),開展跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法工作”的同時,明確指出“市、縣(區(qū))綜合行政執(zhí)法局及日照經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會、山海天旅游度假區(qū)管理委員會(以下簡稱綜合行政執(zhí)法機構(gòu))為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨立行政執(zhí)法主體,依法獨立行使有關(guān)行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)集中后,綜合行政執(zhí)法機構(gòu)依法行使相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政強制措施權(quán)和執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)。對各綜合行政執(zhí)法機構(gòu)依法履行職責(zé)的活動,有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合”。而不具有行政執(zhí)法主體資格的內(nèi)設(shè)機構(gòu)不宜稱為綜合執(zhí)法局,應(yīng)當(dāng)稱為綜合執(zhí)法總隊、大隊、中隊、支隊等。換言之,“綜合執(zhí)法局”如果不具有行政執(zhí)法主體資格,盡管名稱上叫綜合執(zhí)法局,但其性質(zhì)仍然是行政執(zhí)法部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或具體執(zhí)法力量。

五是推進配套制度落實與改革。行政執(zhí)法體制改革的目的,是要實現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,必須在改革中完善和推動落實行政執(zhí)法制度。無論相對集中行政處罰權(quán)還是綜合執(zhí)法,都要貫徹落實行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度、行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法具體操作流程規(guī)范制度、行政執(zhí)法協(xié)助制度等一系列重要執(zhí)法制度,決不能簡單停留在機構(gòu)編制人員的變動和調(diào)整上,更不能掛個“綜合執(zhí)法局”的牌子了事。

在推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法過程中落實行政執(zhí)法重要制度,需要各有關(guān)部門的支持、配合和督促檢查。政府法制部門負(fù)責(zé)相對集中行政處罰權(quán)相關(guān)法制工作,編制部門負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法隊伍的機構(gòu)設(shè)置、人員定編和職能調(diào)整工作,財政部門負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法隊伍經(jīng)常性行政經(jīng)費以及專項經(jīng)費的保障工作,其他相關(guān)行政管理部門協(xié)助做好有關(guān)職能劃轉(zhuǎn)的交接工作。相對集中行政處罰權(quán)工作方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后,各級政府法制機構(gòu)要及時跟蹤了解情況,加強工作指導(dǎo),強化組織協(xié)調(diào),確保改革方案按照規(guī)定要求實施到位,督促檢查集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。從實踐情況來看,推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法涉及的機構(gòu)編制經(jīng)費管理問題比較突出,主要是機構(gòu)編制經(jīng)費管理本身未改革或未能跟進行政執(zhí)法改革,導(dǎo)致不適應(yīng),影響或制約了相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的順利推進。因此,在推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法過程中,必須大力推進機構(gòu)編制經(jīng)費管理本身的配套改革,使機構(gòu)編制經(jīng)費管理工作能適應(yīng)相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法改革的需要。

另外,中央提出要加強和優(yōu)化政府法治職能,推進法治政府建設(shè)。[20]參見《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》(2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過)。為了更有效地推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)進一步明確將行政執(zhí)法體制改革和行政執(zhí)法綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)區(qū)分開來,行政執(zhí)法體制改革由機構(gòu)編制部門牽頭負(fù)責(zé),行政執(zhí)法綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)則應(yīng)由政府法制部門牽頭負(fù)責(zé)。政府法制部門牽頭負(fù)責(zé)行政執(zhí)法綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo),主要是要做好相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的相關(guān)“立改廢釋”、改革措施合法性審查和規(guī)范性文件備案審查工作,及時做好相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的執(zhí)法主體變更確認(rèn)及向社會公布工作,做好綜合執(zhí)法人員執(zhí)法證件核發(fā)和資格管理、入庫管理工作,做好綜合執(zhí)法隊伍整合組建中帶有普遍性的法律問題的研究指導(dǎo)工作,協(xié)調(diào)做好綜合執(zhí)法的依據(jù)梳理、程序規(guī)范、文書統(tǒng)一、爭議協(xié)調(diào)、救濟渠道確定等共性工作,推進綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

總之,通過對相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的歷史回顧、現(xiàn)狀分析和未來展望,不難發(fā)現(xiàn),行政機關(guān)之所以能夠綜合行使其他行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán),一是通過機構(gòu)改革將有關(guān)行政機關(guān)合并或?qū)⑵鋱?zhí)法職能進行整合取得立法確認(rèn);二是實行相對集中行政執(zhí)法權(quán)。綜合執(zhí)法涉及機構(gòu)調(diào)整,也可能涉及相對集中行政執(zhí)法權(quán)。相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法,作為一種觀念形態(tài)的存在,是深化行政執(zhí)法體制改革創(chuàng)新、解決多頭多層交叉重復(fù)執(zhí)法問題、統(tǒng)籌行政處罰職能和執(zhí)法資源的一項重要指導(dǎo)原則和指導(dǎo)理念;而作為一種制度形態(tài)的存在,相對集中行政處罰權(quán)可能與機構(gòu)改革發(fā)生交集,也可能與機構(gòu)改革不發(fā)生交集,在機構(gòu)改革進行時(機構(gòu)處于“動態(tài)”),相對集中行政處罰權(quán)可以作為一種行政處罰權(quán)優(yōu)化配置的原則和理念;在機構(gòu)改革完成后即不處于機構(gòu)改革進行時(機構(gòu)處于“靜態(tài)”),相對集中行政處罰權(quán)則是一種行政處罰權(quán)優(yōu)化變動的制度安排。這種制度安排可以直接產(chǎn)生行政處罰權(quán)的移轉(zhuǎn)和行政執(zhí)法主體的變化,而不需要在立法上采取確認(rèn)措施來予以配合。綜合執(zhí)法則始終與機構(gòu)調(diào)整相聯(lián)系,并沒有成型的制度安排,在機構(gòu)改革進行時,綜合執(zhí)法是一種行政執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍優(yōu)化整合的原則和理念;在機構(gòu)改革完成后,綜合執(zhí)法仍然是一種行政執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍優(yōu)化整合的原則和理念。把綜合執(zhí)法的原則和理念落到實處,除了需要通過機構(gòu)改革將有關(guān)行政機關(guān)合并或?qū)⑵鋱?zhí)法職能進行整合取得立法確認(rèn)外,還可以通過相對集中行政處罰權(quán)制度來實現(xiàn),而大多數(shù)情況下的綜合執(zhí)法實質(zhì)上就是相對集中行政處罰權(quán)。因此,在深化相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的探索創(chuàng)新過程中,必須把握好這兩大法治實踐的作用時空。