李秉勤

一、從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角出發(fā)的福利國(guó)家發(fā)展

現(xiàn)代福利制度從本質(zhì)上看是在維持經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和維護(hù)社會(huì)安全感之間尋找一定的平衡。固然，過(guò)高的福利有可能獎(jiǎng)懶罰勤，但是一個(gè)不能給社會(huì)成員提供一定程度的經(jīng)濟(jì)安全感的國(guó)家，所面臨的不穩(wěn)定因素不僅是政治上的，而且很可能就是經(jīng)濟(jì)上的。例如：個(gè)人在缺乏安全感的情況下迫不及待地投資，甚至投機(jī)，本身就有可能成為造成經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)的根源。Beck①Beck, U. From Industrial Society to The Risk Society: Questions of Survival, Social Structure and Ecological Enlightenment. Theory, Culture& Society, 1992, 9(1): 97-123.在《從工業(yè)化社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：生存、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生態(tài)啟蒙問(wèn)題》一文中首先發(fā)問(wèn)：“風(fēng)險(xiǎn)難道不是至少和工業(yè)社會(huì)，甚至是和人類的存在一樣悠久嗎？難道不是所有的生命都要面臨死亡的風(fēng)險(xiǎn)嗎？難道不是歷史上所有的社會(huì)都是‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)？’”但是，他指出：前工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)往往是和人的運(yùn)氣有關(guān)的。人們往往認(rèn)為自己所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)是“上帝”、“自然”決定的。這類風(fēng)險(xiǎn)在工業(yè)化過(guò)程中逐步得到降低：嬰兒存活率、災(zāi)荒、饑餓、流行病、甚至戰(zhàn)爭(zhēng)的死亡率都在不斷下降。而后工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)往往帶 是人為造成的或者由社會(huì)建構(gòu)的。它可能與人的決策有關(guān)，是科技與經(jīng)濟(jì)決策的產(chǎn)物。 它也可能是人類在開疆拓土，使用新技術(shù)的過(guò)程中造成的風(fēng)險(xiǎn)。 社會(huì)政策領(lǐng)域，提高安全感的措施由來(lái)已久。社會(huì)保障或者社會(huì)保險(xiǎn)本身就是從減少人所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)。至于哪些風(fēng)險(xiǎn)被納入到福利國(guó)家的范疇內(nèi)則帶有很強(qiáng)的政治色彩。這種防范風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，恰恰成為福利國(guó)家發(fā)展的動(dòng)力之一。

以人道主義為出發(fā)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，福利制度的出現(xiàn)是為了結(jié)束社會(huì)成員遭受苦難的情況。早在國(guó)家福利制度出現(xiàn)之前，就有宗教和其他類型的互助和慈善機(jī)構(gòu)在為幫助人們擺脫困境而提供社會(huì)服務(wù)。而國(guó)家福利制度是更加系統(tǒng)性的需要滿足。要做到這一點(diǎn)，首先應(yīng)該確定什么是“需要”，Doyal 和 Gough在，上個(gè)世紀(jì)80年代開始就致力于確立什么是人類需要的研究①Doyal, L., & Gough, I. A Theory of Human Needs. Critical Social Policy, 1984, 4(10): 6-38.。至今很多新的文章都在分析在特定的背景下，新的無(wú)法得到滿足的需要的形成以及社會(huì)政策如何應(yīng)對(duì)。這樣的“苦難”也可以視為人類一生中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。它可能是健康的損害、人力資本的缺乏或者喪失、收入來(lái)源的中斷，或者家庭和社會(huì)照顧的匱乏。Taylor-Gooby②Taylor-Gooby, P. (Ed.).New Risks, New Welfare: The Transformation of the European Welfare State. Oxford University Press, 2004.提出隨著歐美福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)模式向著后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)化，新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，其中包括女性就業(yè)、人口老齡化造成家庭照顧的負(fù)擔(dān)和成本增加；后工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的就業(yè)機(jī)會(huì)與人力資源不匹配，同時(shí)產(chǎn)生低收入和不穩(wěn)定就業(yè)的崗位。另外一個(gè)現(xiàn)象是女性由于就業(yè)參與門檻低，比較樂(lè)于接受低收入和非全職的工作，反而比男性失業(yè)者更容易重返工作崗位。這對(duì)過(guò)去建立于男生就業(yè)為主、終生就業(yè)；女性承擔(dān)家務(wù)勞動(dòng)和養(yǎng)育責(zé)任，就業(yè)時(shí)間和收入都較低的家庭分工模式和收入結(jié)構(gòu)都造成了沖擊。也對(duì)傳統(tǒng)意義上一國(guó)人力資本的形成方式帶來(lái)了影響。歐洲國(guó)家上個(gè)世紀(jì)80年代以后在福利國(guó)家范疇內(nèi)引入家庭政策和養(yǎng)老政策、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注，對(duì)年輕人和女性的關(guān)注等等都是在不斷應(yīng)對(duì)新的社會(huì)需求的過(guò)程中產(chǎn)生出的新的社會(huì)政策，就是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的反應(yīng)③H?usermann, S. Changing Coalitions in Social Policy Reforms: The Politics of New Social Needs And Demands. Journal of European Social Policy, 2006, 16(1): 5-21.。本世紀(jì)初，人的主觀需要的滿足被提到社會(huì)政策研究議事日程上來(lái)。雖然仍然存在很多的爭(zhēng)議，但是政策制定者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)主觀指標(biāo)的重要性。Veenhoven④Veenhoven, R.. Why Social Policy Needs Subjective Indicators. Social Indicators Research, 2002, 58(1-3): 33-45.認(rèn)為社會(huì)政策不應(yīng)僅限于物質(zhì)，它也應(yīng)當(dāng)針對(duì)心態(tài)。特別是當(dāng)人的心態(tài)有可能影響到他們的健康、就業(yè)和社會(huì)交往⑤Dolan, P., Peasgood, T., & White, M. Do We Really Know What Makes us Happy? A Review of the Economic Literature on the Factors Associated with Subjective Well-Being. Journal Of Economic Psychology, 2008, 29(1): 94-122.，而且相關(guān)的后果有可能耗費(fèi)公共資源的時(shí)候，其社會(huì)政策意義也變得愈發(fā)重要起來(lái)。

風(fēng)險(xiǎn)是指事件發(fā)生的可能性。人類的主客觀需要得不到滿足的結(jié)果可以視為在工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)變成了現(xiàn)實(shí)。社會(huì)政策、特別是社會(huì)保障和保險(xiǎn)則是社會(huì)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化防范，而社會(huì)救助則是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)造成的惡果的補(bǔ)救措施。

如果人們對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和后果的認(rèn)知能夠達(dá)成共識(shí)，則福利制度也不會(huì)存在很多爭(zhēng)議。但是現(xiàn)實(shí)世界更加復(fù)雜，一個(gè)社會(huì)偏偏很難就什么是風(fēng)險(xiǎn)、什么風(fēng)險(xiǎn)需要社會(huì)政策來(lái)防范和什么后果需要社會(huì)救助達(dá)不成一致的意見。Esping-Anderson 1990⑥Esping-Andersen, G. The three worlds of welfare capitalism, princeton university press 1990.年在他著名的福利制度分類研究《福利資本主義的三個(gè)世界》中，按照勞動(dòng)力去商品化的程度和影響因素把歐美福利制度進(jìn)行了分類。其后的十幾年中，有學(xué)者前赴后繼地進(jìn)行了大量的分類①Ferragina, E., &Seeleib-Kaiser, M. Thematic Review: Welfare Regime Debate: past, Present, Futures? Policy & Politics, 2011, 39(4): 583-611.Esping-Andersen, G. (Ed.). (Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies. Sage, 1996.Barrientos, A. Labour Markets and the (hyphenated) Welfare Regime in Latin America. Economy and Society, 2009, 38(1): 87-108.Arts, W., &Gelissen, J.. Three Worlds of welfare capitalism or more? A State-of-the-Art Report. Journal of European social policy, 2002, 12(2): 137-158.Aspalter, C. The Development of Ideal-Typical Welfare Regime Theory. International Social Work, 2011, 54(6): 735-750.Gough, I., & Wood, G. Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa and Latin America: Social Policy in Development Contexts. Cambridge University Press, 2004.Cerami, A.Social Policy in Central and Eastern Europe: The Emergence of a New European welfare regime (Vol. 43). LIT VerlagMünster, 2006.Wood, G., & Gough, I. A Comparative Welfare Regime Approach to Global Social Policy.World Development, 2006, 34(10): 1696-1712 Brush, L. D. Changing the Subject: Gender and Welfare Regime Studies. Social Politics: International Studies in Gender, State & Society, 2002,9(2): 161-186.Gallie, D., &Paugam, S. (Eds.). Welfare Regimes and the Experience of Unemployment in Europe. OUP Oxford, 2000.Lewis, J. Gender and Welfare Regimes: Further Thoughts. Social Politics: International Studies in Gender, State & Society, 1997, 4(2): 160-177.Trifiletti, R. Southern European Welfare Regimes and the Worsening Position of Women. Journal of European social policy, 1999, 9(1): 49-64.。這些研究有的沿襲了Esping-Anderson1990年的分類方法，有些則補(bǔ)充新的分類變量，還有的把相同的方法論擴(kuò)大到世界其他國(guó)家，其中Gough和Wood的作品甚至把第三世界的國(guó)家也納入到福利國(guó)家的分類中來(lái)，認(rèn)為傳統(tǒng)社會(huì)的非正式的和靈活的福利提供也應(yīng)當(dāng)被視為福利的提供模式之一。此外，女性主義學(xué)者持續(xù)地對(duì)Esping-Andersen的分類進(jìn)行系統(tǒng)性地批判，通過(guò)對(duì)他的分類模式進(jìn)行修正使得福利國(guó)家分類中包括了對(duì)女性作用和家庭政策的分析。Schr?der進(jìn)一步把資本主義的生產(chǎn)組織方式和Esping-Anderson的福利國(guó)家的類型結(jié)合起來(lái)。他認(rèn)為把福利和生產(chǎn)制度視為一體比將兩者分開的方法更有解釋力。例如，福利國(guó)家的分析有助于解釋一部分勞動(dòng)力市場(chǎng)中的性別歧視，而資本主義多樣性的理論有助于說(shuō)明為什么婦女在獲得高層勞動(dòng)力職位時(shí)遇到更多困難。把二者結(jié)合可以更全面地了解女性勞動(dòng)參與的條件。生產(chǎn)和福利結(jié)合起來(lái)研究也便于體現(xiàn)“自由化”的多種軌跡。如：在自由主義福利國(guó)家，自由化更多地體現(xiàn)為廣泛的，全面的放松管制。而在福利制度保守，但是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家，二元化現(xiàn)象則比較突出：比如“體制內(nèi)”的人地位穩(wěn)定，而“體制”外的人就業(yè)不穩(wěn)定。而在社會(huì)民主福利而注重經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家，“自由化”則意味著強(qiáng)制執(zhí)行靈活保障。②Schr?der, M.Integrating Varieties of Capitalism and Welfare State Research: A Unified Typology of Capitalisms. Springer, 2013.

直到2006年歐洲社會(huì)政策期刊發(fā)表了?？瑢?duì)世界各國(guó)的福利制度進(jìn)行重新考察，多篇文章如Scruggs 和Allan、Bambra都指出發(fā)達(dá)國(guó)家福利制度已經(jīng)無(wú)法按照Esping-Anderson的方法歸類。③Scruggs, L., & Allan, J. Welfare-state Decommodification in 18 OECD Countries: A Replication and Revision. Journal of European Social Policy, 2006, 16(1): 55-72.總體上看，對(duì)福利國(guó)家制度類型的分類，也可以視為通過(guò)宏觀的社會(huì)支出狀況來(lái)判斷針社會(huì)就福利制度所造成的社會(huì)共識(shí)及其實(shí)施效果。如果放到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的視角來(lái)看，就是探索經(jīng)由福利國(guó)家認(rèn)可的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)困境所決定的福利制度模式。

但是，對(duì)于社會(huì)共識(shí)達(dá)成的機(jī)制也有不同的解釋。按照工業(yè)化的邏輯，社會(huì)化的福利提供如：公共住房，有助于勞動(dòng)力、軍人、家庭成員把更多的精力放在能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和保護(hù)國(guó)家的活動(dòng)中來(lái)。這種做法說(shuō)畢竟是把社會(huì)政策視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具和輔助，是功利性的。它對(duì)社會(huì)政策的定位是以產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)中的就業(yè)者所面臨的風(fēng)險(xiǎn)為核心的。歷史上馬克思對(duì)資本主義工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)行分析，提出資本主義必然走向滅亡的預(yù)言。他的思路恰恰是基于資本主義社會(huì)難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)達(dá)成應(yīng)對(duì)工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的共識(shí)。但是他在對(duì)資本主義提出批判的時(shí)候沒(méi)有考慮到福利國(guó)家的出現(xiàn)，即政府意識(shí)到市場(chǎng)的缺陷，主動(dòng)采取防范手段，利用社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)，和提供社會(huì)救助。從而達(dá)到了弱化工業(yè)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)工人階級(jí)生存和尊嚴(yán)的破壞?？梢哉f(shuō)，恰恰是福利國(guó)家的出現(xiàn)，挽救了資本主義社會(huì)的困境。自由主義者和保守主義者認(rèn)為馬克思的理論沒(méi)有考慮到中產(chǎn)階級(jí)的崛起和產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)的分離，從而誤判形勢(shì)。還有的學(xué)者認(rèn)為馬克思對(duì)資本主義制度的理解并沒(méi)有問(wèn)題，但是他提出需要通過(guò)革命才能解決資本主義的矛盾是低估了國(guó)家獨(dú)立于資本經(jīng)濟(jì)而發(fā)揮作用的能力以及資本主義經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)能力①Stephens, J. D. The Transition from Capitalism to Socialism. Springer, 1979.。但是，馬克思的后繼者認(rèn)為福利制度治標(biāo)不治本，不過(guò)是延緩了資本主義制度走向毀滅的速度②Skocpol, T. States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia and China. Cambridge University Press, 1979.。以Harvey為代表的新馬克思主義者更進(jìn)一步把資本主義社會(huì)中勞資關(guān)系的斗爭(zhēng)引入到城市空間范疇來(lái)，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代資本主義社會(huì)中資本與城市居民的城市空間爭(zhēng)奪③Harvey, D. Social Justice and the City (Vol. 1). University of Georgia Press, 2010.，認(rèn)為與資本與政府權(quán)力的結(jié)合進(jìn)一步剝奪了勞動(dòng)者在城市中的生存權(quán)利。

在生產(chǎn)和貿(mào)易體系帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)之外，社會(huì)政策本身也有可能制造社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。Taylor-Gooby認(rèn)為，包含新社會(huì)需求的現(xiàn)代化政策的造成了社會(huì)政策制定中的新沖突。它與社會(huì)分配中的階級(jí)沖突不同。相反，有可能圍繞這些政策形成價(jià)值聯(lián)盟和跨階級(jí)聯(lián)盟。在實(shí)踐中，恰恰是社會(huì)政策常常人為地制造出各種社會(huì)排斥。尤其是在缺乏政治參與的背景下確立起來(lái)的社會(huì)政策往往有可能導(dǎo)致社會(huì)排斥④Sen, A.. Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny. Asian Development Bank, 2000.。這種現(xiàn)象在福利公民權(quán)的發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)得非常明顯。福利公民權(quán)體現(xiàn)的是國(guó)家政策與公共和私人社會(huì)生活領(lǐng)域之間的關(guān)系。隨著社會(huì)現(xiàn)代化的程度越高，福利國(guó)家為更多的人授予“福利國(guó)家的公民權(quán)”⑤Marshall, T. Citizenship and Social Class. Citizenship and Social Class, 1950, p1-85. https://doi.org/10.2307/587460。公民權(quán)的擴(kuò)展包括權(quán)利內(nèi)容與質(zhì)量的擴(kuò)展和權(quán)利覆蓋人群的擴(kuò)展。例如：?jiǎn)斡H父母、老年照護(hù)、精神健康等等領(lǐng)域的很多服務(wù)和保障都沒(méi)有包括在最初的福利制度設(shè)計(jì)之中。隨著時(shí)間的推移，得到了不斷的發(fā)展。Turner⑥Turner, B. S. Contemporary Problems in the Theory of Citizenship. Citizenship and Social Theory, 1993, p1-18.認(rèn)為福利國(guó)家的公民權(quán)應(yīng)當(dāng)與主權(quán)國(guó)家的公民權(quán)區(qū)分開來(lái)。福利國(guó)家的公民權(quán)更接近于享有民主權(quán)利的公民的概念。它圍繞著政治共同體的共同成員來(lái)制定公民身份。例如，雖然歐盟已經(jīng)發(fā)展多年，而且在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一體化勢(shì)頭在90年代以來(lái)愈發(fā)強(qiáng)大，但是它只是一種政治共同體，各國(guó)公民想成為統(tǒng)一的歐洲福利制度的公民卻面臨著非常大的阻力。這個(gè)阻力的來(lái)源恰恰是歐盟的公民。也就是說(shuō)，從福利制度的角度來(lái)看，成員國(guó)的公民并不具備同等的社會(huì)公民權(quán)。具有“主流”話語(yǔ)權(quán)和選舉權(quán)的國(guó)家公民可以通過(guò)對(duì)本國(guó)政治的影響來(lái)排斥共同體內(nèi)其他國(guó)家的公民。這在勞動(dòng)力自由流動(dòng)的地區(qū)就會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。例如：沒(méi)有所在國(guó)福利公民權(quán)的人在面對(duì)失業(yè)和經(jīng)濟(jì)困擾的時(shí)候就只能回到母國(guó)才能夠享受到相應(yīng)的福利待遇，否則就會(huì)陷入困境。但是因?yàn)樗麄儾皇撬趪?guó)的公民，無(wú)法對(duì)所在國(guó)的社會(huì)政策享有發(fā)言權(quán)，于是只能依靠所在國(guó)公民的“同情”獲得權(quán)益。

新社會(huì)聯(lián)盟往往以社會(huì)運(yùn)動(dòng)的形式形成推動(dòng)社會(huì)政策變遷的政治力量。早期的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織的研究假設(shè)社會(huì)活動(dòng)是因?yàn)閰⒓诱叩募w挫折感或不滿形成了社會(huì)組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)。這種思路偏重于社會(huì)運(yùn)動(dòng)參與者的社會(huì)心理學(xué)。從這個(gè)意義上看，社會(huì)組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)與馬克思主義的階級(jí)斗爭(zhēng)理論在方法論上是比較接近的，只不過(guò)斗爭(zhēng)的組織不是在階級(jí)層面，而是在多樣化的社會(huì)群體層面；不是由工會(huì)或無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨來(lái)組織的，而是由社會(huì)組織來(lái)組織的。McCarthy和Zald強(qiáng)調(diào)資源的多樣性和來(lái)源的多樣性，提出社會(huì)運(yùn)動(dòng)與媒體、政府和其他各方，以及其它社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織之間的互動(dòng)形成了對(duì)資源動(dòng)員和調(diào)動(dòng)的影響①M(fèi)cCarthy, J. D., &Zald, M. N. Resource Mobilization and Social Movements: A Partial Theory. American Journal of Sociology, 1977, 82(6):1212-1241.McAdam, D., Sampson, R., Weffer, S., &MacIndoe, H. There will be Fighting in the Streets: The Distorting Lens of Social Movement Theory. Mobilization: An International Quarterly, 2005, 10(1): 1-18.。McAdam等人認(rèn)為，人們對(duì)上個(gè)世紀(jì)六十年代以來(lái)的社會(huì)斗爭(zhēng)的關(guān)注是扭曲的，使得社會(huì)運(yùn)動(dòng)總是和以下幾個(gè)現(xiàn)象聯(lián)系在一起：（1）在公共環(huán)境中進(jìn)行破壞性抗議；（2）在政治問(wèn)題上協(xié)調(diào)松散的國(guó)家層面的斗爭(zhēng)；（3）基于城市和/或校園的抗議活動(dòng)；以及（4）在弱勢(shì)少數(shù)群體中提出申訴。他們用1970年至2000年間約1,000次抗議事件的數(shù)據(jù)對(duì)芝加哥都市圈的集體公民參與的趨勢(shì)和模式進(jìn)行研究，提出實(shí)際的數(shù)據(jù)并不支持社會(huì)運(yùn)動(dòng)的刻板印象。他們發(fā)現(xiàn)，自1980年以來(lái)，社會(huì)運(yùn)動(dòng)的形式發(fā)生了顯著的轉(zhuǎn)變，公眾抗議基本上是和平的、例行的、郊區(qū)化的和本地化的，而且往往是由處于優(yōu)勢(shì)地位的人群發(fā)起的。從理論上看，在上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，已經(jīng)有人開始擺脫用社會(huì)心理學(xué)來(lái)研究社會(huì)運(yùn)動(dòng)的思路，提出與社會(huì)運(yùn)動(dòng)的作用應(yīng)當(dāng)與反應(yīng)社會(huì)過(guò)程的結(jié)構(gòu)理論結(jié)合起來(lái)。從這個(gè)意義上看，社會(huì)運(yùn)動(dòng)應(yīng)當(dāng)是更廣義的，它包括了大范圍內(nèi)的基于集體行動(dòng)的挑戰(zhàn)當(dāng)局權(quán)威的抗?fàn)?，也包括了小范圍的、日常性的談判和參與，意在改變現(xiàn)有政策和政治的格局。與其說(shuō)他們是針對(duì)執(zhí)政者，不如說(shuō)是要求社會(huì)對(duì)由前期的社會(huì)排斥所造成的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)提供防范和救助。

除了政策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)之外，人們?cè)絹?lái)越多地關(guān)注到政策治理體系和政策過(guò)程造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。Kasperson等人提出來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有可能因?yàn)闄C(jī)構(gòu)行為而被放大。②Kasperson, R. E., Renn, O., Slovic, P., Brown, H. S., Emel, J., Goble, R., &Ratick, S. The Social Amplification of Risk: A Conceptual Framework. Risk Analysis, 1988, 8(2): 177-187.他們提出原本在技術(shù)上評(píng)估并不是很大的風(fēng)險(xiǎn)，卻有可能以各種方式與心理、社會(huì)、體制和文化過(guò)程相互作用，放大或減弱公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)事件的反應(yīng)。風(fēng)險(xiǎn)的放大有可能發(fā)生在兩個(gè)階段：在有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的信息的傳遞過(guò)程中，以及在社會(huì)的響應(yīng)機(jī)制中。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的信號(hào)由個(gè)人和社會(huì)來(lái)放大，其中包括傳達(dá)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)家、新聞媒體、文化團(tuán)體、人際網(wǎng)絡(luò)等?？梢栽诿總€(gè)階段都找到放大的關(guān)鍵步驟。放大的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)得到相應(yīng)的行為上的反應(yīng)，這些反應(yīng)又會(huì)產(chǎn)生進(jìn)一步的影響。他們把風(fēng)險(xiǎn)放大機(jī)制比作音響的放大過(guò)程。指出由于人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力有限，往往傾向于利用簡(jiǎn)化的思維來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并作出反應(yīng)。此外，個(gè)人和群體往往會(huì)因?yàn)閮r(jià)值觀取向而決定什么樣的風(fēng)險(xiǎn)更為重要。這就有可能造成不同價(jià)值觀取向下的社會(huì)群體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解不同，從而形成不同的政治力量。當(dāng)某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)成為不同社會(huì)群體的政治運(yùn)動(dòng)的核心議題時(shí)，就會(huì)吸引到公眾更多的注意力，其關(guān)注度與對(duì)相關(guān)技術(shù)的意識(shí)形態(tài)解讀和風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程有關(guān)。很有可能由于極端化的觀點(diǎn)和爭(zhēng)論的升級(jí)而吸引更多的人加入。這些社會(huì)路線往往和風(fēng)險(xiǎn)管理相配套，并在這個(gè)過(guò)程中逐步清晰和堅(jiān)定起來(lái)。由此有可能造成對(duì)貌似并不很大的風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度反應(yīng)。由此，他們提出應(yīng)當(dāng)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理。這個(gè)管理不僅僅是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理（即提供社會(huì)保險(xiǎn)和保護(hù)來(lái)防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)），而且包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)放大機(jī)制的管理。

Hood等人撰寫的風(fēng)險(xiǎn)管理報(bào)告，確定了七個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的爭(zhēng)論和不同的思路：（1）主動(dòng)預(yù)測(cè)和避免特定風(fēng)險(xiǎn)與一般抵御意外災(zāi)難；（2）系統(tǒng)應(yīng)該在一定程度上追求減少指責(zé)，同時(shí)創(chuàng)造一種學(xué)習(xí)文化；（3）應(yīng)使用定量或質(zhì)性的手段來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)；（4）采用正統(tǒng)的工科方法來(lái)設(shè)計(jì)復(fù)雜的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)是否可行；（5）降低風(fēng)險(xiǎn)的成本，可能需要與其他目標(biāo)和其他風(fēng)險(xiǎn)相平衡；（6）風(fēng)險(xiǎn)決策的參與程度 - 決策群體的最佳規(guī)模和構(gòu)成；（7）確定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管目標(biāo)-結(jié)果還是過(guò)程？①Hood, C. C., Jones, D. K. C., Pidgeon, N. F., Turner, B. A. and Gibson, R. ‘Risk Management’, in Risk: Analysis, Perception and Management:Report of a Royal Society Study Group. London: Royal Society, 1992.

在過(guò)去一些年里，公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)過(guò)度強(qiáng)調(diào)公共部門的風(fēng)險(xiǎn)管理，特別是強(qiáng)調(diào)通過(guò)公文表格的填寫來(lái)實(shí)現(xiàn)免責(zé)。這種做法招致非常多的爭(zhēng)議。往往為了避免風(fēng)險(xiǎn)卻創(chuàng)造出新風(fēng)險(xiǎn)：增加了專業(yè)人員的焦慮和脆弱。使得他們?cè)诎l(fā)現(xiàn)用戶生活中的新風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，采取更加保守的控制方法。避險(xiǎn)的本質(zhì)是社會(huì)服務(wù)中的保護(hù)和自治之間的平衡問(wèn)題。涉及到應(yīng)該保護(hù)誰(shuí)的權(quán)利和自由，以及誰(shuí)應(yīng)該得到控制的決定往往是取決于對(duì)社會(huì)中不同群體和個(gè)人的相對(duì)價(jià)值的判斷。從這個(gè)角度來(lái)看，關(guān)心風(fēng)險(xiǎn)在哪里會(huì)比關(guān)注需求和資源分配更關(guān)鍵。Alaszewski和Manthorpe對(duì)英國(guó)福利機(jī)構(gòu)的研究表明，傳統(tǒng)的以工作人員為中心而不是以用戶為中心的官僚機(jī)構(gòu)和福利機(jī)構(gòu)往往依靠專家建議，懲罰錯(cuò)誤并試圖通過(guò)預(yù)測(cè)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)來(lái)控制環(huán)境。相比之下，以用戶為中心的機(jī)構(gòu)則更加靈活，權(quán)力下放并重視個(gè)人判斷。他們鼓勵(lì)更多的人來(lái)參與決策，汲取錯(cuò)誤的教訓(xùn)，并開發(fā)快速反應(yīng)系統(tǒng)來(lái)處理問(wèn)題，而不是花費(fèi)大量精力來(lái)預(yù)測(cè)和預(yù)防特定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)公共機(jī)構(gòu)避險(xiǎn)行為的探討比較多的是在2000年以后，英國(guó)出現(xiàn)了多起關(guān)于兒童虐待的案件。每一次都是由公共機(jī)構(gòu)開除基層社工為結(jié)束。后來(lái)開除員工也不足以平民憤，機(jī)構(gòu)的部門領(lǐng)導(dǎo)也一并被開除。導(dǎo)致社工紛紛辭職。Stalker認(rèn)為社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的風(fēng)險(xiǎn)加大其實(shí)是來(lái)源于公眾對(duì)公共服務(wù)體系和專家的信任下降。②Stalker, K. Managing Risk and Uncertainty in social work: A Literature Review. Journal of Social Work, 2003, 3(2): 211-233.

Munro對(duì)開除員工的做法提出異議，認(rèn)為公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)尋找替罪羊的避險(xiǎn)行為直接導(dǎo)致公共服務(wù)人員也尋求自保，使得公共服務(wù)愈發(fā)變得程式化。這直接造成公眾對(duì)服務(wù)的信任度下降，而不是提高。③Munro, E.. Managing Societal and Institutional Risk in Child protection. Risk Analysis, 2009, 29(7): 1015-1023.這就意味著，只從服務(wù)提供者的角度控制風(fēng)險(xiǎn)顯然很不夠。人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知本身也可以影響他們的安全感。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知可以受多種因素影響：文化上的偏見、心理特征、認(rèn)知結(jié)構(gòu)和所屬機(jī)構(gòu)。人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還有可能影響到他們的行為決策。因此，實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理三者是相互依存、相互滲透、并且存在互動(dòng)的。但是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不一定能夠反應(yīng)實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)。而且人們?cè)谂袛囡L(fēng)險(xiǎn)大小的時(shí)候不光是考慮事件發(fā)生的可能性，而且還把結(jié)果放在一起考慮。所以即使某事件發(fā)生（再發(fā)生）的可能性并不很大，人們考慮到該事件造成的惡劣影響，也會(huì)自然而然地感到擔(dān)憂甚至害怕，從而做出過(guò)激的反應(yīng)。因此，Garland提出，從政策制定者的角度看，不能輕易地認(rèn)為公眾是受到蒙蔽的、非理性的或者是不懂科學(xué)的。政府需要傾聽這種過(guò)激的反應(yīng)，并創(chuàng)造條件讓公民參與辯論和決策。這個(gè)參與的環(huán)節(jié)有助于公民增加對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。

二、經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其對(duì)福利國(guó)家的影響

經(jīng)濟(jì)危機(jī)可以說(shuō)是現(xiàn)代社會(huì)中最為重要的大規(guī)模和系統(tǒng)性的沖擊。危機(jī)的到來(lái)充滿不確定性，如何防范經(jīng)濟(jì)危機(jī)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家多年來(lái)研究的問(wèn)題，本文不再贅述。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的后果以及如何應(yīng)對(duì)則有

Broadhurst, K., Hall, C., Wastell, D., White, S., &Pithouse, A. Risk, instrumentalism and the humane Project in Social Work: Identifying the Informal Logics of Risk Management in Children's Statutory Services. British Journal of Social Work, 2010, 40(4): 1046-1064.很大一部分屬于社會(huì)政策的范疇。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響有的是確定的，同時(shí)也有很大的不確定性。例如：經(jīng)濟(jì)衰退是肯定的，但是衰退的程度和時(shí)間長(zhǎng)短是不確定的；經(jīng)濟(jì)危機(jī)必然面臨失業(yè)增加， 但是其影響的范圍和人數(shù)則難以確定。這些不確定性的因素使得每次經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來(lái)之后會(huì)引起很多人的焦慮、恐慌，甚至?xí)绊懙饺说木窠】耽賀odrigues, D. F. S., &Nunes, C. Inpatient Profile of Patients with Major Depression in Portuguese National Health System Hospitals, in 2008 and 2013: Variation in a time of Economic Crisis. Community Mental Health Journal, 2018, 54(2): 224-235.Uutela, A. Economic Crisis and Mental Health. Current Opinion in Psychiatry, 2010). 23(2), 127-130.Gili, M., Roca, M., Basu, S., McKee, M., &Stuckler, D. (2012). The Mental Health Risks of Economic Crisis in Spain: Evidence from Primary Care Centres, 2006 and 2010. The European Journal of Public Health, 23(1), 103-108.Roca, M., Gili, M., Garcia-Campayo, J., & García-Toro, M. (2013). Economic Crisis and Mental Health in Spain. The Lancet, 382(9909): 1977-1978.。

對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)有幾個(gè)重要的層面。第一：由于經(jīng)濟(jì)衰退造成失業(yè)，收入減少，與失業(yè)困境相關(guān)聯(lián)的健康問(wèn)題增多。2007年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后不難看到，中低收入群體在住房上的投資受到很大沖擊。危機(jī)使得消費(fèi)者對(duì)其他的服務(wù)行業(yè)，如旅游、商業(yè)的需求明顯受到打擊，并進(jìn)一步影響到就業(yè)。第二、經(jīng)濟(jì)危機(jī)還有可能影響到人們對(duì)現(xiàn)行福利制度的態(tài)度。例如，在繁榮時(shí)期，人們對(duì)失去工作的人抱有比較大的同情心。納稅人并沒(méi)有感到為這些人支付救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)壓力。可是，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來(lái)，財(cái)政壓力增大的時(shí)候，越來(lái)越多的人認(rèn)為很多人人是被高福利制度“寵壞了”。從而支持更加嚴(yán)苛的救濟(jì)制度。第三、國(guó)家的財(cái)政收入由于經(jīng)濟(jì)衰退而下降，導(dǎo)致可供福利國(guó)家支配的經(jīng)費(fèi)削減，形成經(jīng)濟(jì)緊縮。第四、由于福利國(guó)家被削減，福利制度的受益者收到進(jìn)一步打擊。上述幾點(diǎn)之所以被視為風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@些現(xiàn)象并不必然實(shí)現(xiàn)。個(gè)人不一定會(huì)在危機(jī)到來(lái)的時(shí)候失去工作，這一點(diǎn)并不難理解。而福利國(guó)家是否追求緊縮的經(jīng)濟(jì)策略和這些策略是否直接影響到社會(huì)福利體系，則要取決于各國(guó)采取的政策。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，更多的個(gè)人面對(duì)生活、就業(yè)和健康困境，但是他們的需要不一定能夠得到滿足。福利國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的反應(yīng)各不相同。從2008年的危機(jī)開始，有很多學(xué)者跟蹤各個(gè)福利國(guó)家支出的變化。在危機(jī)到來(lái)之初，由于各國(guó)的制度慣性，不得不對(duì)更多的人提供失業(yè)救濟(jì)金，加上危機(jī)之前的預(yù)算已經(jīng)確立，很多國(guó)家的福利支出實(shí)際增長(zhǎng)了。提出經(jīng)濟(jì)衰退確實(shí)有可能造成財(cái)政緊縮，但是福利國(guó)家并沒(méi)有一套固定的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的策略。而且雖然受到多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的困擾，歐洲的福利國(guó)家并沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化。這些研究為Pierson在上個(gè)世紀(jì)90年代的理論提供了實(shí)證支持。例如：Steinebach等人提出危機(jī)對(duì)社會(huì)監(jiān)管（sociaregulation）造成了沖擊，促成社會(huì)政策標(biāo)準(zhǔn)的解體。但是，危機(jī)引發(fā)的政策解體僅限于對(duì)現(xiàn)有政策工具的調(diào)整。在不同宏觀經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)政策組合的諸多結(jié)構(gòu)性要素（例如社會(huì)政策目標(biāo)或適用的政策工具）方面沒(méi)有顯著的政策制定模式差異。這表明經(jīng)濟(jì)危機(jī)不會(huì)導(dǎo)致福利國(guó)家的深刻轉(zhuǎn)變，而只會(huì)導(dǎo)致財(cái)政緊縮②Steinebach, Y., Knill, C., &Jordana, J. Austerity or Welfare State transformation? Examining the Impact of Economic Crises on Social Regulation in Europe. Regulation & Governance, 2017.。Armingeon也提出國(guó)際金融危機(jī)只導(dǎo)致了緊縮，但是并沒(méi)有帶來(lái)更為現(xiàn)代化的福利制度③Armingeon, K. Breaking with the Past? Why the Global Financial Crisis led to Austerity Policies but not to the Modernization of the Welfare State, 2013.。一味強(qiáng)調(diào)盡所有可能帶來(lái)直接的社會(huì)影響。例如：Mladovsky,等人④Mladovsky, P., Srivastava, D., Cylus, J., Karanikolos, M., Evetovits, T., Thomson, S., & McKee, M. Health Policy Responses to the Financial Crisis in Europe, 2012.認(rèn)為，2007年開始的全球金融危機(jī)可以視為是對(duì)健康系統(tǒng)的外部沖擊 ，即一個(gè)發(fā)生在衛(wèi)生系統(tǒng)外部的事件對(duì)健康系統(tǒng)的資金來(lái)源造成很大的負(fù)面影響，或間接產(chǎn)生巨大的衛(wèi)生服務(wù)需求。經(jīng)濟(jì)震蕩給政策制定者帶來(lái)三大挑戰(zhàn)：（1）衛(wèi)生系統(tǒng)需要可預(yù)測(cè)的收入來(lái)源才能規(guī)劃和投資、制定預(yù)算和購(gòu)買商品及服務(wù)。公共收入流的突然中斷可能會(huì)使其難以維持必要的醫(yī)療保健水平；（2）任意削減基本服務(wù)可能會(huì)進(jìn)一步破壞健康。Karanikolos等人①Karanikolos, M., Mladovsky, P., Cylus, J., Thomson, S., Basu, S., Stuckler, D., & McKee, M.. Financial Crisis, Austerity, and Health in Europe. The Lancet, 2013, 381(9874): 1323-1331.的研究也發(fā)現(xiàn)：希臘，西班牙和葡萄牙采取了嚴(yán)格的財(cái)政緊縮政策。隨著這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)繼續(xù)衰退，保健系統(tǒng)的壓力越來(lái)越大。傳染病和自殺在這些國(guó)家日益增多，預(yù)算削減限制了醫(yī)療保健的可及性。經(jīng)濟(jì)衰退影響了健康，需要有社會(huì)支出的相應(yīng)增加，但財(cái)政緊縮和社會(huì)保護(hù)的弱化無(wú)法滿足更大的健康支出需要，最終加劇了很多歐洲國(guó)家的健康和社會(huì)危機(jī)②Simou, E., &Koutsogeorgou, E. Effects of the Economic Crisis on Health and Healthcare in Greece in the Literature from 2009 to 2013: A systematic review. Health policy, 2014, 115(2): 111-119.。相比之下，冰島通過(guò)民眾投票反對(duì)緊縮政策，金融危機(jī)對(duì)健康沒(méi)有明顯的影響。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)和緊縮本身也沖擊了社會(huì)的凝聚力。而社會(huì)凝聚力在過(guò)去一向被視為是達(dá)成社會(huì)政策共識(shí)的基礎(chǔ)。Taylor-Gooby等人③Taylor-Gooby, P., Leruth, B., & Chung, H. The Context: How European Welfare States Have Responded to Post-Industrialism, Ageing Populations, and Populist Nationalism, 2017.用十個(gè)歐盟成員國(guó)的經(jīng)驗(yàn)提出，在全球化、技術(shù)變革和人口老齡化的推動(dòng)下，歐洲福利國(guó)家正在發(fā)生深刻的變化。經(jīng)濟(jì)衰退的后果和前所未有的移民水平帶來(lái)了額外的壓力。他們發(fā)現(xiàn)各國(guó)確實(shí)都或多或少地做出了基于新自由主義的緊縮反應(yīng)，同時(shí)提出塑造福利國(guó)家發(fā)展的階級(jí)凝聚力已經(jīng)不再?gòu)?qiáng)大。圍繞老年人、年輕人、女性和男性、移民和居民之間的分歧。在一個(gè)新的、更具競(jìng)爭(zhēng)性的世界中，贏家和那些感到被遺忘的人之間的分歧變得越來(lái)越顯著。歐洲國(guó)家已進(jìn)入政治不穩(wěn)定時(shí)期。緊縮在幾乎所有地方占據(jù)了主導(dǎo)地位，但各國(guó)的反應(yīng)各不相同，有的走向社會(huì)投資，也有的走向保護(hù)主義，還有的采取新凱恩斯主義反擊模式。各國(guó)福利制度雖然仍然帶有一定的傳統(tǒng)福利制度模式的影子，但是其實(shí)際的政策更多地取決于其當(dāng)下的政治辯論，從而把單個(gè)的國(guó)家?guī)щxEsping-Anderson的福利國(guó)家聚類。Starke 等人則進(jìn)一步提出了福利國(guó)家規(guī)模的影響。他們分析了四個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家（澳大利亞、比利時(shí)、荷蘭和瑞典）的福利國(guó)家對(duì)三大經(jīng)濟(jì)危機(jī)（20世紀(jì)70年代石油危機(jī)，90年代的經(jīng)濟(jì)衰退，2008年金融危機(jī)）的反應(yīng)。研究的政策范圍包括中短期的社會(huì)權(quán)利的變化：養(yǎng)老金、醫(yī)療保健、積極和消極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、以及家庭轉(zhuǎn)移支付和服務(wù)。他們提出，與傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)相反，各國(guó)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的政策反應(yīng)差異很大。他們發(fā)現(xiàn)，從危機(jī)管理的政治角度來(lái)看，福利國(guó)家的規(guī)模很重要。在大型福利國(guó)家，危機(jī)管理可以依賴規(guī)模巨大的自動(dòng)穩(wěn)定器。通常針對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體有比較一致的調(diào)整措施。在較小的福利國(guó)家，危機(jī)管理更多依賴相機(jī)的宏觀穩(wěn)定政策。它面對(duì)的沖突更大，因?yàn)闀?huì)直接影響到福利國(guó)家的形態(tài)。額外的支出需要明確針對(duì)福利措施的“危機(jī)套餐”來(lái)解決。因此，這些措施很可能成為黨派斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。此外，政黨和執(zhí)政黨的構(gòu)成在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面有可能發(fā)揮關(guān)鍵作用，黨派沖突和各方的影響都受現(xiàn)有福利國(guó)家配置的限制。在較不慷慨的福利國(guó)家中，執(zhí)政黨的組成對(duì)社會(huì)政策變化的方向起著決定性的作用。相反，在更為慷慨的福利國(guó)家，即那些擁有高度發(fā)達(dá)的自動(dòng)穩(wěn)定器的國(guó)家，政策變化的總體方向分岐較少。

這些福利國(guó)家的政治沖突更多地關(guān)乎擴(kuò)張或削減是否必要。因此，通常不會(huì)顯示明確的黨派影響①Starke, P., Kaasch, A., & Van Hooren, F. Political Parties and Social Policy Responses to Global Economic Crises: Constrained Partisanship in Mature Welfare States. Journal of Social Policy, 2014, 43(2): 225-246.。這個(gè)觀點(diǎn)和他們?cè)谥胺治霭拇罄麃喓托挛魈m這樣的規(guī)模比較小的福利國(guó)家的反應(yīng)正相呼應(yīng)。Starke發(fā)現(xiàn) 2008年金融危機(jī)后，澳大利亞圍繞巨額財(cái)政建立了危機(jī)管理戰(zhàn)略，刺激性政策帶有很重要的社會(huì)政策色彩，而新西蘭政府在實(shí)施財(cái)政刺激措施時(shí)，社會(huì)政策部分所占的比重很小，而且政府很快就回歸到福利緊縮和以就業(yè)為福利的道路上來(lái)。澳大利亞和新西蘭之間福利制度的差異在過(guò)去來(lái)源于其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異，比如澳大利亞有持續(xù)的礦業(yè)繁榮，社會(huì)保障資金來(lái)源相對(duì)穩(wěn)定。另外，重大事件如新西蘭基督城地震有可能影響到社會(huì)支出的結(jié)構(gòu)。但是，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)上的差異已經(jīng)不能完全解釋社會(huì)支出的差異，黨派的意識(shí)形態(tài)是至關(guān)重要的因素②Starke, P. Antipodean Social Policy Responses to Economic Crises.Social Policy & Administration, 2013, 47(6): 647-667.。

緊縮政策本身也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，它不一定會(huì)使得經(jīng)濟(jì)回到正軌，而是有可能導(dǎo)致進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)衰退，甚至更多的失業(yè)。面臨償債壓力的政府往往采用緊縮政策，使政府收入更接近支出。緊縮措施也是欠債的政府向債權(quán)人和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)表發(fā)出自律的信號(hào)。平衡預(yù)算是新自由主義的邏輯，在危機(jī)后的決策中占據(jù)主導(dǎo)地位，并在大多數(shù)歐洲國(guó)家被選民所接受③Taylor-Gooby, P. Root and Branch Restructuring to Achieve Major Cuts: The Social Policy Programme of the 2010 UK Coalition Government. Social Policy & Administration, 2012, 46(1): 61-82.。甚至有社會(huì)政策學(xué)者也在探討發(fā)達(dá)國(guó)家是否還能夠承擔(dān)得起福利國(guó)家制度 。④Farnsworth, K., & Irving, Z. Varieties of Crisis, Varieties of Austerity: Social Policy in Challenging Times. Journal of Poverty and Social Justice, 2012, 20(2): 133-147.但是，Clarke 和 Newman認(rèn)為這樣的政策因?yàn)榈貌坏秸紊系墓沧R(shí)，面臨道德上的挑戰(zhàn)⑤Clarke, J., & Newman, J. The Alchemy of Austerity. Critical Social Policy, 2012, 32(3): 299-319.。即使不從道德角度考慮，緊縮政策是否能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)也是很大的問(wèn)題。 在大多數(shù)宏觀經(jīng)濟(jì)模型中，緊縮政策通常會(huì)增加失業(yè)率，因?yàn)橄鳒p政府開支會(huì)減少公共部門就業(yè)。此外，增稅有可能導(dǎo)致私人企業(yè)成本上升，同時(shí)也可能通過(guò)減少家庭可支配收入來(lái)減少消費(fèi)。因此，對(duì)于減少政府開支是否能夠幫助經(jīng)濟(jì)走出衰退一直就有所爭(zhēng)議。因?yàn)檎_支本身就是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的一個(gè)組成部分，減少政府開支反而有可能導(dǎo)致債務(wù)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比率升高。例如，在大蕭條之后，盡管預(yù)算赤字減少，但在許多歐洲國(guó)家采取緊縮措施后，失業(yè)率和債務(wù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比率不降反升。這就招致對(duì)自由主義的反彈。更有甚者，受緊縮政策影響最大的群體往往是社會(huì)底層的人，因而被稱為是自己跟自己過(guò)不去的政策（self-defeating）⑥Holland, D., &Portes, J. Self-defeating Austerity? National Institute Economic Review, 2012, 222(1): F4-F10.Müller, G. J. Fiscal Austerity and the Multiplier in Times of Crisis. German Economic Review, 2014, 15(2), 243-258.。即使存在這些反對(duì)意見，緊縮政策還是得到了實(shí)施。可是，從后來(lái)的發(fā)展來(lái)看，歐盟國(guó)家的極度緊縮政策帶來(lái)了更為深遠(yuǎn)的政治影響。在民粹主義盛行的國(guó)家，對(duì)自由貿(mào)易、移民的反對(duì)變得日趨明顯?？梢哉f(shuō)，法國(guó)的勒龐和歐洲的脫歐運(yùn)動(dòng)都與前一時(shí)期的極度緊縮有關(guān)。它使得居于社會(huì)底層的“本地人”感到自己是被政府拋棄了，就業(yè)機(jī)會(huì)或者輸出到發(fā)展中國(guó)家，或者被外國(guó)人搶走了。這些異議導(dǎo)致了福利沙文主義的抬頭⑦Cavaille, C., &Ferwerda, J. Understanding the Determinants of Welfare Chauvinism: the Role of Resource Competition. American Political Science Association (June 2015), 2016, p1-29.。福利沙文主義是一個(gè)政治上的概念，即福利應(yīng)該限于某些群體，特別是一個(gè)國(guó)家的本地人，而不是移民。這個(gè)思路熱衷于把一國(guó)的居民分為兩個(gè)極端：掏錢的人和無(wú)能的人，強(qiáng)調(diào)他們?cè)谏鐣?huì)稀缺資源競(jìng)爭(zhēng)中的矛盾。它被右翼民粹主義政黨所利用，認(rèn)為福利國(guó)家問(wèn)題與本質(zhì)上是移民問(wèn)題，以及福利領(lǐng)取者和失業(yè)者與其他社會(huì)群體之間的矛盾①J?rgensen, M. B., & Thomsen, T. L. Deservingness in the Danish Context: Welfare Chauvinism in Times of Crisis. Critical Social Policy, 2016,36(3): 330-351.。

而另一方面，來(lái)自于新凱恩斯主義的思路試圖綜合擴(kuò)張性支出的需要與減少“福利養(yǎng)懶”的需要。社會(huì)投資沿襲了這套邏輯，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)，越是在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候，越需要有更多的國(guó)家支出來(lái)從事社會(huì)投資、由政府來(lái)擴(kuò)大機(jī)會(huì)，促進(jìn)增長(zhǎng)。從某種意義上看，它是與居于主導(dǎo)地位的新自由主義相配合的。社會(huì)投資并不是一個(gè)新的概念，它較多地與教育聯(lián)系在一起。所謂“十年樹木，百年樹人”的理念本身就是社會(huì)投資的概念。它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)在的支出有可能成為將來(lái)的回報(bào)。為此，教育、培訓(xùn)以及兒童保育領(lǐng)域的社會(huì)投資已經(jīng)由歐盟所倡導(dǎo)，并納入到2020年歐洲計(jì)劃以及國(guó)家層面的政策中②Morel, N., Palier, B., & Palme, J. (Eds.).Towards a Social Investment Welfare State?: Ideas, Policies and Challenges. Policy Press, 2012.。Vandenbroucke等人③Vandenbroucke, F., Hemerijck, A., &Palier, B. The EU Needs a Social Investment Pact. Observatoire Social Européen Paper Series, Opinion Paper, 2011, p5.分析過(guò)去社會(huì)投資實(shí)踐中的問(wèn)題指出:（1）社會(huì)投資應(yīng)該是一攬子計(jì)劃，部分實(shí)施可能最多可以取得部分成功。社會(huì)投資的視角是基于生命機(jī)會(huì)/生命過(guò)程的視角。只有在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈得以保持的情況下才有效，從幼兒教育和照顧到終身教育訓(xùn)練和積極老齡化都需要有相關(guān)的政策跟進(jìn)；（2）雖然社會(huì)投資范式?jīng)]有“擠出”傳統(tǒng)福利。過(guò)去二十年的項(xiàng)目表明，社會(huì)投資戰(zhàn)略并不是一個(gè)便宜的選擇，不會(huì)帶來(lái)大量的預(yù)算節(jié)省，在短期內(nèi)更不會(huì)得到這樣的效果；（3）社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量是社會(huì)投資策略的重要組成部分。投資功能本身應(yīng)該是平等主義的，而不是加劇不平等，兒童保育和教育的影響應(yīng)該是減少社會(huì)不平等。只有高質(zhì)量的兒童保育才能長(zhǎng)期發(fā)展影響兒童的能力和成功，并有助于減少社會(huì)不平等。出于同樣的道理，讓人們重新回到勞動(dòng)力市場(chǎng)去接受“任何工作”并不會(huì)產(chǎn)生好的結(jié)果。積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策可以被看作是社會(huì)投資的要素，應(yīng)當(dāng)被視為社會(huì)促進(jìn)的工具。而低質(zhì)量的就業(yè)激勵(lì)效果會(huì)很差；（4）社會(huì)投資策略是（必要的）供給側(cè)戰(zhàn)略，它不能取代宏觀經(jīng)濟(jì)治理和健全的金融監(jiān)管。社會(huì)投資策略必須是支持持久性的宏觀經(jīng)濟(jì)治理和金融監(jiān)管，以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)均衡增長(zhǎng)。但是，從目前很多國(guó)家(斯堪的納維亞國(guó)家除外)的做法來(lái)看，社會(huì)投資并沒(méi)有像理想中的那樣以為人們提供暫時(shí)庇護(hù)為目標(biāo)，而是成為新自由主義者借以推行期待回報(bào)的福利投資④Nikolai, R. Towards Social Investment? Patterns of Public Policy in the OECD World. Towards a Social Investment Welfare State, 2012, p 91-116.。

三、結(jié)論

本文以風(fēng)險(xiǎn)為視角回顧了社會(huì)政策領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)的不斷豐富，即從傳統(tǒng)的由“不幸”帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，到工業(yè)化社會(huì)和后工業(yè)化社會(huì)制造的風(fēng)險(xiǎn)，再到由社會(huì)政策和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)造成的風(fēng)險(xiǎn)。以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)為出發(fā)點(diǎn)，也可以把社會(huì)政策理論的各個(gè)流派和視角進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)之上，本文分析了經(jīng)濟(jì)危機(jī)（特別是2008年以來(lái)經(jīng)濟(jì)危機(jī)）產(chǎn)生的新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和各國(guó)的應(yīng)對(duì)方式?？傮w上，無(wú)論是從風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生還是應(yīng)對(duì)方面來(lái)看，這次危機(jī)和過(guò)去的風(fēng)險(xiǎn)防范和救助的社會(huì)政策理論一樣，向世界各國(guó)提出一個(gè)挑戰(zhàn)：如何在不妨礙經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的前提下為社會(huì)成員創(chuàng)造更大的安全感。而經(jīng)濟(jì)危機(jī)全面沖擊了社會(huì)安全感的基石，使得社會(huì)愈發(fā)分化。分化又進(jìn)一步摧毀了福利制度的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致強(qiáng)調(diào)群體、階層和公民身份的福利沙文主義盛行。

社會(huì)投資的理念或許是能夠把人們從急于自保、相互詬病的狀態(tài)中解放出來(lái)，以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)看待一國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的積累和安全感的平衡。但是，從目前實(shí)踐看社會(huì)投資理論無(wú)法化解“排外”的問(wèn)題，而且也有可能被用于其他的目的。