文 （江漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430056）

內(nèi)容提要：黨的十九大報(bào)告明確提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。特大城市治理是一個(gè)世界性、世紀(jì)性的課題，是社會(huì)治理的重頭戲。作為全國12個(gè)特大城市之一，武漢近年來在城市治理方面推出了一系列舉措，但依然面臨多重困境。因此，應(yīng)圍繞構(gòu)建安全、有序、文明的城市治理目標(biāo)，積極應(yīng)對特大城市的多元治理趨勢、區(qū)域人居環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與公共安全等問題，努力創(chuàng)新和探索建立特大城市治理的“武漢模式”。

黨的十九大報(bào)告明確提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，要求“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。同時(shí)，報(bào)告提出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。特大城市治理是一個(gè)世界性、世紀(jì)性的課題，是社會(huì)治理的重頭戲。我國特大城市具有人口規(guī)模不斷擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)總量不斷攀升、建設(shè)水平較高等特征，但同時(shí)存在人口構(gòu)成日益復(fù)雜、公共安全問題復(fù)雜性加劇、防控難度加大、交通擁堵嚴(yán)重、環(huán)境質(zhì)量下降等諸多問題。因此，特大城市既有治理模式的轉(zhuǎn)型刻不容緩、勢在必行。

依照國務(wù)院2014年公布的城市劃分最新標(biāo)準(zhǔn)［1］，武漢是全國12個(gè)特大城市之一。從城市結(jié)構(gòu)布局分析，武漢城市受地理位置影響，處于兩江交匯處，濕地湖泊較多，空間結(jié)構(gòu)分布受到了自然位置一定程度上的影響，結(jié)構(gòu)布局較為分散，難以形成長期集聚式優(yōu)化發(fā)展的充足空間。近年來，武漢城市主要的商業(yè)區(qū)域有向外遷移的趨勢，導(dǎo)致了城市中心區(qū)域以及城市內(nèi)環(huán)區(qū)域的空心化。此外，相較于東部城市規(guī)劃布局總體進(jìn)程推進(jìn)較快的城市，武漢城市規(guī)劃總體布局進(jìn)程起步較晚，導(dǎo)致了沒能趕上城市改革紅利，進(jìn)而現(xiàn)如今呈現(xiàn)出較為復(fù)雜和艱難的態(tài)勢。其復(fù)雜態(tài)勢主要體現(xiàn)在城市棚戶改造、城市規(guī)劃改造、就業(yè)保障以及基礎(chǔ)公共交通設(shè)施等各個(gè)方面。因此，創(chuàng)新和構(gòu)建特大城市治理的“武漢模式”具有極其重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

現(xiàn)在的“治理”是20世紀(jì)60年代以后，隨著西方資本主義國家進(jìn)入以強(qiáng)調(diào)平等、多元等社會(huì)價(jià)值觀為基礎(chǔ)的后現(xiàn)代社會(huì)而產(chǎn)生的［2］。全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的研究報(bào)告中對“治理”這一概念做出了明確界定，尤其提到“治理”有四個(gè)特征：首先，治理不是一整套規(guī)則或是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；其次，治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；而且，治理既涉及公共部門，也包括私人部門；此外，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)［3］。關(guān)于城市治理，它作為一種特定地域空間治理的概念，國外目前對此并沒有形成固定的模式。以美國城市為例，他們在城市管理實(shí)踐基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了三種典型的城市治理模式：企業(yè)式城市治理模式、改革政府模式和公私共同治理模式。他們注重的是一個(gè)城市政府與市民社會(huì)、公共部門與私營機(jī)構(gòu)之間持續(xù)的互動(dòng)過程。西方當(dāng)前的城市治理研究主要有三個(gè)特點(diǎn)［4］：（1）相關(guān)研究認(rèn)為全球化導(dǎo)致城市空間重構(gòu)和城市間競爭激烈，城市治理應(yīng)該以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，不僅要提高政府的運(yùn)行效率，而且要體現(xiàn)管理的彈性。（2）西方城市治理研究對城市治理實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)。（3）最具代表意義的西方城市治理理論研究是對城市治理模型做出劃分，主要有四種模型：管理型、合作型、促進(jìn)增長型和福利型。

從上個(gè)世紀(jì)90年代末以來，由于引入了國外的“治理”概念，我國學(xué)界關(guān)于“城市治理”的研究開始升溫。 其中，張京祥［5］、易曉峰［6］、蹤家峰［7］等國內(nèi)學(xué)者的研究重點(diǎn)在于以國外“城市治理”概念和模式為參照，對我國現(xiàn)行的城市政府改革進(jìn)行探討，比如行政體制、城市治理模式轉(zhuǎn)變等。李友梅（2014）在《城市社會(huì)治理》中對城市階層結(jié)構(gòu)、城市流動(dòng)人口、老齡化、環(huán)境問題、社會(huì)治理的多元主體等方面進(jìn)行了深入研究。［8］羅月領(lǐng)（2014）選擇了上海社會(huì)信用體系建設(shè)、城鄉(xiāng)結(jié)合部治理創(chuàng)新，以及城市治理方法創(chuàng)新等領(lǐng)域，分析和總結(jié)了上海在城市治理創(chuàng)新方面的做法。［9］蔣三庚（2015）全面和系統(tǒng)研究了我國特大城市形成的基本規(guī)律、特大城市人口特征與管理、特大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與管理、以及特大城市區(qū)域治理等問題。［10］根據(jù)對國內(nèi)城市治理相關(guān)文獻(xiàn)的歸納分析，本項(xiàng)目組認(rèn)為眾學(xué)者雖然選取的研究視角不同，研究的側(cè)重點(diǎn)和框架有所差異，但存在著本質(zhì)理論上的普遍性和趨同性，即強(qiáng)調(diào)城市政府在城市治理中的角色逐漸弱化以及非政府組織在城市治理中的功能逐漸強(qiáng)化的大同趨勢。

二、武漢城市治理的現(xiàn)況

一個(gè)城市的公共治理水平，可以通過城市提供的公共服務(wù)質(zhì)量和居民滿意度來測量。根據(jù)北京天則經(jīng)濟(jì)研究所2013年發(fā)布的《中國省會(huì)城市公共治理報(bào)告》，武漢市在全國30個(gè)省會(huì)城市中排名十二，比2012年前的同等排名前進(jìn)14名。具體從公共服務(wù)、公民權(quán)利和治理方式這三大分項(xiàng)指標(biāo)來看，武漢市在 “教育”、“財(cái)產(chǎn)安全”、“意見表達(dá)”、“人身權(quán)利”、“政治參與”以及“廉潔”指標(biāo)上得分較高，都高于全國平均水平。不過，在“媒體監(jiān)督”、“權(quán)利救濟(jì)”、“信息公開”等指標(biāo)上的得分均低于全國平均水平。同時(shí)，該調(diào)查還顯示，治理方式的指標(biāo)對城市排名的影響占比增大。所以，改善城市公共治理可從城市治理方法的改變著手，以高效治理為核心，注重政府相關(guān)信息透明化公開化、政府治理廉政化、干部選拔更為民主、民眾參與度更高等。

自從黨十八大以及相關(guān)會(huì)議舉行以來，黨和政府對強(qiáng)化社會(huì)治理的創(chuàng)新越發(fā)地重視，而湖北省武漢市為了遵循相關(guān)文件要求，達(dá)到持續(xù)鞏固城市發(fā)展基礎(chǔ)的目的，已經(jīng)開始推進(jìn)城市民生的“三個(gè)升級(jí)版”建設(shè)進(jìn)程，進(jìn)程中切實(shí)貫徹基層建設(shè)的相關(guān)文件，從而建設(shè)成符合武漢特大城市特點(diǎn)的城市治理機(jī)制。［11］武漢市近年來將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，持續(xù)不斷地創(chuàng)新城市規(guī)劃建設(shè)管理理念，并且積極推動(dòng)綠色低碳發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，同時(shí)構(gòu)建更高效的交通體系，以不斷提升城市功能，打造更具活力的城市空間。

（一）優(yōu)化城市格局，凸顯綠色發(fā)展理念

為了打造美麗江城、幸福武漢，進(jìn)一步優(yōu)化城市格局，武漢市在主城區(qū)外建成六大新城區(qū)，確立了“1+6”的城市化新格局，同時(shí)致力打造一個(gè)“500米見綠、1000米見園、2000米見水”的生態(tài)景觀體系，以建設(shè)生態(tài)宜居武漢。早在2012年就開始施行的《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》明確劃定了“兩線”，即城市增長邊界和生態(tài)底線，以形成所謂的“三區(qū)”：集中建設(shè)區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)、生態(tài)底線區(qū)。其中，在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)實(shí)施開放式的空間發(fā)展戰(zhàn)略，即“以主城為核，軸向拓展，組團(tuán)化發(fā)展新城”；在生態(tài)發(fā)展區(qū)，大力發(fā)展生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè)，有條件地進(jìn)行生態(tài)型建設(shè)，以作為城市功能的有效補(bǔ)充；而在生態(tài)底線區(qū)，對區(qū)內(nèi)的環(huán)境資源嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)控制，對相關(guān)敏感區(qū)進(jìn)行嚴(yán)密的生態(tài)監(jiān)控和保護(hù)。

（二）開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城建攻堅(jiān)

武漢市近年持續(xù)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持市、區(qū)共建，大力推進(jìn)城建攻堅(jiān)，城市建設(shè)碩果連連。2017年武漢城建投資總額為2361億元，比2016年增長了18%。其中，地鐵建設(shè)提速和完善城市道路網(wǎng)絡(luò)，仍是近年的重頭戲。2017年武漢市地鐵新開工6號(hào)線二期、8號(hào)線三期、12、16號(hào)線、前川線等5條線路，加上續(xù)建的眾多項(xiàng)目，全市將有16條線路在建，建設(shè)里程共計(jì)361.8公里。［12］這將為武漢市2020年實(shí)現(xiàn)地鐵通車400公里的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2018年武漢市本級(jí)政府投資計(jì)劃為702.51億元，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如長江新城、長江主軸的建設(shè)，東湖生態(tài)景觀亮化工程、地鐵7號(hào)線1期、地鐵2號(hào)線南延線、地鐵5號(hào)線、武九鐵路搬遷及配套工程等項(xiàng)目。［13］而且，武漢市近年已經(jīng)建設(shè)完成8個(gè)自來水廠飲用水源地隔離防護(hù)工程，并已建成30座地埋式垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)站。此外，武漢全面啟動(dòng)了三環(huán)內(nèi)“三舊”改造工程，目前已完成11個(gè)城中村整體拆除。

（三）完善城市自然生態(tài)體系，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線

武漢市已經(jīng)啟動(dòng)濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，實(shí)施綠滿江城行動(dòng)計(jì)劃。尤其是從2016年到2017年，武漢東湖綠道從零到突破百公里，速度與品質(zhì)均以“世界級(jí)”為標(biāo)準(zhǔn)，串聯(lián)磨山景區(qū)、聽濤景區(qū)、落雁景區(qū)、武漢植物園以及馬鞍山森林公園等生態(tài)旅游景區(qū)資源，既讓千萬市民盡享大東湖之美，真切感受到“綠水青山就是金山銀山”，還有效促進(jìn)了東湖綠心及周邊城市功能區(qū)的融合發(fā)展。自2014年9月開始施行《武漢市山體保護(hù)辦法》，武漢市已經(jīng)完成6000畝破損山體生態(tài)修復(fù)。同時(shí)，武漢目前正在開展建設(shè)中法生態(tài)示范城，并已獲批國家級(jí)海綿城市試點(diǎn)。

（四）改善城市面貌，健全文明城建常態(tài)機(jī)制。

自2015年被中央文明委正式授予“全國文明城市”稱號(hào)，武漢市持續(xù)推進(jìn)文明城市建設(shè)，開啟文明建設(shè)新征程。武漢市在規(guī)范化、長效化、制度化的文明城建創(chuàng)建過程中，不斷提升城市品質(zhì)，搭建服務(wù)為民的良好平臺(tái)，不斷拓寬城市道德生態(tài)圈。近年來，武漢市先后出臺(tái)了 《武漢市文明行為促進(jìn)條例》《武漢市志愿服務(wù)條例》等法規(guī)，為文明行為立法，為志愿者“撐腰”。同時(shí)，武漢市還健全各行各業(yè)規(guī)章制度，完善市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、學(xué)生守則等行為準(zhǔn)則，使“文明”要求成為人們?nèi)粘Ｉ畹幕咀裱?。武漢市江岸區(qū)百步亭社區(qū)通過召開居民懇談會(huì)、“六步議事”、民主協(xié)商等方式，制定了“環(huán)境噪音污染公約”“寵物管理公約”“敬老愛老公約”等140多項(xiàng)社區(qū)文明公約，讓社區(qū)治理井然有序。此外，武漢市每年開展“十個(gè)突出問題”電視問政，尤其針對在文明城市建設(shè)過程中部門治理不到位、履職缺位的部門和人員進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，從而進(jìn)一步改善了政風(fēng)。

三、武漢城市治理的現(xiàn)存問題

（一）快速城鎮(zhèn)化與治理相對滯后的矛盾日益突出

武漢是全國范圍內(nèi)城市化率最高且增速最快的省會(huì)。在短短六年時(shí)間內(nèi)，武漢城市化比率從不足百分之六十達(dá)到了百分之九十九。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在未來新一輪的城市化發(fā)展進(jìn)程中，武漢區(qū)域城市人口將會(huì)占到全體人口的百分之六十。但是，隨之而來的是城市化發(fā)展進(jìn)程同城市治理體系不完善之間的矛盾，尤其是在城市棚戶改造、城市規(guī)劃改造、就業(yè)保障以及基礎(chǔ)公共交通設(shè)施等各個(gè)方面，這些方面的相關(guān)管理機(jī)制需要持續(xù)改善。[14]

與此同時(shí)，由于受歷史慣性和地理位置的影響，武漢始終是我國中部重型工業(yè)集群發(fā)展的地方。鋼鐵、能源以及礦業(yè)在武漢周邊長時(shí)間的高度發(fā)展給武漢周邊的地理環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響，其中土壤、河流、湖泊受到的危害程度較深。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，武漢市因工業(yè)發(fā)展造成湖泊面積縮減了230平方公里左右，近百個(gè)湖泊消失。這些都給武漢城市治理帶來了極大的挑戰(zhàn)，也是武漢市相關(guān)主管部門需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

（二）中心城區(qū)過度擴(kuò)張加劇交通擁堵

近二十年來，武漢城市建筑群范圍持續(xù)增大，中心城區(qū)逐漸出現(xiàn)了過度擴(kuò)張的情況，造成了嚴(yán)重的交通擁堵，也在一定程度上導(dǎo)致了車禍以及安全事故發(fā)生率的提升。事實(shí)上，武漢市的交通建設(shè)缺乏全面、科學(xué)合理的總體規(guī)劃。漢陽、武昌以及漢口區(qū)域仍然保留大量的老城區(qū)域，而大量的十字路、丁字路同樣存在規(guī)劃不合理的問題。

同時(shí)，武漢市的公路網(wǎng)絡(luò)主要由輻散式道路組成，其中，環(huán)形與方形網(wǎng)格相互結(jié)合，主要的道路交通級(jí)別分為主干道、次級(jí)干道以及分支道路。由于主干道和次級(jí)干道密度低，城區(qū)交通速度緩慢，無法滿足現(xiàn)有車輛和各種交通設(shè)施的需求。輻散式路網(wǎng)的主要特征是圍繞市中心輻射以形成一個(gè)“蜘蛛網(wǎng)”，然而這種布局將會(huì)導(dǎo)致市中心交通擁堵，并且不利于與周圍環(huán)境連接。而且，在中心城區(qū)過度擁堵且沒有得到高效疏散的同時(shí)，也會(huì)使得城區(qū)周邊受到擁堵影響，且存在著區(qū)域擁堵持續(xù)輻散的可能性。

（三）多元社會(huì)治理主體間難以形成合力

武漢市從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展至今，政府管理布局由市區(qū)政府管理逐漸細(xì)化分級(jí)成了 “兩級(jí)政府，治理五級(jí)”的現(xiàn)狀，在此過程中，政府職能部門逐漸細(xì)化，明確各職能部門的職責(zé)與義務(wù)。同時(shí)，也培育組織了一大批以化解社會(huì)矛盾、維護(hù)穩(wěn)定為目的的社會(huì)組織。

就目前的現(xiàn)狀來說，上述組織雖然對維護(hù)社會(huì)日常穩(wěn)定、消解社會(huì)沖突有一定的積極作用，然而因?yàn)檎畬τ诠彩聞?wù)處理并未放權(quán)，由政府主導(dǎo)的社會(huì)事務(wù)事項(xiàng)處理情況沒有本質(zhì)變化，導(dǎo)致了只有不多的社會(huì)組織參與到社會(huì)治理，社會(huì)治理主體之間沒有緊密的連接，難以形成協(xié)同治理的局面。另外，當(dāng)前的社會(huì)治理中并沒有充分發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)社區(qū)工作者、志愿者的作用，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理作用也沒有得到最大限度的發(fā)揮。由此分析，這既導(dǎo)致了政府相關(guān)部門組織監(jiān)督控制管理方面的缺失，又使得行政執(zhí)法量大大增加。

（四）社會(huì)組織缺乏社會(huì)公信力和資金

目前，武漢市登記注冊的社會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到5800多家，主要分布在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、外貿(mào)、金融等諸多領(lǐng)域?？傮w來說，武漢市的社會(huì)組織還處在發(fā)展的初級(jí)階段，大部分社會(huì)組織缺乏社會(huì)公信力，同時(shí)缺乏有效運(yùn)作的資金。而且，大多社會(huì)組織在其人事管理、資金管理、財(cái)產(chǎn)事務(wù)管理等主要方面受政府相關(guān)主管部門影響較深，其領(lǐng)導(dǎo)多由政府部門直接任命。這種情況就造成了政府想出讓自身職能責(zé)任時(shí)，社會(huì)組織沒有足夠的財(cái)產(chǎn)、技術(shù)、人事管理能力來承擔(dān)起具體的職能工作。

四、構(gòu)建特大城市治理的“武漢模式”

（一）構(gòu)建特大城市治理“武漢模式”的目標(biāo)：安全、有序、文明

特大城市人口眾多、權(quán)利復(fù)雜、社會(huì)活動(dòng)密集，因此安全、有序和文明是特大城市發(fā)展的基本需求和目標(biāo)。作為特大城市，武漢城市治理的最終目標(biāo)是讓城市內(nèi)生發(fā)展，充滿活力，同時(shí)對外輻射，具有巨大影響力。

“安全”是城市發(fā)展的基本保障，而“安全感”是市民對宜居城市最基本的要求。城市公共安全包括生產(chǎn)安全、生活安全和生態(tài)安全三個(gè)層面。根據(jù)2014年中國發(fā)展研究基金會(huì)與普華永道聯(lián)合發(fā)布的《機(jī)遇之城》報(bào)告，武漢在全國15個(gè)區(qū)域中心城市綜合評(píng)估中，安全與治安排名第一，公共安全總體情況較好，但在生產(chǎn)安全和生態(tài)安全方面仍存在較大隱患。根據(jù)安監(jiān)部門近期突擊檢查，武漢危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)運(yùn)經(jīng)營企業(yè)達(dá)到1598家。而根據(jù)湖北省環(huán)保廳2017年發(fā)布的《湖北省環(huán)境質(zhì)量狀況》報(bào)告，武漢市空氣質(zhì)量沒有達(dá)到國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)（EI）指數(shù)排名僅列全省第 15 位。［15］因此，切實(shí)提高武漢應(yīng)對各種城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)治理能力尤其迫在眉睫。

“有序”包括城市人口集聚有序、市場公平有序、社會(huì)發(fā)展和諧有序、交通通暢有序以及生態(tài)環(huán)境優(yōu)良等五個(gè)方面，我國特大型城市對于“有序”模式基本上無法做到面面俱到，有的城市環(huán)境破壞較為嚴(yán)重，有的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善，政府服務(wù)職能滯后，有的城市交通擁堵混亂，還有的呈現(xiàn)出嚴(yán)重病態(tài)。因此，構(gòu)建特大城市社會(huì)治理體系的關(guān)鍵內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括上述幾點(diǎn)，涵蓋人口調(diào)整控制、企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化、空間結(jié)構(gòu)布局調(diào)整以及環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面。

“文明”是城市治理的內(nèi)在動(dòng)力和最終成果，主要包括政治文明、精神文明和生態(tài)文明三個(gè)層面。文明城市首先是法治城市，通過立法、普法、守法和執(zhí)法等多重法治環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)城市的規(guī)范有序發(fā)展。同時(shí)，文明城市建設(shè)依賴具有現(xiàn)代城市意識(shí)的市民。無論是傳統(tǒng)城市中心區(qū)還是新建社區(qū)，認(rèn)同感和社區(qū)意識(shí)很大程度上決定城市各項(xiàng)事業(yè)取得最后的成功。此外，倡導(dǎo)生態(tài)文明理念，建設(shè)“低碳綠色城市”也是城市文明發(fā)展的重要方向。

（二）構(gòu)建特大城市治理“武漢模式”的建議

1.從過度集中的城市規(guī)劃向有機(jī)分散的合理布局轉(zhuǎn)變。城市的規(guī)劃要注重全局性、系統(tǒng)性、前瞻性和科學(xué)性。一個(gè)城市的總體布局，最重要的是不能“攤大餅”。近年來武漢市內(nèi)及周邊輻散區(qū)域面積已經(jīng)超過了五百平方公里，其建成面積在全國范圍內(nèi)排名第三，僅次于北京、上海。事實(shí)上，武漢城區(qū)交通嚴(yán)重?fù)矶屡c武漢城市建筑群范圍持續(xù)增大、中心城區(qū)逐漸出現(xiàn)過度擴(kuò)張的情況相關(guān)。

因此，要依賴良好的城市規(guī)劃，以城市功能為依據(jù)，對城市進(jìn)行合理布局。武漢市可以借鑒德國倡導(dǎo)節(jié)制、注重規(guī)劃的城市治理范式，以“產(chǎn)城融合”、“職住平衡”的理念推進(jìn)城市功能的集中與疏解。未來武漢市的中心城區(qū)應(yīng)控制在三環(huán)以內(nèi)，同時(shí)呈放射狀往外展開，在城市周邊建衛(wèi)星城，每個(gè)衛(wèi)星城用軌道系統(tǒng)連接起來，形成一個(gè)新武漢城市格局。只有這樣，才能從根本上解決目前存在的大城市問題，特別是交通擁堵難題。武漢要繼續(xù)注重發(fā)展衛(wèi)星城，因?yàn)樾l(wèi)星城將是武漢城鎮(zhèn)化的發(fā)展區(qū)，其能夠接納中心城區(qū)向外疏散的人口，能夠大力緩解人口密集，交通擁擠的情況，從而加快武漢區(qū)域一體化的進(jìn)程。此外，中心城區(qū)同衛(wèi)星城之間建設(shè)起了迅捷的快速公共交通設(shè)施，能夠合理科學(xué)高效地引導(dǎo)交通，緩解交通擁堵情況，防止人口過度集中，從而徹底根除城市交通擁堵這一痼疾。

2.從“管理”思維向“治理”理念轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)第一次提出用“治理”的概念來替代“管理”概念，過去政府管理是站在各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的主導(dǎo)地位來進(jìn)行日常工作，甚至在某些行業(yè)以及概念上混淆“運(yùn)動(dòng)員”與“裁別者”的差異，直接參與市場競爭。 此外，政府的管理更多地體現(xiàn)在政府相關(guān)部門主觀意志的管理控制上，這種控制是通過政府管理部門使用政府權(quán)力來對社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行指揮和控制。

與政府管理的基本概念相比，政府治理強(qiáng)調(diào)法律權(quán)威來源的多樣性，并認(rèn)為政府治理的主體是多樣化的。任何單一個(gè)體不能對所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范以及流程實(shí)踐進(jìn)行壟斷。政府治理更加注重和各級(jí)社會(huì)組織之間的平等的、合作的關(guān)系，此外，政府治理更加提倡發(fā)揮出各個(gè)社會(huì)組織的作用，鼓勵(lì)參與者表達(dá)自己談判對話并達(dá)成共識(shí)。

3.從單向管理向互動(dòng)協(xié)作治理轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理是一個(gè)上下互動(dòng)、平等協(xié)作的過程，需要構(gòu)建政府、市場、社會(huì)組織三者共同參與的城市治理機(jī)制。作為特大城市，武漢市的和諧健康發(fā)展需要社會(huì)組織等各類主體積極參與城市建設(shè)。因此，要逐步形成“政府行政規(guī)范、組織自治獨(dú)立、個(gè)體資源參與”的城市治理模式，厘清政府對社會(huì)組織的權(quán)力邊界，加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，提高社會(huì)組織提供公共服務(wù)的能力。

以武漢立體化社會(huì)治安防控體系為例，截止日前，武漢全市安全防控體系較為完善，安全防范控制相關(guān)工作人員隊(duì)伍達(dá)到了六千六百個(gè)，且網(wǎng)格信息管理工作員、人口流動(dòng)協(xié)調(diào)員等群眾防護(hù)力量兩年之間提高了百分之六十。在2014年，安全防范控制人員共阻止各類違法犯罪事實(shí)九千三百多起。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)治安立體化防控體系建設(shè)進(jìn)一步深化，逐漸走向全國。

此外，近年來武漢市大膽尋求創(chuàng)建幸福社區(qū)、創(chuàng)新社區(qū)治理的體系和方法，提高各個(gè)社區(qū)管理服務(wù)水平。逐漸建立了“4+1”的工作運(yùn)營模式，進(jìn)一步明確社區(qū)治理同政府治理之間的關(guān)系，使得社區(qū)自治管理能力大大提升，提出具有武漢特色的社區(qū)治理新方法。武漢百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式尤其突出，該社區(qū)在開發(fā)建設(shè)理念、社區(qū)治理體制、社區(qū)志愿服務(wù)等方面進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，構(gòu)建了以企業(yè)為主導(dǎo)的社區(qū)治理模式，走出了一條社區(qū)建設(shè)市場化、公共管理企業(yè)化、公共服務(wù)社會(huì)化的新路子，既照顧了居民要求基層自治的訴求，又滿足了政府合理放權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的要求。

4.從崇尚權(quán)治向依法治市轉(zhuǎn)變。一方面，可以借鑒新加坡的可操作性強(qiáng)、執(zhí)法嚴(yán)格、懲罰力度大的法制化城市管理做法。新加坡建立了一整套嚴(yán)格、完備、周密、切合實(shí)際、操作性強(qiáng)的城市管理法規(guī)體系。同時(shí)，城市管理的執(zhí)法力度很強(qiáng)，“嚴(yán)”字當(dāng)頭。新加坡的良好城市管理極其依賴當(dāng)?shù)貒?yán)格的懲罰體系，其罰款程序明確具體，罰款數(shù)額大，足以使受罰者心痛，足以使受罰者不敢再犯。因此，在培養(yǎng)國民良好的行為習(xí)慣、使城市管理富于經(jīng)濟(jì)色彩以及增加城市管理經(jīng)費(fèi)等方面都起到了很大作用。

另一方面，在健全城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)安全體系方面，武漢市要致力打造“平安城市”，增強(qiáng)應(yīng)對安全風(fēng)險(xiǎn)的能力。首先，要加強(qiáng)環(huán)保立法和加快生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)，比如2015年3月1日起正式施行的《武漢市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》倡導(dǎo)綠色出行、實(shí)行“按日處罰”制度等，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，比如以國家購買方式對各區(qū)改善和恢復(fù)本地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能給予補(bǔ)償，還可以通過建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度來落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。其次，針對安全生產(chǎn)存在的主體責(zé)任缺失和監(jiān)管缺失等問題，要逐步建立和完善企業(yè)主體責(zé)任制度，同時(shí)可以通過制定和出臺(tái)《安全生產(chǎn)委員會(huì)約談制度》來加強(qiáng)全市安全生產(chǎn)監(jiān)管工作和強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)。

5.從單一技術(shù)管理向信息系統(tǒng)和“互聯(lián)網(wǎng)+”綜合應(yīng)用治理轉(zhuǎn)變。在治理城市交通擁堵方面，武漢市要對公安、規(guī)劃、交通等多個(gè)部門的基本數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，致力于開發(fā)出相對應(yīng)的地理信息系統(tǒng)。同時(shí)，依托于地理信息系統(tǒng)對全市交通車流量、人流量進(jìn)行管理，對擁堵情況進(jìn)行預(yù)警，以便于交通警察更有效地調(diào)整全市交通，緩解全市交通壓力。此外，武漢市還應(yīng)當(dāng)適度加快“公共信用平臺(tái)”的建設(shè)進(jìn)程，設(shè)立全市非機(jī)動(dòng)車、路人交通信用機(jī)制，通過規(guī)章制度將其錄入信用檔案，以此來規(guī)范路人、非機(jī)動(dòng)車的行為，有關(guān)部門還應(yīng)盡快出臺(tái)基于居民交通信用積分的相應(yīng)獎(jiǎng)懲制度。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照武漢城市治理的具體行為特征，對相關(guān)的交通指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，建立起多學(xué)科交叉共享的交通流量數(shù)據(jù)庫，為城市規(guī)劃建設(shè)提供科學(xué)切實(shí)的依據(jù)。此外。還應(yīng)該重視城市的數(shù)字化管理進(jìn)程的推進(jìn)，發(fā)揮數(shù)字化管理全日程、無縫隙監(jiān)控的管理優(yōu)勢。結(jié)合逐漸進(jìn)步的新興科技，嘗試建立在“互聯(lián)網(wǎng)+”以及大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的相關(guān)管理工具。要繼續(xù)大力推進(jìn)武漢智慧城市的建設(shè)，從而基本實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)，大事不出街道”。

綜上，本文分析了武漢在城市發(fā)展和演變過程中所經(jīng)歷的重要轉(zhuǎn)型，尤其是武漢市作為特大城市所面臨的全球化的特大城市演變和“流動(dòng)社會(huì)”對特大城市治理的新挑戰(zhàn)，深入剖析武漢在城市治理過程中存在的問題及其根源。然后，圍繞武漢建設(shè)國家中心城市的目標(biāo)，積極應(yīng)對特大城市的多元治理趨勢、區(qū)域人居環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與公共安全等問題，努力創(chuàng)新和探索建立特大城市治理的“武漢模式”。