文 （..浙江大學，浙江杭州 30058）

內(nèi)容提要：在官僚組織運作過程中，層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威兩種治理權(quán)威很難完美融合。目前談論官僚制的替代問題還過于武斷。官僚制仍是處理大規(guī)模行政任務，實現(xiàn)國家治理目標的不可或缺的組織形式。關鍵是國家必須有能力發(fā)現(xiàn)具有專業(yè)權(quán)威的關鍵行動者，并明了在哪些情形下，專業(yè)權(quán)威會較易脫離層級權(quán)威的控制，層級權(quán)威會忽視或貶抑專業(yè)權(quán)威，進而如何正確引導權(quán)威的走向。

一、國家治理與官僚制

國家治理的根本目標是尋求政權(quán)穩(wěn)定與治理效率的統(tǒng)一。但與其他國家相比，我國的突出特點是一統(tǒng)體制與龐大的治理規(guī)模同時并存。這決定了中央政府必須依賴多層級的地方政府來治理民眾，且上令下行的層級權(quán)威對于實現(xiàn)一統(tǒng)體制的國家治理目標具有至關重要的作用。而龐大治理規(guī)模所導致的地方差異性又需要充分發(fā)揮地方政府的專業(yè)性與自主性，以提高治理效率。但地方政府在履行代理任務時有可能為了自身利益，偏離中央政府的意圖，損害民眾的利益，引發(fā)“統(tǒng)治風險”。因此，在維護政權(quán)穩(wěn)定與提高治理效率間存在著難以避免的沖突，這是我國國家治理需要面對的一個根本性問題。

對此，學界展開了廣泛的研究，“行政發(fā)包制”（周黎安，2014）、“中央治官，地方治民”（曹正漢，2011）、“帝國的治理邏輯”（周雪光，2014）是其中較有啟發(fā)性和代表性的理論解釋，三者都同時考慮了“中央政府關心的效率目標和政權(quán)穩(wěn)定目標”［1］，但主要是從如何確立中央集權(quán)與地方分權(quán)的治理機制層面來回應此問題，對于為何會產(chǎn)生此種沖突的原因論述略顯不足。本文以韋伯的官僚制①本文的官僚制組織僅指我國廣義的政府部門，盡管我國政府部門的特征并不完全符合韋伯筆下的“官僚制”，但嚴格的職責分工、等級制度、權(quán)責對等、基于職位資格的人員選拔與培訓、檔案管理等要素接近于“官僚制”的基本特征。為切入點，試圖從層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威兩種治理權(quán)威的不同運作邏輯來解釋國家治理效率與政權(quán)穩(wěn)定之間的沖突問題，并進一步探究了兩種權(quán)威沖突的深層次根源，進而提出相應協(xié)調(diào)思路，以期在一定程度上豐富已有國家治理理論。

二、作為官僚制合法性基礎的法理型權(quán)威

作為國家代理人的官僚制組織在我國社會生活各領域的治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，而權(quán)威是其存續(xù)與運作的基礎。權(quán)威（支配）②需要指出，此處原文韋伯用的是“支配”一詞，但隨后他又將“權(quán)威”一詞加括號放在支配一詞之后，表示支配與權(quán)威兩個詞語是可以互換的。是“就某些具體命令（或全部命令）得到既定人員群體服從的概率”［2］，這種服從是人們基于認同對命令的一種自愿服從，而非是利益權(quán)衡中的誘導服從或權(quán)力威懾下的強制服從。從單純的習慣到純粹的正當性信仰，不同的認同模式?jīng)Q定了不同的權(quán)威（支配）類型。

任何權(quán)威（支配）體系“都會試圖建立并培育人們對其正當性的信仰”［3］。這個正當性信仰即是其合法性。盡管仍存在一定的路徑依賴，但不可否認的是，自改革開放以來，我國國家治理方式逐步從總體支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)型（渠敬東，2010），國家治理的合法性基礎也逐步從卡里斯瑪權(quán)威向法理型權(quán)威轉(zhuǎn)變。

與傳統(tǒng)型權(quán)威和卡里斯瑪型權(quán)威不同的是，法理型權(quán)威的正當性建立在理性基礎之上，即組織成員或被支配成員對命令的服從是基于“對已制定的規(guī)則之合法性的信仰，以及對享有權(quán)威根據(jù)這些規(guī)則發(fā)號施令者之權(quán)利（合法權(quán)威）的信仰?！保?］而這個規(guī)則是指“在工具理性或價值理性或兩者兼?zhèn)涞幕A上，經(jīng)協(xié)商或強制而確立的，至少是要求組織成員服從的任何既定的合法規(guī)范?！保?］盡管這種服從的對象會擴大到行使職務權(quán)威的人們那里，但也僅在職務權(quán)威的范圍內(nèi)才具有形式上的合法性，即“只有在理性地確定了秩序賦予該權(quán)威人物的管轄權(quán)的界限時，成員才有服從的義務?！保?］因而，組織成員服從的對象是法定的非人格秩序，管理者的權(quán)威也僅來源于職位所賦予的法定權(quán)利，而非權(quán)威人物個人。

因此，從根本上來講，法理型權(quán)威所指涉的是“成文規(guī)范是所有行為的依據(jù)，決策行為更多依據(jù)規(guī)則，而非就事論事，任何不合規(guī)則的例外都必須尋求正式的裁決，有時甚至尋求新的規(guī)則。”［7］因而，規(guī)則而非“家長”變幻莫測的指令或過去的經(jīng)驗成為官僚制組織每一個行動必須遵循的準則，規(guī)則的相對穩(wěn)定性在一定程度上保持了組織的穩(wěn)定性與持續(xù)性。

需要強調(diào)的是，法理型權(quán)威同時也意味著“調(diào)整官職行為的規(guī)則可以是技術(shù)性規(guī)則或規(guī)范。在這兩種情況下，對它們的運用要達到完全的理性化，那么專業(yè)性的訓練就必不可少。”［8］因此，有資格被委以官職的人員均需要接受適當?shù)膶I(yè)訓練，并證明自身具有合格的專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)。從這里可以看出，法理性權(quán)威內(nèi)在地包含著基于職位的層級權(quán)威與基于專業(yè)技能的專業(yè)權(quán)威兩種形式，只是在韋伯那里，這二者是協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的。

三、官僚制組織運作中法理型權(quán)威的分化：獨立于層級權(quán)威的專業(yè)權(quán)威

（一）專業(yè)權(quán)威的出現(xiàn)及其對層級權(quán)威的挑戰(zhàn)

韋伯認為，法理性權(quán)威構(gòu)成了官僚制的合法性基礎，而“官僚制行政意味著從根本上以知識進行支配”［9］，且“只有被證明是具有一定技術(shù)性素養(yǎng)的人員，才能成為有組織群體的行政班子成員，也只有這樣的人才有資格被委以官職?！保?0］因此，他的模式隱含的前提是，“個人在等級中的地位是與技術(shù)知識水平一致的。”［11］但“帕森斯和古爾德納認為，韋伯分析權(quán)威時混淆了兩個不同的概念。一方面，在討論官僚制行政等級結(jié)構(gòu)時，認為權(quán)威來自‘占有合法設立的職位’；另一方面，在討論招募和晉升的準則時，卻強調(diào)權(quán)威的基礎是‘技術(shù)專長’。”［12］這就意味著法理型權(quán)威具有兩種不同的來源，一方面來自于合法設立的職位，一方面又來自于具有技術(shù)專長的人。韋伯潛在地認為二者是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，沒有看到其分化與沖突的一面，從而為官僚制組織理論的巨大爭議及國家治理中效率與穩(wěn)定間的沖突埋下了伏筆。

為更清晰地闡述該問題，筆者將純粹來自“職位”的權(quán)威稱之為“層級權(quán)威”，而將純粹來自專業(yè)技術(shù)或技能的人及共同體的權(quán)威稱之為“專業(yè)權(quán)威”。在現(xiàn)實的政府部門中，這兩種權(quán)威并不一定絕然分離，而是有一定交叉重合，例如，部門領導也是可能是其部門所涉事務領域的專業(yè)權(quán)威。

但在高度專業(yè)化分工的今天，官僚制組織中的能力與職權(quán)間的差距隨著時間的推移日益明顯。因為官僚制組織中的知識不僅來源于抽象的技術(shù)知識，更來源于從實際工作經(jīng)驗中發(fā)展起來的“實踐知識”。“官僚組織，或利用官僚組織的支配者，又可能以處理政治事務所累積的經(jīng)驗和知識，來增強其權(quán)力。他們通過其職位的運作可了解許多事件的真相，并且得以接近許多只對他們開放的資料?！保?3］且“任何官僚制都在追求的這種職業(yè)內(nèi)部人的優(yōu)勢，都會通過對它的信息和意圖的保密手段而進一步擴大?！保?4］這就導致權(quán)力向上集中，但是能力卻下移的現(xiàn)象。雖然上級仍然擁有決策一切的權(quán)力，但由于科學技術(shù)的進步，他已經(jīng)越來越缺乏做出所有決策的能力。［15］即使在韋伯時代，他也不得不承認，“‘政治主宰者會發(fā)現(xiàn)’，與訓練有素的官員相比，自己總是處在面對專家時的那種半瓶子醋的地位上?！保?6］這便是國家治理中一統(tǒng)體制與有效治理之沖突的深層次根源，即官僚體制除了層級權(quán)威之外，還有另一套基于專業(yè)權(quán)威的運作邏輯，二者具有明顯的不同。

（二）專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威的不同運作邏輯

正如光譜的兩端，專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威表現(xiàn)出明顯的不同（見表1）。

首先，從權(quán)威的來源來看，“與非專業(yè)型權(quán)威比較，專業(yè)型權(quán)威需要更高程度的技術(shù)能力。雖然會有例外，通常專業(yè)文憑需要接受更廣泛的正式教育?！保?7］另外，如前所述，專業(yè)權(quán)威還來源于與個人特征相連，與具體工作相關，與情境相結(jié)合的經(jīng)驗性知識與信息，即實踐知識，這些知識與信息是不在這個崗位上的領導難以精確掌握的。工作人員通過占有這些經(jīng)驗與信息，對政策的可行性及如何執(zhí)行政策具有一定話語權(quán)，從而獲得權(quán)威。

第二，從權(quán)威的運行原則來看，“專業(yè)工作者受與科層管理不同的倫理規(guī)范制約，因為其目的在于保護危難中的當事人利益?？茖訖?quán)威，與專業(yè)型權(quán)威相反，幾乎完全基于個人在組織中的正式職位?！保?8］從本質(zhì)上來講，前者在運行過程中，將更多地遵循專業(yè)標準或職業(yè)倫理。相應地，受專業(yè)權(quán)威支配的專業(yè)工作者，其行動也更傾向于“價值理性式”［19］行動，較多地由其專業(yè)信仰所決定。而層級權(quán)威則是典型的根據(jù)“目的理性式”原則而運行的權(quán)威。官僚制組織中每個層級、每個職位皆是根據(jù)目的-手段鏈而設計，每個職位上的工作人員皆根據(jù)組織分配給其的目標選擇最合適完成組織目標的手段行事而非專業(yè)信仰。

第三，從權(quán)威的行使方式來看，與層級權(quán)威強調(diào)命令-服從不同的是，專業(yè)權(quán)威的顯著表現(xiàn)在于其自主性——一種對其工作的合法控制的狀態(tài)。原因在于，專業(yè)工作涉及到復雜的專業(yè)知識與技能，非專業(yè)人士難以評估或規(guī)范它；其次，專業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)使他可以在沒有監(jiān)督的情況下負責任地工作；最后，專業(yè)自身可以對少數(shù)不能勝任工作或是以不道德的方式履行職責的人員進行有效的監(jiān)督。［20］因此，專業(yè)權(quán)威的自主性特征趨向于在充滿信任與較少管制的環(huán)境下工作。而層級權(quán)威的控制傾向卻總是需要對專家、下屬進行嚴密的監(jiān)督、審查，且這個過程總是充滿了不信任。這導致二者之間在本質(zhì)上存在難以調(diào)和的矛盾。但由于專業(yè)權(quán)威的特殊性，在涉及專業(yè)性較強的知識傳播、醫(yī)療衛(wèi)生、法律事務、科學研究等政府事務領域，層級權(quán)威仍然較難控制專業(yè)權(quán)威。弗萊德森通過比較美國、英國和蘇聯(lián)三個國家的醫(yī)療職業(yè)，發(fā)現(xiàn)由于醫(yī)生對專業(yè)知識的掌控，“國家”（層級權(quán)威）僅能控制其經(jīng)濟政治上的自主性，卻難以對其技術(shù)自主性施加影響［21］。

表1 搖專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威的不同運作邏輯

最后，從權(quán)威的合法性指向來看，由于專業(yè)技能及資質(zhì)一般由同行或者專業(yè)共同體而不是科層制中的上司來認定，因此專業(yè)權(quán)威更多地指向組織外部合法性。而基于組織授權(quán)的層級權(quán)威則更多地指向組織內(nèi)部合法性。

（三）層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威的沖突

正因為兩種權(quán)威具有不同的內(nèi)在邏輯，在官僚制組織運作過程中，兩種權(quán)威很難完美融合在一起，要么專業(yè)權(quán)威或明或暗地消解層級權(quán)威，要么層級權(quán)威通過強權(quán)壓制專業(yè)權(quán)威，使其被忽視掩蓋而不能為組織目標做出貢獻。

1.專業(yè)權(quán)威消解層級權(quán)威。在理想型意義上，層級權(quán)威是等級制原則在組織中的體現(xiàn)，它純粹基于職位產(chǎn)生，在命令指揮鏈中服務于組織總體目標的實現(xiàn)。如果服從層級權(quán)威在一定程度上代表了組織目標的既定方向，那么當越來越多的專業(yè)人員在官僚制組織中工作時，“基于專業(yè)技能或倫理做出的判斷可能不同于以成本與組織的管理要求為取向的管理判斷”［22］。這個時候，每個專家、每個部門都致力于狹隘的專業(yè)判斷，而非整個組織目標的實現(xiàn)，便會出現(xiàn)組織目標偏離或目標置換現(xiàn)象，導致組織失控。

特別值得注意的是，由于龐大的治理規(guī)模決定了國家需要依賴多層級地方政府對公共事務進行治理，因而我國官僚制中存在較長的層級鏈條。這就意味著專業(yè)權(quán)威對層級權(quán)威的消解具有一定相對性。即類似于目的-手段鏈的原理，如市級領導對于其下屬的縣級領導的權(quán)威屬于層級權(quán)威，但面對其省級領導時，又可能因為他具有相對的在地化的實踐優(yōu)勢而具有專業(yè)權(quán)威。因而，從理論上看，專業(yè)權(quán)威對層級權(quán)威的消解會從組織的底層不斷向上蔓延，直至影響最頂層領導（黨和國家領導人）對于組織的協(xié)調(diào)與控制。層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威的沖突最終演變?yōu)閲翼攲宇I導如何控制官僚的問題。

如李普斯基提出的“街頭官僚”理論認為，教師、警察、社會福利工作者等街頭官僚由于長期處于工作一線，與公民接觸最為緊密，因而他們積累了大量關于工作的經(jīng)驗與知識。再加上“街頭官員的工作情景太復雜以至于無法使用規(guī)則，對問題的主觀或人為的反應常常需要在現(xiàn)場做出應對，這樣工作的周全性便提高了個別街頭官員行為的合法性?！保?3］因而公共政策實際上是由他們在掌控，而不是高級官員。進一步地，“李普斯基認為專業(yè)化不會是科層控制政府服務傳遞的滿意替代。專業(yè)人員不僅期望得到公共行政部門難以提供的高收入，而且他們的服務常常指向高地位階層。此外，醫(yī)療與法律服務的專業(yè)化可能使公共服務者既不向其上級也不向其顧客負責，顯然，這不是公共政策執(zhí)行的滿意結(jié)果?！保?4］在我國，也存在大量公共政策執(zhí)行走樣、失效現(xiàn)象，盡管已有研究從利益主體、政策缺陷、制度張力、科層結(jié)構(gòu)等維度對此問題進行了詳盡的闡釋，但進一步深究就不難發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行能夠“走樣、失效”的前提在很大程度上正是因為基層官僚壟斷了大量基于工作經(jīng)驗與信息的實踐知識，從而擁有了政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)。

2.層級權(quán)威貶抑專業(yè)權(quán)威。與之相反的是，科層制中專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威沖突還有可能因為層級權(quán)威貶抑專業(yè)權(quán)威而影響組織效率的實現(xiàn)?！霸诂F(xiàn)代社會中，管理者權(quán)威的原則的制度化和管理部門的制裁權(quán)力（這依賴于該組織能夠向它的成員經(jīng)常提供報酬的資源）大大促進了個體管理者贏得其下級對其權(quán)威的合法贊同的任務。”［25］在這種情況下，強大的層級權(quán)威極易使專業(yè)人員的專業(yè)技能被忽視，專業(yè)權(quán)威遭到損害，專業(yè)知識被掩蓋而沒有用來為組織的目標作貢獻。

在我國，國家通過干部人事制度牢牢控制了政府官僚的工資福利與獎懲升遷等切身利益，因此當層級權(quán)威完全忽視專業(yè)權(quán)威而執(zhí)意推行某種政策意圖時，政府官僚很可能不得不犧牲專業(yè)權(quán)威而服膺于層級權(quán)威。一個典型例子便是我國上個世紀五十年代末的“大躍進”運動，意識形態(tài)通過層級權(quán)威直抵政府治理的每個角落，妄圖運用組織和意志力來實現(xiàn)技術(shù)上不可能的目標，“技術(shù)上的限制以及就此提出忠告的專家”［26］被完全藐視，專家與知識分子被撇在一邊，最終釀成災難性的后果。

四、控制與自主的張力：專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威沖突的深層次根源

專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威之間的沖突是國家治理中效率與穩(wěn)定間張力的來源之一。那么，導致兩種權(quán)威沖突的原因又是什么呢？由淺入深來看，官僚制組織中專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威沖突的直接原因在于專業(yè)權(quán)威凸顯對于正式組織結(jié)構(gòu)的背離。進一步地，權(quán)威結(jié)構(gòu)背離組織結(jié)構(gòu)則源于作為協(xié)調(diào)與控制系統(tǒng)的官僚制組織與環(huán)境變遷之間的矛盾。而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)悖論的根源則在于官僚制組織對行動者能動性的抑制與行動者的策略性反抗之間的沖突，即控制與自主的張力。

（一）權(quán)威結(jié)構(gòu)對正式組織結(jié)構(gòu)的背離

韋伯將官僚制看作一種最優(yōu)的協(xié)作與控制系統(tǒng)，這里“隱含著一個基本前提:資源壟斷和法理制度把組織中非人格化的‘上級’事先就置于一種對下級的支配位置上，這就是社會賦予職位的先在性權(quán)力，而且這種權(quán)力關系會因為職位關系設計基于‘技術(shù)最優(yōu)’的原則而被下級認同?！保?7］但在組織實際運作過程中，仍然在某些領域存在著與組織正式權(quán)威結(jié)構(gòu)并行的另一套權(quán)威結(jié)構(gòu)。

克羅齊埃通過對法國聯(lián)合工業(yè)壟斷企業(yè)的研究證明了在不確定的世界，在規(guī)則管不到的地方將給那些需要做出決策并有能力決策的人提供運用權(quán)力的機會，進而產(chǎn)生新的權(quán)威。如當機器故障是唯一不可預測的主要問題，非人格化規(guī)則又不能解決此問題，而只有維修工人有能力解決此問題，且機器對生產(chǎn)工人的工作、福利又有重要影響時，相對于上司，新的平行權(quán)力便產(chǎn)生了，維修工人便擁有了對生產(chǎn)工人的權(quán)威。［28］這個權(quán)威事實上是對正式組織結(jié)構(gòu)的一種背離。

進入后工業(yè)社會，“稀缺社會的分配問題和分配沖突，也同科技引發(fā)的風險在生產(chǎn)、界定及分配過程中產(chǎn)生的問題和沖突疊合在一起”［29］，這些沖突使后工業(yè)社會成為事實上的“風險社會”，這導致政府工作的復雜性與日俱增，代表層級權(quán)威的上司所不能掌控的不確定性領域?qū)絹碓蕉?，且層級鏈條越長，這種不確定性領域越多。在這些不確定性領域必然會產(chǎn)生更多新的平行權(quán)力與專業(yè)權(quán)威，導致組織運作中真實的權(quán)威結(jié)構(gòu)與正式的層級結(jié)構(gòu)相背離。

（二）剛性的組織結(jié)構(gòu)與環(huán)境變遷的矛盾

由于官僚制組織本質(zhì)上是一個協(xié)作與控制系統(tǒng)，平行權(quán)力與專業(yè)權(quán)威的出現(xiàn)，將會損害組織的協(xié)調(diào)與控制效果，影響組織目標的達成。在這種情況下官僚制組織往往會制定更多細致具體的規(guī)則來應對專業(yè)權(quán)威的增加。這種事務巨細的非人格規(guī)則沒有給不確定性領域留下靈活的空間，但環(huán)境總是不斷變化的，一旦出現(xiàn)規(guī)則觸及不到的領域，上司對下屬的影響就在此領域消失了。這時，擁有組織所需的核心技術(shù)或技能，能夠消除不確定性的專業(yè)人員就擁有了新的平行權(quán)力，新的權(quán)威就出現(xiàn)了。

因而，“克羅茨模型預測將出現(xiàn)不斷增加的規(guī)則、集中化、地位孤立和平行權(quán)力，并使得科層制變得更加剛性。如果不是改變環(huán)境，科層制將抵制變遷，直至無法抵抗的危機出現(xiàn)?！保?0］可見，組織中權(quán)威沖突的真正根源在于其作為協(xié)作與控制系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)悖論，這個悖論決定了科層制是通過強化層級權(quán)威，弱化專業(yè)權(quán)威的方式來將環(huán)境變遷的不確定性轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織內(nèi)部的確定性來應對環(huán)境變遷，而這必將帶來層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威的持續(xù)不斷的沖突。

（三）作為協(xié)調(diào)與控制系統(tǒng)的組織對行動者能動性的抑制

“從文藝復興到尼采的主流哲學是一個從肯定人的理性價值到非理性價值的進步，而韋伯的官僚制理論設計卻是與這一主流哲學相對立的。因為，它在這種科學化技術(shù)化的設計中片面強調(diào)客觀的形式合理性，從而在根本上否定了人，這無異于在官僚制中宣布人的死亡。”［31］

科層制為了讓分工能夠得到協(xié)調(diào)并且保持組織的穩(wěn)定性，強調(diào)規(guī)章制度在組織中的全面應用。這些制度詳細規(guī)定了組織中每個人的職責及工作程序，以保證不管多少人從事某項工作，其結(jié)果都能保持一致并且得到協(xié)調(diào)。但作為“行動者”的個體，特別是擁有組織所需的專業(yè)技能、秘密信息的專業(yè)人員，“永遠不可能被限制在某些抽象而空洞的功能之中。”［32］這些關鍵行動者，在組織強加給他們的限制中，總會擁有一些自由度，并“以策略的方式作用于他們和別人的互動之中。這一碩果僅存的自由度推翻了那些最為高明的準則規(guī)定”［33］，并往往產(chǎn)生背離組織原有目標的意圖之外的后果。這會促使組織制定更多的規(guī)則來應對此種危機，而組織內(nèi)的專業(yè)行動者則會針對規(guī)則做出相應策略行為，將組織的控制導向不同的方向，從而再一次加速判斷性決策的集中，造成等級地位的彼此孤立，并最終產(chǎn)生平行權(quán)力關系，而這又加速了科層制的剛性，造成新一輪的惡性循環(huán)……可見，官僚制的結(jié)構(gòu)悖論事實上源于其將所有組織行動都框定于規(guī)則之中，并意圖通過抑制行動者的能動性以使基于職位的層級權(quán)威能夠百分之百生效的運作邏輯，但關鍵行動者的自主性又往往使這種控制失敗，即控制與自主之間永恒的張力。

五、討論：控制與自主的平衡——新公共治理時代層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威的協(xié)調(diào)方式探討

如果說“國家治理的諸多機制大多是在‘用’官僚機器以實施其意圖又不得不‘治’官僚體制偏離其意圖這一矛盾中產(chǎn)生的。”（周雪光，2013），那么由層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威不同運作邏輯導致的層級權(quán)威對專業(yè)權(quán)威控制的過當或失效便是國家治理效率與政權(quán)穩(wěn)定間沖突的深層次根源之一。因此，尋求國家治理效率與政權(quán)穩(wěn)定間的統(tǒng)一還需要在層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威的協(xié)調(diào)中去找尋密碼。

針對層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威之間的沖突，“一種普遍被嘗試運用的理想方式是將專業(yè)權(quán)威和等級權(quán)威合為一體”［34］，既領導干部的“雙肩挑”模式。 這種模式將兩種權(quán)威集中于一個領導身上，看似不僅可以解決組織的層級權(quán)威與專業(yè)權(quán)威的沖突問題，還可以提高組織應對環(huán)境的專業(yè)技能，使得組織在內(nèi)外兩方面實現(xiàn)完美的統(tǒng)一。但可以預見的是，追求兩種權(quán)威的表面合體并不代表沖突就緩解了，而只是將沖突置于一個人身上而已。另一種做法是將直線行政者的職位權(quán)威與技術(shù)專家的專業(yè)權(quán)威分離的直線參謀制，但在實踐中直線人員與參謀人員之間的矛盾與沖突隨處可見，這樣的結(jié)構(gòu)仍然難以有效融合兩種來源不同的權(quán)威。還有學者根據(jù)社會選擇理論，總結(jié)了分權(quán)、帕累托原則、普適域、非循環(huán)性四種緩解專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威之沖突的原則，但這四種原則本身又難以相融，甚至是自相矛盾的［35］。

從根本上說，專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威的沖突來源于官僚制組織中層級權(quán)威的控制邏輯與專業(yè)權(quán)威的自主性之間的張力，要從根本上協(xié)調(diào)官僚制組織中專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威之間的沖突，使之處于一種平衡的狀態(tài)，最可行的辦法是改變官僚制組織的控制邏輯，在其中找回行動者的能動性。而要做到這一點，唯一的徹底的方法是設想一種替代官僚制的新型組織形式。布勞認為，“科層管理既是民主自由的保護神，也是民主的障礙。如果考慮我們的期望，現(xiàn)在尚無科層制的簡單替代品……?！保?6］顯而易見，布勞并不認為目前存在替代官僚制的可能，他將如何協(xié)調(diào)二者矛盾的問題留給了讀者。

筆者認同布勞的觀點，認為目前談論官僚制的替代問題還過于武斷，官僚制仍是處理大規(guī)模行政任務，實現(xiàn)國家治理目標不可或缺的組織形式，官僚制內(nèi)的專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威的沖突也是不可避免的。問題的關鍵并不在于要完全消除二者間的沖突，而在于國家必須有能力發(fā)現(xiàn)具有專業(yè)權(quán)威的關鍵行動者，并明了在哪些情形下，專業(yè)權(quán)威會較易脫離層級權(quán)威的控制，在哪些情形下層級權(quán)威又會忽視或貶抑專業(yè)權(quán)威，在此基礎上正確地引導權(quán)威的走向，使之處于平衡的狀態(tài)?！鞍l(fā)現(xiàn)普遍性是必要的，但是同樣必要的是尋找變化的模式”。［37］眾所周知，組織的設計、結(jié)構(gòu)與行為受到組織的技術(shù)環(huán)境、任務環(huán)境以及制度模式等多種因素的影響，不同類型官僚制組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)存在系統(tǒng)差異，因而解決其專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威的沖突問題并沒有一個普適的模式，需要國家在對專業(yè)性程度不同的官僚制組織機構(gòu)進行精確分類的前提下研究二者的權(quán)力對比情況，并提出相應控制措施以糾正其失衡狀態(tài)。

“進入新公共治理時代，公共項目實施和公共服務提供需要公共管理者與大量政府外部的利益相關者進行互動及合作?！保?8］各個機構(gòu)和行動者之間通過橫向聯(lián)系而結(jié)成的網(wǎng)絡成為公共政策執(zhí)行與公共服務提供的重要組織形式。在數(shù)據(jù)治理、環(huán)境治理、扶貧開發(fā)、公共基礎設施建設等廣泛的治理領域中，我們?？筛Q見這些組織網(wǎng)絡的身影。在這種組織網(wǎng)絡中，各行動主體之間有著復雜的要素交織與聯(lián)系，他們圍繞目標突破組織邊界一起工作，更加強調(diào)合作和“公民服務”的導向。更為關鍵的是，在這種情勢下，各行動主體在形式上是平等的，都有著討價還價的能力，基于自主邏輯的專業(yè)權(quán)威將會更加凸顯，這將對基于政府內(nèi)部職位權(quán)力的層級權(quán)威產(chǎn)生巨大沖擊，并對國家治理帶來新的挑戰(zhàn)。

從某種意義上說，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，歸根結(jié)底也是“國家治理知識”的現(xiàn)代化。在新公共治理時代，公共服務過程中越來越多的組織間網(wǎng)絡的出現(xiàn)不僅使官僚制組織的組織結(jié)構(gòu)、資金獲取方式及公共服務提供方式發(fā)生了巨大的變化，更使“國家治理知識”的分布層級與范圍發(fā)生了變化。在這種情況下，專業(yè)性程度不同的政府部門機構(gòu)間，政府部門與其他治理主體間，作為組織治理核心的專業(yè)權(quán)威與層級權(quán)威的關系將會發(fā)生哪些變化？又呈現(xiàn)出何種差異？為什么會出現(xiàn)此種變化和差異？這些變化對國家治理將帶來哪些挑戰(zhàn)，這些差異對國家治理理論有何啟示，政府應如何應對？這一系列問題有待發(fā)展更精細的命題進一步深入考察。