文 （四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：四川民族地區(qū)按照省上要求先后出臺(tái)扶貧相關(guān)規(guī)劃和實(shí)施辦法，從產(chǎn)業(yè)幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目投資、教育扶貧、最低生活保障等各方面探索脫貧路徑，取得較好成效。但各地在推行扶貧政策過程中還面臨諸如貧困人口識(shí)別方法單一、扶貧資金投放有效性不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異化不足等問題，民族地區(qū)貧困面大、程度深，扶貧機(jī)制創(chuàng)新好方法多樣性不足等問題不同程度存在。因此，建議從創(chuàng)新貧困人口的識(shí)別方式；加強(qiáng)扶貧的“供給側(cè)”改革，實(shí)施有效供給；實(shí)施差異化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；扶貧政策頂層設(shè)計(jì)的前瞻性與基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的自由度相結(jié)合；提升扶貧質(zhì)量等幾個(gè)方面優(yōu)化扶貧政策。

民族地區(qū)是四川省扶貧開發(fā)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。近年來，四川省加大扶貧力度，將脫貧攻堅(jiān)和農(nóng)村振興發(fā)展作為工作的重中之重，部署補(bǔ)民生短板和脫貧任務(wù)，頻打扶貧政策組合拳。但基于民族地區(qū)貧困人口量大面廣、自然條件惡劣、脫貧基礎(chǔ)差，脫貧返貧交織等基本情況，我們?cè)趦蓚€(gè)月時(shí)間內(nèi)，分赴涼山、甘孜和阿壩三州部分地區(qū)進(jìn)行專題調(diào)研，對(duì)這些縣市區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的一些做法、積累的經(jīng)驗(yàn)、存在的問題進(jìn)行梳理，并據(jù)此提出優(yōu)化政策措施的建議。

一、四川省民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施概況

（一）扶貧支持力度持續(xù)加大，各項(xiàng)工作有序開展

1.財(cái)政支持力度逐年加大，精準(zhǔn)扶貧的物質(zhì)基礎(chǔ)逐漸夯實(shí)。四川各級(jí)財(cái)政逐年加大對(duì)民族地區(qū)的支持力度。據(jù)省扶貧移民局和財(cái)政廳公布數(shù)據(jù)，2015年度省財(cái)政兩批次專項(xiàng)扶貧資金共454551.2萬元，其中甘孜、阿壩和涼山三州達(dá)到182032.7萬元，占全省總額的40.05%；如加上峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣、北川羌族自治縣三個(gè)少數(shù)民族自治縣的扶貧資金投入，則達(dá)190286.7萬元，占全省的41.86%；如果再加上16個(gè)少數(shù)民族待遇縣投入的兩批次41418.4萬元，民族地區(qū)投入占比50.97%。也就是說，省財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的一半以上投向了民族地區(qū)。

再看2017年度第二批中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入，共計(jì)投入171378萬元。其中阿壩州8370萬元；甘孜州7580萬元；涼山州19885萬元，占全省總額的20.91%，比2015年有所下降。但是中央還有少數(shù)民族發(fā)展資金4552萬元、中央專項(xiàng)彩票公益金支持貧困革命老區(qū)扶貧資金16000萬元，在這16000萬元中阿壩州4000萬元，其中：茂縣2000萬元，理縣2000萬元；甘孜州6000萬元，其中：瀘定縣2000萬元，甘孜縣2000萬元，新龍縣2000萬元；省級(jí)財(cái)政支持深度貧困地區(qū)專項(xiàng)資金6000萬元，其中阿壩州335萬元、甘孜州1582萬元、涼山州4083萬元。

2.政策措施不斷優(yōu)化，“多維聯(lián)動(dòng)”扶貧格局逐漸形成。省級(jí)層面，各項(xiàng)政策措施陸續(xù)出臺(tái)并優(yōu)化實(shí)施。2014年3月省委出臺(tái)《貫徹〈關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見〉實(shí)施方案》，對(duì)改進(jìn)貧困縣考核、精準(zhǔn)扶貧、完善干部駐村幫扶、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、完善金融服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)參與等“六大機(jī)制”創(chuàng)新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。2015年7月中共四川省委十屆六次全會(huì)專題部屬扶貧攻堅(jiān)政策。推出10個(gè)扶貧專項(xiàng)方案，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新村建設(shè)、教育與就業(yè)、生態(tài)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)生、文化惠民、社會(huì)保障、社會(huì)資金參與和財(cái)政金融扶貧。2016年開始對(duì)這10個(gè)專項(xiàng)方案細(xì)化分解，派生出17個(gè)扶貧專項(xiàng)。比原來多出工業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、商務(wù)扶貧、農(nóng)村土地整治專項(xiàng)扶貧、科技扶貧和易地扶貧搬遷六項(xiàng)。

為達(dá)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，省委密集召開全省性會(huì)議，層層落實(shí)任務(wù)、傳導(dǎo)壓力。2014年9月11日，省政府召開精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，推動(dòng)625萬扶貧對(duì)象、11501個(gè)貧困村幫扶全覆蓋，資金項(xiàng)目精準(zhǔn)沉到村、扶到戶，變“大水漫灌”為“精確滴灌”。2014年10月17日，省政府召開社會(huì)扶貧動(dòng)員電視電話會(huì)議，同步開通“四川愛心扶貧網(wǎng)”，通過“直通車”式扶貧幫扶，社會(huì)資金參與扶貧的積極性高漲。民族地區(qū)正逐步形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)“多維聯(lián)動(dòng)”的扶貧大格局。

3.民族地區(qū)逐步落實(shí)各項(xiàng)政策，扶貧開發(fā)工作有序推進(jìn)。一是民族地區(qū)逐步完善扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)信息。貧困人口的識(shí)別及建檔立卡等逐步完善。二是各項(xiàng)民生工程及以交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展順利，民族群眾逐步向“過上好日子、住上好房子、形成好風(fēng)氣、養(yǎng)成好習(xí)慣”的良性循環(huán)過度。如涼山州在2014年春出臺(tái)《大小涼山彝區(qū)“十項(xiàng)扶貧工程”總體方案》，從彝家新寨建設(shè)到鄉(xiāng)村道路暢通，從教育扶貧到特色產(chǎn)業(yè)培育，既聚焦短板，又找準(zhǔn)長遠(yuǎn)發(fā)展實(shí)招，打響涉及48.8萬貧困群眾的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。三個(gè)民族自治州在交通、水利、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上加快步伐。三是各級(jí)政府不斷強(qiáng)化依法治理，各項(xiàng)監(jiān)督檢查不斷深入，對(duì)扶貧工作和資金使用的管理水平有所提高。四是機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步完善，產(chǎn)業(yè)扶貧、新村扶貧、能力扶貧、生態(tài)扶貧等有序開展。

（二）基層創(chuàng)新不斷加快，政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)

1.各地扶貧機(jī)制逐步健全高效。各地逐步建章立制，扶貧開發(fā)逐步走上規(guī)范化、制度化道路。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三個(gè)民族自治州和少數(shù)民族待遇縣都先后出臺(tái)了精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施意見、監(jiān)督核查等規(guī)章制度。如阿壩州自2015年7月1日起實(shí)施經(jīng)省、州兩級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)通過的《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，《條例》的制定填補(bǔ)了民族地區(qū)扶貧開發(fā)缺乏地方法規(guī)的空白，目前，全州各市縣正整合資源、健全機(jī)制、狠抓落實(shí)。涼山州打好精準(zhǔn)扶貧“3+12+N”組合拳（1個(gè)實(shí)施規(guī)劃+1個(gè)實(shí)施意見+1個(gè)決定、12個(gè)扶貧專項(xiàng)方案，若干個(gè)年度計(jì)劃），扎實(shí)推進(jìn)“七個(gè)一批”（發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)一批、創(chuàng)業(yè)就業(yè)致富一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療保障扶持一批、治毒治病救助一批、災(zāi)后重建幫扶一批）行動(dòng)計(jì)劃，讓貧困群眾住上好房子、過上好日子、養(yǎng)成好習(xí)慣、形成好風(fēng)氣。

2.各地適時(shí)調(diào)整和探索創(chuàng)新，強(qiáng)化政策效用及其地方適應(yīng)性。一是優(yōu)化創(chuàng)新資金投入機(jī)制，把有限的資金用在刀刃上。重點(diǎn)推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，對(duì)同一個(gè)區(qū)域同步投入、集中使用。將項(xiàng)目資金盡可能交給縣級(jí)統(tǒng)籌，把資金和項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣市。小額擔(dān)保貸款、青年創(chuàng)業(yè)貸款、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款、婦女創(chuàng)業(yè)貸款向貧困地區(qū)、貧困戶傾斜，等等。

二是逐步構(gòu)建資產(chǎn)扶貧機(jī)制。在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)增值模式，引導(dǎo)貧困戶將土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)等入股，采取委托經(jīng)營、合作經(jīng)營等方式，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變資本，確保貧困戶多渠道增收。

三是細(xì)化政策實(shí)施措施。如省委在 《關(guān)于集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保同步全面建成小康社會(huì)的決定》中提出“五個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃，即扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批、災(zāi)后重建幫扶一批，確保貧困群眾穩(wěn)定脫貧。涼山州則將其完善為“七個(gè)一批”行動(dòng)，比省上增加“創(chuàng)業(yè)就業(yè)致富一批和治毒治病救助一批”。2015年8月涼山州州委出臺(tái)《關(guān)于集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保同步全面建成小康社會(huì)的決定》制定未來五年線路圖，細(xì)化到每年每步具體操作辦法，精準(zhǔn)到貧困人口人均種植核桃50株（花椒80株）或其它果木2畝以上等。

3.各地圍繞惠農(nóng)增收積極出臺(tái)措施，扶貧效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。民族地區(qū)精準(zhǔn)解決問題，在以交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困戶住房條件，堅(jiān)持智力扶貧，推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生和科技服務(wù)，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)等各方面增加投入，使得經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善、公共服務(wù)水平顯著提升、生態(tài)環(huán)境有較大改善，貧困群眾生產(chǎn)生活質(zhì)量明顯改善，扶貧工作取得階段性成效。據(jù)2017年四川、涼山州、甘孜州、阿壩州國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2017年甘孜、阿壩、涼山三州農(nóng)村居民人均可支配收入分別為10444元、11751元和11415元，分別比上年增長11.5%、9.8%和10.1%；農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出分別為7758元，人均消費(fèi)支出10590元、人均生活消費(fèi)支出8734元，分別比上年增長14.0、12.6%和8.7%。而四川省2017年農(nóng)村居民人均可支配收入為12227元，比上年增長9.1%。從數(shù)據(jù)看，盡管民族地區(qū)的農(nóng)村人均可支配收入還低于省平均水平，但收入增幅遠(yuǎn)高于省平均水平，由此可知，經(jīng)過多年的幫扶，民族地區(qū)農(nóng)村居民的收入增長是較快的。

二、四川民族地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧過程中的實(shí)踐困局和主要問題

（一）四川民族地區(qū)在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過程中的實(shí)踐困局

1.“精準(zhǔn)識(shí)別”還是“區(qū)別對(duì)待”：“精準(zhǔn)識(shí)別”的“排外”特性誘致新的矛盾。貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別是最重要的基礎(chǔ)性工作，國家出臺(tái)了識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別程序。然而，基于貧困戶識(shí)別的扶貧政策以“對(duì)象”為導(dǎo)向，具有典型的“排外”特性，即“非貧困”戶不能享受扶貧政策帶來的實(shí)惠。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)2015年以戶人均年收入2800元以下定為貧困戶，而有些家庭人均年收入可能為2900元或2850元，這些與建檔貧困戶經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差不大，但沒法享受扶貧帶來的收益，事實(shí)上基層有時(shí)很難從大多數(shù)貧困群眾中區(qū)分出“非貧困戶”。這種除了人均收入單項(xiàng)指標(biāo)外，其他情況的識(shí)別是否有效也值得思考。貧困戶獲得的優(yōu)惠，使得一些位處貧困線邊緣的農(nóng)戶心理失衡。這種“排外”特性下的“精準(zhǔn)識(shí)別”帶來了村民之間新的矛盾和基層工作的難度。也正因?yàn)槿绱?，在建檔立卡時(shí)，為了平息矛盾，有搞“平均主義”的、也有“抓鬮”決定貧困名額的，雖有違規(guī)之嫌，但實(shí)屬無奈之舉。

2.“授人以魚”還是“授人以漁”：善意“多予”下的激勵(lì)偏向誘致惰性思維滋生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些民族地區(qū)的貧困戶自身脫貧的主動(dòng)性不高，對(duì)各項(xiàng)政策的參與及認(rèn)同度也存在偏差?；谡昴赀f增的扶貧資金和政策優(yōu)惠，“等、靠、要”消極思想致使村民們搶當(dāng)貧困戶，“等著扶、躺著要”、“不愿脫貧”的怪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。簡(jiǎn)言之，政府善意“多予”措施產(chǎn)生了激勵(lì)偏向，再加上沒有科學(xué)的“貧困戶畢業(yè)條款”（即脫貧后從建檔立卡的貧困戶名冊(cè)中去除的相關(guān)規(guī)則），使得這種惰性思維在民族地區(qū)普遍滋生。

在一些動(dòng)力不足的貧困戶眼里，政府就是普度眾生、救苦救難的菩薩，懶散的依賴心理使他們不思進(jìn)取，政府“斷奶”之日可能就是他們返貧之時(shí)。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語來解釋就是“感恩的邊際效應(yīng)遞減”。是不遺余力地“輸血”還是幫助貧困民眾產(chǎn)生“造血”能力，得認(rèn)真思考?！胺鲐毐叵确銎渲尽?，基層首先要解決貧困戶立志問題，要引導(dǎo)他們自強(qiáng)自立。相關(guān)部門的任務(wù)也不僅是公平分配扶貧資源、不僅是督查錢的去向和使用是否合理，更要幫助貧困戶提升自主性。

3.“產(chǎn)業(yè)扶貧”與“馬太效應(yīng)”：扶貧資金使用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異化不足誘致同質(zhì)化危機(jī)。扶貧要抓產(chǎn)業(yè)，這是貧困地區(qū)普遍達(dá)成的共識(shí)。四川民族地區(qū)也認(rèn)識(shí)到：政府的財(cái)政投入只是外力，脫貧的核心還要靠貧困群眾的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的培育。從精準(zhǔn)扶貧兩年多的實(shí)踐看，民族地區(qū)在推行產(chǎn)業(yè)扶貧上取得了一定的效果，如涼山州推行茶葉、核桃、烤煙等特色作物，部分民眾因此脫貧。但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧資金使用的差異化不足而導(dǎo)致的“馬太效應(yīng)”和同質(zhì)化危機(jī)也初露端倪。

一方面，由于對(duì)“建檔立卡”的貧困戶沒有根據(jù)貧困原因及程度再細(xì)分，一旦進(jìn)入就能得到政府“普惠制”式的幫扶，脫貧措施沒有針對(duì)性。但貧困原因不同、程度不同的貧困戶需要區(qū)別對(duì)待，如有些是“無力無業(yè)”貧困、有些是“有力無業(yè)”貧困。對(duì)有力無業(yè)貧困戶實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶，如峨邊縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)茶葉種植的面積予以補(bǔ)償，不同程度地解決了部分“有力無業(yè)”貧困戶的增收問題，但同時(shí)也拉大了收入差距；而對(duì)于“無力無業(yè)”貧困戶而言，這種補(bǔ)貼卻達(dá)不到增收目的。

另一方面，由于扶貧資金的精準(zhǔn)化使用，為了將資金用出去，基層并不是按照可持續(xù)“內(nèi)生”發(fā)展能力的培育來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而是宜種則種。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重復(fù)投資、盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象在民族地區(qū)很普遍。如涼山州規(guī)劃到2025年，全州核桃種植總面積達(dá)到1000萬畝，產(chǎn)量達(dá)到80萬噸。但其他許多貧困地區(qū)、包括云南的許多地區(qū)都在大量種植核桃。這種同質(zhì)化趨勢(shì)必將帶來“特色”不“特”、優(yōu)勢(shì)不“優(yōu)”的后果，隨著產(chǎn)品大量上市、供大于求進(jìn)而造成價(jià)格急劇下跌、農(nóng)民收入銳減，使得多數(shù)民眾面臨推翻原有產(chǎn)業(yè)而重新選擇新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛苦經(jīng)歷，既浪費(fèi)了財(cái)力、物力、人力，也會(huì)使政府的公信力下降。

4.“精準(zhǔn)信息”還是“繁文縟節(jié)”：求全求細(xì)目標(biāo)與基層準(zhǔn)備不充分誘致新的問題。從我們調(diào)研的情況看，基層普遍反映在精準(zhǔn)信息采集和應(yīng)對(duì)上級(jí)求全求細(xì)求快要求下存在工作主次不分、基層準(zhǔn)備不充分的困惑，駐村第一書記需要花費(fèi)大量的精力填表造冊(cè)、編制規(guī)劃、趕寫材料，而真正需要深入貧困群眾中去做的工作則有心無力。

一是大量的表冊(cè)雪片般飛向基層，企圖把所有信息“一網(wǎng)打盡”，但由于信息的主次不分，工作精力平均分配，使得重要的信息被平庸化；二是信息采集系統(tǒng)對(duì)新發(fā)生的情況不能很好適應(yīng)，如當(dāng)年居民突發(fā)因?yàn)?zāi)、因病、因教育投入而嚴(yán)重返貧時(shí)，由于錄入的信息無法及時(shí)動(dòng)態(tài)更改而導(dǎo)致扶貧政策享受不及時(shí)等問題普遍存在。信息是否精準(zhǔn)和有效，在一定程度上要看信息的動(dòng)態(tài)性是否充足、信息分類是否正確，貧困戶不能單獨(dú)簡(jiǎn)單地按照收入是否在貧困線以下錄入到建檔立卡系統(tǒng)中，還要做出更精確的分類和動(dòng)態(tài)調(diào)整。上級(jí)求全求細(xì)求快的要求與基層準(zhǔn)備不充分之間的矛盾如果累計(jì)到一定程度，必然造成基層的形式主義和匆忙應(yīng)付，因此，在未來精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作的開展中，有待于進(jìn)一步優(yōu)化政策、設(shè)計(jì)程序，發(fā)揮基層的自主權(quán)、積極性。

2017年甘孜、阿壩、涼山三州農(nóng)村貧困情況統(tǒng)計(jì)

（二）民族地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)脫貧面臨的主要問題

1.民族地區(qū)貧困人口多、貧困面廣、貧困程度深的狀況依然存在，持續(xù)脫貧任務(wù)艱巨。首先是民族貧困人口多。截至2017年，四川省民族地區(qū)的甘孜、阿壩、涼山三州，農(nóng)村貧困居民還有63.63萬人，占鄉(xiāng)村居民總數(shù)的9.41%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全省2.7%的貧困發(fā)生率。

其次是貧困面較大。四川省脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)區(qū)域“四大片區(qū)”中，有1/2是民族地區(qū)；有國家扶貧重點(diǎn)縣、片區(qū)縣60個(gè)，其中民族縣和享受民族縣政策待遇縣的48個(gè)，占4/5。

最后是貧困程度較深。對(duì)民族地區(qū)而言，目前剩下的貧困戶和貧困村也主要存在于高半山區(qū)、生態(tài)極度脆弱區(qū)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱區(qū)和一些信息閉塞、觀念相對(duì)落后的特殊區(qū)域。區(qū)域自然條件較差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，社會(huì)發(fā)育先天不良，貧困居民自身發(fā)展能力不足，基本公共服務(wù)不夠，扶貧成本邊際遞增等，也是對(duì)民族貧困地區(qū)減貧的巨大挑戰(zhàn)。

2.民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自身發(fā)展能力不足、易于返貧等情況不同程度的存在。由于精準(zhǔn)扶貧以來，四川省及時(shí)推進(jìn)以交通路網(wǎng)為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案，民族貧困地區(qū)的干線交通路網(wǎng)、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大進(jìn)展。但是貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)資金缺口大、統(tǒng)籌不足的問題依然突出，水、電、網(wǎng)絡(luò)通訊還不健全。目前的貧困人口大多處于高半山區(qū)、遠(yuǎn)程牧區(qū)、大涼山彝區(qū)腹地等區(qū)域，山高溝深，人畜飲水困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，農(nóng)民獲取致富信息市場(chǎng)信息的手段單一，返貧情況突出。另外，民族地區(qū)自身發(fā)展能力不足的困局依然存在。從品牌建設(shè)、創(chuàng)新能力培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)教育、人力資源質(zhì)量等各方面而言，民族地區(qū)的內(nèi)生能力都是不足的。

3.扶貧機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化，基層自主性探索創(chuàng)新有待進(jìn)一步加快。（1）反貧困標(biāo)準(zhǔn)較少考慮民族地區(qū)的具體情況。國家和省上在確定貧困縣、貧困村和貧困戶時(shí)，主要的指標(biāo)是人均年收入。國家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院的推薦，采用人均日熱量攝入量2100千卡作為最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，以此劃定的這個(gè)貧困線并沒契合民族地區(qū)的情況。因?yàn)樵谒拇褡宓貐^(qū)，由于氣候、地理等因素，人們平均每日熱量攝入量會(huì)大于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。以藏區(qū)農(nóng)牧民為例，他們平均每日消耗熱量為3406千卡，加上民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，交通不暢，許多生產(chǎn)生活資料從外地運(yùn)入，物價(jià)相對(duì)較高，全省統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)民族地區(qū)不公平，也不能全面、真實(shí)反映當(dāng)?shù)刎毨顩r，因地制宜地制定一個(gè)適合少數(shù)民族地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，成為了一個(gè)比較迫切的問題。

（2）反貧困的資金配置和使用中有待優(yōu)化的問題。首先，財(cái)政扶貧資金總量還是難以支撐龐大的貧困人口脫貧和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

其次，由于資金使用的指向性明確、統(tǒng)籌性不足導(dǎo)致部分資金的使用缺乏效率。財(cái)政、發(fā)改委、扶貧移民局、宣傳部、教育局等各部門多頭管理使得資金使用不能有效配合，不能形成合力。以文化惠民資金使用為例，阿壩州向我們反映：僅文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金就分成若干細(xì)目，包括幸福新村文化院壩（綜合性文化服務(wù)中心）、村文化活動(dòng)室建設(shè)、村民體育健身工程等，每個(gè)細(xì)目下發(fā)資金5萬元，文化院壩建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)為7條，5萬元的資金根本不夠，由于監(jiān)管嚴(yán)格，其他細(xì)目的資金不能用，不同年度的資金也沒法整合和延用，因此建議省上將資金打捆投放。如將上述三個(gè)細(xì)目整合投入，每年只投一個(gè)細(xì)目，15萬元一次投入，三年投入一次，財(cái)政投入總額不變，但效果也許不同。

再次，基于信息不對(duì)稱和條件的限制，省上的頂層設(shè)計(jì)不容易考慮到民族縣的差異，資金的投放和使用效率不優(yōu)。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的民族民眾有不同需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)好的縣域，民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源、文化發(fā)展等方面的需求十分強(qiáng)烈，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差的縣域，民眾對(duì)文化惠民活動(dòng)卻并不積極。因此，到底是全省扶貧資金“一刀切”的頂層設(shè)計(jì)投放還是基于基層具體情況而實(shí)施不同的投放措施和管理模式，值得深思。

最后，基層對(duì)各項(xiàng)扶貧措施缺乏創(chuàng)新性探索，管理較“粗放”。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目涉及到千家萬戶，程序復(fù)雜，工作繁瑣，需要做大量思想工作和具體的實(shí)施工作。基層干部存在怕犯錯(cuò)誤怕?lián)?zé)任的心理，扶貧審計(jì)發(fā)現(xiàn)有大量的扶貧貸款貼息資金沒用出去，與貧困地區(qū)企業(yè)貸款難、貧困戶發(fā)展生產(chǎn)資金缺乏形成反差，這是基層創(chuàng)新性和主動(dòng)性不足造成的。

4.扶貧效果跟蹤研究和對(duì)扶貧效果評(píng)判的科學(xué)性不足誘致基層產(chǎn)生形式主義。省上是按照每年的計(jì)劃減貧比例，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。各級(jí)扶貧移民、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門定期不定期對(duì)貧困戶的核定、扶貧項(xiàng)目建設(shè)情況、審核程序、資金撥付及使用等情況進(jìn)行檢查。但目前大多數(shù)監(jiān)督都停留在扶貧過程是否違規(guī)和不作為，并沒有系統(tǒng)性地對(duì)扶貧效果進(jìn)行跟蹤研究和科學(xué)評(píng)判，這就會(huì)造成一種現(xiàn)象：基層只管把錢不違規(guī)地用出去，至于效果則無需關(guān)注，使政策設(shè)計(jì)的初衷與結(jié)果出現(xiàn)偏差，搞形式走過場(chǎng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方扶貧還停留在“柴米油鹽”等形式上，有送“高壓鍋”的、有送“雞、鴨、魚、豬、羊苗”的，忽視對(duì)貧困戶的項(xiàng)目支持和能力建設(shè)，也不管村民是否愿意這樣的幫扶，對(duì)民眾自身發(fā)展能力的培育不足。基層對(duì)省上的要求也往往是希望增加投入，很少有部門會(huì)關(guān)心投入是否有效的問題。

扶貧效果的評(píng)估應(yīng)該是嚴(yán)肅又細(xì)致的工作，必須深入基層，通過各種渠道了解情況。目前執(zhí)行獨(dú)立的“第三方評(píng)估”看來是對(duì)基層扶貧工作考核驗(yàn)收的“殺手锏”，但“第三方評(píng)估”是否客觀和科學(xué)有效，誰來監(jiān)督“第三方評(píng)估”的機(jī)構(gòu)，也需要考慮。

三、優(yōu)化四川民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧措施的建議

（一）精準(zhǔn)識(shí)別，積極創(chuàng)新貧困人口的識(shí)別方式

精準(zhǔn)識(shí)別貧困是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的重要前提和基礎(chǔ)，關(guān)系到公平正義和人心向背。從國家規(guī)定的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)看，是一個(gè)粗略設(shè)計(jì)，主要看人均年收入。但貧困應(yīng)該是一個(gè)包含多維度的復(fù)雜系統(tǒng)，其識(shí)別指標(biāo)的設(shè)定也應(yīng)該是多維的，不能簡(jiǎn)單地以人均收入這一個(gè)指標(biāo)來判定。如果根據(jù)單一指標(biāo)進(jìn)行評(píng)判，就可能再次發(fā)生安徽某地因“五保戶人均收入高于2760元而予以脫貧”這樣的怪事情。

因此，建議民族地區(qū)在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新貧困人口的識(shí)別模式，增加指標(biāo)維度，制定切實(shí)合理可操作的貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為：一是考核年人均收入，建議考慮自然地理?xiàng)l件、物價(jià)水平等因素實(shí)行地區(qū)差別量化指標(biāo)；二是考核消費(fèi)支出、負(fù)債等情況。如某戶人均年收入低于3300元（2017年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)），算為貧困戶沒問題，但如果高于3300元，又有負(fù)債情況的家庭則應(yīng)當(dāng)區(qū)分負(fù)債的原因，可分為滿足基本生活或發(fā)展能力提升而支出的負(fù)債，如因?qū)W、因??；或是滿足提高生活質(zhì)量的負(fù)債如房貸、車貸、經(jīng)營欠債。例如，某農(nóng)戶負(fù)債50萬元，如果是房貸的話，他在負(fù)貸階段算不算貧困人口？某農(nóng)戶有子女二人上大學(xué)，年人均收入超過3300元，如果出現(xiàn)因子女求學(xué)負(fù)債情況，那么這一戶又是不是貧困人口？三是考核貧困人口的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展意愿，切忌“獎(jiǎng)懶怠勤”；四是建議重新核定貧困人口總量。各地應(yīng)根據(jù)切實(shí)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)地核實(shí)確定貧困人口總量，嚴(yán)禁為帶上貧困帽子而根據(jù)總?cè)丝诎凑丈陥?bào)貧困指標(biāo)要求的比例劃分貧困人口數(shù)的做法；五是建議采取梯度投入的方式對(duì)貧困程度不同和游離貧困線邊沿的 “非貧困戶”予以程度不同的扶持。

（二）精準(zhǔn)施策，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的“供給側(cè)”改革

扶貧的“扶”與“貧”，其實(shí)是“供給”與“需求”的關(guān)系。所謂扶貧供給側(cè)改革，是指從扶貧投入側(cè)入手，通過優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)有效供給來提高扶貧質(zhì)量。

精準(zhǔn)扶貧僅僅從“大水漫灌”走向“精準(zhǔn)滴灌”還不夠，還必須從扶貧供給側(cè)入手，整合扶貧人員、資源、項(xiàng)目和扶貧資金，適當(dāng)歸并項(xiàng)目數(shù)量，加大單個(gè)項(xiàng)目資金額度，增加有效供給。堅(jiān)持問題導(dǎo)向和供需匹配，弄清貧困居民最“需求”什么？建議對(duì)建檔立卡的貧困戶根據(jù)致貧原因再細(xì)分為 “有力無業(yè)型”（蘭卡戶）、“無力無業(yè)型”（紅卡戶）或“觀念滯后型”、“能力滯后型”、“潛力滯后型”等類型，不同的類型需求不同，針對(duì)需求實(shí)施對(duì)策，不能大而化之，如有的地方對(duì)貧困戶統(tǒng)一送“雞苗、鴨苗、羊苗”，這種“普惠制”對(duì)某些特殊的貧困戶（無力無業(yè)型），達(dá)不到減貧效果。各地區(qū)的具體情況有差別，處于不同發(fā)展階段的貧困地區(qū)具有不同的需求，如涼山州的會(huì)東縣、會(huì)理縣等經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求非常強(qiáng)烈，布局優(yōu)質(zhì)教育資源可能是扶貧的重要任務(wù)；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后的貧困地區(qū)，提升勞動(dòng)技能可能是扶貧的首要任務(wù)。

在識(shí)別貧困戶時(shí)，各地都對(duì)貧困原因進(jìn)行了查找和梳理。我們調(diào)研得知，缺技術(shù)和缺資金是兩大主因，如馬邊縣的貧困戶中，因缺技術(shù)致貧的占總數(shù)的54.3%左右，因缺資金致貧的占比為45%左右，由此看來，技術(shù)投入在扶貧中應(yīng)占據(jù)更重要的位置。建議實(shí)施全省“整省智慧農(nóng)業(yè)推進(jìn)辦法”，通過互聯(lián)網(wǎng)、通訊技術(shù)等鏈接川農(nóng)大、農(nóng)科院等專家及農(nóng)業(yè)技術(shù)平臺(tái)，使得基層農(nóng)民遇到問題有詢處、科研院所的農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有用處。

（三）差異發(fā)展，牢牢把握扶貧開發(fā)的重點(diǎn)方向

民族地區(qū)必須突出自身特色及比較優(yōu)勢(shì)，把握好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方向。

1.因地制宜，突出特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一要做好頂層布局，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)施差異化、特色化發(fā)展戰(zhàn)略；二要培植支柱產(chǎn)業(yè)。根據(jù)各民族地區(qū)的不同情況，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化布局，扶持支柱產(chǎn)業(yè)，逐步形成特色產(chǎn)業(yè)體系，并通過產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，提高規(guī)模效益和抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。三要大力在當(dāng)?shù)胤龀铸堫^企業(yè)。四要加強(qiáng)市場(chǎng)體系建設(shè)。積極推行訂單農(nóng)業(yè)、信息農(nóng)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)農(nóng)業(yè)，通過組建行業(yè)協(xié)會(huì)、培育農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人和農(nóng)產(chǎn)品營銷大戶等途徑，多渠道、多形式與市場(chǎng)對(duì)接。

2.針對(duì)問題，抓基礎(chǔ)扶貧。一要繼續(xù)支持民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二要樹立扶貧先扶智，扶智先學(xué)技，治貧先治愚的觀念。促民族貧困地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，推廣先進(jìn)適用技術(shù)，開展職業(yè)技能培訓(xùn)。三要構(gòu)建民族地區(qū)的征信體系和制度，治愈精神貧困。

3.立足長遠(yuǎn)，突出生態(tài)扶貧。四川民族地區(qū)自然地理?xiàng)l件獨(dú)特，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美但脆弱，要將扶貧與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合、與城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合。同時(shí)，積極實(shí)施旅游開發(fā)扶貧。

（四）健全體制，頂層設(shè)計(jì)的前瞻性與基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的自由度相結(jié)合

建立健全更高效的精準(zhǔn)扶貧管理體制。首先，建強(qiáng)基層組織。一手抓鄉(xiāng)村組織班子建設(shè)，增強(qiáng)扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)力；一手抓鄉(xiāng)村干部能力的提升。其次，要求頂層設(shè)計(jì)精準(zhǔn)的“扶貧對(duì)象退出機(jī)制”，杜絕等靠要、庸懶散。對(duì)貧困縣形成“早脫帽子有好處，不脫帽子有約束”的政策導(dǎo)向。最后，盡快構(gòu)建社會(huì)扶貧服務(wù)平臺(tái)。當(dāng)前扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限已經(jīng)下放到縣，并由省市扶貧部門進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。為改變因地方政府對(duì)微觀扶貧活動(dòng)介入過深而產(chǎn)生高額監(jiān)管成本的現(xiàn)狀，除了扶貧監(jiān)督舉報(bào)電話外，建議構(gòu)建一個(gè)集組織人員、傳播信息與整合資金為一體的社會(huì)扶貧服務(wù)平臺(tái)。

整合投入機(jī)制。一是整合扶貧資金。整合各項(xiàng)涉農(nóng)資源，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目和資金，使有限的扶貧資源集中投入到最需要的項(xiàng)目和地區(qū)。二是改革財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制。目前四川省實(shí)施的省級(jí)備案制和省級(jí)審批制相結(jié)合的管理制度，建議部分權(quán)限下放到縣，建立健全專戶管理制、報(bào)賬制、項(xiàng)目公示制、貧困戶參與制以及項(xiàng)目審計(jì)、監(jiān)察等系列扶貧項(xiàng)目資金監(jiān)督制度。三是落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策。四是綜合運(yùn)用金融工具和手段。大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧小額貸款工程，解決貧困群眾貸款難、貸款貴問題。

健全基層治理獎(jiǎng)懲機(jī)制。注重加強(qiáng)服務(wù)型基層組織建設(shè)，確保基層有責(zé)理事、有權(quán)管事、有錢辦事，讓基層干部把主要精力放在抓工作上?？茖W(xué)整合政府目標(biāo)管理、全面小康、城鄉(xiāng)同建同治、扶貧開發(fā)、為民辦實(shí)事等重要考核事項(xiàng)，形成指標(biāo)規(guī)范、力量整合、信息互通、結(jié)果共享的協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，真正讓實(shí)績突出的干部有位置，讓干得好的干部實(shí)惠多，形成真抓實(shí)干、干事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。

健全貧困群眾參與機(jī)制。政府部門要充分相信和調(diào)動(dòng)貧困群眾的力量。在項(xiàng)目實(shí)施等各項(xiàng)工作中充分發(fā)揮基層群眾的力量，可以交給基層群眾自己解決的問題，政府不要過多的干預(yù)。如課題組在馬爾康調(diào)研發(fā)現(xiàn)，像草原沙化治理這樣的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是完全可以放心交給基層民眾的，而無需政府大包大攬。

（五）規(guī)制有度，切實(shí)提升扶貧質(zhì)量

提高扶貧質(zhì)量，是扶貧最根本的問題。力求做到“八個(gè)到位”，即工作組駐村到位、宣傳政策到位、走訪全覆蓋到位、臨時(shí)幫扶興辦實(shí)事到位、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方案規(guī)劃到位、扶貧項(xiàng)目落實(shí)到位、力量整合到位、創(chuàng)造特色經(jīng)驗(yàn)到位。目前，四川民族地區(qū)的駐村第一書記已選派到位，但是對(duì)最難啃的硬骨頭，光有第一書記不夠，還要從省、市、縣三級(jí)選派優(yōu)秀黨員干部，聯(lián)合社會(huì)各界優(yōu)秀志愿者，派出“訪（民情）惠（民生）聚（民心）”工作組；建立制度約束和激勵(lì)機(jī)制，確保駐村幫扶工作組走得進(jìn)去、沉得下去、住得下來。扶貧工作既是重要民生也是經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，要多些實(shí)打?qū)嵉呐e措，避免擺花架子，避免運(yùn)動(dòng)式躍進(jìn)式、顧量不顧質(zhì)的傾向。

科學(xué)合理準(zhǔn)確地實(shí)施扶貧效應(yīng)跟蹤，既要對(duì)基層有規(guī)制，又要符合實(shí)際情況，避免流于形式。一方面，積極優(yōu)化第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)體系建設(shè)，建議加入省委黨校和社科院；另一方面，實(shí)施對(duì)“第三方評(píng)估”機(jī)構(gòu)的工作追蹤核查制度，避免其草率行事、敷衍塞責(zé)、流于形式而使得評(píng)估效果欠佳的做法。

總之，民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是四川省全面建成小康社會(huì)的重要問題，扶貧任務(wù)艱巨，在保證扶貧速度的同時(shí)要避免出現(xiàn)扶貧措施簡(jiǎn)單化、扶貧項(xiàng)目與貧困需求不匹配、忽視貧困戶內(nèi)生發(fā)展能力培育、扶貧重量輕質(zhì)等問題。要做好貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別、針對(duì)性個(gè)性化精準(zhǔn)幫扶，不斷健全制度、優(yōu)化措施、創(chuàng)新方法，提高扶貧效率，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理。