文 （吉林大學(xué)，吉林長(zhǎng)春 130012）

內(nèi)容提要：行政決策的優(yōu)劣是決定政府行政管理成敗的一個(gè)關(guān)鍵部分，直接關(guān)系到公眾對(duì)政府的滿意度和政府的公信力，同時(shí)也是影響政局穩(wěn)定的重要因素?；仡檱?guó)內(nèi)外學(xué)界有關(guān)我國(guó)行政決策機(jī)制的研究，發(fā)現(xiàn)從20世紀(jì)50年代以來(lái)，國(guó)外的智庫(kù)研究不斷深入，并取得了豐碩的成果，而國(guó)內(nèi)研究相對(duì)遲緩，在近二十年來(lái)逐漸豐富?？梢哉f(shuō)，考察國(guó)內(nèi)外學(xué)界有關(guān)我國(guó)行政決策機(jī)制的研究進(jìn)程，有助于從理論層面把握中國(guó)民主政治發(fā)展研究的最新領(lǐng)域和發(fā)展趨勢(shì)，也有助于理解當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯和實(shí)踐路徑，并生成有助于分析中國(guó)政治民主轉(zhuǎn)型的有用知識(shí)。

隨著公共行政在現(xiàn)代社會(huì)中作用的提升，行政決策作為行政活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)和顯性部分，是政府治理的核心環(huán)節(jié)和行政權(quán)力運(yùn)行的基本方式，關(guān)系到政府工作的本質(zhì)和方向，愈益成為決策研究決策機(jī)制的一個(gè)重要分支領(lǐng)域。近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)外有關(guān)行政決策機(jī)制的研究方興未艾，亟需對(duì)該項(xiàng)研究的進(jìn)程予以梳理與總結(jié)，發(fā)現(xiàn)其中的薄弱環(huán)節(jié)和演變趨勢(shì)，以提升行政決策機(jī)制研究的質(zhì)量。而鑒于國(guó)內(nèi)學(xué)界尚缺乏對(duì)上述系列成果開展全面性的梳理工作，本文力圖彌補(bǔ)這一研究空白，以期為該項(xiàng)研究的縱深推進(jìn)提供參考?？梢哉f(shuō)，考察國(guó)內(nèi)外學(xué)界有關(guān)我國(guó)行政決策機(jī)制的研究進(jìn)程，有助于從理論層面把握中國(guó)民主政治發(fā)展研究的最新領(lǐng)域和發(fā)展趨勢(shì)，也有助于理解當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯和實(shí)踐路徑，并生成有助于分析中國(guó)政治民主轉(zhuǎn)型的有用知識(shí)。

一、國(guó)外學(xué)界的相關(guān)研究

從新中國(guó)成立初期至今，西方學(xué)者針對(duì)不同時(shí)期中國(guó)政治發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)中國(guó)政策制定過(guò)程及其決策體制與機(jī)制給出了不同的觀察和概括，大致可以分為四個(gè)階段，第一階段是從20世紀(jì)50年代至60年代中期，第二階段是從20世紀(jì)60年代中期至70年代中后期，第三階段是從20世紀(jì)70年代末至90年代初，第四階段是20世紀(jì)90年代至今。［1］綜觀西方學(xué)界對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的研究，可以發(fā)現(xiàn)其始終貫穿著三個(gè)核心問題：中國(guó)的政策過(guò)程中的行為主體究竟是精英（elites）、官僚組織（bureaucratic organizations）抑或是非正式的“派系”（factions）？重大政策經(jīng)由怎樣的途徑、程序或規(guī)則形成？政策過(guò)程有哪些特征，又受到哪些因素的影響？本文將以上述三個(gè)問題為線索，厘清西方學(xué)者的觀點(diǎn)，并作簡(jiǎn)要評(píng)論。

20世紀(jì)50至60年代，第一代從事中國(guó)政治研究的海外學(xué)者傾向于將中國(guó)納入威權(quán)國(guó)家的陣列，他們一般認(rèn)為1949年新中國(guó)成立之后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)政策決策過(guò)程的基本特征是行政體制內(nèi)的政治精英壟斷著主要政策的決策資源和權(quán)力。這一時(shí)期，他們較為關(guān)注兩個(gè)問題：一是新建立的共產(chǎn)主義政權(quán)的特質(zhì)；二是這對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成怎樣的影響。在上述研究旨趣的驅(qū)動(dòng)下，以鮑大可（Doak A.Barnett）、湯森（James R.Townsend）等為代表的早期研究中國(guó)政治的西方學(xué)者，往往從精英決策的視角，強(qiáng)調(diào)高層領(lǐng)袖在政府決策中的決定性作用，探討新中國(guó)的政黨—國(guó)家的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行，并聚焦于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家與政府的運(yùn)作模式、結(jié)構(gòu)和關(guān)系形態(tài)。［2］這些研究往往強(qiáng)調(diào)在中國(guó)政黨國(guó)家形態(tài)下，“黨政合一”的特征決定了政黨在公共決策過(guò)程中發(fā)揮的決定性作用，并側(cè)重強(qiáng)調(diào)高層領(lǐng)袖在政策決策中的決定性作用，他們認(rèn)為中國(guó)高層精英根據(jù)自身對(duì)國(guó)家利益的理解和偏好來(lái)制定政策的決策模式。

20世紀(jì)60年代末至70年代，由于國(guó)內(nèi)“文革”的爆發(fā)，這一時(shí)期海外學(xué)者的研究開始轉(zhuǎn)向中國(guó)政治的微觀領(lǐng)域，并逐漸認(rèn)識(shí)到中國(guó)的政治體制不是“鐵板一塊”，而是呈現(xiàn)為精英和群眾之間以及精英內(nèi)部之間派系的激烈沖突?；诖?，這一階段的政策過(guò)程研究，主要探討了精英之間派系的沖突如何影響政策結(jié)果?？偟膩?lái)看，研究中國(guó)派系政治的學(xué)者以權(quán)力斗爭(zhēng)模式來(lái)詮釋中國(guó)的決策過(guò)程，認(rèn)為政治精英無(wú)法通過(guò)公開的政治競(jìng)選獲得更高職位，因而將政治權(quán)力的角逐轉(zhuǎn)移到政策制定過(guò)程中，通過(guò)政策過(guò)程對(duì)資源進(jìn)行重新分配或調(diào)適，培養(yǎng)自己的派系或“關(guān)系”，從而增強(qiáng)政治實(shí)力。其中，納爾森（Andrew J.Nathan）、鄒讜（Tsou Tang）關(guān)注于當(dāng)代中國(guó)政治研究中的非正式維度，分別提出“派系”和“非正式團(tuán)體”的概念，作為研究中國(guó)政治的基本單元。［3］此后，白魯恂（Lucian W.Pye）的研究認(rèn)為派系主義是中國(guó)政治行為的核心模式，并且深深扎根于傳統(tǒng)文化和求穩(wěn)心里之中。［4］另外，鮑大可、蘭普頓（David M.Lampton）等西方學(xué)者，對(duì)中國(guó)政治權(quán)力體系中官僚系統(tǒng)的獨(dú)特作用予以考察，認(rèn)為它們管控著不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出“官僚多元主義”的特征，即不同職能部門在政策過(guò)程中具有相應(yīng)的發(fā)言權(quán)，官僚系統(tǒng)內(nèi)部間的互動(dòng)博弈影響了政策的最后制定。［5］譬如，蘭普頓曾以我國(guó)大躍進(jìn)時(shí)期的醫(yī)療政策為例，研究該時(shí)期的醫(yī)療政策是否像“大躍進(jìn)”一樣具有“激進(jìn)”特征。結(jié)果他發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期的醫(yī)科教育、醫(yī)學(xué)研究、醫(yī)療服務(wù)的分配、衛(wèi)生醫(yī)療的財(cái)政等醫(yī)療政策的子領(lǐng)域，其政策方向具有多樣性和差異性，其原因在于不同政策在不同的政治舞臺(tái)或制度部門做出，各方的壓力、觀點(diǎn)、資源均有所不同。［6］

20世紀(jì)70年代末至90年代初，在中國(guó)改革開放逐漸取得了系列成就的過(guò)程中，西方學(xué)者掀起了關(guān)注中國(guó)決策過(guò)程的熱潮，并涌現(xiàn)出大量的研究成果。具體來(lái)看，這一階段他們開始突破意識(shí)形態(tài)和政治結(jié)構(gòu)的禁錮，廣泛關(guān)注中國(guó)政府的內(nèi)在機(jī)制和政策過(guò)程，并著眼于從政策過(guò)程理論的角度試圖解釋中國(guó)諸如經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度等方面的變遷歷程。尤其是八十年代后，隨著國(guó)際交流的日益頻繁，許多西方學(xué)者得以接觸豐富的研究資料和現(xiàn)場(chǎng)訪談，推動(dòng)了研究的深度和廣度。其中，蘭普頓、李侃如（Kenneth Lieberthal）和奧森伯格（Michel Oksenberg）等人提出的“碎片化威權(quán)主義”模型。［7］譬如，他們的研究以我國(guó)能源部門政策制定過(guò)程展開考察，在中央主導(dǎo)的“理性模型”和“權(quán)力模型”的決策之外，提出了以“部門政治”為主的新決策模型，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的決策過(guò)程較少有社會(huì)力量的參與，表現(xiàn)為威權(quán)主義的特征，而且在各部門經(jīng)常各自為政，不相統(tǒng)屬，表現(xiàn)出碎片化的特征，即由于權(quán)力的分散和官僚體制，使得政府各部門擁有較大的發(fā)言權(quán)。［8］在此之后，他們繼續(xù)將“部門政治過(guò)程”指向部門的“條條”與地方的“塊塊”之間的利益博弈和關(guān)系協(xié)調(diào)，并認(rèn)為中國(guó)的權(quán)威結(jié)構(gòu)已經(jīng)分散，決策過(guò)程的中心環(huán)節(jié)是在體質(zhì)內(nèi)的橫向和縱向都達(dá)成共識(shí)，因而只能是漸進(jìn)的。［9］崔大偉（David Zweig）對(duì)我國(guó)制定農(nóng)業(yè)政策過(guò)程予以研究，展示出這一政策過(guò)程中精英之間的沖突關(guān)系，及其對(duì)社會(huì)利益的影響。［10］謝淑麗（Susan Shirk）將中國(guó)的政策決策演進(jìn)抽象為分離的抽象組織模型，并認(rèn)為中國(guó)碎片化集權(quán)的官僚組織間的競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了中國(guó)的政策變遷。［11］

20世紀(jì)90年代中期以后，隨著社會(huì)精英在政策決策過(guò)程中作用的凸顯，以傅士卓（Joseph Fewsmith）、沈大偉（David Shambaugh）和狄忠蒲（Bruce J.Dickson）為代表的一些西方學(xué)者對(duì)于討論精英政治與政治參與的興趣日益增強(qiáng)。此外，塔納（Murray S.Tanner）主張用“垃圾桶”（garbage can）來(lái)解釋中國(guó)政策制定過(guò)程，并認(rèn)為人們高估了中國(guó)政府決策機(jī)構(gòu)、決策者或至少部分決策者的主動(dòng)性和預(yù)見性，而低估了中國(guó)政策制定過(guò)程的隨意性和易變性。［12］進(jìn)一步，他認(rèn)為改革時(shí)期對(duì)政策制定過(guò)程中各個(gè)步驟，涉及問題提出、政策目標(biāo)確認(rèn)、政策草案提出及評(píng)估、最后的政策方案選擇等，很難采用一種常規(guī)方法進(jìn)行衡量和分析。有學(xué)者借鑒拉斯韋爾等人創(chuàng)建的政策分析工具——“階段啟發(fā)法”，將這一框架應(yīng)用于分析中國(guó)的立法實(shí)踐過(guò)程，并將我國(guó)決策體制歸納為“多階段、多場(chǎng)域”特征。肯尼迪（Scott Kennedy）對(duì)中國(guó)政府與企業(yè)之間的關(guān)系予以動(dòng)態(tài)考察，認(rèn)為隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而登上歷史舞臺(tái)的工商企業(yè)，依憑經(jīng)濟(jì)實(shí)力，試圖影響政府政策以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，不過(guò)在這一過(guò)程中，中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)政策制定過(guò)程中愈益表現(xiàn)出制度化的特征。韓博天（Sebastian Heilmann）對(duì)我國(guó)政府改革模式的“試點(diǎn)”制度予以分析，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)中央和地方互動(dòng)的機(jī)制，并稱其為 “分級(jí)制試驗(yàn)”［13］李侃如（kenneth lieberthal）的研究將中央對(duì)政府的持續(xù)控制，并掌握行政決策權(quán)在內(nèi)的重大政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策問題的基本方式歸納為：提名任命與連鎖董事會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組、“黨組”，以及“黨的生活”等。［14］

綜上所述，國(guó)外政策過(guò)程分析框架建立于西方政治系統(tǒng)上，其政治體制、政治文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與中國(guó)有著巨大差異，而海外學(xué)者用西方理論的“透鏡”來(lái)觀察和分析中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，既可能失真，也可能遺漏透鏡所不及的要處，并且忽略中國(guó)政治體制和政府機(jī)制改革蘊(yùn)藏的理論創(chuàng)新空間。而且，海外學(xué)者早期將中國(guó)決策機(jī)制總結(jié)為派系斗爭(zhēng)模型的結(jié)果，這種解釋的顯著缺點(diǎn)在于其不可驗(yàn)證性，因?yàn)榧幢阍谡位顒?dòng)和政策過(guò)程中存在權(quán)力斗爭(zhēng)，也多發(fā)生于非正式層面。尤其是在政府工作從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”后，外在的、顯現(xiàn)的證據(jù)很難表明權(quán)力斗爭(zhēng)的因果關(guān)系。因而，國(guó)外對(duì)中國(guó)的權(quán)力斗爭(zhēng)模型分析難以擺脫“猜測(cè)臆斷”的質(zhì)疑?？梢哉f(shuō)，西方學(xué)者懷著強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)偏見和思維定式，例如最新中國(guó)政策過(guò)程的英文文獻(xiàn)即便已經(jīng)承認(rèn)了社會(huì)參與者已有充分的力量影響決策，但外國(guó)觀察者仍將這一變化概括為碎片化威權(quán)主義2.0版［15］，意識(shí)形態(tài)偏見可謂根深蒂固。

二、國(guó)內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究

綜合而言，國(guó)內(nèi)學(xué)界有關(guān)中國(guó)行政決策機(jī)制及運(yùn)行過(guò)程的研究，可從五個(gè)方面予以綜述。一是構(gòu)建中國(guó)公共決策模式的解釋模型與分析框架；二是闡述中國(guó)行政決策模式的轉(zhuǎn)型變遷及其演進(jìn)目標(biāo)；三是揭示中國(guó)行政決策機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀及其內(nèi)在問題；四是剖析中國(guó)政府公共政策制定過(guò)程的具體案例；五是探討中國(guó)行政決策機(jī)制的公眾參與、專家咨詢論證和集體討論決定等程序問題。具體概述如下：

（一）中國(guó)公共決策機(jī)制的解釋模型與分析框架的構(gòu)建

有關(guān)中國(guó)公共決策機(jī)制的解釋模型與分析框架的構(gòu)建，胡偉、寧騷、王紹光等人的研究頗具代表性。隨著國(guó)內(nèi)學(xué)界相關(guān)研究的深入，中國(guó)學(xué)者已逐步意識(shí)到海外早期中國(guó)的研究難以揭示我國(guó)公共政策的真實(shí)情境，尤其是那種將中國(guó)政府決策過(guò)程仍視為“一言堂”的歸納，顯然與我國(guó)決策制度建設(shè)的實(shí)情相距甚遠(yuǎn)。有鑒于此，上個(gè)世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者表現(xiàn)出一定的理論自覺性，著力于歸納出符合中國(guó)實(shí)情的政策決策模型。其中，胡偉運(yùn)用阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)—功能主義分析法，對(duì)中國(guó)政策過(guò)程進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，揭示了中國(guó)政策過(guò)程的模型包含“內(nèi)輸入”、政黨精英干預(yù)等特征。［16］寧騷對(duì)中國(guó)決策層制定與執(zhí)行政策的思維方式及其實(shí)踐路徑予以考察，將中央與地方、決策層與大眾之間的互動(dòng)關(guān)系概括為“上下來(lái)去”決策模型，其中居于上位或核心的領(lǐng)導(dǎo)層與下位或外圍的政策參與層之間的互動(dòng)過(guò)程是一個(gè)從“形而下”到“形而上”再到“形而下”的過(guò)程，而社會(huì)操作過(guò)程呈現(xiàn)出：實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—實(shí)踐、民主—集中—民主和個(gè)別—一般—個(gè)別等步驟的循環(huán)往復(fù)。［17］王紹光通過(guò)考察中國(guó)農(nóng)村醫(yī)療融資體制60年的演變歷史，將我國(guó)在該領(lǐng)域的決策模式總結(jié)為“政策/體制學(xué)習(xí)模式”，表現(xiàn)為決策者和政策倡導(dǎo)者能夠利用各種形式的實(shí)踐與實(shí)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)和獲取必要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具以回應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境。［18］其后，王紹光、鄢一龍、胡鞍鋼對(duì)中國(guó)五年計(jì)劃（規(guī)劃）的編制過(guò)程展開案例研究，將現(xiàn)階段中國(guó)中央政府重大公共政策的制定程序和機(jī)制提煉為 “集思廣益型”決策模式，包括屈群策（發(fā)散思維）、集眾思（群策群力）、廣納言（征求意見）、合議決（集體商定）、告四方（傳達(dá)貫徹）五個(gè)環(huán)節(jié)。［19］除這一解釋模式外，王紹光、樊鵬對(duì)國(guó)家新醫(yī)改政策的形成過(guò)程予以分析，認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)中央政府重大政策的決策模式已由“個(gè)人決策”“集體決策”轉(zhuǎn)向民主化程度更高的“共識(shí)型”決策模式，后者呈現(xiàn)為“開門”型的參與結(jié)構(gòu)和“磨合”型的溝通機(jī)制兩大特征。此外，還有一些學(xué)者提出“一體化民主（有限）決策”、“摸著石頭過(guò)河”、“上下互動(dòng)”、“集團(tuán)決策”、“政策目標(biāo)優(yōu)先序”等解釋模式，分別從不同側(cè)面展現(xiàn)我國(guó)公共決策機(jī)制的運(yùn)行情況。

（二）中國(guó)政府決策模式的轉(zhuǎn)型變遷和演進(jìn)目標(biāo)的闡述

有關(guān)中國(guó)政府決策模式的轉(zhuǎn)型變遷和演進(jìn)目標(biāo)的闡述，王錫鋅、羅依平等人的研究具有一定代表性。其中，羅依平認(rèn)為我國(guó)政府決策機(jī)制優(yōu)化的目標(biāo)模式是協(xié)商決策模式，其呈現(xiàn)為多元性、合法性、程序性、公開性和參與性等特征，而決策機(jī)制優(yōu)化的有效路徑包括群體決策機(jī)制、公民參與機(jī)制、決策監(jiān)督機(jī)制、法治保障機(jī)制和文化導(dǎo)引機(jī)制。［20］朱旭峰將中國(guó)的政策決策轉(zhuǎn)型過(guò)程概括為由政治/行政精英壟斷政策決策過(guò)程向社會(huì)精英逐步參與政策決策過(guò)程的轉(zhuǎn)變，其中社會(huì)精英包括部分經(jīng)濟(jì)精英、科技精英和智庫(kù)中的政策專家。［21］王錫鋅、章永樂認(rèn)為伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)行政決策的管理主義模式逐漸衰落，而代之以新的行政決策模式——參與式治理模式——漸趨生成，其制度要素由基礎(chǔ)性制度、支持性制度和六大核心程序技術(shù)制度構(gòu)成。［22］王磊、胡鞍鋼從決策模式、決策能力和決策機(jī)制構(gòu)成的三維構(gòu)架分析中國(guó)決策模式的變化，認(rèn)為我國(guó)在決策結(jié)構(gòu)上已經(jīng)從個(gè)人專斷轉(zhuǎn)向多元參與，在決策能力上已經(jīng)從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向科學(xué)決策，在決策機(jī)制上已經(jīng)從非制度化決策轉(zhuǎn)向制度化決策。［23］錢潔認(rèn)為我國(guó)地方政府決策模式從官僚制決策向基于技術(shù)分析的理性決策模式轉(zhuǎn)型。［24］傅廣宛、劉曉永等人考察了我國(guó)政府決策機(jī)制的變遷與智庫(kù)發(fā)展存在高度的對(duì)應(yīng)性，并明顯表現(xiàn)在三個(gè)階段：1949年起到1978年前后，集權(quán)化的決策體制與弱作用的智庫(kù)；1978年前后到20世紀(jì)90年代初，政府決策機(jī)制民主化的發(fā)展與智庫(kù)常態(tài)的恢復(fù)；20世紀(jì)90年代初至今，政府決策機(jī)制的逐漸成熟與智庫(kù)的快速發(fā)展。［25］李國(guó)旗認(rèn)為我國(guó)行政決策模式由傳統(tǒng)決策模式向現(xiàn)代模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程，但總體上行政主體控制決策權(quán)的格局尚未改變，公眾參與的象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)意義。［26］劉小康認(rèn)為隨著我國(guó)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，我國(guó)行政決策模式正由政府決策向公共決策發(fā)生轉(zhuǎn)型，二者的根本性異同，在于是否以公共參與為原則。［27］張紅鳳、韓琭等人基于對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)公共決策模式內(nèi)在缺陷的剖析，認(rèn)為我國(guó)轉(zhuǎn)型期公共決策模式應(yīng)從傳統(tǒng)模式向動(dòng)態(tài)協(xié)同模式轉(zhuǎn)變，后者可以事先公共決策過(guò)程與內(nèi)外環(huán)境變化的協(xié)調(diào)性和同步性，從而達(dá)到最大化的決策效率與效益。［28］

（三）中國(guó)行政決策機(jī)制的現(xiàn)狀及其問題揭示

有關(guān)中國(guó)行政決策機(jī)制的現(xiàn)狀及其問題揭示，梁仲明、許耀桐等人的研究具有一定代表性。雖然經(jīng)歷四十年的發(fā)展歷程，我國(guó)決策體制改革取得了重大進(jìn)展，但當(dāng)前的政府決策機(jī)制還存在一些重大不足。其中，梁仲明、王建軍認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行行政決策機(jī)制存在若干尚待完善的方面，具體表現(xiàn)為行政決策運(yùn)作不完全符合憲政要求、行政決策系統(tǒng)運(yùn)作規(guī)則不健全、行政決策制度缺乏整體配套性、行政決策程序不規(guī)范和科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失等問題。［29］王軍認(rèn)為國(guó)務(wù)院于2004年頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》從結(jié)構(gòu)、過(guò)程、后果等方面勾畫出我國(guó)行政決策機(jī)制的總體框架，并認(rèn)為應(yīng)深入探討和切實(shí)解決行政決策過(guò)程的法制化、行政決策行為的規(guī)范化和行政決策責(zé)任的定型化等一系列問題。［30］張維平從我國(guó)行政戰(zhàn)略體系的視角，分析我國(guó)行政決策機(jī)制存在一些尚待完善的問題，包括行政決策指導(dǎo)思想、行政決策方式、行政決策目標(biāo)民主化、社會(huì)公民參與行政決策程度和行政決策民主化制度安排等五個(gè)方面。［31］許耀桐認(rèn)為我國(guó)政府決策機(jī)制存在決策權(quán)過(guò)分集中的體制性弊端、決策受部門利益影響較為嚴(yán)重、決策尚缺專家客觀公正的咨詢論證、決策的民主化公開性還存在不少漏洞、決策的新型情報(bào)收集還很不系統(tǒng)成熟、決策的監(jiān)督和責(zé)任追究制尚未完全到位。［32］羅依平認(rèn)為阻滯我國(guó)政府決策機(jī)制深化改革的制約性因素包括政策決策中樞系統(tǒng)職責(zé)關(guān)系不清、政府決策輔助系統(tǒng)支持作用受限、政府決策執(zhí)行系統(tǒng)工作效率低下、政府決策監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)督乏力等。［33］景懷斌認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)政府決策表現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)中心模式的現(xiàn)實(shí)規(guī)則，即某一層級(jí)政府或部門的第一領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于公共問題的錨定、決策程序、方案選擇有根本作用，表現(xiàn)出制度—人雙重效應(yīng)、第一決策者錨定效應(yīng)、自上而下的聚合論證、決策制度約束層次遞減、決策模式的穩(wěn)定性等特征。［34］趙迎輝認(rèn)為我國(guó)行政決策機(jī)制的不夠健全，在行政決策體制、程序和責(zé)任制方面都存在不完善、不健全的情況。［35］韓春暉認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)行政決策實(shí)踐中存在著多元困境，包括合法性困局、塔西佗困局、鄰避困局、羅生門困局等，并認(rèn)為它們之間存在互為因果的關(guān)聯(lián)，并可能形成惡性循環(huán)。［36］陳玲、李利利考察了北京某垃圾焚燒項(xiàng)目的決策、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程，認(rèn)為政府自身的決策及監(jiān)管行為是觸發(fā)公共項(xiàng)目“鄰避”困境的重要原因。［37］張書玉認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)行政決策機(jī)制尚未達(dá)到馬克斯·韋伯所描述的現(xiàn)代層級(jí)官僚制的情況，具體表現(xiàn)在：權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制不健全、民主決策與科學(xué)決策機(jī)制不完善、法律責(zé)任機(jī)制缺失等三個(gè)方面。［38］綜上，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者們對(duì)行政決策機(jī)制的問題發(fā)掘，可總結(jié)為：一是政府部門內(nèi)部的職責(zé)劃分不夠規(guī)范；二是有些領(lǐng)域的決策權(quán)力仍然過(guò)于集中，開放程度不高；三是決策程序還不完善，一些聽證會(huì)和咨詢會(huì)流于形式，公眾參與公共決策的方式和途徑單一；四是決策監(jiān)督體制也不完備，決策的合法性審查缺失。

（四）中國(guó)政府公共政策制定過(guò)程的具體案例剖析

有關(guān)中國(guó)政府公共政策制定過(guò)程的具體案例剖析，陳玲、王錫鋅等人的研究具有一定代表性。陳玲、薛瀾等人以中國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)政策(1980-2000年)、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革方案(2005-2009年)的制定過(guò)程、轉(zhuǎn)基因水稻商業(yè)化的審批決策過(guò)程（2001-2009）進(jìn)行案例剖析，提出了轉(zhuǎn)型期中國(guó)政策過(guò)程的共識(shí)框架和決策模型，認(rèn)為參與政策制定的高層官員和行政部門為了達(dá)成共識(shí)，必須與其他參與主體進(jìn)行一定的協(xié)商和妥協(xié)，使多數(shù)公共政策呈現(xiàn)斷續(xù)、模糊和折衷的特征。林小英以改革開放以來(lái)我國(guó)民辦高等教育政策的演變?yōu)槔?，提出“教育政策過(guò)程中的策略空間”的解釋框架，對(duì)政策目標(biāo)行為者在決策制度、資源、文本、環(huán)境等方面約束下尋求他們的行動(dòng)策略空間予以分析，認(rèn)為在上下回應(yīng)的政策變遷類型中，存在政策系統(tǒng)與政策對(duì)象之間的制約與反制約模式，并認(rèn)為“策略空間”是我國(guó)教育政策變遷的動(dòng)力機(jī)制。［39］王錫鋅基于對(duì)中國(guó)價(jià)格決策聽證制度、北京市機(jī)動(dòng)車“尾號(hào)限行”政策的考察，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的“公眾參與、專家論證和政府決策”相結(jié)合的“三位一體”決策體制給予反思，直指當(dāng)前行政決策機(jī)制的正當(dāng)性（legitimacy）不足，并認(rèn)為由于在體制結(jié)構(gòu)上未能落實(shí)公眾參與的 “實(shí)質(zhì)性權(quán)利”，導(dǎo)致公眾角色的虛化和民主性的缺乏及政策方案的妥協(xié)特征。［40］寧騷、孔祥利以S商店拆遷決策中公民參與為個(gè)案，對(duì)城市拆遷決策過(guò)程中公民參與過(guò)度與利益表達(dá)受阻的雙重困境予以揭示，并認(rèn)為缺乏暢達(dá)的溝通機(jī)制是造成上述困境的主因。［41］馬寶成的研究以HT縣為例，認(rèn)為HT縣政府決策模式中存在制度建設(shè)較為滯后、調(diào)查研究不能滿足決策需要、專家咨詢論證制度不夠完善、聽證制度還不夠規(guī)范和成熟、政策執(zhí)行力較弱以及不重視政策跟蹤與反饋等問題。［42］江永清對(duì)中國(guó)政府宏觀調(diào)控政策的實(shí)踐過(guò)程予以考察，認(rèn)為作為一種漸進(jìn)的政策決策與激進(jìn)的政策決策之間存在相互轉(zhuǎn)化的可能性，并提出宏觀調(diào)控政策決策的動(dòng)態(tài)循環(huán)模型。［43］李金龍、王英偉以中國(guó)戶籍政策變遷（1949-2017年）進(jìn)行歷史縱向的比較考察，并試圖厘清揉合了漸進(jìn)式平衡與短期重大間斷的“間斷—平衡框架”對(duì)中國(guó)政策情境是否具有解釋力及有效性。［44］文宏、杜菲菲以中央政府在環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)程（2008-2015年）中注意力的變化情況，闡釋認(rèn)為政府決策是一個(gè)始于政策理念、政策理念形成政策動(dòng)機(jī)、政策動(dòng)機(jī)指導(dǎo)政策行為的過(guò)程。［45］

（五）中國(guó)行政決策機(jī)制的公眾參與、專家咨詢論證和集體討論決定等程序

最后，有關(guān)中國(guó)行政決策機(jī)制的公眾參與、專家咨詢論證和集體討論決定等程序的探討，肖北庚、胡斌等人的研究具有一定代表性。肖北庚認(rèn)為我國(guó)行政決策機(jī)制的制度缺陷及其實(shí)踐困境體現(xiàn)為“民主性虛弱”，即公眾在決策機(jī)制的“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”兩個(gè)階段的角色斷裂，并提出在行政決策中引進(jìn)協(xié)商民主以修復(fù)公眾參與可能遺漏的民主性的建議。此外，推進(jìn)行政決策法治化范圍應(yīng)限定于涉及到特定行政區(qū)域范圍內(nèi)關(guān)系公眾切身利益、重大公共利益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等的重大事項(xiàng)。［46］胡斌基于北京市公共交通票價(jià)改革的聽證歷程為例，分析我國(guó)公眾參與在行政決策中的具體過(guò)程，認(rèn)為其存在參與人困局、結(jié)果封閉性、信息瑕疵、約束機(jī)制乏力以及功能定位局限等問題，從而制約了公眾參與的有效性。［47］陳詠梅對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政決策公眾參與制度進(jìn)行反思，認(rèn)為其在實(shí)踐中陷入了形式化困境，難以承載推進(jìn)行政決策法治化的程序功能，因而建議從制度理性的角度建構(gòu)行政決策公眾參與制度，形成信息公開制度、公眾參與代表遴選制度、聽證會(huì)制度、民主協(xié)商制度、政府回應(yīng)制度等環(huán)形制度體系。［48］王錫鋅認(rèn)為公共決策過(guò)程中專家咨詢或論證制度的功能可以歸納為“理性增強(qiáng)”，其關(guān)鍵在于建立一種既能保障專家咨詢的獨(dú)立性和話語(yǔ)權(quán)，又能防止和抑制專家角色錯(cuò)位和越位的機(jī)制，其中，中立、公開和平衡的程序構(gòu)造是防止專家知識(shí)濫用的主要機(jī)制，而“專家充權(quán)”則是促進(jìn)決策體制框架中專家獨(dú)立性和話語(yǔ)權(quán)的途徑。［49］胡肖華、龍亮認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)行政決策專家論證的制度價(jià)值在于提高行政決策科學(xué)性，但在制度運(yùn)行中出現(xiàn)了專家失靈的現(xiàn)象，表現(xiàn)在專家角色嚴(yán)重錯(cuò)位、專家觀點(diǎn)的理性局限和專家論證的過(guò)度參與。［50］關(guān)保英認(rèn)為我國(guó)行政決策集體討論決定的模式，與行政權(quán)行使的特性、行政行為的構(gòu)成要件和行政程序的法治要求等方面都存在不契合之處，可能造成降低行政效率、縱容行政懶政、淡化行政程序、制約行政問責(zé)等不良后果。［51］黃靖洋認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)決策制度具有的特征是：政黨—國(guó)家內(nèi)部縱向的集中規(guī)劃與分散決策，中央權(quán)威與地方自主相混合；官僚內(nèi)部橫向的條塊分割，黨管一切與部門掛帥相交織；國(guó)家與社會(huì)間互動(dòng)，一元決策與多元參與相協(xié)調(diào)。［52］

綜上所述，由于過(guò)去長(zhǎng)期存在的意識(shí)形態(tài)影響，以及我國(guó)政策制定過(guò)程本身的存在的封閉性特點(diǎn)，致使國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政府決策過(guò)程及其機(jī)制的研究起步較晚，直至上個(gè)世紀(jì)90年代后期才有少量作品面世。正如有學(xué)者論述的“（彼時(shí)）在我國(guó)，不但一些重大政策的出臺(tái)過(guò)程不為世人所知；就連常規(guī)政策的決策過(guò)程，例如產(chǎn)業(yè)政策、教育政策等，也鮮有進(jìn)入研究者視野的。”［53］這使我們不得不承認(rèn)，基于行政決策機(jī)制的研究還僅僅處于起步階段，除個(gè)別深入的研究外，更多的還是一些零散的寫實(shí)性的描述和評(píng)估。比較而言，在中國(guó)的行政決策過(guò)程及其機(jī)制實(shí)證資料的獲取方面，中國(guó)學(xué)者顯然比西方學(xué)者更具有優(yōu)勢(shì)。但總的來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者傾向于運(yùn)用概念框架和分析模型去描述行政決策機(jī)制過(guò)程本身，而較少?gòu)睦碚?、變量和因果關(guān)系上探索抽象政策過(guò)程的一般規(guī)律。其中，有關(guān)行政決策過(guò)程及其機(jī)制的研究，涉及政治環(huán)境和體制、基本變量、決策標(biāo)準(zhǔn)和條件都是有待研究的課題。

三、簡(jiǎn)要評(píng)介及展望

改革開放四十年來(lái)，隨著我國(guó)各項(xiàng)體制改革步入攻堅(jiān)期與漸趨復(fù)雜化，國(guó)家發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定因素不斷增多，社會(huì)不同群體的利益訴求亦呈現(xiàn)出多元、異質(zhì)的特征，致使國(guó)家治理的難度及復(fù)雜性日益凸顯，這對(duì)黨和政府公共治理水平和科學(xué)決策能力構(gòu)成了嚴(yán)峻考驗(yàn)。換言之，隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，許多累積已久的深層次問題已逐漸顯現(xiàn)，致使政府決策環(huán)境日趨復(fù)雜，并超出傳統(tǒng)決策模式能夠勝任的范疇，若僅憑決策者個(gè)人的知識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)，遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)社會(huì)急劇變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，亟需政府治理體系做出相應(yīng)性的調(diào)整，以適應(yīng)不斷衍化發(fā)展的社會(huì)情境。

可以說(shuō)，隨著公共行政在現(xiàn)代社會(huì)中作用的提升，行政決策作為行政活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)和顯性部分，是政府治理的核心環(huán)節(jié)和行政權(quán)力運(yùn)行的基本方式，關(guān)系到政府工作的本質(zhì)和方向，愈益成為決策研究必須重視的一個(gè)分支領(lǐng)域?？傊?，行政決策的優(yōu)劣是決定政府行政管理成敗的一個(gè)關(guān)鍵部分，直接關(guān)系到公眾對(duì)政府的滿意度和政府的公信力，同時(shí)也是影響政局穩(wěn)定的重要因素。因而亟需對(duì)行政決策展開研究，并以現(xiàn)代行政決策機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)為研究導(dǎo)向，構(gòu)建一個(gè)清晰的分析脈絡(luò)，進(jìn)而從總體上把握行政決策機(jī)制變革與發(fā)展的總體趨勢(shì)，以對(duì)我國(guó)政府行政決策的進(jìn)一步優(yōu)化提供借鑒。另外，鑒于政府行政決策的機(jī)制是鑲嵌在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制內(nèi)的，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不同的文化傳統(tǒng)，不同的政治體制和政治結(jié)構(gòu)，針對(duì)不同的問題和挑戰(zhàn)，決策機(jī)制都可能有所差異。那么，將改革開放四十年間我國(guó)政府決策機(jī)制的變革融入到中國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型的宏觀環(huán)境中予以考察，并進(jìn)一步從現(xiàn)代政府治理的規(guī)范性要求出發(fā)探討中國(guó)行政決策機(jī)制的優(yōu)化，既可以清晰地勾勒出中國(guó)政府決策機(jī)制演進(jìn)變革的內(nèi)在邏輯，也能夠提出更為合理的策略措施用以發(fā)展政府決策機(jī)制，使之適應(yīng)中國(guó)政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。

綜上，接下來(lái)學(xué)界仍需回答的基本問題是：如何從政府治理現(xiàn)代化的視域?qū)徱暜?dāng)代中國(guó)行政決策機(jī)制變革發(fā)展的因果邏輯？換言之，政府治理現(xiàn)代化與行政決策機(jī)制變革之間是否存在內(nèi)在契合性和一致性？圍繞這一基本問題，需進(jìn)一步回答的具體問題包括：改革開放以來(lái)，我國(guó)政府治理現(xiàn)代化建設(shè)中內(nèi)在邏輯是什么？政府治理現(xiàn)代化是何種意義上的現(xiàn)代化？政府管制模式的生成機(jī)理是什么，它如何影響政府行政決策機(jī)制的構(gòu)建，而這一階段行政決策機(jī)制的系統(tǒng)要素和程序規(guī)則的特點(diǎn)是什么，其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性缺陷表現(xiàn)在哪些方面？為克服政府治理危機(jī)，國(guó)家通過(guò)引進(jìn)服務(wù)、法治等理念轉(zhuǎn)換了現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在邏輯，那么政府治理模式的轉(zhuǎn)型變遷體現(xiàn)出哪些基本趨勢(shì)，也即我國(guó)政府治理模式發(fā)生了何種變遷？這對(duì)政府決策機(jī)制的變革產(chǎn)生何種影響，上述變遷呈現(xiàn)的是歷時(shí)性抑或共時(shí)性特征。在全面深化改革的歷史新階段，為適應(yīng)現(xiàn)代政府治理的規(guī)范性要求，應(yīng)選擇何種策略來(lái)實(shí)現(xiàn)行政決策機(jī)制的發(fā)展？不同政策參與者在我國(guó)行政決策機(jī)制中扮演何種角色？如何隨著政治實(shí)踐的變遷發(fā)展，對(duì)我國(guó)政府的決策機(jī)制進(jìn)行調(diào)試與發(fā)展？總之，深入探討行政決策及其機(jī)制，研究行政決策規(guī)律，推動(dòng)行政決策的民主化和科學(xué)化進(jìn)程，既能推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化理論的認(rèn)識(shí)，亦是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要。