姚建平 劉明慧

改革開放以前，我國實行的是典型的孤殘兒童福利制度。在城市地區(qū),兒童福利主要采取院內(nèi)照顧的方式，其對象集中于孤兒、棄嬰和殘疾兒童等。在農(nóng)村地區(qū)，孤兒的養(yǎng)育主要是通過“五保”供養(yǎng)制度來實現(xiàn),然而,“五?！惫B(yǎng)制度畢竟不是一個僅面向兒童的福利制度安排，其主要保障對象還是孤寡老人?；诔鞘泻娃r(nóng)村地區(qū)兒童福利的差異性,下文將對中國兒童福利制度模式進(jìn)行進(jìn)一步的梳理與闡釋，并對其未來進(jìn)行展望。

一、20世紀(jì)80年代以后孤殘兒童福利制度改革與探索

20世紀(jì)80年代以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)改革和對外開放，兒童福利機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理出現(xiàn)了很多的問題和爭議，迫使兒童福利機(jī)構(gòu)開始進(jìn)行改革，并在一定程度上影響了我國兒童福利制度模式的發(fā)展。

（一）兒童福利機(jī)構(gòu)的問題與社會化改革

改革開放初期，盡管中國已經(jīng)開始從計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，社會經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)基礎(chǔ)也得到一定的發(fā)展，但兒童福利仍然局限于兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童。隨著改革開放的深入推進(jìn)，兒童機(jī)構(gòu)照顧的問題和不足越來越凸顯。總體看來，機(jī)構(gòu)照料忽略了兒童個性化的培養(yǎng), 特別是在家庭倫理、親情方面存在著較大的不足, 某種程度上造成了兒童感情世界上的盲區(qū)。此外，封閉的機(jī)構(gòu)生活使得兒童遠(yuǎn)離了主流社區(qū)。①成海軍：《兒童福利機(jī)構(gòu)照顧存在的問題及對策》，《民政論壇》，2001（1）。在管理上，兒童福利機(jī)構(gòu)也存在較多的問題，主要包括幾方面：其一 資金投入不足制約了兒童福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展。兒童福利機(jī)構(gòu)的條件普遍較差，設(shè)施配套不健全，康復(fù)器材缺乏，無法滿足兒童日益增長的發(fā)展需要；其二，兒童福利機(jī)構(gòu)大多“單位制”痕跡嚴(yán)重，經(jīng)營管理體制不靈活、觀念陳舊、人員配置不合理、內(nèi)部設(shè)置“大而全”、缺少競爭和動力機(jī)制、工作效率低下、歷史包袱過重等；其三，兒童福利院對于社區(qū)資源的利用不足，如社區(qū)存在的醫(yī)療資源、教育資源、人力資源、服務(wù)資源等；其四，兒童福利機(jī)構(gòu)只注重了福利機(jī)構(gòu)的政治性，忽略了其服務(wù)性，對于“以人為本”的服務(wù)理念踐行不足；其五，由于把兒童福利事業(yè)當(dāng)作“內(nèi)務(wù)”來處理，存在著重機(jī)構(gòu)建設(shè), 輕內(nèi)部服務(wù)管理的現(xiàn)象, 管理水平始終提高不上去。①張紅霞：《當(dāng)前我國兒童福利機(jī)構(gòu)面臨的問題》，《社會福利》，2003（12）。這些都成為了制約兒童機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要因素。

兒童福利機(jī)構(gòu)的問題與當(dāng)時的市場經(jīng)濟(jì)改革和對外開放密切相關(guān)。改革開放導(dǎo)致人們對兒童的養(yǎng)育觀念發(fā)生了很大改變，人們開始對傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)育產(chǎn)生不同的理解，主要表現(xiàn)在：第一，在計劃經(jīng)濟(jì)時代性，人們通常認(rèn)為孤殘兒童在機(jī)構(gòu)過集體生活要優(yōu)于被寄養(yǎng)在普通家庭之中。由于院舍照顧淡化的親職情感關(guān)系，有利于緩解兒童的心理壓力；有較多的替代親職角色，兒童可以選擇認(rèn)同對象；對于兒童的不適應(yīng)行為有較大的容忍力；兒童是機(jī)構(gòu)群體中的一員，相近的境遇，可以減少兒童的疏離行為；機(jī)構(gòu)中擁有的專業(yè)化隊伍和設(shè)備，可以滿足有特殊需要的兒童的需求②王素英：《從家庭寄養(yǎng)看中國兒童福利事業(yè)發(fā)展趨勢》，《民政論壇》，2001（4）。盡管機(jī)構(gòu)養(yǎng)育有很多的優(yōu)點，但是到了20世紀(jì)90年代以后，封閉辦院的弊端逐步顯現(xiàn)出來，通過不斷的探索、實踐和爭論，政府和社會開始認(rèn)識到回歸家庭才是孤殘兒童的最佳選擇。第二，傳統(tǒng)孤殘兒童的照料是以“養(yǎng)、教、治”為基本的理念。伴隨著改革開放，兒童福利事業(yè)向著社會化、專業(yè)化方向發(fā)展，機(jī)構(gòu)照料也從傳統(tǒng)的基本生存服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽畲鬂撃艿拈_發(fā)和全面照顧，即在注重兒童“養(yǎng)、治、教”的同時，越來越關(guān)心兒童的情感滿足、社會認(rèn)知、心理衛(wèi)生等方面的發(fā)展。由此，傳統(tǒng)兒童福利機(jī)構(gòu)的集中供養(yǎng)模式面臨著諸多的挑戰(zhàn)。第三，改革開放以后，我國兒童福利觀念受到國際社會的影響，一些國外兒童福利理念被引入。例如，英國精神病學(xué)家鮑爾貝1951年提出 “兒童依戀理論”以后，西方世界掀起了一股“反院舍照顧”的潮流。在此背景下，歐洲一些國家大量兒童福利院被關(guān)閉，大量兒童福利機(jī)構(gòu)的兒童流向了家庭寄養(yǎng)。③成海軍：《從中外兒童福利院舍照顧的比較與變化看我國兒童福利發(fā)展的方向》，《社會福利》，2003（10）。受到國際兒童福利觀念的影響，這一時期我國家庭寄養(yǎng)和收養(yǎng)工作迅速開展起來。同時，兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)也開始了“類家庭”的探索，以便讓兒童在機(jī)構(gòu)中也能感受到家庭的關(guān)愛。同時，我國兒童福利越來越融入世界兒童福利事業(yè)的發(fā)展潮流中。例如，1992年我國參加了世界兒童問題首腦會議提出的全球目標(biāo)和《兒童權(quán)利公約》，并發(fā)布了《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》。兒童福利機(jī)構(gòu)開始走出國門，通過工作人員的交流和培訓(xùn)等方式將國外先進(jìn)養(yǎng)育觀念引進(jìn)來。同時，境外相關(guān)兒童福利組織開始進(jìn)入中國，在全國各地開展兒童救助和兒童工作人員培訓(xùn)等活動，也一定程度上改變了傳統(tǒng)本土的兒童福利理念。

面對兒童福利機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題以及新的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，兒童福利機(jī)構(gòu)開始了社會化改革。關(guān)于什么是兒童福利機(jī)構(gòu)的社會化當(dāng)時在學(xué)術(shù)界有不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為，社會化不但要充分利用社會資源服務(wù)于機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童,同時也要使機(jī)構(gòu)自身的資源最大化地服務(wù)于社會,成為本地區(qū)兒童福利的資源中心。④馮立偉：《社會福利社會化帶來兒童福利機(jī)構(gòu)新的發(fā)展趨勢》，《社會福利》，2004（7）。也有人認(rèn)為，家庭寄養(yǎng)作為一種新型的兒童福利服務(wù)模式是兒童福利機(jī)構(gòu)社會化改革的重要體現(xiàn)。⑤李寶庫：《積極開展孤殘兒童家庭寄養(yǎng)工作全面推進(jìn)兒童福利事業(yè)的社會化進(jìn)程》，《社會福利》，2003（11）。還有人認(rèn)為，只有全社會共同參與，共同營造出一個關(guān)心特殊兒童的局面，才能真正實現(xiàn)社會福利社會化。①成海軍：《從中外兒童福利院舍照顧的比較與變化看我國兒童福利的發(fā)展方向》，《社會福利》，2003（10）。此外，一些學(xué)者認(rèn)為，隨著社會福利社會化的推進(jìn)，我國兒童福利事業(yè)在突破傳統(tǒng)孤殘兒童照料理念和方式向社會化、個性化方向的發(fā)展模式轉(zhuǎn)換，具體包括照顧對象由單一的孤殘兒童擴(kuò)大到服務(wù)社區(qū)所有兒童。在目標(biāo)定位上，要由“特殊兒童”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌胀▋和薄Ｔ诠δ芏ㄎ簧弦蓚€體性功能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣怨δ?。②張凡：《兒童福利事業(yè)的定位與發(fā)展》，《中國民政》，2001（3）。這種對于兒童福利社會化解釋比較超前。相對而言，官方對于兒童福利機(jī)構(gòu)的社會化表述比較明確。2000年2月23日, 民政部等11個部門在《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》中指出“兒童福利機(jī)構(gòu)在今后一段時間仍以政府管理為主,也可吸納社會資金合辦, 同時通過收養(yǎng)、寄養(yǎng)、助養(yǎng)和接收社會捐贈等多種形式走社會化發(fā)展的路子”?？傮w而言，兒童福利機(jī)構(gòu)社會化主要包括兩個方面的涵義：一是在養(yǎng)育方式上要改變集體主義至上的理念，創(chuàng)造條件盡可能讓孤殘兒童回歸家庭。二是要改變過去封閉辦院的方式，不僅要讓福利機(jī)構(gòu)從社會上獲取資源，同時福利機(jī)構(gòu)的資源也要面對社會開放。

從實踐的角度來看，兒童福利機(jī)構(gòu)社會化主要包括以下三個方面：一是探索新型院內(nèi)照料。兒童福利機(jī)構(gòu)的院內(nèi)照料經(jīng)過了幾十年的發(fā)展己經(jīng)形成了“養(yǎng)、教、治”為特征的集體照料模式。在社會化改革的背景下，一些兒童福利機(jī)構(gòu)開展了家庭照料方式的探索。例如，福利機(jī)構(gòu)采取了“大院變小院”方式，建立若干模擬家庭，讓孤殘兒童能夠得到更充分的家庭式關(guān)懷和教育。二是推廣家庭寄養(yǎng)。20世紀(jì)90年代以來，由于兒童福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)兒童的人數(shù)不斷增加，機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)越來越重，一些地方開始推廣家庭寄養(yǎng)。家庭寄養(yǎng)發(fā)展初期是由北京、安徽、上海、云南、山西等地的民政部門自主進(jìn)行的一些政策試點。隨著試點工作的推進(jìn)，這種新型安置方式的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)，并受到了民政部的肯定。盡管當(dāng)時福利機(jī)構(gòu)開展家庭寄養(yǎng)仍然存在不同的聲音，但是到1997年后，認(rèn)為家庭寄養(yǎng)是撫養(yǎng)孤兒和棄兒的一種最佳方式的看法在北京和上海兩地被接受了。③尚曉援：《中國弱勢兒童群體保護(hù)制度》，北京：社科文獻(xiàn)出版社，2008，第91頁。到了2000年，民政部等部門發(fā)布了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》以后，各地家庭寄養(yǎng)工作發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，民政部2003年開始倡導(dǎo)在全國的兒童福利機(jī)構(gòu)開展家庭寄養(yǎng)工作以來，全國的224所專門兒童福利機(jī)構(gòu)90%以上相繼開展起了家庭寄養(yǎng)工作。④張延軍：《兒童福利機(jī)構(gòu):家庭寄養(yǎng)工作調(diào)查》，《社會福利》，2007（2）。至此，家庭寄養(yǎng)已經(jīng)成為兒童福利機(jī)構(gòu)孤殘兒童養(yǎng)育最重要的方式。三是輻射社區(qū)。兒童福利院作為公辦專業(yè)機(jī)構(gòu)在殘疾兒童康復(fù)、特殊教育等方面積累了大量實踐經(jīng)驗, 不僅擁有一批專業(yè)技術(shù)人才, 也具備了相當(dāng)規(guī)模的康復(fù)設(shè)施設(shè)備，是寶貴的社會資源。在社會化改革背景下，兒童福利開始探索院內(nèi)的醫(yī)療康復(fù)資源向周邊社區(qū)輻射，例如，民政部和聯(lián)合國兒童基金會于1996—2000年合作周期, 開展了“殘疾兒童社區(qū)康復(fù)”，目標(biāo)是要形成以兒童福利機(jī)構(gòu)為龍頭, 以家庭為陣地的社區(qū)康復(fù)網(wǎng)絡(luò)。⑤張凡：《兒童福利事業(yè)的定位與發(fā)展》，《中國民政》，2001（3）。機(jī)構(gòu)資源輻射社區(qū)不僅為更多殘疾病患兒童提供服務(wù),也是兒童福利機(jī)構(gòu)未來發(fā)展的趨勢。

（二）流浪兒童救助保護(hù)體系的建立

流浪兒童主要是伴隨著20世紀(jì)80年代改革開放農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工帶來的社會問題。由于其流動性和隱蔽性，流浪兒童的具體數(shù)量很難以準(zhǔn)確統(tǒng)計。有研究估計，21世紀(jì)初期，我國流浪兒童約有15萬人，全國婦聯(lián)有關(guān)人士調(diào)查認(rèn)為不少于20萬人，青少年工作專家估計有100萬人左右。而據(jù)民政部提供的資料，全國約有20萬左右流浪兒童。如果按照國際慣例，將隨父母一起外出務(wù)工，白天主要生活在街頭，晚上可以回到父母身邊，但失去正規(guī)教育機(jī)會的孩子一并考慮進(jìn)去的話，至少有30萬以上的街頭兒童。①畢偉：《國內(nèi)流浪兒童狀況研究綜述》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2008（6）。面對大規(guī)模的流浪兒童問題，傳統(tǒng)孤殘兒童福利制度顯然無法應(yīng)對新形勢下出現(xiàn)的兒童問題，因此，開始探索流浪兒童救助保護(hù)制度非常具有現(xiàn)實性和緊迫性。

20世紀(jì)80年代，由于流浪兒童問題剛開始出現(xiàn)，再加上當(dāng)時仍然存在收容遣送制度，流浪兒童福利基本還處于萌芽階段。1992年，我國出臺《九十年代中國兒童發(fā)展綱要》，提出要“妥善安排流浪兒童的生活和教育”，才開始探索流浪兒童社會救助。1995年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在“關(guān)干轉(zhuǎn)發(fā)《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》的通知”（[廳字1995]42號）中提出：“對于在社會上長期流浪、無家可歸，失去正常生活、學(xué)習(xí)條件和安全保障的少年兒童，要采取保護(hù)性的教育措施。可在流浪兒童較多的城市試辦流浪兒童保護(hù)教育中心”。②張齊安、楊海宇：《中國流浪兒童》，《社會福利》，2002（9）。這是中央首次明確指出要試辦流浪兒童救助機(jī)構(gòu)，嘗試制度化地為流浪兒童提供照顧和保護(hù)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國流浪兒童政策朝向人性化、福利化方向發(fā)展。2003年6月20日，國務(wù)院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，實現(xiàn)了城市流浪人口救助從強(qiáng)制性收容遣送到自愿受助、無償救助的重大轉(zhuǎn)變，也為流浪兒童救助保護(hù)體系的建立掃清了法律障礙。2006 年，我國出臺《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》和《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》。由此，形成了相對完整的流浪兒童救助保護(hù)體系，覆蓋流浪兒童生活、教育、醫(yī)療、安置、監(jiān)護(hù)等基本服務(wù)以及心理疏導(dǎo)、行為矯治、司法援助、家庭監(jiān)護(hù)與評估等多層次的需要。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，2006年全國有流浪兒童救助保護(hù)中心50個。截至2010年底，全國有流浪兒童救助保護(hù)中心145個，床位0.5萬張。全年救助生活無著流浪乞討未成年人14.6萬人次。③民政部：《2006年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，《2010年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2018年8月21日。機(jī)構(gòu)數(shù)量增加的同時，流浪兒童救助保護(hù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和救助服務(wù)能力也有較快提升。

政府辦的流浪兒童的機(jī)構(gòu)救助本身也有一定的問題。2006年，民政部等中央十九部委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》明確指出：“公安機(jī)關(guān)對于執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)的流浪、乞討未成年人，打擊犯罪行動中解救的未成年人，以及有輕微違法行為但根據(jù)有關(guān)規(guī)定不予處罰且暫時無法查明其父母或其他監(jiān)護(hù)責(zé)任人的未成年人等，應(yīng)當(dāng)及時將他們護(hù)送到流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)接受救助?！彼斜凰瓦M(jìn)救助機(jī)構(gòu)接受救助的流浪兒童，未經(jīng)同意，不得擅自脫離救助機(jī)構(gòu)。為了防止機(jī)構(gòu)內(nèi)流浪兒童的擅自出走，采用保護(hù)性救助模式的機(jī)構(gòu)都采取了一定的防范、保安措施，這在保護(hù)流浪兒童安全的同時某種程度上也約束他們自由活動的時間與空間。此外，救助站或兒童保護(hù)中心的救助行為是臨時性的，其最終目標(biāo)是盡快將流浪兒童護(hù)送回家庭，這種目標(biāo)導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)救助只注重生活照顧，而忽略了教育以及幫助他們回歸家庭和社會等。針對機(jī)構(gòu)救助的弊端，一些地方探索了其他救助方式。例如，英國救助兒童會在參考蒙古、丹麥、荷蘭等國民間慈善機(jī)構(gòu)開展的流浪兒童寄養(yǎng)方式的基礎(chǔ)上，提出了“大房子”救助模式。在鄭州、云南等地，一些救助站和非政府組織還采用“類家庭”的方式救助流浪兒童。通過建立集寄養(yǎng)、看護(hù)、教育于一體的家庭式救助，對流浪兒童行為與思維方式進(jìn)行干預(yù)，為流浪兒童再社會化和融入社會做準(zhǔn)備。此外，針對不愿意進(jìn)入兒童保護(hù)中心的流浪兒童，一些地方還建立了“全天候街頭救助點”，采用完全開放的方式為流浪兒童提供飲食、休息、洗澡、醫(yī)療、咨詢、娛樂活動等服務(wù)。

不管是兒童福利機(jī)構(gòu)及其孤殘兒童福利社會化改革，還是探索建立流浪兒童救助保護(hù)系統(tǒng)，兒童福利的對象都是失去家庭保護(hù)的兒童，所采取的方式主要是機(jī)構(gòu)供養(yǎng)和機(jī)構(gòu)救助。盡管如此，改革開放后對兒童福利的改革探索已經(jīng)改變了傳統(tǒng)兒童福利的理念，兒童回歸家庭、兒童福利政策要支持家庭已經(jīng)基本形成共識。通過這一時期的努力，為下一階段探索建立適度普惠型的兒童福利制度創(chuàng)造了條件。

二、21世紀(jì)初期適度普惠型兒童福利制度建設(shè)

改革開放后的很長的一段時間，兒童福利仍然局限于機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童。隨著改革開放的推進(jìn)，散居孤兒、流浪兒童、受艾滋病影響兒童、貧困兒童、殘疾兒童、留守和流動兒童等各類困境兒童也進(jìn)入了國家福利的范圍。在這種背景下，適度普惠型兒童福利在理論上被提出來，也在實踐中開始探索。

（一）適度普惠型兒童福利制度的理論討論

從理論上來看，社會福利可分為“制度型和“殘補(bǔ)型”兩類。①周宏：《福利的解析：來自歐美的啟示》，上海遠(yuǎn)東出版社，1998，第9頁。但什么是“適度普惠型”福利，國內(nèi)政府和學(xué)術(shù)界并沒有形成共識。有研究認(rèn)為，目前政府推動社會福利制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯是從原來的“小福利”向“大福利”轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了政府關(guān)注民生和關(guān)注兒童福利的理念。②景天魁、畢天云、高和榮等：《當(dāng)代中國社會福利思想與制度：從小福利邁向大福利》，中國社會出版社，2011，第1-4頁。大福利與小福利的表述類似于西方學(xué)者殘補(bǔ)型和普惠型的二元福利模式。按照這種理解，殘補(bǔ)型福利（小福利）和普惠型福利（大福利）被看成社會福利發(fā)展過程中的兩極。因此有學(xué)者提出，“適度普惠型”社會福利是“補(bǔ)缺型”和“普惠型”社會福利之間的一個過渡階段，具有特定性和階段性。③戴建兵、曹艷春：《論我國適度普惠型社會福利制度的建構(gòu)與發(fā)展》，《華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2012（1）。由于中國的社會發(fā)展程度和經(jīng)濟(jì)能力還沒有達(dá)到“普惠型”福利模式的階段，普惠型福利社會的提法也可能會帶來一些負(fù)面的影響。因此，“適度普惠”實際上也可以看作是基于現(xiàn)實國情各方都能接受的妥協(xié)結(jié)果和表述。國內(nèi)學(xué)者也有關(guān)于適度普惠兒童福利理論的論述。例如，陸士禎認(rèn)為“適度普惠”是基于諸多因素而提出的中國特色社會福利制度體系。首先，“適度普惠”的福利制度是社會主義制度價值的必然選擇，是我黨執(zhí)政的基本目標(biāo)之一。其次，“適度普惠”的福利制度是“以人為本”執(zhí)政理念的集中體現(xiàn)。第三，“適度普惠”的福利制度突出政府責(zé)任，在國家、社會（社區(qū)）、市場、個人（家庭）之間建立一種動態(tài)的責(zé)任分擔(dān)平衡機(jī)制。第四，“適度普惠”的福利制度呈現(xiàn)多層次性，在人群覆蓋和需求滿足上逐步擴(kuò)大至全方位。④陸士禎：《適度普惠社會保障體制下的社會福利服務(wù)——以兒童福利的視角》，《社會保障研究》，2010（2）。因此，適度普惠型兒童福利不僅是走向普惠型社會福利制度的一個過渡階段，而且是具有中國特色的福利模式。

雖然學(xué)術(shù)界對于適度普惠型兒童福利有一定爭議，但是政府對于適度普惠型兒童福利制度卻有比較明確的表述。據(jù)2013年6 月民政部下發(fā)的《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》（民辦函〔2013〕167 號）意見①民政部網(wǎng)頁：《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/201404/20140400627373.shtml，2015年9月23日。，困境兒童包括兒童自身面臨困境和兒童家庭面臨困境兩種情況（即困境兒童和困境家庭兒童）。困境兒童分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童3 類；困境家庭兒童分為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童4 類。而根據(jù)2015年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)困境兒童福利保障工作的意見》（代擬稿）所稱困境兒童，主要是指因自身或家庭遇到困難和問題出現(xiàn)生活陷入困境、監(jiān)護(hù)存在缺失、權(quán)益受到侵害等情形的未滿18周歲的兒童，主要包括孤兒、重度殘疾的兒童、重大疾病的兒童、父母不具備撫養(yǎng)或監(jiān)護(hù)能力的兒童和其他困境兒童（指棄嬰棄童、流浪兒童、打拐解救兒童、受虐待兒童、受侵害兒童等）。從服務(wù)對象來看，適度普惠型兒童福利對象已經(jīng)大大超出了傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)內(nèi)孤殘兒童，而是覆蓋到了非機(jī)構(gòu)內(nèi)的各類困境兒童。從歷史發(fā)展的角度來看，適度普惠型兒童福利體現(xiàn)了傳統(tǒng)孤殘兒童福利的拓展和延伸。

（二）適度普惠型兒童福利制度建設(shè)實踐

孤兒基本生活費制度是適度普惠型兒童福利制度建立的重要標(biāo)志性事件。傳統(tǒng)孤殘兒童福利的目標(biāo)對象是機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童。雖然農(nóng)村五保制度也保障了部分散居孤兒，但改革開放后聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行嚴(yán)重沖擊了五保制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致農(nóng)村孤兒的生存狀況嚴(yán)重惡化。根據(jù)2005年民政部救災(zāi)救濟(jì)司和北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策研究所公布的《我國孤兒的現(xiàn)狀與面臨的困境》調(diào)查顯示，全國18周歲以下父母雙亡及事實上無人撫養(yǎng)的孤兒共計57.3萬人，其中接近總數(shù)1/3的孤兒沒有得到經(jīng)常性的制度救助。占總數(shù)絕大多數(shù)的農(nóng)村孤兒（49.5萬人，占孤兒總數(shù)的86.2%）中，得到的救助比城市孤兒要少得多。②尚曉援：《中國弱勢兒童群體保護(hù)制度》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008，第183，185頁。針對這種情況，2006年上半年民政部等14個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》，明確要求新形勢下兒童福利保障的對象包括兩部分：一是失去父母的未成年人，不僅包括機(jī)構(gòu)內(nèi)集中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰，同時也包括社會上的散居孤兒；二是事實上無人撫養(yǎng)的未成年人、流浪兒童、無人撫養(yǎng)的服刑人員未成年子女等困境兒童。到2010年11月26日，民政部會同財政部下發(fā)了《民政部財政部關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》，決定自2010年1 月起為全國孤兒發(fā)放基本生活費。孤兒基本生活費制度的保障對象不再局限于福利機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤兒、棄嬰，而是拓展到所有失去父母、事實上無人撫養(yǎng)的兒童，是邁向適度普惠型兒童福利制度的重要標(biāo)志。

適度普惠型兒童福利制度要針對不同類型的困境兒童分別提供現(xiàn)金津貼或服務(wù)。在現(xiàn)金津貼方面，主要是在分類基礎(chǔ)上為各類困境兒童發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼?，F(xiàn)金補(bǔ)貼一般是直接面對家庭發(fā)放，通過支持家庭來提高其養(yǎng)育能力和水平，以實現(xiàn)困境兒童的社會保護(hù)目標(biāo)。除了孤兒基本生活費以外，兒童現(xiàn)金補(bǔ)貼還包括以下幾種類型：（1）困境兒童生活補(bǔ)貼。孤兒是困境兒童中的一類，其他困境兒童還包括重殘兒童、重病兒童和困境家庭兒童等。根據(jù)困境兒童的不同狀況，各地現(xiàn)金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。例如，根據(jù)2014年安徽省利辛縣人民政府辦公室發(fā)布的《關(guān)于開展困境兒童救助工作的通知》（利政辦秘〔2014〕52號），福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月不低于1000 元，社會散居孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月不低于 600 元。重殘兒童（指持有市殘聯(lián)頒發(fā)的一、二級殘疾證的重殘兒童）保障標(biāo)準(zhǔn)按社會散居孤兒福利保障標(biāo)準(zhǔn)的25%確定（150元/每人每月）。此外，困難家庭兒童（兒童父母雙方均有重特大疾病或父母一方死亡、另一方棄家出走 5 年以上）保障標(biāo)準(zhǔn)按社會散居孤兒福利保障標(biāo)準(zhǔn)的25%確定（150元/每人每月）。（2）最低生活保障。盡管低保制度并非專門針對兒童的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，但是實踐中兒童是低保受助對象中最主要的群體之一。而且，低保家庭如果有兒童還可以享受分類救助的優(yōu)惠待遇，即在原有低保待遇的基礎(chǔ)上上浮一定的比例。例如，2013年青海省規(guī)定，城市低保對象中的單親家庭成員（指配偶一方離異或已故，由一方撫養(yǎng)一個或多個未成年人的家庭），每人每月可以增發(fā)20元。（3）殘疾人兩項補(bǔ)貼。2015年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》（國發(fā)〔2015〕52號），正式在全國建立殘疾人兩項補(bǔ)貼制度。雖然兩項補(bǔ)貼政策針對的是全體殘疾人，但殘疾兒童也是主要受益者。例如，根據(jù)安徽省2017年制定實施的《殘疾人生活和護(hù)理補(bǔ)貼實施辦法》》（皖政〔2017〕10號）規(guī)定，困難殘疾人生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：一級、二級殘疾人為每人每年800元；三級、四級殘疾人為每人每年400元。重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月60元。（4）受艾滋病影響兒童基本生活費。針對艾滋病感染群體，除了“四免一關(guān)懷”政策，有些地方也有發(fā)放兒童基本生活費。例如，青海省根據(jù)民政部、財政部《關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生費的通知》（民發(fā)[2012]179號）精神，決定從2012年1月起為省內(nèi)攜帶艾滋病病毒及患有艾滋病的兒童發(fā)放基本生活費。發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是：感染兒童基本生活費發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)參照機(jī)構(gòu)供養(yǎng)孤兒基本生活費標(biāo)準(zhǔn)每人每月1000元制定。

福利服務(wù)也是適度普惠型兒童福利制度的主體之一。從服務(wù)的角度來看，要實現(xiàn)適度普惠的兒童福利需要構(gòu)建兒童福利服務(wù)政策體系、兒童福利服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系和兒童福利服務(wù)工作評價體系。從兒童福利服務(wù)供給來看，主要包括以下幾個方面：（1）困境兒童基本生活保障服務(wù)。基本生活保障服務(wù)既包括生活照料和訓(xùn)練，也包括直接提供食品、營養(yǎng)包、住宿等實物和服務(wù)；（2）困境兒童醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。包括資助困境兒童參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民大病保險，為有需求的困境兒童提供醫(yī)療救助和醫(yī)療服務(wù)，為殘疾兒童提供康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)等；（3）困境兒童教育。包括通過就學(xué)資助和教育幫扶政策，保障困境兒童受教育權(quán)，為有需要的困境兒童家庭提供教育支持和培訓(xùn)。普通學(xué)校通過隨班就讀促進(jìn)殘疾兒童的社會融入，同時為社會上有需求的困境殘疾兒童提供特教服務(wù)等；（4）困境兒童保護(hù)機(jī)制。包括建立和健全包括“監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報告、評估轉(zhuǎn)介、幫扶干預(yù)”的兒童社會保護(hù)體系。根據(jù)困境兒童及其家庭的個案情況，提供行政保護(hù)、司法干預(yù)、替代照料、專業(yè)矯治、社會幫扶等針對性保護(hù)措施等。

三、低生育率背景下兒童福利制度模式的未來發(fā)展

低生育問題是發(fā)達(dá)國家面臨的普遍問題。通過調(diào)整和完善兒童福利制度來促進(jìn)生育也是目前很多發(fā)達(dá)國家采用的主要方法之一。

（一）低生育率與生育壓力

近年來，我國進(jìn)入低生育率階段已經(jīng)是不爭的事實。研究表明，我國總和生育率大致在1.5或1.6左右。根據(jù)歐洲國家的經(jīng)驗，這個生育水平是一個分水嶺：如果在1.5—1.6 左右之后能夠停止下降，在完善的家庭政策的大力支持下則可以回升至接近更替水平；如果不能及時采取有力的政策應(yīng)對，生育率就會繼續(xù)下降。①吳帆:《歐洲家庭政策與生育率變化——兼論中國低生育率陷阱的風(fēng)險》，《社會學(xué)研究》，2016（1）。在生育率不斷下降的情況下，國家開始調(diào)整生育政策，以避免低生育陷阱。2013年12月28日，《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》由十二屆全國人大常委會第六次會議表決通過，“單獨二孩”政策正式實施。2015年12月27日，全國人大常委會表決通過了人口與計劃生育法修正案，全面二孩于2016年1月1日起正式實施。盡管生育政策的調(diào)整對于提高生育率有一定的作用，但低生育率陷阱的風(fēng)險源并未消除。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2017 年末中國大陸全年出生人口1723 萬人，比上一年下降63萬，人口出生率為12.43‰，比上一年下降0.52‰。出生人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，還在于一孩生育數(shù)比上一年大幅下降，以及此后每年育齡婦女減少幾百萬，將使得中國每年生育人口總數(shù)將持續(xù)下降。①定軍：《低生育率關(guān)口，人口戰(zhàn)略前瞻性研究迫在眉睫》，《21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》，2018 年2 月5 日。

低生育率與生育成本過高密切相關(guān)。生育成本分為生產(chǎn)成本和養(yǎng)育成本。生產(chǎn)成本包括從登記、懷孕建卡、補(bǔ)償營養(yǎng)品、產(chǎn)前診斷檢查、購置生產(chǎn)用品到住院生產(chǎn)等生產(chǎn)時期的花銷。養(yǎng)育成本包括從入托、上幼兒園再到長大成家立業(yè)，需要考慮孩子的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、結(jié)婚等一系列花費問題，而且作為一項長期投資時常會面臨額外的投入和風(fēng)險。如果這些生育成本完全由家庭來承擔(dān)，那么孩子無疑將會成為家庭的沉重負(fù)擔(dān)。尤其是近幾年來，關(guān)于托幼服務(wù)缺乏對于家庭生育行為的影響不斷地成為社會的熱點。針對這種情況，發(fā)展兒童福利、減輕家庭養(yǎng)育成本作為提高生育率的重要方法被提出來。

（二）低生育率背景下兒童福利制度的發(fā)展

無論是避免或擺脫低生育率陷阱，還是把生育率維持在更替水平左右，都需要鼓勵生育的兒童福利政策支持。目前的情況來看，中國的兒童福利制度對家庭的支持力度不夠。相反，當(dāng)前的中國兒童福利政策環(huán)境一定程度上加劇了陷入低生育率陷阱的風(fēng)險。有研究表明，由于生育意愿、生育成本、生育能力、養(yǎng)育條件等諸多因素的限制，“全面二孩”新政的實施并不表明就進(jìn)入了“全面二孩”時代。②穆光宗、王本喜、周建濤：《低生育時代的人口政策走向》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2016（4）。要真正實現(xiàn)提高生育率的目標(biāo)，必須盡快出臺有效的配套措施以及針對家庭和兒童的福利政策，推動社會福利家庭化和生育成本社會化進(jìn)程。

需要指出的是，不同的兒童福利制度設(shè)計在生育促進(jìn)方面會存在不同的效果，那么哪種兒童福利模式更能夠提高生育率呢？有研究分析了東亞國家（地區(qū)）和歐美發(fā)達(dá)國家發(fā)現(xiàn)，北歐模式與自由主義模式中的“去家庭化政策”（ 托育）比歐陸保守社團(tuán)主義模式的“再家庭化政策”（ 親職假、津貼）對提升生育率更為有效。而重視性別平等政策的北歐模式比自由主義模式更能普及照顧弱勢，因而提升生育率的效果更好。③黃玉琴、蕭易忻：《“低生育率陷阱”風(fēng)險下如何實現(xiàn)生育率翻轉(zhuǎn)?——東亞和歐美的經(jīng)歷及對中國的啟示》，《福建論壇（人文社會科學(xué)版）》，2017（5）?！叭ゼ彝セ闭叩某晒Ρ砻?，提供公共性的兒童福利服務(wù)（托育）比支持家庭在提高生育率方面會更有效。也有研究探討了全面二孩政策背景下影響城市女性二孩生育意愿的社會福利因素認(rèn)為，中國當(dāng)前社會福利政策的“去商品化”能力較弱，不足以緩解城市女性二孩生育所帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致再生育意愿減低；為全面貫徹實施二孩政策，應(yīng)提升社會福利政策“去商品化”能力。④陳秀紅：《影響城市女性二孩生育意愿的社會福利因素之考察》，《婦女研究論叢》，2017（1）。這表明，中國現(xiàn)行的一些社會福利政策不僅沒有發(fā)揮“去商品化”的作用，反而在一定程度上讓社會福利變成了“商品”，導(dǎo)致許多家庭生育意愿降低。因此，在兒童福利領(lǐng)域需要進(jìn)一步提供公共性的兒童福利服務(wù)，而不是讓市場來解決問題?？傮w而言，為了提高生育率，兒童福利制度設(shè)計要轉(zhuǎn)向“去商品化”和“去家庭化”，努力提高兒童福利供給的公共性，面向全體兒童建立普惠型兒童福利制度。從具體項目來看，與生育相關(guān)的兒童福利包括托育服務(wù)、帶薪產(chǎn)（哺）假、生育保險、生育津貼等。

第一，托幼服務(wù)。我國目前的學(xué)齡前托幼服務(wù)基本上是由市場供給、家庭承擔(dān)，家庭育兒不堪重負(fù)，尤其是0到3歲的托幼服務(wù)更加缺乏。由于中國女性的勞動力參與程度非常高，很多女性擔(dān)心生育行為可能導(dǎo)致職業(yè)中斷并影響職業(yè)發(fā)展，因此只能選擇放棄生育行為。針對這種情況，政府要加大對托幼事業(yè)的公共投入，減輕托幼服務(wù)的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時可以探索利用減免稅收等優(yōu)惠政策鼓勵企事業(yè)單位就近為員工建立托幼機(jī)構(gòu)。

撫育津貼。發(fā)達(dá)國家為鼓勵生育通常有比較完善的家庭津貼制度。這不僅對于貧困家庭養(yǎng)育兒童有重要意義，也有利于普通家庭女性能夠更加安心地?fù)嵊齼和Ｒ虼?，我國可以考慮整合原有計劃生育政策，出臺鼓勵生育的家庭津貼制度。比如：為二孩父母提供撫育津貼，包括養(yǎng)育津貼、托費津貼以及教育津貼等，也可以仿效西方發(fā)達(dá)國家，出臺兒童糖果金、兒童牛奶金等政策。

產(chǎn)假和育兒假。北歐等高福利國家有比較慷慨的產(chǎn)假和育兒假制度。除了法定產(chǎn)假之外，我國各地也可以探索生育獎勵假，為生育二胎的夫婦提供更多的生產(chǎn)照顧時間。此外，也可以考慮彈性出臺一些無薪育兒假、父親產(chǎn)假或者鼓勵單位為二孩孕產(chǎn)夫婦提供彈性的工作時間和空間等。

第四，生育保險體系。生育保險也是兒童福利制度的重要一環(huán)。我國可以考慮在現(xiàn)有職工生育保險、居民醫(yī)療保險、新農(nóng)合的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一覆蓋全體國民的生育保險體系，將所有生育家庭納入保障范圍。生育保險福利尤其是要關(guān)注在校育齡生、農(nóng)村人口等很容易被排除在外的人群。

四、結(jié)論和思考

計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國的兒童福利制度主要面對孤殘兒童，并采用機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的方式來提供服務(wù)。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國兒童福利的對象和范圍有所拓展。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，與流浪兒童、留守兒童、貧困兒童貧困、殘疾兒童相關(guān)的社會問題等不斷沖擊社會道德底線，我國開始建立適度普惠型兒童福利制度。2010年，孤兒基本生活費制度建立以后，我國兒童福利制度實現(xiàn)了從機(jī)構(gòu)內(nèi)兒童向家庭兒童福利供給的重大轉(zhuǎn)變，也構(gòu)建了涵蓋各類困境兒童的社會保護(hù)體系?！叭娑⒄摺狈砰_以后，我國的生育率并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，采用兒童福利政策提升生育率的聲音開始出現(xiàn)。由于適度普惠型兒童福利制度主要關(guān)注困境兒童，這與當(dāng)前的低生育率國情是不相符合的。為了鼓勵生育，兒童福利政策必然面向所有家庭。在這種情況下，兒童福利從適度普惠型逐漸走向普惠型是必然的趨勢。

在未來普惠型兒童福利制度的構(gòu)建方向上，由于需要服務(wù)于生育率的提升，“去家庭化”和“去商品化”將成為我國兒童福利制度發(fā)展的趨勢。兒童福利制度設(shè)計需要通過增加面對全體兒童的公共性兒童福利來提高生育率。例如，提供兒童免疫和醫(yī)療保險等，以幫助改善兒童的醫(yī)療衛(wèi)生狀況。提供免費的營養(yǎng)午餐，以改善兒童的營養(yǎng)狀況。給兒童提供公共性幼托服務(wù)以減輕家庭負(fù)擔(dān)。提高基礎(chǔ)教育服務(wù)的水平，改善低收入家庭中的兒童教育狀況。給低收入家庭提供資金補(bǔ)助，以改善貧困家庭兒童的生活狀況等。與此同時，困境兒童仍然是兒童福利制度的核心部分。對于已經(jīng)無法回到原生家庭的兒童（孤兒、棄嬰等）仍然需要提供替代性兒童福利。對于父母重病、重殘或自身重病、重殘等困境兒童，應(yīng)當(dāng)為這些家庭提供福利服務(wù)支持、家庭現(xiàn)金補(bǔ)助等，以保障他們生存和發(fā)展的基本權(quán)利。