劉同峰

黨的十八屆三中全會以來，國家大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)步伐不斷加快。稅務(wù)部門認(rèn)真貫徹國務(wù)院各項改革措施，積極推進(jìn)稅務(wù)行政審批制度改革，取消下放審批事項和權(quán)限，不斷優(yōu)化納稅服務(wù)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)升級，激發(fā)了市場主體的活力。但同時，審批制度的改革也給稅收管理帶來一些新的困難和問題，如何適應(yīng)新形勢發(fā)展、有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，成為各級稅務(wù)部門亟需解決的課題。

一、稅務(wù)行政審批制度改革的主要實(shí)踐

行政審批是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化、法治化的一種重要方式，稅務(wù)行政審批則是稅務(wù)部門依法行使稅務(wù)治理職責(zé)的一個重要手段。2001年10月，國務(wù)院開始啟動行政審批制度改革，十多年來，稅務(wù)行政審批制度先后進(jìn)行了若干次調(diào)整，稅務(wù)行政審批改革成效明顯。

（一）減少審批項目，下放審批權(quán)限

2001年至2012年期間，國務(wù)院分6批取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，其中取消和下放稅務(wù)行政審批事項112項。2013年3月，國務(wù)院又啟動了新一輪的行政審批制度改革實(shí)踐。2013年5月15日，國務(wù)院出臺國發(fā)〔2013〕19號文件，取消下放行政審批項目117項，其中，對納稅人申報方式的核準(zhǔn)、印制有本單位名稱發(fā)票的2個審批項目被取消；2013年11月8日，國務(wù)院國發(fā)〔2013〕44號取消下放行政審批項目82項，其中涉稅7項，對辦理稅務(wù)登記核準(zhǔn)等5項內(nèi)容被取消，另有2項內(nèi)容下放了審批權(quán)限。2014年7月22日，國務(wù)院出臺國發(fā)〔2014〕27號文件，再次取消下放53項行政審批事項，對小型微利企業(yè)所得稅享受優(yōu)惠的核準(zhǔn)，吸納下崗人員達(dá)到規(guī)定條件的服務(wù)型、商貿(mào)型企業(yè)和對下崗失業(yè)人員從事個體經(jīng)營減免稅的審批等2項涉稅事項被取消，另有注冊稅務(wù)師職業(yè)資格許可和認(rèn)定被取消等。2014年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)取消了29項非行政許可項目。同時，清理了一批同取消和下放審批項目相抵觸的政策和文件，防止工作實(shí)踐中出現(xiàn)取消不了和放不下去的問題。涉稅行政審批改革措施頻出，審批項目逐步減少，審批權(quán)限逐步下放，審批效率逐步提高，市場主體活力得到進(jìn)一步激發(fā)。

（二）減輕稅戶負(fù)擔(dān)，縮短審批時限

2014年3-5月份，國家稅務(wù)總局連續(xù)三批取消進(jìn)戶執(zhí)法項目共29項，連續(xù)兩批取消簡并納稅人涉稅文書報表共26個。為了方便納稅人納稅，限時辦結(jié)制在稅務(wù)工作實(shí)踐中得到全面落實(shí)?！度珖h級稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范》于2014年10月1日開始實(shí)施，納稅人到稅務(wù)機(jī)關(guān)申請辦理稅務(wù)登記、稅務(wù)認(rèn)定、發(fā)票領(lǐng)用開具、納稅申報等涉稅事項時，將享受全國統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。納稅人報送的資料、辦稅環(huán)節(jié)、辦稅次數(shù)、辦稅時間等平均減少30%以上，有的甚至減少40%以上，尤其是即辦事項增加50%以上。

（三）前移受理關(guān)口，簡化審批流程

稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行辦稅服務(wù)廳“一窗受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時辦結(jié)、一窗發(fā)放”，將審批事項劃分受理即辦、受理轉(zhuǎn)辦、受理轉(zhuǎn)調(diào)查等分類應(yīng)對，把納稅人依法申請的審批事項納入“同城通辦”。在稅務(wù)行政審批制度改革后，在一般納稅人核準(zhǔn)認(rèn)定、申報延期繳納稅款、個體工商戶納稅定額認(rèn)定等事項上，審批流程大大優(yōu)化減少，既提高了工作實(shí)效，也大大減少了納稅人的成本支出。同時，改革的公開和程序化，使權(quán)力運(yùn)行的橫向監(jiān)督和縱向制約的風(fēng)險閉環(huán)管理更加完善。

二、稅務(wù)行政審批制度改革給基層稅收管理帶來的挑戰(zhàn)

推進(jìn)行政審批制度改革目的在于簡政放權(quán)、激發(fā)市場主體活力，在實(shí)際工作中也取得了積極效果，但同時給稅收管理帶來一些新的挑戰(zhàn)。

（一）傳統(tǒng)管理理念和方式急需破除

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少基層稅務(wù)人員面對以前需要實(shí)地核實(shí)、現(xiàn)在即時辦理的事項，如辦理稅務(wù)登記、小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠等感到比較困惑和擔(dān)憂，認(rèn)為出了問題責(zé)任不好界定。一方面，這暴露出部分人員對傳統(tǒng)的“審批就是管理”等理念和方式產(chǎn)生了依賴心理；另一方面，也反映出缺乏主動思考，對如何加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管有畏難情緒。此外，還有極少數(shù)人員存在思想認(rèn)識誤區(qū)，對行政審批制度改革的意義認(rèn)識不清，認(rèn)為既然審批權(quán)限取消了就不用再管了。

（二）有序銜接的配套措施急需跟進(jìn)

在銜接制度層面，有的制度不適應(yīng)行政審批制度改革需要，如稅收管理員制度對其職責(zé)的界定與改革后要求不適應(yīng)需要調(diào)整；在銜接效能層面，管理部門與服務(wù)部門之間的銜接傳遞效率還不高，容易形成監(jiān)管漏洞。在銜接流程和軟硬件支持層面，行政審批改革后，其中涉及的部分征管工作流程不適應(yīng)改革后的要求，需要制定和明確新的流程等。

（三）基層稅收管理難度和風(fēng)險有所增加

行政審批制度改革增加了辦稅服務(wù)廳管理服務(wù)難度和風(fēng)險。目前，基層管理力量相對不足，尤其是工商登記制度改革后，納稅人戶數(shù)快速增長，由于基層人員少，一人管理服務(wù)上百戶、幾百戶納稅人的現(xiàn)象普遍存在，往往一人兼多職，原先由許多專業(yè)部門辦理的業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)由基層直接辦理，容易產(chǎn)生服務(wù)不到位、執(zhí)法漏洞大等風(fēng)險。同時，管理和執(zhí)法依據(jù)缺位，稅務(wù)人員自由裁量、權(quán)力尋租的空間有所加大。而且，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度也進(jìn)一步加大，比如入戶執(zhí)法、進(jìn)戶管理評估等傳統(tǒng)手段，與清理入戶項目、杜絕多次入戶、重復(fù)檢查之間的矛盾，基層有時很難把握和處理。

（四）干部素質(zhì)能力等瓶頸制約愈加突出

行政審批制度改革對干部隊伍的綜合素質(zhì)提出了新的更高要求。隨著管理權(quán)限下放，賦予基層稅收管理部門和管理人員的職責(zé)更重，以前由專業(yè)人員負(fù)責(zé)的事項，如出口退稅資料的審核，目前只能由身兼多職的基層人員來完成，迫切要求稅務(wù)干部具備一崗多能、一專多能的綜合素質(zhì)和能力，迫切要求基層干部承擔(dān)起繁重的管理任務(wù)，自覺增強(qiáng)防范納稅風(fēng)險和自身風(fēng)險的能力。

三、加強(qiáng)后續(xù)管理和優(yōu)化納稅服務(wù)的措施

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念和方式，努力放權(quán)到位

推進(jìn)行政審批制度改革落實(shí)，推動理念轉(zhuǎn)變是目前需要解決的首要問題。當(dāng)前，應(yīng)著力引導(dǎo)干部摒棄兩種理念和誤區(qū)，即引導(dǎo)干部摒棄審批即管理的理念，以及重事前、重審批，輕事后、輕管理的誤區(qū)，使干部盡快擺脫對行政審批的過度依賴；引導(dǎo)干部摒棄放而不管的誤區(qū)，正確認(rèn)識放與管的關(guān)系，放是為了更好地管，管好了才能更加深入地放，從而更加積極主動地放，更加主動有效地管。同時，端正兩個認(rèn)識。一是端正對行政審批制度改革重要意義的認(rèn)識，這是深化行政管理體制改革、提高政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求，政府職能必須順應(yīng)時代發(fā)展，遵從管理規(guī)律，從市場中解放出來，理順政府和市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中發(fā)揮其應(yīng)有的決定性作用，政府在配置中不能越位，在調(diào)控中不能缺位，發(fā)揮好政府的作用，這也是效能政府、陽光政府、廉潔政府建設(shè)的必然要求。二是端正對權(quán)責(zé)觀念的認(rèn)識，改革是稅務(wù)部門與納稅人權(quán)責(zé)的回歸，從這個意義上說，稅務(wù)部門和稅務(wù)干部權(quán)限小了，責(zé)任和風(fēng)險也隨之減??；同時，從另一個角度說，盡管事前審批的權(quán)限小了，但絕不意味著管理的放松和放棄，相反，后續(xù)管理的責(zé)任更重更大了。

（二）借力深化征管改革和落實(shí)服務(wù)規(guī)范，盡快建立配套銜接制度和措施

首先，應(yīng)健全完善征管服務(wù)崗責(zé)體系。當(dāng)前，應(yīng)以深化征管改革和落實(shí)服務(wù)規(guī)范為契機(jī)，將行政審批制度改革涉及的調(diào)整因素，如部門、崗位、人員職能、權(quán)限的調(diào)整充分考慮在內(nèi)，厘清、理順基層前臺服務(wù)部門與管理部門的職責(zé)、權(quán)限和銜接程序、時限等。其次，健全完善相關(guān)制度。根據(jù)國家稅務(wù)總局要求，全面清理稅務(wù)行政審批事項涉及的稅務(wù)部門規(guī)章和規(guī)范性文件。同時盡快分類制定管理辦法和業(yè)務(wù)指南，明確工作內(nèi)容、法律依據(jù)、業(yè)務(wù)流程以及銜接程序手續(xù)。再次，還要注重制度建設(shè)質(zhì)效，既要防止出現(xiàn)制度真空，也要防止產(chǎn)生新的制度陷阱和風(fēng)險。最后，根據(jù)稅務(wù)行政審批改革涉及的事項，及時優(yōu)化升級金稅三期系統(tǒng)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和表證單書，實(shí)現(xiàn)職責(zé)、權(quán)限、流程、時限等的配套跟進(jìn)。

（三）實(shí)施定向重點(diǎn)管控，真正做到嚴(yán)格管理

根據(jù)后續(xù)管理面臨的問題挑戰(zhàn)，應(yīng)在加強(qiáng)全面管理的同時，鎖定稅務(wù)行政審批制度改革涉及的事項和范圍，實(shí)施三級應(yīng)對，實(shí)現(xiàn)定向管理、重點(diǎn)監(jiān)控。第一級由前臺納稅服務(wù)部門完成，重點(diǎn)是認(rèn)真實(shí)施案頭審核，更全面、更細(xì)致審核案頭資料，切實(shí)防范因資料審核不嚴(yán)產(chǎn)生風(fēng)險和漏洞。同時，通過申報環(huán)節(jié)管控納稅人自主適用稅法行為，并及時獲取和共享相關(guān)信息資料。第二級由基層稅源管理部門和稽查部門完成，對納稅人相關(guān)涉稅事項強(qiáng)化風(fēng)險管理，借助內(nèi)外信息、以及預(yù)警評估系統(tǒng)，評定風(fēng)險等級，采取納稅評估、日常巡查、重點(diǎn)檢查等手段，強(qiáng)化定向管理，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)控管。第三級通過社會協(xié)稅控稅來實(shí)現(xiàn)。借助各地綜合治稅平臺和社會協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督相關(guān)企業(yè)稅法遵從情況。在重點(diǎn)應(yīng)對和監(jiān)控過程中，應(yīng)該深入推進(jìn)稅源專業(yè)化管理，實(shí)施分類分級管理、按事分崗管理和集約分類評估，集約利用基層管理力量，注重發(fā)揮信息化手段的作用，充分應(yīng)用第三方信息為稅源監(jiān)控提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。

（四）優(yōu)化配置與提升能力并舉，加強(qiáng)基層干部隊伍建設(shè)

只有不斷提升基層干部隊伍素質(zhì)，改革措施才能有效落實(shí)，管理目標(biāo)才能如期實(shí)現(xiàn)。一是進(jìn)一步優(yōu)化人力資源的配置。根據(jù)征管改革和行政審批改革的需要，遵循縣級機(jī)關(guān)服務(wù)規(guī)范，統(tǒng)籌現(xiàn)有人力資源，優(yōu)化配置機(jī)關(guān)與基層、重點(diǎn)稅源與其他稅源、管理部門與服務(wù)部門的人力資源，依法管好用好外聘人員。二是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。以縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)規(guī)范應(yīng)用為契機(jī)，分層分級開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將稅務(wù)行政審批事項管理作為專項課題，開展專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)演練，提升基層干部的專業(yè)素質(zhì)和應(yīng)對能力。三是切實(shí)加強(qiáng)對干部履職盡責(zé)情況的監(jiān)督。針對稅務(wù)行政審批改革涉及的事項，重新梳理稅務(wù)干部的執(zhí)法風(fēng)險和管理風(fēng)險，加強(qiáng)對干部履職盡責(zé)情況的日常監(jiān)督。同時，發(fā)揮內(nèi)控機(jī)制和社會監(jiān)督的作用，加大明察暗訪力度，查處基層干部不認(rèn)真落實(shí)行政審批改革措施，以及有法不依、管理不嚴(yán)、失職瀆職、為稅不廉等問題。