●胡 帥

一、財政違法行為處罰處分上位法的理論界定

（一）我國法律體系構成概述

“法律體系”是中國法理學研究的一個基本概念，法律體系是指“由一國現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同法律部門分類組合而形成的一個體系化的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體?！庇纱丝梢?，法律體系的形成要對一個國家現(xiàn)存的大量法律規(guī)范進行整合，形成有機聯(lián)系的整體，其需滿足以下條件。其一，法律完備。對于制定法國家而言，其法律部門應覆蓋各個社會生活領域，并且要制定出每個法律部門中基本的、主要的法律，以及與法律相配套的法規(guī)，這是法律完備的最低限度要求。其二，結構嚴謹。眾多法律法規(guī)不應是毫無章法地堆砌，而應依一定的體系架構有機有序地組織，避免疊床架屋。法律體系結構劃分為橫向的部門類別和縱向的等級層次兩個層面，前者表現(xiàn)為不同類別的若干法律部門并列展開；后者表現(xiàn)在法的外在形式具有“梯級”性的等級層次，并體現(xiàn)出相應的地位效力，如部門法分為主導的、基本的、次級的以及憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的層次規(guī)范等。其三，內(nèi)部協(xié)調(diào)。法律體系內(nèi)的部門之間、規(guī)范之間、層次之間相互聯(lián)系、相互制約，求眾多法律規(guī)范協(xié)調(diào)統(tǒng)一之同，存法律體系內(nèi)部多種差別和多樣性之異。

概言之，基于依法治國、法治國家建設的要求，衡量法制是否完備、法律體系是否健全的標準可概括為“門類齊全、結構嚴謹、內(nèi)部和諧和體例科學”。經(jīng)過幾十年的立法努力，十二屆全國人民代表大會宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。具體而言，我國法律體系由橫向的部門類別和縱向的規(guī)范等級層次構成，前者是指憲法為法律體系的統(tǒng)帥和核心，憲法相關法調(diào)整國家政治關系，民商法調(diào)整平等主體之間的人身關系和財產(chǎn)關系，行政法調(diào)整政府管理和公民權利保護的關系，經(jīng)濟法是國家管理、調(diào)控經(jīng)濟活動的法律規(guī)范，社會法是調(diào)整勞動關系、社會保障的法律規(guī)范，刑法是有關犯罪與刑罰的法律規(guī)范，訴訟與非訴訟程序法規(guī)范訴訟活動與非訴訟活動；后者是指憲法具有最高法律地位，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)構成三個層次的法律規(guī)范，且都不得同憲法相抵觸。

（二）上位法的內(nèi)涵及特征

“上位法”屬于法律位階基本范疇，與“下位法”相對?！胺晌浑A是指在統(tǒng)一的法律體系內(nèi)，確定不同類別規(guī)范性法律文件之間效力等級與適用順序的制度。”奧地利法學家梅爾克首創(chuàng)法律位階理論，其認為法律規(guī)范體系具有等級秩序性。這種等級創(chuàng)造表現(xiàn)為從高級法律秩序到低級法律秩序的復歸，并且是一個具體化和個別化的過程，進而可以描述為法律秩序的“梯井結構”。法律位階理論揭橥了法律體系的縱向等級層面，成為確定法律規(guī)范地位、效力等級層次的根本依據(jù)。對于確定法律規(guī)范等級位階的標準，學者存在不同觀點。張根大認為確立標準在于立法主體的地位高低和立法程序的限制多少兩個方面，據(jù)此可判斷一部法律的位階高低。一般而言，立法主體地位越高，立法程序限制越嚴。楊忠文、楊兆巖認為判定法的位階及效力等級，應回歸到其在不同層次和范圍上所反映的人民利益，換言之，法所反映的人民利益的層次和范圍決定了其位階及效力等級。胡玉鴻將界定法律位階的標準劃分為三個方面：權力的等級性、事項上的包容性以及權力的同質性。筆者認為，立法主體地位的高低和立法程序限制的程度，實質上決定了此類規(guī)范所體現(xiàn)的人民利益層次和效力等級，其具體表現(xiàn)為權力的等級性、事項的包容性以及權力的同質性?；诖耍衔环ǖ暮x可界定為在統(tǒng)一法律體系內(nèi)，在不同類別規(guī)范中制定主體處于相對高地位、制定程序相對限制較多的法（律）。

上位法的特征具體表現(xiàn)為：（1）上位法在法律位階關系中，權力等級性高。在現(xiàn)代法治國家，權力架構是一個井然有序的層級結構，由此形成的權力機關擁有與其權限相對的規(guī)范制定權，權力的大小一方面決定了權限的大小，亦決定了與權限相稱的制定規(guī)范的層級位置，因此權力等級高表明在法律位階關系中屬于上位法。（2）上位法對事項的包容性、抽象度高。在具有上、下位階關系的規(guī)范性法律文件之間，下位法所規(guī)定的內(nèi)容能被上位法所包容，并具體、細化上位法的抽象內(nèi)容。據(jù)此而言，當兩個規(guī)范性法律文件之間在某一規(guī)定的事項上存在包容、涵蓋關系時，二者即具有位階關系。蓋因上位階法律規(guī)范一般是原則性或概括性的規(guī)定，其指導或約束下位階法律規(guī)范所確定的相應內(nèi)容，這是法律位階理論所預設的一個前提。由此下位法一般以上位法為依據(jù)，制定相應的實施性法律文件?？偠灾衔环▽ι鐣马椀娜菁{量大，抽象程度高；下位法則反之。（3）規(guī)范制定主體的權力具有同質性。區(qū)分法律位階高低應當以權力的同質性為基礎，不能簡單以權力等級為標準，即制定規(guī)范的權力主體的權力在性質上具有同一性，比如同為立法權或行政權或司法權。同質的權力主體之間才存在上下法律層級關系，非同質的權力之間則不存在法律位階。

（三）財政違法行為處罰處分上位法的內(nèi)涵及特征

財政違法行為處罰處分屬于財政監(jiān)督、財政責任的內(nèi)容體現(xiàn)，所有規(guī)范財政監(jiān)督、財政責任法律文件在縱向上形成了一個規(guī)范體系，那么財政違法行為處罰處分上位法的含義應界定為在統(tǒng)一規(guī)范財政監(jiān)督、財政責任法律體系內(nèi)，制定主體處于相對高地位、制定程序相對限制較多的法。因此財政違法行為處罰處分上位法在法律位階關系中權力等級性高，其對財政違法行為處罰處分事項的規(guī)定較為原則且抽象，財政違法行為處罰處分的下位規(guī)范性文件規(guī)定的事項能被上位法律文件所包容、涵蓋，下位法是對上位法的抽象內(nèi)容的具體與細化。在規(guī)范制定主體的權力具有同質性前提下，財政違法行為處罰處分上位法處于相對高的法律層級。

二、我國財政違法行為上位法的依據(jù)及內(nèi)容

（一）現(xiàn)階段適用財政違法行為處罰處分的相關法律法規(guī)

關于財政違法行為處罰處分的規(guī)范，國務院在1987年出臺了 《關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，隨著改革開放發(fā)展、市場經(jīng)濟推進、財政立法完善，其所規(guī)定內(nèi)容已不符合現(xiàn)實發(fā)展需要，與有關法律、行政法規(guī)相沖突，為此2004年11月30日頒布了《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《條例》），并于2005年2月1日起正式施行?！稐l例》制定的目的在于糾正財政違法行為，維護國家財政經(jīng)濟秩序，細化補充財政監(jiān)督、財政責任。《條例》的制定主體是國務院，其屬于行政法規(guī)。財政違法行為的處罰處分屬于財政監(jiān)督、財政責任規(guī)范領域，縱向上形成有法律位階關系的規(guī)范體系，具體如下：

1、財政違法行為處罰處分的執(zhí)法主體資格?！秾徲嫹ā贰秾徲嫹▽嵤l例》《預算法》《預算法實施條例》《會計法》《政府采購法》《稅收征管法》等規(guī)定了縣級以上人民政府財政部門及審計機關的主體資格，《國務院辦公廳關于印發(fā)財政部主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》《中央機構編制委員會辦公室關于印發(fā)財政部駐各省財政監(jiān)察專員辦事處職能配置、機構設置和人員編制規(guī)定的通知》以及《國務院辦公廳關于印發(fā)審計署職能配置內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定了省級以上人民政府財政部門的派出機構、審計機關的派出機構的主體資格，《行政監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察法實施條例》規(guī)定了監(jiān)察機關及其派出機構的主體資格。

2、財政違法行為處罰處分具體事項。主要包括：（1）財政收入執(zhí)收單位及其工作人員違反國家財政收入管理規(guī)定行為，相關規(guī)范性文件主要為《預算法》《預算法實施條例》《稅收征管法》《國家金庫條例》《行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章；（2）財政收入執(zhí)收單位及其工作人員違反國家財政收入上繳規(guī)定行為，相關規(guī)范性文件主要為《預算法》《稅收征管法》等；（3）財政部門、國庫機構及其工作人員違反國家有關規(guī)定上解、下?lián)茇斦Y金，相關規(guī)范性文件主要為 《預算法》《預算法實施條例》等；（4）國家機關及其工作人員違反規(guī)定使用、騙取財政資金，相關規(guī)范性文件主要為《預算法》《預算法實施條例》《中央和國家機關差旅費管理辦法》等；（5）財政預決算的編制部門和預算執(zhí)行部門及其工作人員違反國家有關預算管理規(guī)定，相關規(guī)范性文件主要為《預算法》《預算法實施條例》等；（6）國家機關及其工作人員違反國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，擅自占有、使用、處置國有資產(chǎn)，相關規(guī)范性文件主要為《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于深入開展“小金庫”治理工作的意見〉的通知》《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等；（7）單位和個人有下列違反國家有關投資建設項目規(guī)定的行為，相關規(guī)范性文件主要為《政府采購法》《招標投標法》《國家重點建設項目管理辦法》等法律、行政法規(guī)；（8）國家機關及其工作人員違反國家規(guī)定提供擔保，相關規(guī)范性文件主要為《預算法》《擔保法》等；（9）企業(yè)和個人違反國家有關財政收入上繳規(guī)定，相關規(guī)范性文件主要為《稅收征管法》等；（10）企業(yè)和個人違反國家有關財政支出管理規(guī)定，相關規(guī)范性文件主要為《政府采購法》《政府采購法實施條例》等；（11）單位和個人違反財政收入票據(jù)管理規(guī)定，相關規(guī)范性文件主要為《行政事業(yè)性收費和政府性基金票據(jù)管理規(guī)定》《發(fā)票管理辦法》《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》等；（12）單位和個人將財政資金或者其他公款私存私放，相關規(guī)范性文件主要為《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于深入開展“小金庫”治理工作的意見〉的通知》等；（13）會計違法行為，相關規(guī)范性文件主要為《會計法》《注冊會計師法》等；（14）行政性收費違法行為，相關規(guī)范性文件主要為《行政許可法》《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》等；（15）財政違法行為處罰處分行為執(zhí)法主體的法律責任，相關規(guī)范性文件主要為《公務員法》《刑法》等。

3、財政違法行為處罰處分程序規(guī)定及申訴、救濟權。財政違法行為處罰處分程序規(guī)定主要包括：被檢查單位和個人配合檢查、被調(diào)查單位銀行賬戶查詢權、證據(jù)先行登記保存等，相關規(guī)范性文件主要為：《商業(yè)銀行法》《審計法》《行政強制法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《財政監(jiān)督檢查案件移送辦法》《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等。單位和個人對處理、處罰不服的救濟權涉及的相關規(guī)范性文件主要為：《行政復議法》《行政訴訟法》《行政監(jiān)察法》《公務員法》等。

（二）現(xiàn)階段財政違法行為處罰處分的上位法的界定

“上位法與下位法”是立法法確立的劃分法律位階的兩個基本范疇。2015年新《立法法》第87至91條確立了我國法律規(guī)范的效力等級關系，第88條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”。由上可知，財政違法行為處罰處分涉及的相關規(guī)范性文件在效力層級上主要有三種：法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》第88條的規(guī)定，財政違法行為處罰處分的上位法應框定在“法律”這一級。這些法律主要包括：《審計法》《預算法》《會計法》《政府采購法》《稅收征管法》《招標投標法》《行政許可法》《擔保法》《商業(yè)銀行法》《行政強制法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《公務員法》《刑法》《行政復議法》《行政訴訟法》。

上述法律的制定主體均是全國人民代表大會常務委員會，制定主體的權力具有同質性，那么界定財政違法行為處罰處分的上位法仍需考察其對下位規(guī)范性文件的包容性和抽象性。首先，下位法規(guī)定的“違反XXX法及規(guī)定”、“依照XXX法規(guī)定執(zhí)行”等表述，此類規(guī)范屬于“轉引”性規(guī)范抑或準用性規(guī)范，是指法條沒有明確規(guī)定行為規(guī)則內(nèi)容，但明確指出可以援引其他規(guī)則內(nèi)容得以明確。因此 《擔保法》《商業(yè)銀行法》《行政監(jiān)察法》《公務員法》《刑法》《行政復議法》《行政訴訟法》等屬于準用性規(guī)范，不是財政違法行為處罰處分的上位法。其次，下位法規(guī)定的“XXX法另有規(guī)定的，依照其規(guī)定處理、處罰”，此類法條采取“列舉＋兜底”的立法技術，一方面細化了上位法對某一類事項的抽象規(guī)定，另一方面為防止法律漏洞以上位法進行兜底，提高了法的適應力，表明兩個相關規(guī)范之間存在包容性。綜上而言，財政違法行為處罰處分的上位法應界定為主要包括 《審計法》《預算法》《會計法》《政府采購法》《稅收征管法》《招標投標法》《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》等法律。

三、財政違法行為處罰處分上位法存在的問題

（一）上位法對財政監(jiān)督、財政責任的規(guī)定不完善

財政監(jiān)督是財政固有職能的體現(xiàn)，其是財政系統(tǒng)內(nèi)部對財政分配和財政運行的全過程監(jiān)控，相較于其他監(jiān)督形式具有得天獨厚的優(yōu)勢，因此在我國財經(jīng)領域監(jiān)督體系中占有極其重要地位。受制于經(jīng)濟、社會、歷史等各方面原因，直至1994年國務院機構改革之后，專司財政監(jiān)督工作的財政部財政監(jiān)督司才正式明確，而地方各級對財政監(jiān)督機構的設置亦不盡相同。我國對財政監(jiān)督未引起足夠重視，迄今為止，尚未出臺一部系統(tǒng)規(guī)定財政監(jiān)督的單行法律，而現(xiàn)行的上位法《預算法》《審計法》《會計法》《注冊會計師法》《行政處罰法》等雖涉及財政監(jiān)督，但這些法律比較分散，財政監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)。財政監(jiān)督立法的滯后導致對財政違法行為的處罰標準不統(tǒng)一，容易導致同案不同判。由于上位法之間對監(jiān)督主體、職責、權限等規(guī)定不一，不僅容易發(fā)生各自為政、相互抵觸等現(xiàn)象，而且上位法賦予財政、審計、稅務等主體的財政監(jiān)督權存在交叉重疊，一方面會造成多頭檢查、重復檢查，另一方面也會造成監(jiān)督機構之間因職能交叉而影響財政監(jiān)督執(zhí)法的有效開展和行使。財政監(jiān)督機制的不完善將會增加被監(jiān)督對象的負擔，造成社會資源浪費，監(jiān)督成效不佳，職權劃分不明而出現(xiàn)財政監(jiān)督空白地帶。

財政責任是一種督促財政主體合法履行財政權力，切實履行財政義務的外力保障機制。財政責任是財政機關或財政相對人違反財政（稅）法規(guī)定的義務，而需承擔的不利法律后果。財政違法行為處罰處分意味著相關財政主體違反了法律法規(guī)設定的法定義務，因而需承擔財政責任。但是我國財政責任缺乏統(tǒng)一規(guī)范，嚴重肢解了財政責任處罰處分的統(tǒng)一性，未形成統(tǒng)一有效的財政責任體系。首先，上位法對財政責任的規(guī)定較為原則、概括，缺乏可操作性。這導致執(zhí)法主體在行使財政違法行為處罰處分時擁有較多的自由裁量權，在法治國家的建設過程中，政府自由裁量權不僅未受到相當?shù)募s束，反而呈現(xiàn)日益擴大的傾向，無疑不符合法治社會的要求?！胺ㄖ嗡枰牟⒉皇窍龔V泛的自由裁量權,而是法律應該能夠控制它的行使。”其次，財政責任形式單一，處罰力度過輕。有些上位法對財政違法行為的處罰處分過于簡單，難以達到應有的懲戒效果。由于每種財政違法行為在性質上和情節(jié)上存在較大差異，現(xiàn)有財政責任規(guī)范未能個案分別考慮，使懲罰力度與所造成的后果不成比例。最后，缺乏財政領域獨有的責任?，F(xiàn)有上位法中較多地規(guī)定了行政責任、刑事責任等，而未對直接違反財稅法法定義務的財政違法行為規(guī)定財政領域獨有的責任形式。財政責任形式不應僅僅囿于行政處分、行政處罰、刑事責任等，應適當引入財政問責制、經(jīng)濟賠償責任、強制支付等拓補財政責任。

（二）財政違法行為處罰處分規(guī)范體系不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)

法律規(guī)范沖突是指同一法律事實被多個法律規(guī)范所指涉時，不同法律規(guī)范的法律效果不同并且彼此之間無法相容的情形。財政違法行為處罰處分規(guī)范體系存在上位法之間規(guī)定不一致，下位法違反上位法等現(xiàn)象，導致規(guī)范體系不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)。上位法規(guī)定的財政違法行為執(zhí)法主體存在多元化、主體關系平行化以及職能重疊化等問題。《條例》賦予了省級以上財政部門派出機構執(zhí)法主體地位，《會計法》僅規(guī)定了財政部門派出機構會計監(jiān)督權，《審計法》賦予了審計部門派出機構執(zhí)法主體地位，可見《條例》的上位法中對此沒有明確依據(jù)?！稐l例》對國家機關的財政違法行為規(guī)定了一定的行政處罰措施，但其上位法如 《審計法》《預算法》《稅收征收管理法》等均未對國家機關給予行政處罰予以規(guī)定。針對有關單位和個人在會計核算、會計監(jiān)督、任用會計人員等方面違反 《會計法》《注冊會計師法》的會計違法行為，其本身有具體法律責任的規(guī)定?！稐l例》卻增加了對直接負責的主管人員和其他直接責任人員行政處分的規(guī)定，并根據(jù)違法情節(jié)程度設置了不同的行政處分種類，由此導致規(guī)定之間部分內(nèi)容存在沖突，應優(yōu)先適用上位法的規(guī)定而非《條例》。有學者指出《條例》與《行政處罰法》在行政執(zhí)法主體資格、行政執(zhí)法證件、管轄、時效、行政處罰程序等問題上相互矛盾，需要對《條例》修改完善。

（三）財政法律制度不健全

十八屆三中全會指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，要建立現(xiàn)代財政制度，通過加強立法、推進稅制改革、明確事權、充分發(fā)揮中央和地方的積極性等，建立科學、健全的財稅體制，為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展提供制度保障。國家為建設現(xiàn)代財政制度指明了方向，但財政制度建設的前提是要建設完善的財政法律體系。我國缺乏一部統(tǒng)領性的財政基本法，財政法律體系不健全。首先，現(xiàn)有的財政法律或多或少地與經(jīng)濟社會發(fā)展實際存在不相適應的地方，亟待修改。有些基本財政法律、法規(guī)尚待制定，比如《財政基本法》《財政監(jiān)督法》《稅法通則》等。其次，財政法律規(guī)范的層次較低，財政立法質量不高。我國財政法律體系雖較為龐大，但大多數(shù)是國務院及其職能部門制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章，而全國人大及其常委會制定的法律較少。我國已有的財政立法相對滯后、缺乏前瞻性，而且有些不符合國情和實際，導致難以有效適用和執(zhí)行?？傊?，我國財政立法的成績雖已經(jīng)較為卓著，但與實行依法治國、建設法治國家的要求，適應社會主義市場經(jīng)濟不斷縱深發(fā)展的要求相比，仍存在一定差距，財政領域仍然存在一些亟待解決的問題，為此，建立現(xiàn)代財政制度任重道遠。

四、完善財政違法行為處罰處分上位法的建議

（一）明確財政監(jiān)督的法律地位、拓補財政責任

財政監(jiān)督是市場經(jīng)濟和依法治國的客觀要求，健全的法律體系是財政監(jiān)督機制完善運行的前提，為此需要進一步推進財政監(jiān)督立法。首先，立法要依法明確財政監(jiān)督的法律地位，通過立法規(guī)范統(tǒng)一財政監(jiān)督工作，為其提供法律保障；其次，要通過法律規(guī)范約束相關主體的財政行為，加強對監(jiān)督者和被監(jiān)督者的財政行為及后果，尤其是財政違法行為的評判標準，以及處罰處分的處理。《條例》只是對財政違法行為的處理，對比其更宏觀、涵蓋度更高的財政監(jiān)督則力有不逮。因此財政立法可以考慮制定《財政監(jiān)督法》及配套細則，作為規(guī)范約束財政監(jiān)督行為的專門法律。這不僅可以填補財政監(jiān)督的程序性法律的空白，而且能更好地協(xié)調(diào)財政、審計等財政監(jiān)督部門履行監(jiān)督職能。

對財政違法行為的處罰處分本質上是相關主體違反財稅法法定義務而承擔的不利后果，亦即財政責任?，F(xiàn)有的財政責任主要限于行政處罰、行政處分、刑事責任，而且個別法律規(guī)定的違法行為責任形式較為單一，甚至違法與懲罰不相當，為此今后的財政立法或修法應著重考慮這些缺陷，適當拓補財政責任。其一，增加經(jīng)濟賠償責任。從本質上而言，財政違法行為侵害了社會公共利益，為財政違法主體規(guī)定財政責任的根本目的是要直接恢復被損害的社會公共利益或消除對社會公共利益的潛在威脅，經(jīng)濟賠償責任則是在法律規(guī)定的行政責任之外，財政違法主體還應當對社會主體承擔的侵害社會公共利益的責任。其二，加大責任懲罰力度。財政違法行為負外部性較為顯著，對社會公共利益損害較大。除了對已經(jīng)觸犯刑法違法行為而需承擔刑事責任外，可以考慮在加以行政處分的同時，對相關公務人員實行行政追償責任。其三，實行嚴格的財政違法行為問責制。政府部門一般是“行政長官負責制”，如果相關政府部門在財政違法行為處罰處分過程中，有違反社會公共利益的行為，導致國家重大損失，可以追究相關責任人員和行政長官的責任，包括類似引咎辭職之類的政治責任。

（二）制訂我國財政基本法

社會的需要和發(fā)展是法律產(chǎn)生的前提，而法律的產(chǎn)生及其變革又能為社會需要提供保障。近年來，要求制定《財政基本法》的呼聲不絕于耳，但距離其出臺仍前途漫漫。2014年12月1日，時任財政部長樓繼偉在《人民日報》撰文指出在修訂預算法的同時，還應重視財政基本法、財政轉移支付法等的制定工作。2016年8月，《財政法（草案）》專家評審會在上海財經(jīng)大學召開，這次會議主要是修改和完善《財政法》的基本框架，并形成了總則、財政收入、財政支出、公共資產(chǎn)、公共債務、財政監(jiān)督、法律責任和附則的基本篇章共識。此《財政法》草案不僅將財政收入、財政支出的流量狀態(tài)規(guī)范化，也將公共資產(chǎn)、公共負債的存量狀態(tài)納入法制化軌道，其特色在于通過運用多重權力制衡來構建嚴密科學的財政監(jiān)督規(guī)則，加強了對財政主體違反法律的責任追究。2016年8月16日，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》明確指出，到2020年要基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權、支出責任劃分，適時制定修訂相關法律、行政法規(guī)，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。簡言之，建立我國現(xiàn)代財政制度，必須制定完善財政基本法及相關法律,建立健全富有權威性的財政法律體系。

《財政基本法》需對財政活動的基本方面作出根本性的規(guī)定，規(guī)范、統(tǒng)率所有的財政行為，其是財政領域的綱領性法律，不是對《審計法》《預算法》等的簡單重復，而是具有超越性和宏觀指導性，對其他財稅法律法規(guī)的制定和修改起著指導作用?！敦斦痉ā窇w財稅關系的方方面面，并做出框架性的規(guī)范，主要包括：政府間的事權與支出責任等財政關系，各級政府收入的來源與結構、支出的責任與范圍、收支的平衡與管理等，各級政府稅收收入的征收與管理、非稅收入的征收與使用、債務收入的舉借與管控等，各級政府的年度財政預算、中期財政收支計劃、財政政策制定與調(diào)整等。在比較法上，各國有關財政基本問題的法律規(guī)定大致有四種類型：（1）《憲法》統(tǒng)一規(guī)定；（2）制定《憲法》和《財政基本法》；（3）《憲法》和相關財政專門法；（4）《財政基本法》統(tǒng)一規(guī)定?！稇椃ā肥顷P于財政基本原則、財政體制原則、財政收支原則、政府債務原則、政府預算組織程序等的原則性、指導性規(guī)定，《財政基本法》主要規(guī)定財政體制、政府預算管理、稅收制度、財政審計與監(jiān)督、財政績效與管理、政府基金、社會保障、政府債務管理等。相比較而言，我國《憲法》中對有關財政最基本問題的表述基本缺失，《預算法》中也只局限在財政體制與預算管理等有限領域的原則性表述，大部分財政基本問題散見于中央政府與各部門的行政性規(guī)章之中。為適應社會經(jīng)濟發(fā)展和法治建設的需要，應建立符合我國國情的財稅法體系，借鑒比較法上的經(jīng)驗，發(fā)揮《憲法》的統(tǒng)領指導作用，同時盡快制定《財政基本法》，建設現(xiàn)代財稅法律體系。

（三）協(xié)調(diào)和完善財政違法行為處罰處分制度體系

前已述及，財政違法行為處罰處分規(guī)范體系存在相互沖突矛盾，需要進一步協(xié)調(diào)完善。首先，對于相關法律規(guī)范之間存在上、下位階關系，且二者相抵觸的情況下，應依據(jù)《立法法》第88條“上位法優(yōu)于下位法”解決沖突。要堅持《立法法》確立的法治、民主、科學的立法原則，無論是立法還是修法要具有前瞻性，積極適應經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實需要，發(fā)揮立法的引領、推動作用。 《條例》中法條使用“擅自”、“挪用”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴重”等語詞，使得執(zhí)法主體具有較大裁量權，法律的可預測性不強。因此立法應采取“宜細不宜粗”的立法指導思想，對財政違法行為的處罰處分事項內(nèi)容進行細化，增強法的可操作性和執(zhí)行性。其次，要協(xié)調(diào)上位法對財政違法行為規(guī)定不一致的地方，進一步明確各自規(guī)范的執(zhí)法主體、職權劃分、范圍等，加強相互配合與協(xié)作，避免執(zhí)法重復交叉，防止出現(xiàn)執(zhí)法空白地帶。要修改下位法超越上位法造成的沖突部分，不能突破上位法；完善規(guī)范漏洞，避免立法缺陷和不符合實際。比如《條例》規(guī)定財政檢查三日前通知，但財政監(jiān)督工作實踐卻需要突擊檢查，不然難以達到效果，因此造成突擊檢查有合理性卻不合法不合常理的情況?！稐l例》規(guī)定單位和個人對處理、處罰不服，可以申請復議或訴訟，但是依據(jù)現(xiàn)行行政法，政府預算收支行為不屬于《行政復議法》和《行政訴訟法》規(guī)制范圍。最后，要注意財政違法行為處罰處分法律之間的協(xié)調(diào)，立法應注意與上位法《預算法》《審計法》《會計法》等相一致，盡量避免規(guī)范間的沖突。財政違法行為執(zhí)法在界定明晰各自職權的同時，應善于利用“互聯(lián)網(wǎng)”、“大數(shù)據(jù)”技術建立信息共享、溝通平臺，促進財政違法行為的執(zhí)法統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。■

[1]財政部條法司課題組.財政法律體系研究[J].財政研究，2003，（08）.

[2]郭綱.制定《財政法》的兩種現(xiàn)實路徑[J].中國經(jīng)濟周刊，2016，（37）.

[3]胡玉鴻.試論法律位階劃分的標準——兼及行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的位階問題[J].中國法學，2004，（03）.

[4]黃文藝.中國特色社會主義法律體系的理論解讀[J].思想理論教育導刊，2012，（02）.

[5]蔣悟真.我國預算法修訂的規(guī)范分析[J].法學研究，2011，（02）.

[6]劉靖、張利衡.財政監(jiān)督機制的缺陷與完善[J].財政監(jiān)督，2008，（01）.

[7]劉志剛.法律規(guī)范沖突的解決方法[J].政法論叢，2014，（05）.

[8]劉忠慶.財政機關派出機構實施行政處罰權需要解決的九大問題[J].中國財政，2005，（05）.

[9]馬驍，周克清.建立現(xiàn)代財政制度的邏輯起點與實現(xiàn)路徑[J].財經(jīng)科學，2014，（01）.

[10]亓坤.《財政法》之爭[J].新理財，2017，（01）.

[11]韋德.行政法[M].徐炳等，譯，北京：中國大百科全書出版社，1997.

[12]吳恩玉.上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用[J].法律科學，2010，（06）.

[13]熊偉.財政法基本原則論綱[J].中國法學，2004，（04）.

[14]楊忠文、楊兆巖.法的效力等級辨析[J].求是學刊，2003，（06）.

[15]張根大.法律效力論[M].北京：法律出版社，1999.

[16]張文顯.法理學（第四版）[M].北京：高等教育出版社，2011.

[17]張志銘.轉型中國的法律體系建構[J].中國法學，2009，（02）.