●熊 雁

黨的十九大明確了全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。隨著我國財(cái)政預(yù)算管理制度改革的不斷深入和財(cái)政框架體系的逐步建立,強(qiáng)化財(cái)政支出績效管理、提高財(cái)政資金的使用效率已成為財(cái)政管理工作中一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。財(cái)政支出績效評價(jià)是完善預(yù)算管理制度，全面實(shí)施績效管理的重要保障，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、我國財(cái)政支出績效評價(jià)歷程回顧

我國財(cái)政支出績效評價(jià)始于本世紀(jì)初，由財(cái)政部主導(dǎo)推動。在隨后的十幾年間，財(cái)政支出績效評價(jià)工作得到了長足的發(fā)展。

2003年，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。該報(bào)告在完善財(cái)稅體制改革部分提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”的設(shè)想，這是中央政府第一次將“預(yù)算績效評價(jià)”改革列入官方文件之中，自此揭開了財(cái)政績效改革的大幕。

2004年，財(cái)政部印發(fā)《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項(xiàng)目績效考評管理辦法 （試行）》，鼓勵(lì)地方先行先試。隨后，廣東省財(cái)政廳率先成立績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，出臺省級財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)，開展財(cái)政績效評價(jià)試點(diǎn)工作。

2005年，財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法 （試行）》，對績效考評的內(nèi)容和方法、績效考評的指標(biāo)、績效考評的組織管理、績效考評的工作程序、績效考評結(jié)果的應(yīng)用等作出原則性規(guī)定。

2011年，在總結(jié)地方探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部修訂完善了于2009年制定的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，并制定了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》等規(guī)定，以進(jìn)一步規(guī)范績效評價(jià)工作。之后，陸續(xù)發(fā)布了《地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》、《2015年縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》等實(shí)施方案以具體指導(dǎo)相關(guān)部門開展績效評價(jià)工作。

2014年，新修訂的《預(yù)算法》將績效評價(jià)納入法治化軌道，要求各級政府要對預(yù)算支出開展績效評價(jià)，在編制預(yù)算時(shí)要參考上一年有關(guān)支出的績效評價(jià)結(jié)果，同時(shí)要求各級人大常委會在向本級人大代表會提交總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)預(yù)算績效的問題。

經(jīng)過十幾年的探索和實(shí)踐，在借鑒國外政府績效評價(jià)的理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況，已經(jīng)初步形成了與我國國情相適應(yīng)的績效評價(jià)體系，對提升財(cái)政資金使用效益，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政預(yù)算制度起到了積極的促進(jìn)作用。不少學(xué)者和官員認(rèn)為，當(dāng)前中國財(cái)政績效預(yù)算管理體系在形式上已經(jīng)擁有了較為完整的規(guī)章制度和相對完備的運(yùn)行體系，但在具體實(shí)踐中還存在諸多亟待改進(jìn)之處。

二、當(dāng)前財(cái)政支出績效評價(jià)實(shí)踐中面臨的問題

（一）對績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏有效的糾錯(cuò)機(jī)制

績效評價(jià)區(qū)別于績效審計(jì)的特征之一就是要設(shè)定績效目標(biāo)并對目標(biāo)的完成情況進(jìn)行檢驗(yàn)?？冃繕?biāo)是績效管理的基礎(chǔ)，是整個(gè)績效管理系統(tǒng)有效運(yùn)行的前提。相比私有部門單一經(jīng)濟(jì)績效目標(biāo)的設(shè)定而言，科學(xué)設(shè)定公共部門財(cái)政支出的績效目標(biāo)存在很大的困難。公共財(cái)政本質(zhì)上來講是一個(gè)政治問題，是涉及公民與政府之間關(guān)系的基本問題。政府通過強(qiáng)制力集中國民收入用于滿足公共需要的支出，以達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定、優(yōu)化資源配置等目標(biāo)。財(cái)政應(yīng)當(dāng)“取之于民，用之于民”，這種特征從根本上決定了公共部門在設(shè)定財(cái)政支出績效目標(biāo)時(shí)，除了要考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以外，還必須考慮公平性。

根據(jù)財(cái)政部2011年 《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》有關(guān)績效目標(biāo)管理的規(guī)定，績效目標(biāo)管理分為三個(gè)階段，由三個(gè)主體分別享有績效目標(biāo)的設(shè)定權(quán)、審核權(quán)和批復(fù)權(quán)。首先，由預(yù)算單位根據(jù)國務(wù)院、財(cái)政部的具體部署，結(jié)合部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制預(yù)算績效計(jì)劃，報(bào)送績效目標(biāo)。接著，由財(cái)政部門依據(jù)國家相關(guān)政策、財(cái)政支出方向和重點(diǎn)等對績效目標(biāo)進(jìn)行審核。最后，由各級人民大會批復(fù)績效目標(biāo)。從實(shí)踐角度來講，預(yù)算單位的目標(biāo)設(shè)定權(quán)往往具有決定性作用，其績效目標(biāo)設(shè)定的自主度非常大。財(cái)政部門的審核權(quán)和人大的審批權(quán)對績效目標(biāo)設(shè)定的影響微乎其微。財(cái)政部門受限于缺乏相關(guān)行業(yè)知識、人員力量不足、對預(yù)算單位了解不充分等情況，很難高質(zhì)量地完成所有部門的績效目標(biāo)審核工作，大多數(shù)僅停留在對申報(bào)目標(biāo)的合規(guī)性審核。人大的審核權(quán)“形式重于實(shí)質(zhì)”，很難對預(yù)算單位申報(bào)的績效目標(biāo)提出挑戰(zhàn)，對績效目標(biāo)設(shè)定的糾錯(cuò)機(jī)制形同虛設(shè)。在這種情況下，如果預(yù)算單位為了輕松完成自己設(shè)定的績效目標(biāo)，難免會在設(shè)定目標(biāo)時(shí)避重就輕、避實(shí)就虛、避難就易，故意設(shè)定一些浮于表面的目標(biāo)，而那些本來難以掌控和評價(jià)的體現(xiàn)公平性的目標(biāo)根本不會被考慮在內(nèi)。

以儲備系統(tǒng)某年“儲備倉庫運(yùn)行維護(hù)”項(xiàng)目為例，儲備系統(tǒng)下屬多家具有相同儲備職能的預(yù)算單位，在填報(bào)該項(xiàng)目的績效目標(biāo)時(shí)存在較大的差異。有的側(cè)重具體工作事項(xiàng)的描述，填寫了“完成各類行政許可的審查，完成設(shè)施設(shè)備維護(hù)更新，完成人員培訓(xùn)”；有的側(cè)重對單位職能的描述，填寫了“保證國儲物資質(zhì)量完好、儲存安全，順利完成國家下達(dá)的物資儲備任務(wù)”。總體上來說，這些績效目標(biāo)的描述都不能有效滿足績效目標(biāo)的需要，科學(xué)的績效管理體系包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)要素，然而，財(cái)政部門和人大在行使審核權(quán)和批復(fù)權(quán)時(shí)，均沒有對其提出修正意見。

（二）績效評價(jià)的實(shí)施主體缺乏獨(dú)立性

績效評價(jià)實(shí)施主體在一定程度上決定了績效評價(jià)的公信力。我國目前普遍采用預(yù)算單位自評和財(cái)政部門、主管單位抽查評價(jià)相結(jié)合的方法開展績效評價(jià)。《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》明確規(guī)定“各級財(cái)政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評價(jià)的主體”。在實(shí)踐中，財(cái)政支出績效評價(jià)主要由財(cái)政部門組織開展，主管單位、預(yù)算單位按照財(cái)政部總體要求進(jìn)行評價(jià)。這種模式能有效減少組織績效評價(jià)的協(xié)調(diào)成本，最大限度地在最大范圍內(nèi)開展要求統(tǒng)一、步調(diào)一致的績效評價(jià)活動。然而，財(cái)政部門作為財(cái)政資金管理辦法的制定者和參與者，本身肩負(fù)著監(jiān)管資金的重要責(zé)任，如果嚴(yán)格按照財(cái)政部門的職責(zé)進(jìn)行劃分的話，財(cái)政部門更應(yīng)該被作為評價(jià)客體納入到績效評價(jià)體系。因此，由財(cái)政部門視為主體實(shí)施財(cái)政支出績效評價(jià)本身在邏輯上存在悖論和矛盾。這種既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的評價(jià)體系，很難獲取公眾的信賴。

為了解決財(cái)政部門在績效評價(jià)中角色沖突的問題，增強(qiáng)績效評價(jià)的公信力，財(cái)政部門開始嘗試委托第三方開展財(cái)政支出績效評價(jià)，部分省市以人大為評價(jià)主體，由人大委托第三方機(jī)構(gòu)對財(cái)政支出開展績效評價(jià)。這種委托代理關(guān)系不能從根本上解決評價(jià)主體的獨(dú)立性問題。一方面，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)作為代理人，其績效評價(jià)工作容易受到委托方的干擾和影響，尤其是當(dāng)財(cái)政部門作為委托方時(shí)，既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的問題會通過代理關(guān)系延伸至第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)；另一方面，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的力量相對薄弱，面對財(cái)政部門及相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門等評價(jià)客體時(shí)，缺乏足夠的底氣和必要的約束手段，有時(shí)甚至需要請求評價(jià)客體給予幫助，以便使其至少在形式上能夠完成財(cái)政支出績效評價(jià)的規(guī)定動作。

以某省2015年度農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)為例，財(cái)政部駐地財(cái)政監(jiān)察專員辦按照國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室制定的績效工作實(shí)施方案組織實(shí)施績效評價(jià)，在該省范圍內(nèi)共選取4個(gè)項(xiàng)目開展績效評價(jià)，其中3個(gè)項(xiàng)目委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科學(xué)院具體實(shí)施。評價(jià)結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)科學(xué)院負(fù)責(zé)實(shí)施的3個(gè)項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目單位自行組織的自評結(jié)果完全相同、不差毫厘。這種現(xiàn)象或許能在一定程度上從一個(gè)側(cè)面反映出第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)在開展財(cái)政支出績效評價(jià)時(shí)所處的弱勢地位和面臨的困境。

（三）績效評價(jià)指標(biāo)體系尚待進(jìn)一步完善

指標(biāo)體系是財(cái)政支出績效評價(jià)工作的核心內(nèi)容，其功能在于通過一套科學(xué)、完整、有效的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)來表達(dá)和檢驗(yàn)財(cái)政績效目標(biāo)的完成情況?？冃гu價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是一個(gè)龐大而繁復(fù)的工程，西方國家經(jīng)過百年的發(fā)展，指標(biāo)體系從以經(jīng)濟(jì)性和效率性為主逐步演變?yōu)楝F(xiàn)在的以績效為導(dǎo)向、綜合評價(jià)的指標(biāo)體系。我國財(cái)政支出績效評價(jià)起步雖晚，但是在借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，持續(xù)改進(jìn)指標(biāo)體系，逐步建立了共性與個(gè)性相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)相結(jié)合的指標(biāo)體系框架。財(cái)政部2013年 《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》發(fā)布了財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)框架參考樣式，包含投入、過程和效果3項(xiàng)一級指標(biāo)，項(xiàng)目立項(xiàng)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效益5項(xiàng)二級指標(biāo)，并提供了20項(xiàng)三級指標(biāo)供預(yù)算單位在制定個(gè)性指標(biāo)時(shí)參考使用；同時(shí)又特別說明，各級財(cái)政部門和預(yù)算部門可以在其中靈活選取最能體現(xiàn)績效評價(jià)對象特征的共性指標(biāo)，并針對具體績效評價(jià)對象的特點(diǎn)，另行設(shè)計(jì)具體的個(gè)性績效評價(jià)指標(biāo)。從上述規(guī)定不難看出，我國尚未構(gòu)建出具有廣泛適應(yīng)性的評價(jià)指標(biāo)體系，財(cái)政部力圖通過指標(biāo)體系框架引導(dǎo)預(yù)算單位自發(fā)、自主構(gòu)建具有針對性、可操作性的指標(biāo)體系。

在實(shí)踐中，有一部分預(yù)算單位在財(cái)政部的評價(jià)指標(biāo)框架下結(jié)合本單位、本行業(yè)和被評價(jià)對象的特征，系統(tǒng)地、科學(xué)地制定了相關(guān)項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)體系。例如，由國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室組織實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)工作，其細(xì)化后的3級指標(biāo)包括規(guī)劃符合性、項(xiàng)目審查、資金使用、農(nóng)田灌溉達(dá)標(biāo)面積、路面修筑、農(nóng)田林網(wǎng)、節(jié)水灌溉、受益群眾等28項(xiàng)內(nèi)容，且每一項(xiàng)指標(biāo)有相對明確的指標(biāo)解釋和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，具有較強(qiáng)的操作性。然而，大多數(shù)預(yù)算單位在按照財(cái)政部相關(guān)要求細(xì)化指標(biāo)體系時(shí)不可避免地出現(xiàn)了走樣，在指標(biāo)的全面綜合、效度和信度、邏輯科學(xué)和可操作性等方面或多或少存在缺陷。筆者從2017年財(cái)政部委托山西專員辦開展的專項(xiàng)資金績效評價(jià)項(xiàng)目中隨機(jī)抽選了“糧安工程”危倉老庫維修專項(xiàng)資金、林業(yè)補(bǔ)助資金、傳統(tǒng)村落補(bǔ)助資金、江河湖庫水系綜合整治資金、中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金等5個(gè)案例，發(fā)現(xiàn)其中只有林業(yè)補(bǔ)助資金的三級指標(biāo)數(shù)量超過了財(cái)政部指標(biāo)參考框架的20項(xiàng)，其余4項(xiàng)資金的三級指標(biāo)均低于或剛剛達(dá)到20項(xiàng)。指標(biāo)體系中的指標(biāo)數(shù)量雖然并不能直接決定指標(biāo)體系的科學(xué)性、有效性和可操作性，但是指標(biāo)數(shù)量過少必定會影響項(xiàng)目績效的全面評估，尤其是如果疊加各指標(biāo)間權(quán)重分配不合理的話，很有可能造成唯某一項(xiàng)指標(biāo)為重的錯(cuò)誤引導(dǎo)，直接導(dǎo)致績效評價(jià)失敗。

（四）對績效評價(jià)的成果利用不夠充分

財(cái)政支出績效評價(jià)需要向公眾回答的核心問題是“政府的錢花到哪里去了，花的效果怎么樣，以后計(jì)劃怎么花”，這也正體現(xiàn)了其兩個(gè)最基本的作用：一是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，二是提升政府公信力。財(cái)政支出績效評價(jià)看似是一種技術(shù)手段，其實(shí)代表著一種價(jià)值判斷，向公眾和財(cái)政資金使用部門傳遞了人民財(cái)政服務(wù)人民，反對浪費(fèi)、注重產(chǎn)出的科學(xué)財(cái)政觀念。但是，如果財(cái)政支出績效評價(jià)工作開展得不好，或者評價(jià)成果得不到充分的利用，使績效評價(jià)變成為了評價(jià)而評價(jià)的話，其作用就不僅僅是打個(gè)折扣的問題了。

2014年新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，“各級政府在編制預(yù)算時(shí)要參考上一年有關(guān)支出的績效評價(jià)結(jié)果”；《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》規(guī)定，“財(cái)政部門和預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)將績效評價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”。但在實(shí)踐中，很少看到依據(jù)或者參考績效評價(jià)結(jié)果編制預(yù)算的情況。各級財(cái)政部門雖然對績效事前評價(jià)、事中跟蹤、事后評價(jià)的具體操作進(jìn)行了制度化規(guī)定，但成果利用尚缺乏系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，對成果利用的考核要求也不高。目前各級財(cái)政部門開展的績效成果利用，主要集中在將績效評價(jià)結(jié)果通過書面報(bào)告反饋給被評價(jià)單位并要求其整改。從手段上來說，現(xiàn)行的績效成果利用方式較為單一，缺乏強(qiáng)有力的整改約束和后續(xù)整改的持續(xù)反饋。一方面，因?yàn)槟壳柏?cái)政支出績效評價(jià)尚處于逐步完善階段，人們對績效評價(jià)的認(rèn)識、績效評價(jià)制度及體系的建設(shè)、績效評價(jià)實(shí)施等方面都存有不足，績效評價(jià)結(jié)果的可靠性和準(zhǔn)確性尚待提升；另一方面，按照績效評價(jià)結(jié)果安排以后年度預(yù)算的預(yù)算管理機(jī)制尚未建立，目前在上報(bào)和批復(fù)部門預(yù)算或者項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，基本沒有將績效評價(jià)結(jié)果納入到預(yù)算分配或調(diào)整因素的情況。例如，《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》對預(yù)算單位申請的延續(xù)項(xiàng)目并沒有規(guī)定必須考慮績效評價(jià)結(jié)果，預(yù)算單位申報(bào)時(shí)填報(bào)的《財(cái)政支出績效目標(biāo)申報(bào)表》也不包括該項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果。從實(shí)際操作的情況來看，財(cái)政部門自然也無法將績效評價(jià)結(jié)果作為審核項(xiàng)目績效目標(biāo)和預(yù)算的依據(jù)。

三、完善財(cái)政支出績效評價(jià)的思考與建議

（一）加強(qiáng)行業(yè)主管部門和人大對績效目標(biāo)的管理和監(jiān)督

績效目標(biāo)的確定包含三個(gè)過程：預(yù)算單位設(shè)定目標(biāo)、財(cái)政部門審核目標(biāo)、人大批復(fù)目標(biāo)。在實(shí)踐中，預(yù)算單位在目標(biāo)設(shè)定中享有非常大的自由度，財(cái)政部門和人大受限于專業(yè)知識欠缺、審核監(jiān)督人員力量薄弱等困擾，對目標(biāo)設(shè)定的干預(yù)程度非常低。此外，財(cái)政部門自身的角色定位也存在一定的矛盾之處，作為資金管理辦法的制定者，再以評價(jià)主體的角色參與評價(jià)，不可避免地會出現(xiàn)既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的問題。

為了加強(qiáng)對績效目標(biāo)的管理和監(jiān)督，同時(shí)盡量規(guī)避財(cái)政部門因獨(dú)立性缺陷可能對績效目標(biāo)設(shè)定造成的影響，建議從兩個(gè)方面完善對績效目標(biāo)設(shè)定糾錯(cuò)機(jī)制：一是加強(qiáng)行業(yè)主管部門對績效目標(biāo)設(shè)定的管理。由行業(yè)主管部門組織力量成立專門的績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，歸口管理本行業(yè)申請財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門熟悉行業(yè)情況、對項(xiàng)目的可行性、必要性和具體實(shí)施情況具有專業(yè)判斷能力的優(yōu)勢，對基層預(yù)算單位申報(bào)的績效目標(biāo)給出專業(yè)的、科學(xué)的指導(dǎo)意見，協(xié)助預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的合理化、精細(xì)化、科學(xué)化。為了充分調(diào)動和發(fā)揮行業(yè)主管部門在績效評價(jià)工作中的積極性和主動性，還應(yīng)配套建立績效評價(jià)管理的行業(yè)間評比機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對行業(yè)主管部門的約束。二是要加大各級人大績效評價(jià)工作的權(quán)利和責(zé)任，加強(qiáng)人大對績效目標(biāo)的監(jiān)督力度。一方面，要充分發(fā)揮人大作為全民利益代表和各級政府最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的公共性、獨(dú)立性和權(quán)威性，結(jié)合人大對政府預(yù)算、決算的審議監(jiān)督，不斷推進(jìn)績效評價(jià)工作；另一方面，要豐富人大開展績效評價(jià)工作的手段，由人大作為實(shí)施主體組織專業(yè)力量，聘請獨(dú)立專家協(xié)助人大開展績效目標(biāo)監(jiān)督等工作。

（二）探索建立多元評估主體的績效評價(jià)體系

目前開展的財(cái)政支出績效評價(jià)基本以預(yù)算單位自評為主，財(cái)政部門、主管部門抽取重點(diǎn)項(xiàng)目開展評價(jià)為輔，在評價(jià)主體上比較單一。然而，預(yù)算單位是財(cái)政資金的使用者，財(cái)政部門是財(cái)政資金使用規(guī)則的制定者，兩者在履行績效評價(jià)主體職責(zé)時(shí)，有明顯的獨(dú)立性瑕疵。個(gè)別地方嘗試探索以人大為評價(jià)主體的績效評價(jià)模式，但應(yīng)用范圍也較為有限，沒有從根本上解決財(cái)政支出績效評價(jià)主體的獨(dú)立性問題。

探索建立多元評估主體的績效評價(jià)體系是世界上很多國家普遍采取的一種解決評價(jià)主體獨(dú)立性問題的方式。結(jié)合我國績效評價(jià)開展的情況來看，還需要在以下三個(gè)方面努力：一是要進(jìn)一步擴(kuò)大和加強(qiáng)人大績效評價(jià)職能，逐步將由財(cái)政部門為主體的績效評價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀舜鬄橹黧w的績效評價(jià)。法律賦予了人大對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督權(quán)力，作為各級政府最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，人大擁有天然的獨(dú)立性，更容易在績效評價(jià)中秉持公平、公正、公共的行為原則。二是要培育第三方專業(yè)績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，為人大主導(dǎo)開展績效評價(jià)提供支撐。在實(shí)踐中，可以沿用廣東省試點(diǎn)開展的由人大委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)的方式，更好地將人大的獨(dú)立性優(yōu)勢和第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。三是要引入公眾評價(jià)，充分聽取公眾對于項(xiàng)目執(zhí)行成效的意見和訴求。財(cái)，要取之于民，用之于民。人民有權(quán)利也有義務(wù)對公共財(cái)政支出提出意見。在財(cái)政支出績效評價(jià)中引入公眾評價(jià)，能有效地約束政府權(quán)力，保證評價(jià)的獨(dú)立性，增強(qiáng)政府的公信力。一方面從制度建設(shè)的角度，要以法治手段保障公眾評估主體地位，強(qiáng)化公眾評估的導(dǎo)向和規(guī)范作用；另一方面從技術(shù)支持的角度，要進(jìn)一步完善公眾參與評估的渠道建設(shè)、平臺建設(shè)、組織建設(shè)等，確保公眾參與績效評價(jià)有效率、有效果。

（三）做好績效指標(biāo)體系頂層設(shè)計(jì)

財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系是績效評價(jià)的核心內(nèi)容，也是開展績效評價(jià)工作的重要工具。績效評價(jià)涉及的所有重要因素基本都在指標(biāo)體系內(nèi)得以反映：績效目標(biāo)被細(xì)化、量化為投入、過程、產(chǎn)出或效果中的數(shù)個(gè)指標(biāo)，評價(jià)內(nèi)容和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在指標(biāo)體系中被操作化，評價(jià)結(jié)果依據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的完成情況匯總得出。因此，指標(biāo)體系的頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)得科學(xué)與否，會直接影響整個(gè)績效評價(jià)工作的可靠性和有效性。結(jié)合目前績效評價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，在進(jìn)一步完善指標(biāo)體系頂層設(shè)計(jì)時(shí)，建議參考美國采用的項(xiàng)目績效評估工具 （Program Assessing Rating Tool）的做法，從三個(gè)方面尋求改進(jìn)。一是在發(fā)布績效評價(jià)指標(biāo)體系框架的基礎(chǔ)上，研究制定財(cái)政支出績效評價(jià)通用模板，科學(xué)地設(shè)定和篩選出適用所有項(xiàng)目的通用指標(biāo)，并明確要求預(yù)算單位將通用指標(biāo)納入績效評價(jià)指標(biāo)體系，不得隨意刪減。除了因項(xiàng)目具體情況不同而導(dǎo)致的項(xiàng)目產(chǎn)出和效益有較大區(qū)別外，財(cái)政支出項(xiàng)目本身在投入和過程中的大多數(shù)環(huán)節(jié)具有很多共性可供總結(jié)、提煉。例如，項(xiàng)目目的的公共性、項(xiàng)目決策申報(bào)流程、資金撥付使用流程、項(xiàng)目管理流程等方面都可以提煉出可供使用的通用指標(biāo)。二是要對財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行分類，在分類的基礎(chǔ)上細(xì)化指標(biāo)體系。如果說通用指標(biāo)是對一級指標(biāo)的明確的話，在項(xiàng)目分類基礎(chǔ)上細(xì)化的指標(biāo)就可以被認(rèn)為是對二級指標(biāo)的明確。美國管理與預(yù)算局將聯(lián)邦項(xiàng)目劃分為聯(lián)邦直接支出項(xiàng)目、競爭性資助項(xiàng)目、分類補(bǔ)助項(xiàng)目、制定規(guī)章項(xiàng)目、資產(chǎn)采購項(xiàng)目、信貸項(xiàng)目、研發(fā)項(xiàng)目等7類，除了通用指標(biāo)外，每一類項(xiàng)目所對應(yīng)的測試問題和權(quán)重都存在非常大的差異。很顯然，歸屬競爭性補(bǔ)助的項(xiàng)目內(nèi)部之間擁有很多共性，但是與歸屬分類補(bǔ)助的項(xiàng)目就會存在較大差距。例如，同樣在項(xiàng)目管理的模塊下，競爭性補(bǔ)助項(xiàng)目需要回答的是“資助是否是建立在清晰的競爭程序基礎(chǔ)之上”，而分類補(bǔ)貼項(xiàng)目則需要回答“該項(xiàng)目是否采取了監(jiān)督措施以提供受資助人的詳細(xì)信息”。三是在通用模板和項(xiàng)目分類的基礎(chǔ)上，也就是明確的一級、二級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，給予預(yù)算單位自主設(shè)定三級指標(biāo)的權(quán)限，根據(jù)個(gè)體項(xiàng)目的具體情況設(shè)置科學(xué)、有效的指標(biāo)體系。

（四）建立三項(xiàng)機(jī)制加強(qiáng)績效評價(jià)成果利用

一是建立績效評價(jià)長效機(jī)制，對項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)性、連續(xù)性的評價(jià)，以獲得合理、準(zhǔn)確、可靠的評價(jià)結(jié)果。目前的績效評價(jià)雖然取得了一定成效，但是仍然沒有完全走出探索、實(shí)驗(yàn)的階段，每年選取不同的項(xiàng)目開展績效評價(jià)，缺乏連續(xù)性和長久性。美國采用的PART評估模式非常強(qiáng)調(diào)評估的連續(xù)性，針對同一個(gè)項(xiàng)目，每年都要進(jìn)行評級并與上一年評價(jià)結(jié)果進(jìn)行比較，項(xiàng)目改進(jìn)的情況一目了然。二是建立項(xiàng)目間橫向比對機(jī)制，對于效率低、效益差的項(xiàng)目要施行清退政策?？冃гu價(jià)的目的之一在于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升資金使用效益，這就要求績效評價(jià)需要具備辨別項(xiàng)目之間孰優(yōu)孰劣的功能。美國管理與預(yù)算局采用的方式是將各個(gè)項(xiàng)目PART評估結(jié)果以登記評分卡的形式匯總并向社會公布，橫向比對項(xiàng)目間績效情況。這一做法值得借鑒，通過定期梳理各個(gè)項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)的主要績效指標(biāo)和整體評價(jià)結(jié)果，及時(shí)調(diào)整連續(xù)實(shí)施無效或效率較低的項(xiàng)目，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。三是建立績效評價(jià)結(jié)果與財(cái)政預(yù)算的關(guān)聯(lián)機(jī)制，獎(jiǎng)懲并行，將評價(jià)結(jié)果最終反饋到預(yù)算安排上，對預(yù)算單位形成硬約束和軟激勵(lì)。

黨的十九大報(bào)告提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，這是政府強(qiáng)化人民財(cái)政為人民，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出責(zé)任和效率的體現(xiàn)。經(jīng)過十幾年的摸索和實(shí)驗(yàn)，在參考國際績效評價(jià)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際國情，我國已經(jīng)基本建成一套切實(shí)可行的績效評價(jià)制度、評價(jià)體系和評價(jià)流程。雖然我國財(cái)政支出績效評價(jià)在理論和實(shí)踐上仍然存在許多有待完善之處，離全面實(shí)施績效管理的要求還有很長的路要走。但是現(xiàn)行的制度已經(jīng)逐步改變了以往重投入輕產(chǎn)出，重支出輕效益的預(yù)算觀念，績效文化逐步深入人心，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了重要基礎(chǔ)。

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