張建文，賈章范

(西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120)

一、問題的提出：后棱鏡時代的數(shù)據(jù)安全焦慮

從“棱鏡門”折射出的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽[1]到Wanna Cry勒索病毒席卷全球150多個國家[2]再到美國軍方情報人員的高度敏感信息被泄露[3]，直至“劍橋分析公司”違規(guī)抓取8 500萬Facebook用戶數(shù)據(jù)影響美國總統(tǒng)選舉[4]，不勝枚舉的信息泄露事件引發(fā)了社會公眾對國家安全和個人數(shù)據(jù)保護(hù)的焦慮。黑客攻擊事件日益頻發(fā)，黑色數(shù)據(jù)交易產(chǎn)業(yè)鏈逐漸膨脹，意識形態(tài)層面[5]的政權(quán)顛覆亦伴隨著大數(shù)據(jù)的跨國流動而悄然進(jìn)行，后棱鏡時代[6]的國家數(shù)據(jù)安全成為備受矚目的研究熱點(diǎn)。數(shù)據(jù)主權(quán)在傳統(tǒng)政治學(xué)的理論框架下應(yīng)運(yùn)而生，其對國家主權(quán)理論的擴(kuò)張是對抗數(shù)據(jù)霸權(quán)和捍衛(wèi)國家安全的有力武器，成為在大數(shù)據(jù)時代背景下維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全的必然出路。

作為大數(shù)據(jù)時代基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略資源[7]，前期積累的大量數(shù)據(jù)有可能借助人工智能技術(shù)的深度挖掘而實(shí)現(xiàn)潛在價值的現(xiàn)實(shí)反饋，并內(nèi)化為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的核心生產(chǎn)要素和國家綜合競爭力的重要組成部分。誠然，自《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)明確規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)原則[注]《網(wǎng)絡(luò)安全法》第一條：為了保障網(wǎng)絡(luò)安全，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國家安全、社會公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會信息化健康發(fā)展，制定本法。以來，已有諸多學(xué)者對大數(shù)據(jù)時代背景下的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和數(shù)據(jù)主權(quán)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述，但鮮有學(xué)者從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對數(shù)據(jù)主權(quán)進(jìn)行風(fēng)險分析，且大多是從消極防御的角度對數(shù)據(jù)主權(quán)進(jìn)行概念界定和制度構(gòu)建，忽視了對大數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用和國際話語權(quán)在該領(lǐng)域的爭奪。筆者嘗試對數(shù)據(jù)主權(quán)面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行法經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的考量與分析，從動態(tài)發(fā)展的角度對數(shù)據(jù)主權(quán)進(jìn)行概念界定和邏輯解釋，重點(diǎn)關(guān)注核心數(shù)據(jù)的跨境流動、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護(hù)、國家數(shù)據(jù)競爭力的提升、數(shù)據(jù)霸權(quán)的消解與應(yīng)對，從風(fēng)險預(yù)防和價值挖掘角度進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計，以期在豐富數(shù)據(jù)主權(quán)的基礎(chǔ)上，為我國的數(shù)據(jù)安全提供更為全面的制度支撐。

二、法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下數(shù)據(jù)主權(quán)的威脅與挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)主權(quán)是國家主權(quán)理論在大數(shù)據(jù)時代的必然擴(kuò)張，其核心目的在于應(yīng)對數(shù)據(jù)霸權(quán)主義、數(shù)據(jù)跨境流動和黑客技術(shù)攻擊等因素對國家主權(quán)的功能性侵蝕[8]，但亦從反面對數(shù)據(jù)主權(quán)的正當(dāng)性進(jìn)行基本的價值證成，抨擊數(shù)據(jù)霸權(quán)主義的不公正性和違法性，反映數(shù)據(jù)主權(quán)理論的實(shí)踐需求和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考量，大數(shù)據(jù)本身蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)利益和政治價值為數(shù)據(jù)主權(quán)提供了基本的動力支撐，去中心化的分散型儲存模式和數(shù)據(jù)資源快速的跨國流動，增加了國家監(jiān)管的制度成本，美國不遺余力推行的數(shù)據(jù)霸權(quán)從反面拓展了數(shù)據(jù)主權(quán)的存在空間。

(一)資源稀缺性視角下的數(shù)據(jù)霸權(quán)

數(shù)據(jù)霸權(quán)是美國強(qiáng)化全球主導(dǎo)地位[9]的必然選擇，并假借信息自由之名維持最大程度的合法性[10]。從制定規(guī)則的權(quán)力來看，由美國主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)政治新格局為其推行數(shù)據(jù)霸權(quán)提供了基礎(chǔ)的制度框架支撐，并將大數(shù)據(jù)研究上升為國家意志和基本戰(zhàn)略方向；從技術(shù)發(fā)展水平來看，在全球僅有的13臺根服務(wù)器中，美國囊括了包含1臺主根服務(wù)器在內(nèi)的10臺根服務(wù)器[11]115，且孕育了Google、Twitter、Facebook、Apple等一大批互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的商業(yè)巨頭，僅Facebook一家便向全球超過20億人提供即時通信服務(wù)。

在美國不遺余力地推行數(shù)據(jù)霸權(quán)主義的背后，隱藏著因數(shù)據(jù)資源的稀缺性而產(chǎn)生的內(nèi)在動力。雖然數(shù)據(jù)總量的爆炸性增長是大數(shù)據(jù)時代的重要特征，但其價值密度較低的特征也為商業(yè)利用和國家監(jiān)管帶來諸多不便，關(guān)鍵性的核心數(shù)據(jù)仍然是各國競相爭搶的價值資源。核心數(shù)據(jù)資源供求關(guān)系沖突的背后不僅反映了現(xiàn)階段數(shù)據(jù)本身的生產(chǎn)關(guān)系[12]，折射出大數(shù)據(jù)時代關(guān)鍵信息的挖掘難度，而且從反面證成了反對數(shù)據(jù)霸權(quán)主義的必要性，防止技術(shù)相對落后的國家在未有能力開發(fā)本國數(shù)據(jù)資源之時即遭受數(shù)據(jù)霸權(quán)國家的層層盤剝。隨著人工智能技術(shù)的蓬勃發(fā)展，借助深度學(xué)習(xí)算法和自動化決策功能的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)能夠有效實(shí)現(xiàn)潛在價值的提純和變現(xiàn)，為大數(shù)據(jù)資源的進(jìn)一步挖掘提供了技術(shù)支持和經(jīng)濟(jì)動力。但這同樣容易促使以美國為首的霸權(quán)主義國家更加肆無忌憚地推行數(shù)據(jù)霸權(quán)，關(guān)鍵技術(shù)的寡頭壟斷為數(shù)據(jù)霸權(quán)的繼續(xù)推行提供了時代機(jī)遇和技術(shù)契機(jī)。數(shù)據(jù)霸權(quán)主義國家可以借助數(shù)據(jù)存儲虛擬性的特征，跨越以疆域?yàn)榻绲牡乩砦恢孟拗贫鴵屨几鼮樨S富的數(shù)據(jù)庫，憑借自身的技術(shù)優(yōu)勢進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的挖掘和價值開發(fā)，有可能導(dǎo)致他國的核心數(shù)據(jù)資源被挖掘和盜用，在造成他國經(jīng)濟(jì)利益損失的同時，也給他國的國家安全帶來巨大風(fēng)險。

(二)一般均衡視角下的跨國數(shù)據(jù)流動

數(shù)據(jù)是以二進(jìn)制比特流的形式[13]實(shí)現(xiàn)承載信息的功能。隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“勞動密集型”“資本密集型”向“技術(shù)密集型”“信息密集型”[14]的持續(xù)轉(zhuǎn)型，數(shù)據(jù)自身的載體屬性使得數(shù)據(jù)將伴隨著信息的流動實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的跨境轉(zhuǎn)移，在高度信息化和全球經(jīng)濟(jì)一體化的時代尤為凸顯。雖然數(shù)據(jù)的自由流動對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息流通具有重要的社會價值，數(shù)據(jù)的流動速度和傳輸規(guī)模亦會隨著技術(shù)的進(jìn)步而日益遞進(jìn)，但不受審查和控制的跨境流動確實(shí)容易導(dǎo)致個人的隱私信息、企業(yè)的商業(yè)秘密、國家的機(jī)密文件遭到泄露，甚至成為誘發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治動蕩的重要因素。數(shù)據(jù)的跨國流動與政府的數(shù)據(jù)監(jiān)管背后隱藏著經(jīng)濟(jì)利益與國家安全之間的矛盾，也暗含著大國之間防止核心數(shù)據(jù)被竊取的技術(shù)較量，更凸顯了大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和政治風(fēng)險。

在數(shù)據(jù)的跨國流動和政府的數(shù)據(jù)監(jiān)管之間，瓦爾拉斯的一般均衡理論模型會對數(shù)據(jù)跨國流動帶來的收益與風(fēng)險進(jìn)行反復(fù)衡量[15]，從跨境數(shù)據(jù)流動的客觀性和必要性入手，剝離出可能對個人、企業(yè)或國家產(chǎn)生威脅的不安定因素。在鼓勵數(shù)據(jù)流通的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一的風(fēng)險判斷標(biāo)準(zhǔn)和多層次的數(shù)據(jù)流動模型，這不僅能夠提供邏輯嚴(yán)謹(jǐn)和思路清晰的分析模型，更能從主觀預(yù)期與客觀概率相一致、供求市場相平衡的角度實(shí)現(xiàn)瓦爾拉斯均衡和帕累托最優(yōu)[16]。

(三)黑客攻擊關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的成本收益分析

智慧城市的構(gòu)建和運(yùn)營離不開“數(shù)據(jù)血液”的信息傳送和技術(shù)支持，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施作為未來城市有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)和核心紐帶，在萬物互聯(lián)時代亦離不開海量數(shù)據(jù)的收集、分析和存儲。但大數(shù)據(jù)在傳送信息的同時，也可能成為高級可持續(xù)威脅[17](advanced persistent threat，APT)的信息載體，為黑客利用多樣化的技術(shù)手段進(jìn)行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊提供了有效路徑。以伊朗核電站遭受“震網(wǎng)”病毒(Stuxnet)攻擊而停止運(yùn)營為例，網(wǎng)絡(luò)黑客對于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊不僅能夠獲得大量極為重要的機(jī)密數(shù)據(jù)和文件，也能使得關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施停止運(yùn)行而導(dǎo)致城市秩序陷入混亂，甚至引起社會動蕩和沖突事件的爆發(fā)。

更為重要的是，大數(shù)據(jù)亦為黑客攻擊提供了極為隱蔽的技術(shù)環(huán)境，勒索病毒常以滄海一粟的形式被湮沒在數(shù)據(jù)洪流之中[18]，導(dǎo)致受攻擊的國家需要耗費(fèi)大量的社會資源進(jìn)行安全預(yù)防、檢查和鞏固，跨越國界的攻擊方式亦使得主權(quán)國家難以對犯罪嫌疑人進(jìn)行精準(zhǔn)的打擊和預(yù)防，行惡與遁逃在大數(shù)據(jù)時代都能“悄無聲息”。另外，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施通常以極為明顯的方式承擔(dān)著重要的社會職能，難以成為隱秘的保護(hù)對象而不對社會公眾進(jìn)行公開，公益性帶來的社會公開性使其容易成為黑客攻擊的對象。與其他攻擊對象相比，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以較高的犯罪收益、較低的犯罪成本和嚴(yán)重的社會危害結(jié)果而容易成為黑客攻擊的首選對象，亦成為主權(quán)國家竭力維護(hù)的重要設(shè)施。

(四)柔性文化侵略背后的政權(quán)顛覆

大數(shù)據(jù)時代的國家較量早已改變了攻城略地的傳統(tǒng)戰(zhàn)爭模式，更多的是以操縱全球金融市場對特定國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)打擊和以更為隱秘的文化滲透方式對他國政權(quán)實(shí)施顛覆。以中東地區(qū)的顏色革命為例，西方國家利用Twitter等即時通信軟件進(jìn)行價值觀念的輸出，并配合其他文化傳播手段帶偏他國的社會思潮，繼而以國內(nèi)矛盾集中爆發(fā)為契機(jī)實(shí)現(xiàn)主權(quán)國家的政權(quán)顛覆。價值理念背后隱藏的政治動機(jī)隨著Twitter的廣泛應(yīng)用而悄無聲息地進(jìn)行傳播，看似多元的文化交融背后更多地成為政治利益博弈和思想文化輸出的場所，從中東的顏色革命被稱之為“Twitter革命”中便可見一斑。

值得注意的是，數(shù)據(jù)霸權(quán)通常是以限制或剝奪他國參與國際事務(wù)的方式壓榨主權(quán)國家的生存空間，較強(qiáng)的霸權(quán)色彩容易使主權(quán)國家引起警惕而作出應(yīng)對措施，而文化滲透則是借助大數(shù)據(jù)的手段以政權(quán)顛覆為目的進(jìn)行長時間的文化輸出，通過非強(qiáng)制性的文化侵略達(dá)到類似于“溫水煮青蛙”的社會效果，并通過一系列的策劃活動挑起特定國家內(nèi)部的社會矛盾而實(shí)現(xiàn)政權(quán)的顛覆。在大規(guī)模數(shù)據(jù)快速流動的時代背景下，各種文化思潮相互碰撞有助于保持文化的開放性和多元性，但其廣泛傳播性使得意識形態(tài)更易被滲透和重塑[19]，仍須警惕文化殖民主義背后的政治動機(jī)，防止以文化交流為由而對主權(quán)國家的政權(quán)實(shí)施顛覆。

三、發(fā)展主義視角下數(shù)據(jù)主權(quán)的內(nèi)涵厘定與解釋邏輯

數(shù)據(jù)主權(quán)作為國家主權(quán)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的延伸和拓展，經(jīng)歷了媒介主權(quán)到網(wǎng)絡(luò)主權(quán)再到數(shù)據(jù)主權(quán)的概念擴(kuò)張，亦因諸多主體的不斷卷入而形成更為復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系，需要從邏輯解釋的角度對數(shù)據(jù)主權(quán)的內(nèi)涵重新解讀。

(一)媒介主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)到數(shù)據(jù)主權(quán)的三重嬗變

國家主權(quán)通常被認(rèn)為是特定國家在自我疆域內(nèi)代表人民獨(dú)立自主地行使權(quán)力而不受他國的非法干預(yù)，其基本特征主要表現(xiàn)為對內(nèi)最高權(quán)力的合法性和對外自主決策的獨(dú)立性。動態(tài)發(fā)展是國家主權(quán)理論對科技進(jìn)步和時代發(fā)展進(jìn)行功能性回應(yīng)的重要表現(xiàn)，國家主權(quán)在信息流動方面亦經(jīng)歷了媒介主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)到數(shù)據(jù)主權(quán)的三重嬗變。

在媒介主權(quán)時代，主流信息的傳播媒介能夠通過公權(quán)力的限制而牢牢掌控在國家手中，對外進(jìn)行信息交流的需求亦因封閉保守的國家形態(tài)而較為薄弱，媒介自身的所有權(quán)、媒介內(nèi)容的合規(guī)性審查、媒介通路的主權(quán)宣誓[11]114-115能夠通過媒介自身的管理而實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的控制和信息的流動。但網(wǎng)絡(luò)時代的來臨使得跨境的信息流動更為便利，去中心化的傳播方式使得公民個人從傳統(tǒng)的信息接收者變?yōu)榧畔⑸a(chǎn)、傳播和消費(fèi)于一體的新型角色，主流信息的傳播媒介隨著自媒體平臺的大規(guī)模興起而逐漸湮沒，國家在互聯(lián)網(wǎng)時代對信息流動的監(jiān)管更為艱難。尤其值得注意的是，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的提出不僅意味著國家對信息流動的監(jiān)管增強(qiáng)，還暗示著互聯(lián)網(wǎng)語境下技術(shù)強(qiáng)國與弱勢國家的權(quán)力不對等。雖然互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為公眾日常生活必不可少的組成部分，但互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)實(shí)乃高端精尖技術(shù)的最新科技成果。我國是在科技強(qiáng)國進(jìn)行技術(shù)壟斷的國際背景下，國家出臺大批扶植政策并大力配合無數(shù)科研專家的辛勤努力和創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊的日夜付出，才逐漸孕育和孵化出一大批先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。

在其他尚未建立起互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的欠發(fā)達(dá)國家，不僅互聯(lián)網(wǎng)核心技術(shù)受制于人，而且硬件基礎(chǔ)設(shè)施和配套的軟件服務(wù)也難以與數(shù)據(jù)霸權(quán)國家進(jìn)行抗衡，在激烈的國際競爭中自然處于被決定的地位，無法觸及網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的制度話語權(quán)。與此同時，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國通過對國際話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)的壟斷，嚴(yán)重威脅到技術(shù)弱國的國家主權(quán)和國家安全，主權(quán)理論在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的應(yīng)用便愈加重要。國務(wù)院新聞辦公室早在2010年6月8日發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況白皮書》[注]《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況白皮書》第五章“維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全”中提道：“中國政府認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)是國家重要基礎(chǔ)設(shè)施，中華人民共和國境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)屬于中國主權(quán)管轄范圍，中國的互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)應(yīng)受到尊重和維護(hù)?！敝?，即賦予了互聯(lián)網(wǎng)作為國家重要基礎(chǔ)設(shè)施的地位，并第一次提及了互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)。隨后，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)在2017年6月1日生效的《網(wǎng)絡(luò)安全法》中明確予以規(guī)定。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展不僅帶來了基礎(chǔ)設(shè)施與智能終端的逐漸演進(jìn)，而且使得主權(quán)國家和數(shù)據(jù)寡頭看到了數(shù)據(jù)量井噴式增長背后的政治利益和商業(yè)價值。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的誕生仍帶有濃厚的國家安全防御性的政治考量，融合了深度學(xué)習(xí)的自動化決策算法無疑為大數(shù)據(jù)時代的價值挖掘提供了更為有效的商業(yè)路徑。數(shù)據(jù)主權(quán)者通過免費(fèi)的商業(yè)服務(wù)來吸引用戶量的增長，并通過凝聚式的信息組合完成虛擬身份的管理和利用[20]，為公共領(lǐng)域的秩序維護(hù)和跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)膰冶O(jiān)管奠定了用戶基礎(chǔ)，不僅達(dá)到了商業(yè)價值最大化之目的，而且為政治利益的敘述與鋪陳提供了有效路徑。值得注意的是，從網(wǎng)絡(luò)主權(quán)到數(shù)據(jù)主權(quán)演進(jìn)的過程中，研究重點(diǎn)和挖掘重心實(shí)現(xiàn)了從網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)到數(shù)據(jù)資源的轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了技術(shù)本身的研究對資源價值挖掘的讓步。但這并不意味著數(shù)據(jù)本身比技術(shù)進(jìn)步更為重要，只有技術(shù)的發(fā)展達(dá)到更為先進(jìn)的程度，才能為后續(xù)的資源挖掘提供基礎(chǔ)的操作工具，“數(shù)據(jù)決定論”的背后忽略了技術(shù)進(jìn)步給人類社會帶來的巨大飛躍，應(yīng)當(dāng)引起警惕與反思。

(二)權(quán)責(zé)關(guān)系視野下數(shù)據(jù)主權(quán)的內(nèi)涵厘定

經(jīng)歷了媒介主權(quán)到網(wǎng)絡(luò)主權(quán)再到數(shù)據(jù)主權(quán)的三重嬗變，主權(quán)國家逐漸認(rèn)識到利用人工智能技術(shù)挖掘大數(shù)據(jù)資源的經(jīng)濟(jì)利益與政治價值，對數(shù)據(jù)主權(quán)進(jìn)行內(nèi)涵厘定和制度構(gòu)建亦成為備受矚目的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。但數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體與服務(wù)提供主體的利益博弈、跨境服務(wù)中數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流通之矛盾、國際交流中數(shù)據(jù)霸權(quán)與數(shù)據(jù)主權(quán)之沖突，再輔之以“數(shù)據(jù)石油”的戰(zhàn)略定位和比特流形式的虛擬性特征，數(shù)據(jù)資源成為各類主體競相搶奪的對象，各主體之間利益博弈的背后隱藏著復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系，數(shù)據(jù)主權(quán)的構(gòu)建應(yīng)從其制度核心、權(quán)能展現(xiàn)和權(quán)力行使三個方面進(jìn)行鋪陳和敘述。

從制度核心層面分析，數(shù)據(jù)主權(quán)體現(xiàn)了國家主權(quán)在陸地、海洋、太空、外太空之外的“第五空間”的延伸與擴(kuò)展，本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家對該國疆域內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及該國公民在域外產(chǎn)生數(shù)據(jù)的支配與管控[21]，豐富了國家主權(quán)理論在大數(shù)據(jù)時代的基本內(nèi)涵。換言之，數(shù)據(jù)主權(quán)的核心仍離不開國家主權(quán)的基本特征，仍表現(xiàn)為對內(nèi)最高的統(tǒng)治權(quán)力與對外獨(dú)立自主地做出決策的權(quán)力，其特殊性體現(xiàn)在數(shù)據(jù)本身的虛擬性質(zhì)和重要的戰(zhàn)略資源地位。數(shù)據(jù)本身的虛擬性和流動性削弱了主權(quán)國家對數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管能力，其戰(zhàn)略資源的價值定位更易成為數(shù)據(jù)霸權(quán)國家借助技術(shù)壟斷優(yōu)勢對相對弱勢的國家進(jìn)行盤剝的著力點(diǎn)，這使得數(shù)據(jù)主權(quán)天生具有維護(hù)國家安全和反對數(shù)據(jù)霸權(quán)的雙重屬性。

從權(quán)能展現(xiàn)的角度分析，數(shù)據(jù)主權(quán)側(cè)重于信息的控制能力、價值挖掘能力、國際參與能力，不僅包括實(shí)際控制信息流通的能力和挖掘數(shù)據(jù)價值的能力，也包括增強(qiáng)國際競爭力和制度性話語權(quán)的能力。借助即時通信技術(shù)的日益精進(jìn)，數(shù)據(jù)跨國流動的速度和規(guī)模都伴隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的加速而日益呈現(xiàn)出遞進(jìn)狀態(tài)，數(shù)據(jù)主權(quán)理論既要防止本國核心機(jī)密信息的外泄，又要避免敵對勢力對本國政權(quán)的顛覆和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的破壞，更要從積極利用的角度挖掘大數(shù)據(jù)內(nèi)含的經(jīng)濟(jì)利益和政治價值，在提升國際競爭力的同時，參與國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的制定和決策。

從權(quán)力行使的角度分析，數(shù)據(jù)主權(quán)歸屬于數(shù)據(jù)生產(chǎn)、存儲和傳輸過程中涉及到的主權(quán)國家，其公權(quán)力屬性和國家主權(quán)屬性排除了個人享有數(shù)據(jù)主權(quán)的可能性，避免了數(shù)據(jù)主權(quán)與個人信息權(quán)利的混淆。在主權(quán)國家行使數(shù)據(jù)主權(quán)時，對本國境內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源和本國公民在境外產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源擁有控制權(quán)、存儲權(quán)、利用權(quán)、保護(hù)權(quán)和管轄權(quán)，不僅強(qiáng)調(diào)了國家權(quán)力在本土疆域內(nèi)的至高無上性，還強(qiáng)調(diào)了國家對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行本地存儲的控制權(quán)能和價值挖掘的利用權(quán)能，更強(qiáng)調(diào)了主權(quán)國家對本國公民數(shù)據(jù)的保護(hù)義務(wù)，以凸顯公民個人的人格尊嚴(yán)和國家主人翁的法律地位。

(三)數(shù)據(jù)主權(quán)的國際立法動向與解釋邏輯

在現(xiàn)階段，數(shù)據(jù)主權(quán)的制度構(gòu)建通常圍繞著數(shù)據(jù)的管理與控制，重要數(shù)據(jù)出口管制制度、個人數(shù)據(jù)本地化存儲制度和域外數(shù)據(jù)管轄權(quán)的延伸[22]是主權(quán)國家加強(qiáng)數(shù)據(jù)控制和利用的重要表現(xiàn)。以歐美雙方安全港協(xié)議(Safe Harbor Privacy Principles)廢止和隱私盾協(xié)議(EU-U.S. Privacy Shield)生效為例，棱鏡門事件引發(fā)了歐盟對安全港協(xié)議效力的質(zhì)疑[23]和對美國進(jìn)行全球監(jiān)聽的安全焦慮，再加上美國《愛國者法案》(Patriot Act)賦予了美國情報機(jī)構(gòu)為防范恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪進(jìn)行跨境追蹤的權(quán)力，歐盟法院在2015年10月6日宣布安全港協(xié)議無效，但商業(yè)經(jīng)濟(jì)上的耦合關(guān)系[24]使得歐盟與美國在2016年6月27日重新簽訂了隱私盾協(xié)議，明確了數(shù)據(jù)收集的提前許可、目的變更的及時刪除和獨(dú)立的監(jiān)察員制度，數(shù)據(jù)主權(quán)對捍衛(wèi)國家安全的重要性可見一斑。然而經(jīng)濟(jì)一體化的全球趨勢使得阻礙數(shù)據(jù)的跨境流動會釀成零和博弈的貿(mào)易苦果，數(shù)據(jù)主權(quán)的核心邏輯即為在確保國家安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)信息的自由流通，既要防止核心數(shù)據(jù)和個人敏感數(shù)據(jù)的泄露給國家和公民個人帶來難以彌補(bǔ)的損害，又要充分利用人工智能技術(shù)對大數(shù)據(jù)資源進(jìn)行價值挖掘和利用，還要積極參與國際競爭展開標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的爭奪，實(shí)現(xiàn)國家安全、資源利用和國際競爭的綜合考量。

四、風(fēng)險預(yù)防與價值挖掘并行的制度設(shè)計

數(shù)據(jù)主權(quán)的本質(zhì)在于應(yīng)對大規(guī)模的數(shù)據(jù)跨國流動而產(chǎn)生的國家安全風(fēng)險[25]，又因數(shù)據(jù)內(nèi)含的經(jīng)濟(jì)價值和政治利益而成為各國爭搶的戰(zhàn)略資源。因此，數(shù)據(jù)主權(quán)的制度設(shè)計不僅要從風(fēng)險預(yù)防視角關(guān)注核心數(shù)據(jù)的安全和保護(hù)，而且要重視大數(shù)據(jù)資源的挖掘和利用，更要謹(jǐn)慎應(yīng)對數(shù)據(jù)霸權(quán)帶來的技術(shù)風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)損失，故而須從數(shù)據(jù)分類基礎(chǔ)上的跨國流動、數(shù)據(jù)資源的本地化存儲和命運(yùn)共同體維度上的霸權(quán)消解三個層面進(jìn)行規(guī)則和制度的構(gòu)建。

(一)謙抑視角下數(shù)據(jù)分類的管制與流動

數(shù)據(jù)主權(quán)作為國家主權(quán)的下位概念和組成部分，應(yīng)時刻圍繞著國家利益進(jìn)行制度構(gòu)建。數(shù)據(jù)的跨境流動在全球經(jīng)濟(jì)一體化的時代背景下不可避免，跨境的人員流動和文化交融日益密切，對數(shù)據(jù)跨境流動嚴(yán)防死守或直接阻礙數(shù)據(jù)的跨境流動不僅會切斷境內(nèi)外正常的信息交流，而且容易陷入閉關(guān)自守的泥淖中無法自拔，甚至引起其他國家的政治敵視而導(dǎo)致我國的國家利益受到嚴(yán)重?fù)p害。因此，將數(shù)據(jù)的跨境流動視為“洪水猛獸”的做法并不可取，在確保國家安全的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自由流通和信息的互利共享才符合最根本的國家利益，這要求主權(quán)國家對數(shù)據(jù)實(shí)行安全分類，嚴(yán)防核心數(shù)據(jù)的泄露，確保非核心信息的自由流通，形成“一體兩面”的跨境流動規(guī)則。

在防止信息泄露層面，應(yīng)建立安全風(fēng)險評估模型、安全風(fēng)險應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制、數(shù)據(jù)流動動態(tài)追蹤模型和多元的追溯問責(zé)機(jī)制[26]，形成風(fēng)險評估、動態(tài)追蹤和多元追責(zé)的一體化機(jī)制，防范核心數(shù)據(jù)泄密的事件發(fā)生，并通過應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建來減輕突發(fā)的數(shù)據(jù)泄露事件給國家造成的損失。在促進(jìn)非核心數(shù)據(jù)的流通層面，應(yīng)引入輔助原則和謙抑理念來實(shí)現(xiàn)程序主義模式和弱主權(quán)模式的運(yùn)營[27]，鼓勵非核心數(shù)據(jù)的自由流通和交流，在優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)博弈雙方的互利共贏。數(shù)據(jù)作為承載信息傳播的媒介，其流通速度和覆蓋面將直接影響到交易成本的高低。

另外，科斯定理對權(quán)利歸屬和交易成本對資源配置效率之影響做了系統(tǒng)論述，具體表現(xiàn)為權(quán)利歸屬明晰與資源配置效率之正比關(guān)系，交易成本與資源配置效率之間的反比關(guān)系。這不僅要求數(shù)據(jù)的權(quán)屬應(yīng)當(dāng)明晰，尤其是國家的核心數(shù)據(jù)應(yīng)牢牢掌控在主權(quán)國家手中，而且要求從交易成本角度降低非核心數(shù)據(jù)的流動限制，以免徒增交易成本而限制數(shù)據(jù)的自由流動，達(dá)到資源優(yōu)化配置之帕累托最優(yōu)。但核心數(shù)據(jù)與非核心數(shù)據(jù)的界限應(yīng)當(dāng)由國家立法明確規(guī)定，通過不完全列舉的方式列舉出重要考量因素，主要涉及國家核心機(jī)密、重大公共利益、經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定、企業(yè)商業(yè)秘密和公民個人數(shù)據(jù)等內(nèi)容。

(二)數(shù)據(jù)本地化存儲與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)

數(shù)據(jù)本地化存儲制度是世界各國對本國數(shù)據(jù)資源確權(quán)性保護(hù)的重要制度設(shè)計，總體呈現(xiàn)出剛性禁止流動模式、柔性禁止流動模式和本地備份流動模式[28]，尤其是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者產(chǎn)生、收集和存儲的數(shù)據(jù)。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條[注]《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條規(guī)定：關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營者在中華人民共和國境內(nèi)運(yùn)營中收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲。因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國家網(wǎng)信部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定的辦法進(jìn)行安全評估；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。明確了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者本地化存儲義務(wù)，但未對本地化存儲的具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)安排，其基本內(nèi)涵應(yīng)包括數(shù)據(jù)本地化、設(shè)施本地化和服務(wù)本地化[29]三方面內(nèi)容，但側(cè)重點(diǎn)和目的指向有所區(qū)別。數(shù)據(jù)本地化要求數(shù)據(jù)收集、加工和存儲等均應(yīng)在主權(quán)國家管轄范圍之內(nèi)，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)來源層面、加工層面的本土性；設(shè)施本地化要求提供信息服務(wù)的關(guān)鍵設(shè)施應(yīng)安裝在本國范圍內(nèi)，從數(shù)據(jù)處理的物質(zhì)載體方面和存儲層面規(guī)定了數(shù)據(jù)的本土性；服務(wù)本地化是指與跨境服務(wù)相對應(yīng)的本地化服務(wù)，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)服務(wù)提供者開展?fàn)I業(yè)活動時應(yīng)將營業(yè)場所設(shè)置在本國境內(nèi)。但數(shù)據(jù)主權(quán)的制度構(gòu)建須考量數(shù)據(jù)本身的流動性和可復(fù)制性，避免管轄權(quán)重疊導(dǎo)致的“規(guī)范溢出效應(yīng)”和“反向制約效應(yīng)”，抽象出數(shù)據(jù)監(jiān)管與數(shù)據(jù)流通并行的普遍規(guī)范，重點(diǎn)加強(qiáng)核心數(shù)據(jù)的保護(hù)，以免因制度過于剛性損害到其他國家的核心利益而引起激烈反對。

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施承載著提供公共產(chǎn)品服務(wù)、維持社會有序運(yùn)行、捍衛(wèi)國家主權(quán)安全等重要職能，主要覆蓋公共通信、能源、水利、交通、電子政務(wù)等重要行業(yè)和領(lǐng)域，應(yīng)以涉及國家安全、國計民生和公共利益為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重要地位使其成為主權(quán)國家有序運(yùn)行的社會基礎(chǔ)，不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的本地化存儲，還應(yīng)當(dāng)對運(yùn)營主體的資格和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)位置進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。具體而言，應(yīng)由中國境內(nèi)注冊的法人或非法人組織承擔(dān)運(yùn)營者的角色，服務(wù)器的安裝位置應(yīng)通過事先批準(zhǔn)和事后審查相結(jié)合的方式進(jìn)行明確規(guī)定，并確定相應(yīng)的保密等級和安全防護(hù)等級，防止關(guān)系到國家安全和社會有序運(yùn)行的核心數(shù)據(jù)遭受泄露，亦避免關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施成為黑客攻擊的對象。但這只是基于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的特殊地位而作出的制度設(shè)計，并不意味著對其他主體采取排斥和打擊的態(tài)度，也不意味著輔助原則和謙抑理念在其他領(lǐng)域的失靈。

(三)數(shù)據(jù)權(quán)力與國家競爭力之強(qiáng)化

數(shù)據(jù)主權(quán)作為國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的延伸，呈現(xiàn)出在本國疆域內(nèi)的至高無上性和平等參與國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的權(quán)力，重點(diǎn)突出主權(quán)國家對整個世界局勢的影響力和競爭力。但數(shù)據(jù)主權(quán)之建設(shè)不僅需要從國內(nèi)法角度確認(rèn)本地化存儲、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之保護(hù)、數(shù)據(jù)分類管制之必要，而且需要增強(qiáng)對大數(shù)據(jù)的分析和挖掘能力，以增強(qiáng)主權(quán)國家在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的競爭力。雖然國內(nèi)法的制度設(shè)計能夠?yàn)閿?shù)據(jù)主權(quán)提供合法性基礎(chǔ)，但大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)掌控能力、分析能力和價值挖掘能力才構(gòu)成了主權(quán)國家國際競爭力的核心。如果把作為國家戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源的大數(shù)據(jù)比喻為金礦，而數(shù)據(jù)掌控能力、分析能力和價值挖掘能力就是發(fā)現(xiàn)金礦、開采金礦、金礦價值變現(xiàn)的基本工具。具體而言，主權(quán)國家須圍繞數(shù)據(jù)價值進(jìn)行頂層的制度設(shè)計，通過政策扶持、資本投入和技術(shù)引進(jìn)推動本國數(shù)據(jù)挖掘能力的提升，構(gòu)建防范核心數(shù)據(jù)泄露和大數(shù)據(jù)資源開發(fā)“一體兩面”的制度設(shè)計，并行不悖地實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)資源的可控性與可用性之價值目標(biāo)。

(四)數(shù)據(jù)霸權(quán)的消解與命運(yùn)共同體的建設(shè)

數(shù)據(jù)霸權(quán)是國家之間數(shù)據(jù)資源分配不平等形成的結(jié)果[30]，其本質(zhì)是政治霸權(quán)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為霸權(quán)國家借助技術(shù)壟斷優(yōu)勢對他國數(shù)據(jù)資源進(jìn)行盤剝或限制他國平等參與國際競爭的權(quán)利。但數(shù)據(jù)主權(quán)理論不僅需要從消極防御的角度防止數(shù)據(jù)霸權(quán)國家對本國數(shù)據(jù)資源和國家安全的威脅，亦須從積極參與的角度重構(gòu)平等的國際競爭新局面，這對作為數(shù)據(jù)大國的中國而言更是如此。在實(shí)現(xiàn)霸權(quán)消解的過程中，中國政府不僅應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層的戰(zhàn)略設(shè)計，加大民族互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的扶植力度，從而打破數(shù)據(jù)霸權(quán)國家的技術(shù)壟斷，而且應(yīng)當(dāng)從命運(yùn)共同體建設(shè)的角度瓦解數(shù)據(jù)霸權(quán)存在的合法性基礎(chǔ)，在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域內(nèi)貢獻(xiàn)獨(dú)特的中國智慧。

加強(qiáng)國際交流與合作，推動國際共識的形成亦是延伸域外管轄權(quán)的必然要求。雖然數(shù)據(jù)主權(quán)涵蓋了本國公民在其他國家產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)主權(quán)的行使無疑須獲得其他國家的支持和配合，避免“規(guī)范溢出效應(yīng)”導(dǎo)致他國進(jìn)行“反向制約”的制度還擊，否則難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自由流通和域外管轄權(quán)的構(gòu)建。雖然我國目前被美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)所排斥，但“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施為我國企業(yè)參與“數(shù)字絲綢之路”和我國政府增強(qiáng)國際影響力提供了時代機(jī)遇和戰(zhàn)略機(jī)遇。通過加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境合作多邊機(jī)制建設(shè)的方式推動新型數(shù)據(jù)跨境流通規(guī)則的形成，在平等互利的基礎(chǔ)上構(gòu)建嶄新的數(shù)據(jù)跨境流通體系，能夠有效瓦解數(shù)據(jù)霸權(quán)主義帶來的發(fā)展機(jī)會不平等，為新型國際關(guān)系的形成貢獻(xiàn)中國智慧。

五、結(jié) 語

隨著大數(shù)據(jù)和人工智能時代的來臨，借助深度學(xué)習(xí)和自動化決策算法對海量數(shù)據(jù)的價值挖掘成為可能，“數(shù)據(jù)血液”憑借“智能大腦”的發(fā)展獲得了基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的地位，亦成為世界各國競相爭搶的資源寶庫。大規(guī)模數(shù)據(jù)的跨國流動隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加速而具有客觀必要性，其中亦隱藏著核心數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險，容易導(dǎo)致國家安全和數(shù)據(jù)主權(quán)遭受威脅。數(shù)據(jù)分類流動制度能夠在核心數(shù)據(jù)的保護(hù)和非核心數(shù)據(jù)的自由流通之間形成有效平衡，不僅要求主權(quán)國家關(guān)注數(shù)據(jù)的本地化存儲和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)，還要求主權(quán)國家秉持輔助原則和謙抑理念，鼓勵非核心數(shù)據(jù)的自由流動達(dá)到互利共贏之目的。在對抗數(shù)據(jù)霸權(quán)主義的同時，中國應(yīng)積極推動平等互利的數(shù)據(jù)流通規(guī)則的建立，在尊重數(shù)據(jù)主權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建大數(shù)據(jù)領(lǐng)域內(nèi)的人類命運(yùn)共同體，為新型的國際關(guān)系和數(shù)據(jù)流通規(guī)則貢獻(xiàn)中國智慧。