魏 艷,宋玉波

(1.重慶交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400074；2.西南政法大學(xué) 民族政治研究院，重慶 401120)

民主是人類共同價(jià)值之一，但是走向民主的道路和踐行民主的模式卻多種多樣。西方“自由民主”在人類政治文明進(jìn)步中雖然功不可沒(méi)，但并不適合所有的國(guó)家和民族?！爸卫砻裰鳌弊鳛橐环N復(fù)合式民主實(shí)踐形式，既是中國(guó)學(xué)者反思西方自由民主之后的一種新的理論探索，也是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)不斷走向民主化的一種實(shí)踐嘗試。雖然學(xué)界對(duì)“治理民主”的內(nèi)涵如何界定尚存爭(zhēng)議，但是治理民主以其更確定的規(guī)范、更多元的主體和更寬泛的實(shí)踐，追求更加協(xié)同、更加有效的治理贏得了人們的一致肯定。因此，治理民主既是一種民主的實(shí)踐形式，也體現(xiàn)了共同的人類價(jià)值追求。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在“人民主權(quán)”民主理念引導(dǎo)下，立足國(guó)情，批判借鑒西方民主模式，將民主的實(shí)現(xiàn)與有效治理相結(jié)合，通過(guò)政治民主社會(huì)化，豐富了“人民主權(quán)”內(nèi)涵，創(chuàng)新了“人民主權(quán)”的實(shí)現(xiàn)形式，拓展了“人民主權(quán)”的實(shí)踐領(lǐng)域，為治理民主理論的產(chǎn)生培植了沃土，提供了豐富素材。回溯改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)以治理民主為導(dǎo)向的民主化歷程，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步豐富和完善治理民主理論、促進(jìn)治理民主實(shí)踐尤為重要。

一、治理民主的內(nèi)涵及價(jià)值

治理和民主的理論與實(shí)踐都根植、發(fā)展于西方?！爸卫砻裰鳌眲t是中國(guó)的概念，是中國(guó)學(xué)者對(duì)西方民主模式在一些國(guó)家移植、嘗試失效甚至失敗的反思的結(jié)果，也是對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)民主實(shí)踐的歸納總結(jié)與理論提升。2011年，王浦劬教授在對(duì)中國(guó)行政信訪制度政治屬性進(jìn)行解讀時(shí)首次提出“治理民主”概念，認(rèn)為治理民主是“以執(zhí)政民主和行政民主的有機(jī)結(jié)合，貫徹回應(yīng)性、協(xié)商性、協(xié)調(diào)性、共識(shí)性和責(zé)任性原則，采取如下方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公民政治權(quán)利主張和要求的，即公民對(duì)執(zhí)政黨和政府工作積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，參與和影響執(zhí)政黨和政府的治理和行政過(guò)程，影響相關(guān)政策方針制定和調(diào)整，監(jiān)督、約束甚至糾正公職人員行為方式和內(nèi)容”[1]89-90。雖然王浦劬教授并沒(méi)有對(duì)治理民主概念和屬性進(jìn)行系統(tǒng)全面闡釋，但其對(duì)信訪制度的政治屬性、過(guò)程和價(jià)值的解讀，蘊(yùn)含著對(duì)治理民主價(jià)值、運(yùn)行機(jī)制和行為主體的界定。此后，何顯明教授對(duì)治理民主進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋，將以“‘多中心’治道為代表的治理理論所蘊(yùn)涵的超越傳統(tǒng)民主形式、推動(dòng)整個(gè)公共事務(wù)治理模式民主化變革的相關(guān)理論和實(shí)踐概括為治理民主”[2]157。該定義將治理理論和民主理論相結(jié)合，將治理民主視作更好的民主形式，實(shí)現(xiàn)更真實(shí)的民主，獲得更好的民主績(jī)效，克服了代議制民主的局限。2013年，楊光斌教授通過(guò)反思和批判西方“自由民主”模式下的無(wú)效治理及其引發(fā)的民主危機(jī)，提出治理民主是將“‘國(guó)家’嵌入作為政體理論的民主，超越自由民主理論”[3]9，強(qiáng)調(diào)引入國(guó)家在治理中的作用，重構(gòu)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)過(guò)程民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一，使民主政治導(dǎo)向良治效果。

學(xué)界目前雖未就“治理民主”話語(yǔ)內(nèi)涵達(dá)成一致意見(jiàn)，但是從治理民主追求更有效治理的價(jià)值取向以及現(xiàn)有學(xué)者的探索研究中可以看出，“治理民主”至少蘊(yùn)含如下價(jià)值內(nèi)涵。

(一)治理民主場(chǎng)域的廣闊性

治理是一個(gè)多層次、寬領(lǐng)域的概念。從治理事務(wù)層級(jí)上看，治理可以分為中央級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣(市、區(qū))級(jí)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)治理(中央、中間和基層治理)。從事務(wù)所屬的領(lǐng)域來(lái)看，治理可以分為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)治理和政黨及軍隊(duì)治理。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及許多其他公共事務(wù)從政治領(lǐng)域逐步分化為相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，部分國(guó)家權(quán)力也隨之從政府體系中分離出來(lái)并彌散于社會(huì)的各個(gè)角落，權(quán)力的多中心化、權(quán)力主體的多元化以及權(quán)力運(yùn)作的網(wǎng)絡(luò)化，使流動(dòng)的個(gè)人不僅服從權(quán)力，同時(shí)也運(yùn)用權(quán)力。這種趨勢(shì)為民主實(shí)踐從政治領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)領(lǐng)域提供了前所未有的有利條件，也使得在政治領(lǐng)域之外的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域建立民主化運(yùn)作機(jī)制更加迫切。治理民主在治理理論宏大的場(chǎng)域中突破了傳統(tǒng)民主囿于政治領(lǐng)域的局限性，將民主的實(shí)踐范圍擴(kuò)展到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，成為公民以各種方式、通過(guò)多樣化的途徑參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域公共生活的過(guò)程。

(二)治理民主主體的多元性

人民當(dāng)家作主是民主的重要特征。在選舉民主或代議制民主之下，人民當(dāng)家作主體現(xiàn)為行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但多數(shù)人實(shí)際上只有選舉權(quán)，而且一旦選舉結(jié)束，政治家制定、執(zhí)行關(guān)于公共事務(wù)的決策便只在法律的約束下“便宜行事”而不再需要“民主”。因此，有學(xué)者認(rèn)為“選舉民主并不是最完善的民主，人民在選舉民主之下行使的當(dāng)家作主的權(quán)力也是‘民’諸權(quán)利的一個(gè)方面”[3]11。治理民主突破選舉民主的階段性局限，將經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織乃至公民個(gè)人作為獨(dú)立的主體，納入公共事務(wù)決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)，“充分張揚(yáng)社會(huì)個(gè)體的主體性價(jià)值，調(diào)動(dòng)多元主體參與公共事務(wù)治理積極性”[2]164，通過(guò)治理過(guò)程的民主，尋求公共事務(wù)合理、高效的解決途徑，實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置。治理民主多元主體結(jié)構(gòu)適應(yīng)了社會(huì)權(quán)力分散化、公共服務(wù)需求多樣化以及公民民主參與要求不斷增強(qiáng)的時(shí)代要求，打破了管理或統(tǒng)治行為主體主要由政府或公共機(jī)構(gòu)為唯一權(quán)威主體的單一格局，形成了政府、非政府組織、個(gè)人或政府、非政府組織和個(gè)人合作共同參與治理的多元主體格局。

(三)治理民主方式的復(fù)合性

治理民主始終堅(jiān)持“貫徹回應(yīng)性、協(xié)商性、協(xié)調(diào)性、共識(shí)性和責(zé)任性原則”[1]89。治理民主的權(quán)力并非單純來(lái)自政府的行政命令和國(guó)家強(qiáng)制力，而是來(lái)源于參與者的共識(shí)以及對(duì)共識(shí)的遵從。在多元主體構(gòu)成的治理民主結(jié)構(gòu)下，不同利益主體基于平等身份，在彼此信任的前提下，通過(guò)談判、協(xié)商和妥協(xié)達(dá)成治理目標(biāo)共識(shí)，是治理關(guān)鍵。因此，“無(wú)論是參與式民主、協(xié)商民主，還是各種形式的直接民主實(shí)踐，都可以在治理理論的框架中找到適當(dāng)?shù)亩ㄎ弧保卫砻裰鞒酱h制民主局限，實(shí)現(xiàn)“程序民主與實(shí)質(zhì)民主，直接民主與間接民主融合”的“復(fù)合民主范式”[2]158。

(四)治理民主運(yùn)行的規(guī)范化

治理民主雖然本身蘊(yùn)含著多元利益主體運(yùn)用多種方式對(duì)公共事務(wù)實(shí)施有效治理的體制機(jī)制，但是只有將這一套體制機(jī)制上升為制約強(qiáng)權(quán)、平衡利益、易于操作的規(guī)范機(jī)制時(shí)，才能確保治理民主的體制機(jī)制得以實(shí)踐并獲得穩(wěn)健的發(fā)展。一套由國(guó)家強(qiáng)制力保障的確定性規(guī)范可以解決治理民主體制機(jī)制的不確定性，確保該體制機(jī)制的持續(xù)發(fā)展。確定科學(xué)的規(guī)范也能保護(hù)多元主體參與，遏制政府的不必要的惡，阻止經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)群體的壟斷。因此，由國(guó)家強(qiáng)制力予以保障的規(guī)范體系既是治理民主的制約性力量，也是治理民主運(yùn)行的前提。

二、改革開(kāi)放以來(lái)以治理民主為導(dǎo)向的民主實(shí)踐探索

(一)結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革釋放治理民主實(shí)踐場(chǎng)域

新中國(guó)成立后，面對(duì)民族國(guó)家總體性危機(jī)和重建任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)自上而下的政治控制以及對(duì)社會(huì)資源的統(tǒng)一配置，將國(guó)家權(quán)力全面滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，形成了經(jīng)濟(jì)高度集中、政治高度集權(quán)和意識(shí)形態(tài)絕對(duì)一元的“全能主義國(guó)家政治模式”[4]，或稱為“總體性社會(huì)”[5]。這種模式的優(yōu)勢(shì)是政府通過(guò)強(qiáng)力資源整合和社會(huì)動(dòng)員集中力量辦大事，在短期內(nèi)取得顯著政績(jī)；其致命性缺陷是國(guó)家權(quán)力不受限制地滲透并支配社會(huì)生活甚至私人生活的各個(gè)方面，使國(guó)家與社會(huì)、單位與個(gè)人關(guān)系失衡，抑制了社會(huì)的活力和個(gè)人的潛能。

改革開(kāi)放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最重大的成果就是逐步實(shí)現(xiàn)了用社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系取代嚴(yán)格的國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。以資源配置方式為切入點(diǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革促使政府不斷在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域釋放權(quán)力場(chǎng)域，國(guó)家政治控制權(quán)力范圍得以有序收縮。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革也推動(dòng)了政治領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)，并吸引各種社會(huì)主體參與到國(guó)家和社會(huì)治理中來(lái)。1978年12月，在十一屆三中全會(huì)前夕的中央工作會(huì)議上，鄧小平強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)經(jīng)濟(jì)民主，調(diào)動(dòng)國(guó)家、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者四個(gè)方面積極性的問(wèn)題；1979年4月，中央工作會(huì)議確定國(guó)民經(jīng)濟(jì)“調(diào)整、改革、整頓、提高”新“八字”方針，啟動(dòng)了新的簡(jiǎn)政放權(quán)。1979年11月，鄧小平發(fā)表了“社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”[6]的講話，從而明確了資源配置的市場(chǎng)化改革方向；1992年，鄧小平南巡講話，同年10月，黨的十四大報(bào)告正式確立了市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)改革方向，從而結(jié)束了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革前期探索工作。這一時(shí)期，政治領(lǐng)域也于1982年和1988年以“轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率”為目的啟動(dòng)兩次改革，初步擺脫了與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理模式，激發(fā)了社會(huì)活力。2002年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架初步建立；2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入了完善階段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與完善階段，政府圍繞轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新方式、強(qiáng)化服務(wù)進(jìn)行更深層次的改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)歷史性地明確了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)指出改革不再拘泥于經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域，而是以推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化為目標(biāo)，涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化以及生態(tài)文明五位一體的全面改革，從而為進(jìn)一步推動(dòng)新一輪政府簡(jiǎn)政放權(quán)奠定了政治基礎(chǔ)。正是通過(guò)持續(xù)調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系以及政府內(nèi)外簡(jiǎn)政放權(quán)，逐步拓展了社會(huì)參與治理的實(shí)踐空間，也推動(dòng)了中央高度集權(quán)的體制向中央集權(quán)和地方分權(quán)并存的格局衍化。

(二)培育社會(huì)組織促進(jìn)多元共治共享治理格局

治理民主是政府與非政府主體共同參與公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程。具有一支獨(dú)立于政府，并具備一定治理能力的社會(huì)組織，是治理民主的前提。

改革開(kāi)放后，國(guó)家主動(dòng)推進(jìn)社會(huì)組織的自主性建設(shè)。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府鼓勵(lì)民間舉辦各種事業(yè)，并為規(guī)范管理而出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年頒布，2016年修訂)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年頒布，2017年修訂))、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004年頒布，2016年修訂)以及《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》(2016年)等規(guī)范性文件，形成了民政部門負(fù)責(zé)登記，黨政主管部門對(duì)口管理的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

為使社會(huì)組織更加自主和獨(dú)立地開(kāi)展工作，1998年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合通知要求處級(jí)以上現(xiàn)職黨政機(jī)關(guān)干部不得擔(dān)任民間組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，從而大大減小了社會(huì)組織對(duì)黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的依附性。在政府主導(dǎo)鼓勵(lì)下，民間組織的種類、數(shù)量迅速增加，獨(dú)立性日益增強(qiáng)?！敖刂?016年底，全國(guó)社會(huì)組織總數(shù)已達(dá)70.2萬(wàn)個(gè)?！盵7]民間組織的有序發(fā)展，市場(chǎng)主體及社會(huì)個(gè)體的自主性初步確立，使地方政府與社會(huì)協(xié)同治理成為可能。這些有一定的獨(dú)立性、自主性的社會(huì)主體參與公共事務(wù)管理，改變了一元化治理主體結(jié)構(gòu)，正在形成政府與各類社會(huì)組織共建共享的治理格局。

(三)推進(jìn)選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合的治理民主形式

民主就其本質(zhì)而言，就是“人民的統(tǒng)治”。然而，改革開(kāi)放以前，局限于人民直接或間接選舉代表行使國(guó)家權(quán)力的民主形式也常遭破壞。隨著改革開(kāi)放的全面深化和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。權(quán)力集中與利益多元之間的緊張，迫切要求完善民主制度，擴(kuò)展民主內(nèi)涵，豐富民主形式，推動(dòng)民主治理。

2006年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，首次正式確認(rèn)了我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式：“在我們這個(gè)幅員遼闊、人口眾多的社會(huì)主義國(guó)家里，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一。人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我們社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！?007年11月15日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)，第一次明確“選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)”。2012年，黨的十八大報(bào)告首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”。

協(xié)商民主的本質(zhì)是人民民主，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。正如習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年紀(jì)念大會(huì)上的講話中所指出，協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式。眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。以協(xié)商民主形式處理公共事務(wù)發(fā)端于新民主主義革命時(shí)期的“三三制”。新中國(guó)成立后建立的人民政協(xié)制度，為社會(huì)各階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體就國(guó)家和公共事務(wù)進(jìn)行廣泛協(xié)商提供了制度化的平臺(tái)。改革開(kāi)放后，與利益多元化和社會(huì)群體多樣化的趨勢(shì)相適應(yīng)，將協(xié)商民主運(yùn)用于公共決策過(guò)程，既激發(fā)和匯聚蘊(yùn)藏在群眾中的智慧和良策，還化解矛盾、整合利益，實(shí)現(xiàn)有效治理，彌補(bǔ)了選舉民主的不足。隨著協(xié)商民主的制度化、正規(guī)化發(fā)展，協(xié)商領(lǐng)域內(nèi)容日益寬廣豐富，協(xié)商程序方式日益靈活多樣。協(xié)商民主作為中國(guó)社會(huì)主義民主政治制度和實(shí)踐的重要組成部分，已經(jīng)廣泛滲透到國(guó)家政治社會(huì)生活和社會(huì)治理的各個(gè)方面，呈現(xiàn)出廣泛、多層、制度化特點(diǎn)，并且在不斷地豐富和發(fā)展。協(xié)商民主不僅在頂層、在宏觀層面協(xié)商，在執(zhí)政黨與參政黨之間協(xié)商，在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間以及與人民政協(xié)之間就立法決策、施政執(zhí)行、監(jiān)督保障等重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，而且在中下層、在社會(huì)微觀層面，在關(guān)系群眾切身利益，諸如教育、醫(yī)療、環(huán)保、住房等具體問(wèn)題上，采取聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)等多種形式開(kāi)展協(xié)商。

正是協(xié)商民主在體制內(nèi)的制度化以及在體制外的常態(tài)化，保證了人民群眾多種形式的參與實(shí)踐，保證了“人民當(dāng)家作主”具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政和國(guó)家治理上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)各個(gè)方面、各個(gè)層級(jí)的工作上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到人民對(duì)自身利益的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展上來(lái)。

(四)法德結(jié)合構(gòu)建治理民主規(guī)范體系

道德與法律是具有階級(jí)性和社會(huì)性的最重要的人類行為規(guī)范體系。雖然道德先于法律產(chǎn)生，各自的規(guī)范內(nèi)容、表現(xiàn)形式、調(diào)整對(duì)象及保障實(shí)施方式等均不相同，但是，它們卻相互滲透，甚至在一定條件下相互轉(zhuǎn)換。

改革開(kāi)放后，面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，在推進(jìn)法治建設(shè)的同時(shí)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也高度重視內(nèi)化于治理者心中的道德建設(shè)對(duì)治理民主行為的規(guī)范作用。1992年，鄧小平在其著名的南方談話中說(shuō)：“中國(guó)的事情能不能辦好……國(guó)家能不能長(zhǎng)治久安，從一定意義上說(shuō)，關(guān)鍵在人?！盵8]鄧小平同志的講話說(shuō)明了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)實(shí)施治理行為的人以及作用于治理者內(nèi)心的道德建設(shè)的重視。

黨的十八大后，道德規(guī)范在治理中的地位被進(jìn)一步提升。習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序的作用。”[9]2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出:“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。國(guó)家和社會(huì)治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用”[10]，從而明確了我國(guó)治理民主過(guò)程法德結(jié)合的規(guī)范取向。堅(jiān)持法律和道德相結(jié)合，共同規(guī)范治理民主行為，既是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對(duì)治國(guó)理政規(guī)律的準(zhǔn)確把握。

三、改革開(kāi)放以來(lái)治理民主探索的經(jīng)驗(yàn)

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)是根本保證

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是為了保證治理民主探索的正確方向。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，這既是不可動(dòng)搖的原則，也是走向成功的根本經(jīng)驗(yàn)。黨的十九大報(bào)告對(duì)此作了深刻的總結(jié)：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是全方位、全領(lǐng)域的。改革開(kāi)放以來(lái)，正是因?yàn)閳?jiān)持了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)治理民主探索才得以順利推進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)的現(xiàn)代化建設(shè)激活了某些社會(huì)和經(jīng)濟(jì)主體，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)分布廣泛的黨組織將改革開(kāi)放激活的分散的社會(huì)力量組織到治理民主體系中來(lái)，對(duì)各種社會(huì)主體進(jìn)行動(dòng)員、引導(dǎo)并推動(dòng)他們有序參與公共事務(wù)治理，避免了亨廷頓所謂“沒(méi)有組織的參與就會(huì)墮落為群眾運(yùn)動(dòng)；而缺乏群眾參與的組織就會(huì)墮落為個(gè)人宗派”[11]的現(xiàn)象。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)改革完善干部選拔制度，將具有堅(jiān)定理想信念、高尚道德情操和治理能力的黨員同志輸入政府部門，推動(dòng)政府從管理到治理的自覺(jué)轉(zhuǎn)型。通過(guò)完善反腐體制機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督、制約，防止政府權(quán)力濫用，促進(jìn)政府權(quán)力合法合規(guī)正當(dāng)行使，推動(dòng)社會(huì)成長(zhǎng)；通過(guò)依法治國(guó)方略的實(shí)施，使政府及其工作人員的治理行為在法治的軌道上運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政行為的理性化，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而這一切都得利于“黨的組織具有最高的政治權(quán)威，黨的組織擁有巨大的能量”[12]。有學(xué)者調(diào)查指出，“黨的政策對(duì)社會(huì)組織的會(huì)員開(kāi)展活動(dòng)具有的約束力占11.2%，僅次于國(guó)家法律45.7%”[13]。這一現(xiàn)象說(shuō)明了堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨在治理民主探索過(guò)程中絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的作用。

堅(jiān)持人民當(dāng)家作主是治理民主探索的本質(zhì)要求。治理民主是社會(huì)主義民主在特定階段的新形態(tài)。中國(guó)人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和中國(guó)共產(chǎn)黨的階級(jí)性質(zhì)決定治理民主的價(jià)值取向是以為人民謀求幸福為終極價(jià)值訴求。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在治理民主主體、治理民主方式、治理民主手段等領(lǐng)域的改革始終是緊緊圍繞著如何更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主來(lái)進(jìn)行的。從安徽小崗村的改革到溫州模式的產(chǎn)生，正是將人民群眾納入治理主體范疇，激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造力，才形成了改革的活力；通過(guò)不斷實(shí)施政企分開(kāi)、政社分開(kāi)，不斷發(fā)展完善基層自治制度、人民代表直選制度等政治制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，讓人民在廣泛參與中獲得更多民主。治理民主的主體、方式、手段改革在不同的歷史時(shí)期和社會(huì)條件下呈現(xiàn)出多樣性和漸進(jìn)性，但是，正是堅(jiān)持人民當(dāng)家作主基本理念，各項(xiàng)改革探索才沒(méi)有偏離治理民主方向。當(dāng)下我們要進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，改進(jìn)選舉制度，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化權(quán)力制約，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，人民治理國(guó)家[14]。

堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，保證治理民主的規(guī)范運(yùn)行。依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。從現(xiàn)代法治來(lái)看，依法治國(guó)解決的是權(quán)與法、官與民的關(guān)系。堅(jiān)持依法治國(guó)一方面要求科學(xué)立法、民主立法，推進(jìn)社會(huì)主義法制的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和科學(xué)性；另一方面要求法律面前一律平等，任何組織和個(gè)人都不允許有超越法律之上的特權(quán)，維護(hù)社會(huì)主義法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)歷了從政策之治、法律之治到法治之治的國(guó)家治理方式探索過(guò)程。將依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式是黨帶領(lǐng)人民在治國(guó)實(shí)踐中長(zhǎng)期探索的結(jié)論，是治理民主對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式的根本要求，也是確保黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施治理民主的根本保障。改革開(kāi)放以來(lái)，黨帶領(lǐng)人民將治理民主改革實(shí)踐檢驗(yàn)后的路線、政策、方針經(jīng)法定程序上升為國(guó)家法律，一方面，保證黨關(guān)于治理民主改革的路線、方針、政策的貫徹實(shí)施，從而保證黨在治理民主改革中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；另一方面，使人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利獲得法律認(rèn)可保障，國(guó)家權(quán)力得以有效制約，多元主體參與各領(lǐng)域治理得以科學(xué)規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)有效治理。

(二)完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的體制機(jī)制，促進(jìn)治理民主現(xiàn)代化

在中國(guó)治理民主體系中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是黨與國(guó)、黨與政、黨與社會(huì)特殊關(guān)系使然，也是由黨的執(zhí)政地位和自身組織優(yōu)勢(shì)決定的。從黨委和政府關(guān)系看，在同級(jí)黨委和政府中，黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心和決策權(quán)威，在社會(huì)治理中把握戰(zhàn)略方向。從黨與社會(huì)關(guān)系角度來(lái)說(shuō)，黨的各級(jí)組織目前已經(jīng)有300多萬(wàn)個(gè)，廣泛分布于國(guó)家機(jī)構(gòu)、人民政協(xié)和各種社會(huì)組織、企事業(yè)單位。改革開(kāi)放以來(lái)，正是分布廣泛的各級(jí)黨組織在自己組織領(lǐng)域內(nèi)指導(dǎo)下屬黨組織、企事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)公共治理責(zé)任，團(tuán)結(jié)凝聚了廣大人民群眾，組織和領(lǐng)導(dǎo)他們參與治理決策的制定、執(zhí)行，充分激發(fā)黨員和群眾的積極性與創(chuàng)造性，鼓勵(lì)和支持他們貢獻(xiàn)聰明才智，才有效推進(jìn)了治理民主進(jìn)程。

在治理民主的多元主體中，“政府負(fù)責(zé)”是實(shí)現(xiàn)治理民主目標(biāo)和績(jī)效的根本保障。中國(guó)的治理民主不能被西方去政府中心化或多中心主義左右，而必須立足中國(guó)實(shí)際，把握中國(guó)治理特點(diǎn)。我國(guó)的改革開(kāi)放還處于不斷深化的過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，社會(huì)組織的發(fā)展還很不充分，其參與治理民主實(shí)踐的能力(甚至自治能力)還相當(dāng)?shù)拖拢?guī)范、引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)主體參與治理民主實(shí)踐所依據(jù)的法律法規(guī)和體制機(jī)制還不夠健全，這些都制約了治理民主的有效性。為了最大限度消解治理失靈造成的消極后果，中國(guó)各級(jí)政府需要擔(dān)負(fù)起重大責(zé)任，為多元主體參與治理民主提供制度和體制機(jī)制保障，統(tǒng)一把控治理民主實(shí)施過(guò)程，切實(shí)保障治理效果。實(shí)踐證明，正是政府在治理民主探索中敢作敢為敢擔(dān)當(dāng)，肩負(fù)創(chuàng)新使命，確保制度供給，規(guī)范治理民主實(shí)踐，掌控治理民主過(guò)程，才保證了中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展沒(méi)有偏離正軌。實(shí)際上，西方治理理論研究者在多元主體中也開(kāi)始重視政府在治理中的主導(dǎo)作用，我國(guó)治理民主理論研究者楊光斌教授也提出嵌入“國(guó)家”即政府的治理民主理論。但是，治理民主體制中的“政府負(fù)責(zé)”不同于全能主義國(guó)家時(shí)期的政府大包大攬，而是在轉(zhuǎn)變政府職能、破除權(quán)力集中而又缺乏制約基礎(chǔ)上的政府負(fù)責(zé)體制，是基于法治的政府負(fù)責(zé)。

“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”是治理民主的內(nèi)在要求。治理民主超越管理或者統(tǒng)治之下政府為唯一權(quán)威主體的單一治理模式，通過(guò)吸納社會(huì)組織、公眾個(gè)體參與公共事務(wù)治理，達(dá)致實(shí)質(zhì)民主，形成共治共享的社會(huì)治理格局。改革開(kāi)放以來(lái)，出現(xiàn)了越來(lái)越多代表不同階層利益的社會(huì)組織，這些社會(huì)組織在政府的主導(dǎo)下，通過(guò)參與公共事務(wù)治理，不但增強(qiáng)了公眾利益訴求的政治效力，避免了利益表達(dá)者訴諸非理性行為而導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩，還通過(guò)承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能，發(fā)揮了政府無(wú)可替代的作用。中國(guó)在治理民主探索中，通過(guò)發(fā)展基層民主，促進(jìn)廣大群眾在社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，提升了治理能力；通過(guò)引入專家咨詢精英參與機(jī)制和“民主懇談”等公民參與形式，拓寬民主形式，緩解了現(xiàn)有選舉民主不能容納政治參與熱情的問(wèn)題，提升了治理民主實(shí)效。

中國(guó)治理民主探索是在全能主義國(guó)家模式下啟動(dòng)，在中國(guó)既定政治制度框架之內(nèi)展開(kāi)，以鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、落實(shí)民主價(jià)值、應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型危機(jī)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理等多重使命為目的，這就使得中國(guó)治理民主在實(shí)踐探索中所形成的體制機(jī)制具有以各級(jí)黨委、各級(jí)政府、各種合法社會(huì)組織和公民個(gè)體相結(jié)合的多元主體各司其職、良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的特征。這一經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索形成的社會(huì)治理體制機(jī)制，獲得中國(guó)共產(chǎn)黨的高度認(rèn)可。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)肯定了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)作用，社會(huì)各方面參與”的社會(huì)系統(tǒng)治理主體結(jié)構(gòu)。2017年11月，黨的十九大報(bào)告系統(tǒng)闡述了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。

四、結(jié) 語(yǔ)

人民當(dāng)家作主是民主的內(nèi)在本質(zhì)，人民作為主體對(duì)公共事務(wù)實(shí)施治理是民主在人類政治社會(huì)發(fā)展中的必然要求。治理民主以更多的、更普遍的民主實(shí)現(xiàn)更有效治理，超越傳統(tǒng)自由民主形式及其本質(zhì)，契合人民當(dāng)家作主的人民主權(quán)理念。在民主土壤貧瘠、治理能力尚待提升的中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民將民主與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等公共事務(wù)治理結(jié)合起來(lái)，以治理民主為導(dǎo)向探索民主實(shí)踐，既保證了人民當(dāng)家作主，又推動(dòng)了國(guó)家有效治理，解決了西方自由民主無(wú)法解決國(guó)家治理危機(jī)的困境。中國(guó)對(duì)治理民主的進(jìn)一步探索，必須繼續(xù)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的整體戰(zhàn)略，必須發(fā)展、鞏固和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的治理民主體制機(jī)制，以確保在民主觀念不強(qiáng)、民主要素缺乏的不利現(xiàn)實(shí)條件下拓展民主內(nèi)涵、提升治理效率，推進(jìn)治理民主現(xiàn)代化。