陶 莉

(西北民族大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 甘肅 蘭州 730030)

政府在實(shí)現(xiàn)公共政策的轉(zhuǎn)化與影響過(guò)程中，需要一定的政策能力作為支持，反思中國(guó)的政策能力，對(duì)于提高政府的施政能力有重要價(jià)值。政策是國(guó)家實(shí)行國(guó)家管理與治理的工具，經(jīng)過(guò)政策制定、政策執(zhí)行等步驟，國(guó)家將集體意志轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)，這是國(guó)家政策能力的具體體現(xiàn)。因此，國(guó)家需要有專業(yè)的政策執(zhí)行者，也需要有高素質(zhì)的政策制定者，只有打造具備優(yōu)秀政策能力的公共管理團(tuán)隊(duì)，才能夠保障國(guó)家施政能力的有效性[1]。如果在制定政策的過(guò)程中，忽視了政府與社會(huì)的關(guān)系，特別是處理集體意志和個(gè)體意志之間的矛盾時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題，就可能出現(xiàn)施政障礙，政策在制定之后受到更大規(guī)模的抵觸。中國(guó)在改革開(kāi)放之后實(shí)現(xiàn)巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的同時(shí)，也面臨著非常多的社會(huì)矛盾，如國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展瓶頸、社會(huì)的利益群體沖突、貧富分化進(jìn)一步加劇等。為了應(yīng)對(duì)日益突出的社會(huì)矛盾，政府需要重新審視自身的政策能力，通過(guò)觀察社會(huì)和群體的意識(shí)流變，深入到矛盾實(shí)質(zhì)與核心確定政策，并且針對(duì)性地執(zhí)行政策。這也是基于政策能力的中國(guó)公共政策研究與思考的重要?jiǎng)右颉?/p>

一、中國(guó)公共政策困境及其表現(xiàn)

中國(guó)政策困境主要表現(xiàn)為政令不暢問(wèn)題，也就是政策在制定之后，在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)變形走樣的情況。中國(guó)的政令不暢問(wèn)題有其特定的基礎(chǔ)，特別是從制定者、執(zhí)行者以及作用面三個(gè)層面分析，可以對(duì)中國(guó)的政策困境成因進(jìn)行有益探究。

(一)政策制定者困境

首先，從中國(guó)的政策制定者角度進(jìn)行探究，中國(guó)公共政策的制定大部分是由精英實(shí)現(xiàn)，這些精英大多數(shù)是來(lái)自政權(quán)內(nèi)部，也就是行政機(jī)關(guān)自身完成了公共政策的制定。這樣的制定過(guò)程實(shí)際上是從制定效率的角度考慮的，也就是節(jié)省了大量的探究時(shí)間，一般通過(guò)抽樣調(diào)查以及部分試點(diǎn)等方式對(duì)公共政策的可行性進(jìn)行討論[2]。近些年來(lái)，中國(guó)公共政策的制定者也考慮采用諸如公眾聽(tīng)證會(huì)的方式實(shí)現(xiàn)小范圍的參與性決策，但是這樣的決策過(guò)程仍然是崇尚“效率”優(yōu)先。從這樣的政策制定過(guò)程可以看出，中國(guó)公共政策的制定方針，一般還是朝著效率最大化的角度發(fā)展，但這樣的公共政策制定過(guò)程客觀上存在一定的弊端，即公共政策的接受程度不一定非常充足。如當(dāng)前城市在建設(shè)過(guò)程中，不可避免要出現(xiàn)對(duì)舊房屋進(jìn)行拆遷的問(wèn)題，但是往往容易出現(xiàn)一些“釘子戶”狀況，這些問(wèn)題從公共政策的制定層面上分析，主要就是中國(guó)的公共政策在制定過(guò)程中缺乏認(rèn)受性，大部分采取“閉門(mén)決策”的方式，公眾參與度不高，出現(xiàn)抵觸情緒的可能性也就更高。

(二)政策執(zhí)行者困境

中國(guó)的政策執(zhí)行者是在整個(gè)政策架構(gòu)中處在前端處理的群體。中國(guó)的施政群體一般采取決策者和執(zhí)行者分離的方式，而且也存在下層執(zhí)行者困境的現(xiàn)象[3]。因?yàn)榛鶎拥膱?zhí)政群體沒(méi)有決策參與權(quán)，所以基層的執(zhí)行者往往在面對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的時(shí)候，只能夠通過(guò)“打報(bào)告”的方式對(duì)情況進(jìn)行反饋。這會(huì)出現(xiàn)一個(gè)嚴(yán)重的政策能力缺陷，如果上層的政策決定者采納所反饋的問(wèn)題，就可能出現(xiàn)一種非常艱難的狀況，也就是撤回公共政策或者修改公共政策的方式，這樣的一種方式必然會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的社會(huì)反彈或者是政策失信的狀況。但是如果政策的決定者不允許政策的執(zhí)行者對(duì)公共政策進(jìn)行彈性修改，要求堅(jiān)決執(zhí)行業(yè)已決定的公共政策，就會(huì)出現(xiàn)另外一種問(wèn)題，即現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行力度不足、執(zhí)行項(xiàng)目缺失或者是敷衍執(zhí)行等情況。所以，公共政策的執(zhí)行者往往面臨著是否執(zhí)行、如何執(zhí)行的悖論，他們面對(duì)的是直接的社會(huì)矛盾和利益沖突，這些也是決策機(jī)制不成熟的后續(xù)影響。

(三)政策作用面困境

公共政策是需要對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響的，因此，公共政策的作用面就是廣大的社會(huì)群眾。中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊并且人口眾多的國(guó)家，每一個(gè)基層的執(zhí)行機(jī)關(guān)或者是決策機(jī)關(guān)，所面對(duì)的公共政策影響面，都是涉及到眾多的人口以及國(guó)土面積，這就會(huì)出現(xiàn)客觀的施政壓力。政策能力并不完全體現(xiàn)在制定者或執(zhí)行者的經(jīng)驗(yàn)或知識(shí)上，還和政策的施行作用面有著非常密切的關(guān)系。因此，同樣的公共政策在不同的國(guó)家或者民族中會(huì)出現(xiàn)不同的效果，即便是采用相同的政策執(zhí)行者群體，也未必可以改變這樣的情況。人口眾多和管轄面積巨大的情況，會(huì)出現(xiàn)多種利益群體，并且這些利益群體相互之間可能存在沖突和矛盾。這些都是當(dāng)前政策執(zhí)行面出現(xiàn)矛盾和危機(jī)的一個(gè)客觀問(wèn)題，而這也是當(dāng)前中國(guó)政策困境當(dāng)中無(wú)法回避的重要問(wèn)題。

二、中國(guó)公共政策能力危機(jī)分析

公共政策在制定以及執(zhí)行的過(guò)程中，涉及到社會(huì)的方方面面，包括政策的制定方、執(zhí)行方、作用方以及反饋機(jī)制等多個(gè)方面，通常政策的制定和執(zhí)行者往往是國(guó)家政策能力的具體體現(xiàn)者。對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)而言，政策能力的實(shí)現(xiàn)遇到了一定的困境，實(shí)際上任何政權(quán)在制定以及執(zhí)行公共政策的過(guò)程中都必然會(huì)遇到矛盾和困境，但是中國(guó)有其特殊的國(guó)情，因此，在政策能力角度分析中國(guó)的公共政策制定與施行情況時(shí)，必然要對(duì)中國(guó)的政策困境進(jìn)行分析，才可以有針對(duì)性地提出建設(shè)性建議[4]。

(一)政策細(xì)化能力缺乏

中國(guó)公共政策細(xì)化能力不足。由于我國(guó)的公共政策制定者往往是上層機(jī)關(guān)的群體組成，在決策過(guò)程中往往缺乏廣泛且具備意義的調(diào)研，這就導(dǎo)致了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即公共政策在制定之后出現(xiàn)一定的“水土不服”狀況。這個(gè)問(wèn)題如果在公共政策的執(zhí)行層面沒(méi)有真正意義上進(jìn)行調(diào)整，就可能出現(xiàn)公共政策成為虛位政策，無(wú)法對(duì)社會(huì)和人民群眾起到積極的作用。公共政策的細(xì)化，包括政策的影響面、政策反饋機(jī)制以及政策的資源調(diào)配模式等，一旦決策層考慮不周，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)法徹底執(zhí)行或不到位執(zhí)行的情況，最終影響施政者的權(quán)威，更有甚者會(huì)出現(xiàn)社會(huì)和施政者之間的對(duì)立與沖突。這也是近年來(lái)很多地方政府出現(xiàn)比較突出的“干群沖突”的根源之一。

(二)政策轉(zhuǎn)化能力不足

在中國(guó)公共政策能力結(jié)構(gòu)當(dāng)中，存在著轉(zhuǎn)化能力不足的危機(jī)。公共政策之所以會(huì)出現(xiàn)政令不暢的狀況，主要還是因?yàn)橹袊?guó)政策轉(zhuǎn)化能力不足，無(wú)法把公共政策轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)。很多群眾往往會(huì)感慨“政策雖好，但到基層就走形變樣”，排除公共政策執(zhí)行者所出現(xiàn)的腐敗、優(yōu)親厚友等問(wèn)題，從能力層面分析，公共政策執(zhí)行者缺乏將政策轉(zhuǎn)化的能力，將公共政策完全照抄照搬，喪失了地方的彈性。雖然公共政策的制定者也明確了執(zhí)行的容錯(cuò)機(jī)制，但是執(zhí)行者仍然從規(guī)避責(zé)任的角度，盡可能地壓縮彈性的空間。這種做法本意是避免公共政策出現(xiàn)“變形走樣”的問(wèn)題，但是從現(xiàn)實(shí)角度看，由于完全抹殺了下層執(zhí)行者的意見(jiàn)反饋渠道，往往很多公共政策變成了流于形式、疲于應(yīng)付的“空架子”，下層執(zhí)行機(jī)關(guān)完全是在“提防”被檢查出問(wèn)題，在賬面數(shù)據(jù)、臺(tái)帳以及一系列的工作內(nèi)容上都變成了所謂的“迎檢模式”，公共政策沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)初衷，這就是政策轉(zhuǎn)化過(guò)程最終喪失價(jià)值的原因所在。

(三)政策檢討機(jī)制缺位

中國(guó)公共政策中的檢討、反饋機(jī)制基本上是缺位的。公共政策的制定者和執(zhí)行者相互之間存在行政級(jí)別的高度差異，下層機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)公共政策提出異議，上層機(jī)關(guān)層層壓實(shí)下層機(jī)關(guān)言路，出現(xiàn)了政策問(wèn)題毫無(wú)檢討、毫無(wú)反思的現(xiàn)象。公共政策的決定者雖然是社會(huì)行政精英，但是小規(guī)模的決策精英在政策經(jīng)驗(yàn)、政策能力上未必是“萬(wàn)事俱備”，僅僅采取聽(tīng)證會(huì)等小規(guī)模的決策公開(kāi)方式，無(wú)法將公共政策存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)糾正。公共政策也是由特定的行政群體實(shí)現(xiàn)決策，因此必須客觀承認(rèn)缺陷的存在，不存在完美決策。決策的容錯(cuò)機(jī)制雖然存在了，但決策的檢討機(jī)制不足，檢討機(jī)制不同于“失責(zé)追責(zé)”的紀(jì)律框架，而是幫助制定者、執(zhí)行者客觀應(yīng)對(duì)公共政策能力存在的缺陷，并且嘗試以合理的方式對(duì)缺陷進(jìn)行修改。這項(xiàng)機(jī)制的缺位，是當(dāng)前中國(guó)公共政策問(wèn)題的客觀困境。

三、從政策能力角度優(yōu)化中國(guó)公共政策體系的思考

從政策能力角度對(duì)中國(guó)公共政策的體系優(yōu)化進(jìn)行思考，需要從施政群體現(xiàn)實(shí)困境、能力問(wèn)題等方面入手，通過(guò)增設(shè)機(jī)制、形成常態(tài)化的監(jiān)督與優(yōu)化模式等，幫助中國(guó)政策施行者群體實(shí)現(xiàn)全面進(jìn)步。

(一)增設(shè)公共政策的細(xì)化機(jī)制

公共政策的制定者必須要有公共政策的細(xì)化機(jī)制，要出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定和政策制定準(zhǔn)則，不允許公共政策的制定機(jī)關(guān)出臺(tái)“假大空”的政策，特別是空話連篇且毫無(wú)實(shí)踐意義的公共政策文件，這些文件對(duì)于公共政策的執(zhí)行者是毫無(wú)意義的，并且會(huì)增加執(zhí)行者的壓力[5]。對(duì)于上層決策機(jī)關(guān)所決定的公共政策，也不能夠以簡(jiǎn)單地復(fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)等方式進(jìn)行“決策”，必須要有常態(tài)化的細(xì)化機(jī)制。公共政策的細(xì)化，需要有研判機(jī)制、采集機(jī)制以及形成機(jī)制，在制定層面上，公共政策的制定者需要定期研究和判斷，對(duì)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題與情況進(jìn)行采集分析，避免抽象決策，要結(jié)合實(shí)際狀況制定合理、合規(guī)、合法的公共政策。公共政策的決策者還應(yīng)該在形成公共政策的過(guò)程中，廣納意見(jiàn)，特別是要形成專業(yè)的公共政策考察小組，以決策專用的方式，跟進(jìn)特定領(lǐng)域的決策情況，學(xué)習(xí)先進(jìn)、優(yōu)秀的公共政策，才能夠在公共決策的過(guò)程中做到有效決策，從決策層面就考慮到執(zhí)行層面的合理性，避免下層機(jī)關(guān)在執(zhí)行的時(shí)候出現(xiàn)盲從、舉足無(wú)措等情況。

(二)形成公共政策的檢討機(jī)制

公共政策的執(zhí)行者和制定者相互之間要形成一種聯(lián)系機(jī)制，這種聯(lián)系機(jī)制其實(shí)就是政策的檢討與修正機(jī)制。既然公共政策不可能做到盡善盡美，就需要在容錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)上，形成公共政策的檢討機(jī)制。公共政策的檢討機(jī)制需要專業(yè)的檢討機(jī)關(guān)執(zhí)行，并且檢討機(jī)關(guān)是獨(dú)立于公共政策的決策機(jī)關(guān)之外，能夠客觀看待執(zhí)行者、制定者以及作用面三者之間的利益軌跡，其最主要的任務(wù)就是檢討公共政策中的利益各方出現(xiàn)沖突和矛盾的狀況。只有從檢討和反思的角度，對(duì)公共政策進(jìn)行系統(tǒng)性的修正，并且持續(xù)性跟進(jìn)公共政策本身的問(wèn)題，才能夠不斷提高施政者的決策能力、執(zhí)行能力。公共政策的監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)從紀(jì)律監(jiān)督機(jī)關(guān)等方面形成了相對(duì)完備的體系，但是公共政策的檢討、修正并沒(méi)有納入到公共政策體系。所以，反思當(dāng)前中國(guó)公共政策體系的問(wèn)題，要選擇合理的切入點(diǎn)，從公共政策的全面優(yōu)化角度，提高施政者容錯(cuò)、糾錯(cuò)的能力，并將這種局部糾錯(cuò)逐漸形成一種政策跟進(jìn)的慣性，形成公共政策的持續(xù)性檢討和優(yōu)化的行政模式，這必然會(huì)帶動(dòng)國(guó)家的行政機(jī)關(guān)在公共政策的精準(zhǔn)性及合理性的范疇內(nèi)不斷發(fā)展。

(三)對(duì)執(zhí)行者與制定者的合理交流

為了提高公共政策的執(zhí)行者和制定者相互之間的體會(huì)以及理解，我國(guó)對(duì)于行政機(jī)關(guān)干部的持續(xù)性交流機(jī)制是相對(duì)重視的，但也沒(méi)有完全做到“能者上”的合理交流模式。事實(shí)上，公共政策的制定者一定要具備基層一線的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，不能將中國(guó)的公共政策轉(zhuǎn)化成為高不可及的“空中樓閣”，所以要鼓勵(lì)并且選用具備充足基層執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)行者。這些執(zhí)行者在制定公共政策上更善于權(quán)衡利弊、平衡社會(huì)不同的利益群體，只有在社會(huì)的利益交錯(cuò)格局當(dāng)中找到一個(gè)合適的平衡點(diǎn)，公共政策才能夠在更加廣闊的社會(huì)范圍內(nèi)產(chǎn)生積極、持續(xù)的影響。因此，施政者內(nèi)部要有交流機(jī)制，并且要循序漸進(jìn)，從執(zhí)行者和制定者的兩個(gè)群體中持續(xù)地選拔具備一線執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的人員，充實(shí)到公共政策的體系中，保持公共政策執(zhí)行群體和制定群體的活性，給予反饋者充分尊重和幫助，讓施政群體真正成為經(jīng)驗(yàn)豐富、知識(shí)充足、執(zhí)行到位的群體。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的政策能力危機(jī)是在政策困境的基礎(chǔ)上進(jìn)行討論和思考的一個(gè)重要問(wèn)題，主要是對(duì)公共政策權(quán)力擁有者的能力進(jìn)行分析的過(guò)程。中國(guó)的政策執(zhí)行者和制定者都是施政權(quán)力的所有者，但是在檢討、細(xì)化以及轉(zhuǎn)化等過(guò)程中都存在一些需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這些問(wèn)題是影響中國(guó)的政策能力全面、持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。要從整個(gè)施政方的角度進(jìn)行深入分析，特別是透視當(dāng)前公共政策存在的一些內(nèi)在問(wèn)題，并且以縱深切入的方式，幫助中國(guó)政策能力以“刮骨療毒”的方式給予解決。