蘇永建，李 沖，李易飛

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116024）

一、高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)：內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)

在高等教育發(fā)展的漫長(zhǎng)歷史中，問(wèn)責(zé)與大學(xué)的關(guān)系并不十分緊密［1］。20世紀(jì)80年代以來(lái)，和其他公共部門一樣，高等教育成為問(wèn)責(zé)運(yùn)動(dòng)的一部分。［2］現(xiàn)代意義上的高等教育問(wèn)責(zé)是在古典大學(xué)向現(xiàn)代大學(xué)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中或者說(shuō)是大學(xué)從社會(huì)邊緣走向社會(huì)中心的過(guò)程中逐漸產(chǎn)生的。馬丁·特羅（Martin Trow）認(rèn)為問(wèn)責(zé)是對(duì)傳統(tǒng)意義上的信任的一種替代，具體而言，問(wèn)責(zé)是指向他人報(bào)告（report）、解釋（explain）、證明（justify）和回答（answer）資源是如何利用以及產(chǎn)生了何種效果的一種責(zé)任與義務(wù)（obligation）。在不同的社會(huì)情境中，問(wèn)責(zé)事關(guān)不同的行動(dòng)并與不同的支持方式相聯(lián)系，從而采取了不同的形式。關(guān)于問(wèn)責(zé)的最根本性的問(wèn)題是：由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行問(wèn)責(zé)？問(wèn)責(zé)什么？向誰(shuí)問(wèn)責(zé)？通過(guò)何種方式問(wèn)責(zé)？問(wèn)責(zé)的結(jié)果是什么？［3］從這一結(jié)構(gòu)和過(guò)程的角度出發(fā)對(duì)問(wèn)責(zé)所作的界定由于考慮到了問(wèn)責(zé)的主體、內(nèi)容、客體、途徑（方式）以及結(jié)果等，在有關(guān)高等教育問(wèn)責(zé)的研究中得到了廣泛認(rèn)可和應(yīng)用。

在這一定義中，問(wèn)責(zé)包括責(zé)任和義務(wù)兩個(gè)方面，這使得問(wèn)責(zé)區(qū)別于一般意義上的責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，在問(wèn)責(zé)這一概念中，責(zé)任和義務(wù)指向的并不是倫理意義上崗位本身的責(zé)任和義務(wù)，而是在政治意義上指代責(zé)任主體（權(quán)力代理方）就包括結(jié)果在內(nèi)的、職責(zé)履行的整體情況接受外部主體（權(quán)力委托方）質(zhì)詢、評(píng)價(jià)乃至控制并做出反饋的一種關(guān)系。由此可見(jiàn)，問(wèn)責(zé)在本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種權(quán)力關(guān)系，它要求掌握并行使權(quán)力的主體“切實(shí)履行自己的責(zé)任來(lái)向公眾做出交代?！保?］另外，作為一種具有極強(qiáng)政治含義的問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)通常還被視為一種責(zé)任追究的過(guò)程，其“重要意涵在于制裁，包括辭職、罰款、民事賠償、紀(jì)律懲處、正式的司法審判以及公開(kāi)性的、引發(fā)媒體關(guān)注的議會(huì)或法院的聽(tīng)證，等等?！保?］總之，問(wèn)責(zé)是一個(gè)具有“多面性”［6］的概念。按照這種定義，高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)是指向他人報(bào)告、解釋、證明和回答內(nèi)部權(quán)力是如何運(yùn)行以及產(chǎn)生了何種效果的一種責(zé)任與義務(wù)。作為一種動(dòng)態(tài)關(guān)系的表達(dá)，高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的實(shí)質(zhì)是通過(guò)制度化的途徑和手段對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督，保障和促進(jìn)權(quán)力的有效運(yùn)行。建立系統(tǒng)化、制度化的高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)體系，可以從源頭上預(yù)防因內(nèi)部權(quán)力不作為而導(dǎo)致的權(quán)力真空，從過(guò)程層面防范因內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行失范可能導(dǎo)致的各種風(fēng)險(xiǎn)，從結(jié)果層面懲治因內(nèi)部權(quán)力濫用甚至權(quán)力腐敗導(dǎo)致的種種違規(guī)或違法行為，其目的在于回應(yīng)高校內(nèi)外部利益相關(guān)者的多元化訴求，維護(hù)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)作的合法性，在高校內(nèi)部形成一種健康的權(quán)力生態(tài)。從這個(gè)意義上講，對(duì)內(nèi)部權(quán)力的問(wèn)責(zé)涵蓋了內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)階段，而不僅僅是從底線層面進(jìn)行責(zé)任追究。同時(shí)，也意味著完善高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制不能僅僅局限于懲罰，應(yīng)該將其視為一個(gè)系統(tǒng)，從多方面、多維度對(duì)其加以改進(jìn)。

二、完善高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制的動(dòng)因

（一）完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基本要求

現(xiàn)代大學(xué)制度是一種關(guān)系的集合，通常包括大學(xué)與政府的關(guān)系、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。盡管現(xiàn)代大學(xué)制度的常用話語(yǔ)體系十分強(qiáng)調(diào)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由和教授治學(xué)（校），但這并不意味著大學(xué)可以或者能夠享有不受任何限制的自由和無(wú)邊界的自治。相反，作為一種開(kāi)放系統(tǒng)，現(xiàn)代大學(xué)無(wú)法排斥甚至需要外部力量的介入（比如第三方評(píng)價(jià)組織）來(lái)維持其存在的合法性，與此同時(shí)，大學(xué)自身也應(yīng)該以一種恰當(dāng)?shù)姆绞交貞?yīng)外部利益相關(guān)者的關(guān)切。這種互動(dòng)關(guān)系的制度化就是高等教育問(wèn)責(zé)制的建立。20世紀(jì)80年代以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)、效率、效益、績(jī)效等為核心的新公共管理理念成為高等教育改革與發(fā)展的新的指導(dǎo)原則。在這種背景下，作為資源供給方和消費(fèi)者的外部利益相關(guān)者明確要求高校公開(kāi)辦學(xué)實(shí)踐的相關(guān)數(shù)據(jù)并予以監(jiān)督，而高校迫于競(jìng)爭(zhēng)的壓力也應(yīng)該“向外界解釋說(shuō)明權(quán)力使用的正確性；展示他們所取得的成績(jī)是適合于組織機(jī)構(gòu)發(fā)展的；報(bào)告績(jī)效情況；對(duì)資源的使用與獲取的成績(jī)進(jìn)行效能與效率的評(píng)估；說(shuō)明對(duì)課程與服務(wù)質(zhì)量的保障情況；展示如何滿足公眾需求?！保?］問(wèn)責(zé)盡管在很多方面對(duì)現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)，但問(wèn)責(zé)并非某個(gè)國(guó)家或某種高等教育系統(tǒng)的獨(dú)特產(chǎn)物，而是世界范圍內(nèi)現(xiàn)代大學(xué)制度發(fā)展過(guò)程中的一般規(guī)律，中國(guó)概莫能外。由于內(nèi)外部權(quán)力的產(chǎn)生、授予、行使和制約等是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心［8］，作為一種對(duì)內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的重要途徑，對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力的問(wèn)責(zé)自然成為完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基本要求。

（二）高等院校健康運(yùn)行的制度保障

黨委權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是中國(guó)高校內(nèi)部三種主要的權(quán)力類型，每一種權(quán)力均有其應(yīng)該發(fā)揮的范圍，每一種權(quán)力的準(zhǔn)確定位以及三種權(quán)力之間的合理分工和有效行使是高校健康運(yùn)行的重要前提。相反，權(quán)力的越界可能會(huì)導(dǎo)致不同權(quán)力之間的失衡和強(qiáng)勢(shì)權(quán)力的尋租甚至權(quán)力的腐敗，進(jìn)而威脅高校內(nèi)部應(yīng)有的權(quán)力生態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府一直把所屬高校視為附屬的行政機(jī)構(gòu)而非獨(dú)立的學(xué)術(shù)性組織，在這種理念的支配下，高校內(nèi)部存在的三元權(quán)力結(jié)構(gòu)（黨委權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力）在運(yùn)行過(guò)程中往往演化為黨委權(quán)力與行政權(quán)力的一體化運(yùn)行［9］（即通常我們所說(shuō)的行政權(quán)力）以及行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的經(jīng)常性沖突。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著政府在高等教育領(lǐng)域廣泛實(shí)施“項(xiàng)目制”管理方式，高校內(nèi)部的行政權(quán)力因掌控更多資源反而出現(xiàn)了進(jìn)一步集中的趨勢(shì)，其結(jié)果是在高校內(nèi)部形成了學(xué)校黨委和行政部門所主導(dǎo)的“泛行政化”的權(quán)力生態(tài)。近年來(lái)所出現(xiàn)的“去行政化”以及倡導(dǎo)“二級(jí)學(xué)院治理”的呼聲正是對(duì)于此種權(quán)力失衡和失序的一種自然反應(yīng)。盡管《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》在“建立現(xiàn)代學(xué)校制度”部分明確提出“克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”，但從實(shí)踐層面來(lái)看，在高校內(nèi)部“去行政化”進(jìn)展緩慢。權(quán)力失衡導(dǎo)致的權(quán)力不作為、權(quán)力濫用甚至權(quán)力腐敗屢見(jiàn)不鮮。因此，從底線層面構(gòu)建對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行問(wèn)責(zé)的機(jī)制勢(shì)在必行。

（三）提高高等教育質(zhì)量的必然要求

保障和提高質(zhì)量是高校在現(xiàn)代社會(huì)維系其合法性的重要依據(jù)。為了保障和提高質(zhì)量，大部分高校都建立起了與國(guó)家高等教育質(zhì)量保障體系具有同構(gòu)性的內(nèi)部質(zhì)量保障體系。理論上講，作為一種底部沉重的組織，校內(nèi)基層學(xué)術(shù)組織和教師應(yīng)該成為質(zhì)量保障的主體，但在當(dāng)前“泛行政化”的權(quán)力生態(tài)中，事實(shí)上由校級(jí)行政部門掌握著對(duì)于“什么是質(zhì)量”進(jìn)行轉(zhuǎn)譯或界定的權(quán)利，幾乎壟斷著與保障和提高質(zhì)量相關(guān)的核心資源，形成了權(quán)力與責(zé)任倒置的內(nèi)部質(zhì)量保障格局。在效率和績(jī)效等新公共管理理念的支配下，高校行政部門傾向于將各類具有高顯示度的資源和產(chǎn)出類指標(biāo)簡(jiǎn)單地視為質(zhì)量，忽視了教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等工作過(guò)程的復(fù)雜性，導(dǎo)致了諸如“效率崇拜”“重科研、輕教學(xué)”以及學(xué)術(shù)不端和學(xué)術(shù)腐敗等諸多負(fù)面后果。高校作為一種學(xué)術(shù)性組織，知識(shí)的高深性、多樣性和復(fù)雜性要求用多元化的質(zhì)量觀來(lái)指導(dǎo)質(zhì)量實(shí)踐，“試圖通過(guò)自上而下的監(jiān)督、規(guī)劃和管理等手段在系統(tǒng)的大部分范圍內(nèi)保證質(zhì)量的做法幾乎是無(wú)補(bǔ)于事的，甚至是自討沒(méi)趣的?！保?0］因此，要進(jìn)一步提高質(zhì)量需要對(duì)當(dāng)前較少受到監(jiān)督和約束的行政權(quán)力以及由此所衍生出的意外后果進(jìn)行問(wèn)責(zé)，否則單一化的質(zhì)量觀將無(wú)法靈活應(yīng)對(duì)越來(lái)越多樣化的質(zhì)量實(shí)踐，更遑論持續(xù)提高質(zhì)量。

三、高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)中的主要問(wèn)題

（一）片面理解問(wèn)責(zé)引發(fā)消極的意外后果

對(duì)于問(wèn)責(zé)的理解關(guān)系到建立什么樣的問(wèn)責(zé)制度、如何實(shí)施問(wèn)責(zé)以及問(wèn)責(zé)會(huì)產(chǎn)生何種后果。換言之，如何理解問(wèn)責(zé)不是一種文字游戲，而是一種預(yù)測(cè)問(wèn)責(zé)后果的指示器。我們發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的實(shí)踐和研究中，人們幾乎都是從消極意義上來(lái)理解問(wèn)責(zé)，典型表現(xiàn)是將權(quán)力問(wèn)責(zé)窄化為對(duì)于權(quán)力腐敗的懲罰或者把問(wèn)責(zé)等價(jià)于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)行為的問(wèn)責(zé)。這種意義上的問(wèn)責(zé)常常被視為一種控制和懲罰的技術(shù)，關(guān)注的是權(quán)力運(yùn)行的意外后果。對(duì)于問(wèn)責(zé)的片面認(rèn)識(shí)在實(shí)踐中產(chǎn)生了諸如問(wèn)責(zé)悖論和選擇性問(wèn)責(zé)等不良的政治后果。

問(wèn)責(zé)悖論指的是實(shí)施問(wèn)責(zé)的過(guò)程中或使用問(wèn)責(zé)結(jié)果時(shí)采取一刀切的方式，把作為手段的問(wèn)責(zé)當(dāng)成了目的，非但未產(chǎn)生良好的預(yù)期效果，反而結(jié)出了意外的“惡果”。如學(xué)生評(píng)教作為一項(xiàng)重要的教學(xué)質(zhì)量問(wèn)責(zé)措施，應(yīng)該兼具質(zhì)量控制和質(zhì)量改進(jìn)的目的，但事實(shí)上由于片面強(qiáng)調(diào)或強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的控制與懲罰功能，這一制度在很多高校逐漸異化為教學(xué)管理部門對(duì)教師權(quán)力進(jìn)行問(wèn)責(zé)的手段。為了規(guī)避問(wèn)責(zé)帶來(lái)的一系列負(fù)面后果，一部分教師選擇“討好”學(xué)生來(lái)提高評(píng)教分?jǐn)?shù)，產(chǎn)生了“比較嚴(yán)重的行為偏差和信息失真，導(dǎo)致學(xué)生評(píng)教結(jié)果不能真實(shí)反映教師教學(xué)水平與質(zhì)量”［11］。

選擇性問(wèn)責(zé)指的是問(wèn)責(zé)主體對(duì)犯有重大過(guò)失或者其行為引發(fā)較大輿論壓力且受到教育行政管理部門關(guān)注的權(quán)力主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)，而對(duì)那些他們認(rèn)為學(xué)校內(nèi)部可以控制且極有可能對(duì)學(xué)校聲譽(yù)造成負(fù)面影響的事件則有意“回避”問(wèn)責(zé)甚至與權(quán)力主體“合謀”來(lái)推脫應(yīng)負(fù)有的責(zé)任，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)“不了了之”。如在國(guó)內(nèi)近些年來(lái)多次發(fā)生的學(xué)術(shù)論文造假和撤稿事件中，很多高校非但未針對(duì)相關(guān)責(zé)任主體啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，反而“護(hù)短”或者選擇“沉默”的方式消極應(yīng)對(duì)。其原因在于在類似事件中，高校狹隘地將問(wèn)責(zé)等同于“自曝家丑”，只考慮到了問(wèn)責(zé)所引發(fā)的負(fù)面結(jié)果，卻沒(méi)有意識(shí)到及時(shí)且積極的問(wèn)責(zé)在建立高校與利益相關(guān)者之間信任關(guān)系中的積極作用。

（二）內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的制度供給不足

問(wèn)責(zé)制度是有關(guān)問(wèn)責(zé)的系統(tǒng)化的和程序化的規(guī)范與規(guī)章，是形成問(wèn)責(zé)意識(shí)、規(guī)范問(wèn)責(zé)行為、有效實(shí)施問(wèn)責(zé)的根本保障和主要依據(jù)。作為一種制度，正式的問(wèn)責(zé)制在中國(guó)起源于政府行政管理領(lǐng)域，是建立責(zé)任政府的產(chǎn)物，距今不過(guò)十年左右的時(shí)間，相關(guān)制度建設(shè)并不完善。與之相比，中國(guó)高等教育問(wèn)責(zé)制度建設(shè)起步更晚，最初主要局限于政府對(duì)高校的管理和高校內(nèi)部的管理。隨著高等教育規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張，現(xiàn)代意義上的問(wèn)責(zé)制逐漸進(jìn)入到中國(guó)高等教育領(lǐng)域。與規(guī)模的快速擴(kuò)張相比，中國(guó)高等教育問(wèn)責(zé)制的發(fā)展十分緩慢。在高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)方面同樣如此，主要表現(xiàn)為相關(guān)制度建設(shè)滯后。

首先，很多高校并未落實(shí)黨和國(guó)家有關(guān)黨政干部任職與考核的規(guī)定，沒(méi)有根據(jù)有關(guān)規(guī)定建立規(guī)范學(xué)校黨政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)章制度、實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則。教育部巡視組在給有關(guān)高校的反饋意見(jiàn)中列出的主要問(wèn)題就包括“干部考核問(wèn)責(zé)、能上能下的機(jī)制不夠完善”；“黨風(fēng)廉政建設(shè)目標(biāo)管理和考核等還缺乏剛性、可操作性的制度要求”；“反腐倡廉制度建設(shè)不完善，缺乏適合本校特點(diǎn)、操作性強(qiáng)的考核和責(zé)任追究具體辦法”等。內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度建設(shè)滯后正是導(dǎo)致近些年來(lái)某些高校違規(guī)提拔任用干部、權(quán)力異化甚至權(quán)力腐敗等問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因。

其次，在一些重大工程、項(xiàng)目和重要的領(lǐng)域中缺乏明確、適當(dāng)且有效的內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，項(xiàng)目制逐漸成為中國(guó)高等教育治理的主要方式之一。在“項(xiàng)目治理”的過(guò)程中，院校內(nèi)部的科層權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力往往匯合在一起，形成一種新的行政-學(xué)術(shù)權(quán)力。但在系統(tǒng)層面和高校內(nèi)部，我們尚未發(fā)現(xiàn)針對(duì)這種混合型的權(quán)力實(shí)施問(wèn)責(zé)的正式制度。與此同時(shí)，大部分高校對(duì)教師權(quán)力的問(wèn)責(zé)主要集中在教學(xué)和科研方面，未能覆蓋教師權(quán)力的其他重要領(lǐng)域。

第三，高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度建設(shè)滯后于高校發(fā)展的需要。高校作為一個(gè)具有多目標(biāo)和多重屬性的組織，理應(yīng)建立不同于其他組織的內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度。但到目前為止，中國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度建設(shè)的動(dòng)力更多來(lái)自中央黨政問(wèn)責(zé)的壓力，焦點(diǎn)也主要集中在對(duì)黨政干部權(quán)力的問(wèn)責(zé)。對(duì)于黨政干部的問(wèn)責(zé)也基本局限于事后責(zé)任的追究，諸如民主問(wèn)責(zé)、信息公開(kāi)等其他預(yù)防性的問(wèn)責(zé)制度建設(shè)明顯滯后。在這種跟隨式的問(wèn)責(zé)制度建設(shè)中，高校基本復(fù)制了黨政干部問(wèn)責(zé)的有關(guān)條例和規(guī)定，但卻并未根據(jù)高校的實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，使得高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度日益同質(zhì)化。

（三）問(wèn)責(zé)失靈現(xiàn)象突出

問(wèn)責(zé)過(guò)程是問(wèn)責(zé)制度和問(wèn)責(zé)效果之間重要的中介變量。問(wèn)責(zé)的過(guò)程或程度直接關(guān)系到問(wèn)責(zé)的結(jié)果。從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，問(wèn)責(zé)在高校內(nèi)部權(quán)力制約和監(jiān)督中扮演著日益重要的角色，但這種問(wèn)責(zé)基本上還屬于自上而下的“壓力型”問(wèn)責(zé)而非自發(fā)的制度化問(wèn)責(zé)。這種類似于完成任務(wù)式的問(wèn)責(zé)“治標(biāo)不治本”，反而使得高校內(nèi)部的問(wèn)責(zé)主體在履責(zé)過(guò)程中被動(dòng)等待甚至消極應(yīng)付，導(dǎo)致產(chǎn)生“有責(zé)不問(wèn)”“有責(zé)難問(wèn)”和“有責(zé)少問(wèn)”等問(wèn)責(zé)失靈問(wèn)題。

“有責(zé)不問(wèn)”指的是問(wèn)責(zé)失靈中的“不為”，即權(quán)力問(wèn)責(zé)中問(wèn)責(zé)主體擁有問(wèn)責(zé)的權(quán)力和職責(zé)，但疏于履行甚至“不作為”的現(xiàn)象?！坝胸?zé)不問(wèn)”反映出當(dāng)前高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)中問(wèn)責(zé)意識(shí)的淡薄。教育部巡視組在給有關(guān)高校的反饋意見(jiàn)中多次指出高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)中存在諸如學(xué)校紀(jì)委“對(duì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)的主業(yè)主責(zé)聚焦不夠”，落實(shí)責(zé)任時(shí)“重部署、輕落實(shí)，重調(diào)查、輕問(wèn)責(zé)”等問(wèn)題?！陡叩葘W(xué)校信息公開(kāi)辦法》施行之后，一些高校并未依法公開(kāi)信息或遇到申請(qǐng)公開(kāi)“三公”信息時(shí)虛與委蛇，甚至明確拒絕。［12］更為嚴(yán)重的是，相關(guān)部門并沒(méi)有對(duì)此采取實(shí)質(zhì)性的問(wèn)責(zé)措施，使得《信息公開(kāi)辦法》在某種程度上淪為一種象征性政策。

“有責(zé)難問(wèn)”指的是問(wèn)責(zé)失靈中的“不能”，即權(quán)力問(wèn)責(zé)中的問(wèn)責(zé)主體擁有問(wèn)責(zé)的權(quán)力和職責(zé)，但自身能力和水平不足，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)達(dá)不到應(yīng)有的效果。教育部巡視組在給有關(guān)高校的反饋意見(jiàn)中多次指出，高校紀(jì)委在具體的問(wèn)責(zé)工作中“不敢動(dòng)真碰硬，對(duì)違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神等違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題處理不規(guī)范，向上級(jí)報(bào)告不及時(shí)”，“協(xié)助黨委抓黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的力度不夠，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的能力和工作水平仍需進(jìn)一步提高”。

“有責(zé)少問(wèn)”指的是問(wèn)責(zé)失靈中的“不夠”，即權(quán)力問(wèn)責(zé)中的問(wèn)責(zé)主體擁有問(wèn)責(zé)的權(quán)力、職責(zé)和能力，但在具體問(wèn)責(zé)的過(guò)程中，問(wèn)責(zé)主體出于機(jī)會(huì)主義考慮或其他原因，不能完全履行問(wèn)責(zé)的責(zé)任，導(dǎo)致出現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”，屬于權(quán)大責(zé)小的權(quán)責(zé)失衡問(wèn)題，也就是通常我們所說(shuō)的“中梗阻”現(xiàn)象。

四、改進(jìn)高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的基本路徑

（一）全面準(zhǔn)確理解內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵

作為一個(gè)內(nèi)涵與外延都十分豐富的概念，問(wèn)責(zé)涉及多個(gè)方面，具有多種維度。全面準(zhǔn)確理解內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵是提高高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)有效性的根本前提。如前所述，基于“報(bào)應(yīng)主義觀的理解”［13］把權(quán)力問(wèn)責(zé)視為一種單向度的事后追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致我們往往從消極意義上來(lái)理解問(wèn)責(zé)，掩蓋了問(wèn)責(zé)的其他功能。事實(shí)上，懲罰并非權(quán)力問(wèn)責(zé)的唯一功能，或者說(shuō)問(wèn)責(zé)并不完全等同于懲罰，諸如要求權(quán)力主體就所履行的職責(zé)情況作出書面或口頭說(shuō)明、解釋等同樣屬于問(wèn)責(zé)。從這個(gè)角度來(lái)講，對(duì)權(quán)力的問(wèn)責(zé)兼具溝通、預(yù)防、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰等多種功能和觀測(cè)維度。作為溝通和預(yù)防的權(quán)力問(wèn)責(zé)關(guān)注的是權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力運(yùn)作的公開(kāi)性、透明性，反映的是權(quán)力運(yùn)行中的道德屬性，關(guān)注的是權(quán)力主體應(yīng)盡的義務(wù)，屬于一種前攝性的問(wèn)責(zé)理念；作為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的權(quán)力問(wèn)責(zé)關(guān)注的是權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力主體的責(zé)任，屬于一種回溯性的問(wèn)責(zé)理念。由此，我們可以把高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)分為軟性問(wèn)責(zé)和硬性問(wèn)責(zé)。其中作為溝通和預(yù)防的權(quán)力問(wèn)責(zé)面向的是權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程，屬于軟性問(wèn)責(zé)；作為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的問(wèn)責(zé)面向的是權(quán)力可能導(dǎo)致的利害后果，屬于硬性問(wèn)責(zé)。基于這種多元化的理解，我們可以針對(duì)權(quán)力運(yùn)行的不同階段和不同方面實(shí)施不同形式的問(wèn)責(zé)，避免因“恐懼問(wèn)責(zé)”導(dǎo)致問(wèn)責(zé)異化或因?qū)?wèn)責(zé)視為目的而非手段，進(jìn)而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)失靈。

另外，從問(wèn)責(zé)的主體來(lái)看，對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力實(shí)施問(wèn)責(zé)并不是某一個(gè)部門（比如學(xué)校紀(jì)委）壟斷性的職能，對(duì)內(nèi)部權(quán)力的問(wèn)責(zé)并不意味著問(wèn)責(zé)的來(lái)源就局限于高校內(nèi)部。事實(shí)上，高校內(nèi)部權(quán)力的所有利益相關(guān)者都有對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行狀況進(jìn)行問(wèn)責(zé)的權(quán)利。為了走出當(dāng)前高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)所陷入的不作為、不合規(guī)和不到位等困境，學(xué)術(shù)界有必要進(jìn)一步理清高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵，從源頭上為提高高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的有效性提供支撐。

（二）進(jìn)一步完善高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度

正是問(wèn)責(zé)制度的缺失才導(dǎo)致問(wèn)責(zé)在實(shí)踐中淪為象征性的口號(hào)；正是問(wèn)責(zé)制度的不完善才導(dǎo)致出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題不去問(wèn)責(zé)、難以問(wèn)責(zé)或不敢問(wèn)責(zé)等問(wèn)責(zé)的異化現(xiàn)象；正是問(wèn)責(zé)的異化直接增加了問(wèn)責(zé)的成本，降低了問(wèn)責(zé)的有效性。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，良好的制度可以減少交易成本。因此，為了提高問(wèn)責(zé)的有效性，必須把高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)關(guān)進(jìn)制度的籠子，建立一種可行且有效的問(wèn)責(zé)制度。

世界銀行專家組認(rèn)為，一個(gè)可行且有效的問(wèn)責(zé)制包含三個(gè)基本要素［14］：懲罰性、回應(yīng)性和強(qiáng)制性。其中，懲罰性指問(wèn)責(zé)制中必需包含清晰且具體的懲罰措施，指向的是可操作化的成文規(guī)則，即問(wèn)責(zé)必須有依據(jù)和程序，這是問(wèn)責(zé)得以有效實(shí)施的基本前提。2014年1月中組部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見(jiàn)》中提出“建立問(wèn)責(zé)制度，就需要描述清楚權(quán)力所對(duì)應(yīng)的責(zé)任，特別是履職不到位的類型、性質(zhì)和情節(jié)，以及相應(yīng)被追究責(zé)任的內(nèi)容和方式等”，“為開(kāi)展倒查、追究問(wèn)責(zé)提供依據(jù)。”回應(yīng)性指問(wèn)責(zé)對(duì)象在解釋或回應(yīng)問(wèn)責(zé)關(guān)切時(shí)必需對(duì)其行為的公正和正確提供必要的信息，指向的是一種證據(jù)文化，即問(wèn)責(zé)的過(guò)程是建立在可靠的事實(shí)及真實(shí)的數(shù)據(jù)或材料基礎(chǔ)上的。聯(lián)合國(guó)教科文組織在《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？》中也明確指出，在國(guó)家及全球?qū)用鎱⑴c和關(guān)注公共教育的諸多利益相關(guān)方認(rèn)為，數(shù)據(jù)對(duì)于問(wèn)責(zé)至關(guān)重要。強(qiáng)制性指問(wèn)責(zé)主體要擁有強(qiáng)制制裁的能力，當(dāng)問(wèn)責(zé)對(duì)象失職或因權(quán)力使用不當(dāng)導(dǎo)致公共利益受損時(shí)，無(wú)法逃脫被制裁的結(jié)果，指向的是問(wèn)責(zé)主體的權(quán)力，即保證問(wèn)責(zé)能夠落到實(shí)處而不是僅僅停留在口頭上。這三個(gè)要素或者說(shuō)三個(gè)原則為完善高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度提供了一個(gè)有益的參考框架。參照這樣一種框架，為了提高高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的有效性，首先，應(yīng)該完善高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的成文規(guī)則和具體的實(shí)施細(xì)則，解決正式制度供給不足的問(wèn)題；其次，高校內(nèi)部權(quán)力主體必須為其履責(zé)行為提供必要的證據(jù)；第三，高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)主體要被賦予必要的、可行使的權(quán)力。

（三）加強(qiáng)元問(wèn)責(zé)，構(gòu)建有效的內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)和問(wèn)責(zé)文化

對(duì)于內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的理解和建立內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)制度為有效實(shí)施問(wèn)責(zé)提供了理論上和政策上的可能性，但現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體因未能完全履行問(wèn)責(zé)的職能而出現(xiàn)問(wèn)責(zé)失靈的困境。從問(wèn)責(zé)主體的角度來(lái)加強(qiáng)元問(wèn)責(zé)是走出這一困境的主要策略。

首先，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)責(zé)權(quán)對(duì)等的原則，加強(qiáng)黨對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)。學(xué)校黨委和紀(jì)委在高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)中分別擔(dān)負(fù)著主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，是高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的主體力量。學(xué)校黨委和紀(jì)委在問(wèn)責(zé)中的擔(dān)當(dāng)程度不僅直接關(guān)系到問(wèn)責(zé)的成效，而且關(guān)系到問(wèn)責(zé)生態(tài)的形成。堅(jiān)持和改進(jìn)黨對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)學(xué)校黨委和紀(jì)委實(shí)施有效問(wèn)責(zé)是提高當(dāng)前高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)有效性的根本保障。

其次，拓展問(wèn)責(zé)主體的范圍并賦予這些問(wèn)責(zé)主體必要的權(quán)力，構(gòu)建有效的高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)主體的單一提高了問(wèn)責(zé)失靈的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。從風(fēng)險(xiǎn)防控特別是分散風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)講，當(dāng)前需要從單一維度的問(wèn)責(zé)走向多維度的問(wèn)責(zé)，兼顧同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)，從單向度的行政等級(jí)問(wèn)責(zé)走向立體式的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)。

第三，大力推動(dòng)問(wèn)責(zé)文化的建設(shè)。當(dāng)前高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的實(shí)踐大都秉持結(jié)構(gòu)功能主義的路徑，重視結(jié)構(gòu)化的政策或程序，但事實(shí)上結(jié)構(gòu)化的問(wèn)責(zé)路徑只是提高問(wèn)責(zé)有效性的必要條件。從根本上提高高校內(nèi)部權(quán)力問(wèn)責(zé)的有效性還必須將問(wèn)責(zé)內(nèi)化為問(wèn)責(zé)主體的意識(shí)，在繼續(xù)強(qiáng)化強(qiáng)制性問(wèn)責(zé)的同時(shí)建立一種基于責(zé)任倫理的、多主體主動(dòng)參與的自愿問(wèn)責(zé)體系，使得問(wèn)責(zé)從象征性問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性問(wèn)責(zé)。