○ 田釩平

(西南民族大學 法學院， 四川 成都 610041)

在民族自治地方客觀上存在多個民族，屬于民族雜居區(qū)的背景下，各民族公民之間的交往活動和行為關(guān)系，既受到以國家法律為核心的正式規(guī)則的影響，又受到以風俗習慣為核心的非正式規(guī)則的影響。為有效推進民族自治地方社會治理，妥善處理民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，需要對這些源于不同的知識系統(tǒng)的行為規(guī)則及其關(guān)系加以研究，有效回應多元規(guī)則共生背景下的規(guī)則選擇和適用問題。包括各民族公民在參與各類社會活動時，應當依據(jù)什么標準和立場，來選擇規(guī)范自己行為的行為準則；有關(guān)國家機關(guān)又應當依據(jù)什么規(guī)則，來裁斷具有不同民族身份的公民之間發(fā)生的糾紛和矛盾；等等。但迄今為止，理論界對此并沒有給予充分關(guān)注和研究，嚴重制約了與此相關(guān)的社會治理問題的有效解決。為此，有必要從多民族背景下加強族際公民關(guān)系法律調(diào)整的必要性，以及當下存在的主要問題與應對措施等幾個方面進行深入研究。

一、加強族際公民關(guān)系法治化的必要性

在多民族雜居的背景下，妥善協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系問題，是鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系，促進各民族共同團結(jié)奮斗和共同繁榮發(fā)展必須解決的重大問題。民族關(guān)系是在多民族雜居的背景下，各民族在參與共同的政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的過程中，所形成的政治、經(jīng)濟、文化等各種類型的社會關(guān)系。從對社會發(fā)展的影響來看，可以將民族關(guān)系區(qū)分為兩類：一是對社會發(fā)展具有積極作用的民族關(guān)系；二是對社會發(fā)展具有消極影響的民族關(guān)系。在多民族雜居的狀態(tài)下，各民族在參與政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的過程中，如果形成的是一種平等、團結(jié)、互助、和諧的關(guān)系，將促進社會發(fā)展。反之，如果形成的是一種存在歧視、隔閡、猜忌、沖突和矛盾的關(guān)系，將阻礙社會發(fā)展。在這個意義上講，所謂“民族關(guān)系問題”，就是各民族在相互交往中存在的歧視、隔閡、猜忌、沖突和矛盾問題。而妥善處理民族關(guān)系問題，就是要消除在各民族間存在的這些問題。因此，準確理解和把握民族關(guān)系的發(fā)生機理和影響因素，厘清民族歧視、隔閡、猜忌、沖突和矛盾的形成根源，是妥善處理民族關(guān)系問題的根本前提。

民族作為人的共同體，本質(zhì)上是一個具有集合性、整體性的抽象存在。在一個民族的形成和發(fā)展過程中，為了維護群體的存在和利益，無論是基于自然演進，還是理性建構(gòu)，都必須解決代表本民族表達意志、從事社會活動的組織機構(gòu)的建設(shè)問題。由此，才能實現(xiàn)民族的抽象性向具體性的轉(zhuǎn)化，使抽象的民族關(guān)系轉(zhuǎn)化為具體的民族關(guān)系。從這個意義上講，在現(xiàn)實世界，現(xiàn)實性的民族關(guān)系是基于代表民族意志和利益的組織行為而形成的。在進入現(xiàn)代主權(quán)國家時代之后，世界上形成了兩種類型的國家，即民族國家和多民族國家。在民族國家，民族組織演化為了國家組織，民族利益也就成為了國家利益，民族關(guān)系也就成為了國家與國家之間的關(guān)系。但在多民族國家，由于具有整體性和抽象性的民族所承載的一些生產(chǎn)生活方式、語言文字或者風俗習慣等，對本民族成員的存在和發(fā)展仍然具有重要的意義和影響，因此，如何有效協(xié)調(diào)主權(quán)國家內(nèi)部的民族與民族的關(guān)系，就成為了多民族國家必須解決的重大問題。

從當下的治理實踐來看，多民族國家都非常重視國家內(nèi)部民族與民族的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。各國都基于國內(nèi)不同民族的發(fā)展狀況和現(xiàn)實需求，分別實施了相應的制度和措施，來保障國內(nèi)少數(shù)民族或族群的權(quán)利訴求，從而也解決了不同民族的意志表達和利益維護的組織和機制問題。具體而言，主要包括三種類型的組織和機制：一是區(qū)域自治制。通過實施區(qū)域自治，來保障聚居少數(shù)民族的自治權(quán)利，使他們的文化能夠得到充分和自由的發(fā)展，使他們的人民能夠得到最大利益。二是多元文化制。通過實施多元文化主義政策，來保障少數(shù)民族基于文化差別而形成的多族類權(quán)利。三是特別代表權(quán)制。通過實施特別代表權(quán)制度，使少數(shù)民族能夠在其上級或中央政府中有自己的代表參與決策，以防止上級或中央政府作出不利于自己的決定?！?〕

我國為協(xié)調(diào)國內(nèi)民族關(guān)系，也實施了與上述三種措施相似的群體性政策和措施。一是賦予各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治的權(quán)利?！?〕二是賦予各民族使用和發(fā)展自己的語言文字、保持或者改革自己的風俗習慣的自由，同時，要求國家應根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，采取相應措施幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展。〔3〕三是明確規(guī)定各少數(shù)民族在全國人大都應當有適當名額的代表，〔4〕人口特少的民族，至少應有代表一人。〔5〕在全國人大常委會組成人員中，應當有適當名額的少數(shù)民族代表。〔6〕有少數(shù)民族聚居的地方，每一聚居的少數(shù)民族都應有代表參加當?shù)厝舜?；人口特少的其他聚居民族，至少應有代表一人；?〕散居的民族應選當?shù)厝舜蟮拇?，每一代表所代表的人口?shù)可以少于當?shù)厝舜竺恳淮硭淼娜丝跀?shù)?！?〕

從以上制度設(shè)計來看，在少數(shù)民族存在聚居和散居兩種居住形態(tài)下，聚居少數(shù)民族的權(quán)益可以通過區(qū)域自治權(quán)和特別代表權(quán)制度獲得保障，相應地，其意志表達和利益維護，也可以通過自治機關(guān)和人大代表的行為而得以具體化、現(xiàn)實化。而散居少數(shù)民族的意志表達和利益維護，則只能通過人大代表的行為而得以具體化、現(xiàn)實化。

但是，我國以少數(shù)民族聚居的地方為基礎(chǔ)建立的民族自治地方，仍然有多個民族共同居住，事實上屬于多民族雜居區(qū)。從這個角度講，我國的民族區(qū)域自治是民族自治和區(qū)域自治的結(jié)合?！?〕正因為此，習近平強調(diào)指出，我國的“民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方”。〔10〕而作為兩種自治的結(jié)合的自治機關(guān)，實質(zhì)上并不是某一個民族的自治機關(guān)，而是生活在當?shù)氐乃忻褡鍖嵤┞?lián)合自治的自治機關(guān)，〔11〕由其所表達和維護的意志和利益，是生活在當?shù)氐乃忻褡宓墓餐庵竞屠?。因此，在民族雜居的背景下，對生活在民族自治地方的各個民族而言，在法律軌道上，其意志表達和利益維護，只能通過本民族的代表而實現(xiàn)。而代表各民族意志和利益的代表，能否嚴格按照法定職責的要求，遵循法律的規(guī)定，積極履行職責，有效參與民族自治地方自治機關(guān)的工作，促使自治機關(guān)作出符合當?shù)馗髅褡謇嫘枰臎Q策，就成為決定當?shù)孛褡尻P(guān)系發(fā)展趨勢的重要因素。正因為此，我國憲法和民族區(qū)域自治法不僅對民族自治地方的自治機關(guān)及其所屬部門的組成人員的民族構(gòu)成作出了明確規(guī)定，〔12〕而且明確要求“自治機關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見”。〔13〕

由此可見，政府與民族之間的關(guān)系雖然不是民族關(guān)系的組成部分，但是，民族自治地方政府在基于當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點和需要，對法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)的具體規(guī)定進行變通，或者作出其他公共決策時，能否平等對待生活在本地方的各民族及其成員，不僅會對當?shù)孛褡尻P(guān)系的發(fā)展趨勢產(chǎn)生重大影響，而且會對具有不同民族身份的公民對民族關(guān)系、民族問題的認識產(chǎn)生重大影響，進而影響到具有不同民族身份的公民之間的交往行為。而公民之間的交往行為，又會影響到平等、團結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系的鞏固和發(fā)展。因此，要有效協(xié)調(diào)民族自治地方內(nèi)部的族際公民關(guān)系，既要充分發(fā)揮當?shù)卣袨榈姆e極作用，又必須認真對待其可能存在的消極影響。

在現(xiàn)實世界，抽象的民族關(guān)系的具體化和現(xiàn)實化的路徑并不是唯一的。在現(xiàn)實生活中，無論是公民個體的行為，還是公民集體(包括企業(yè)或其他社會組織)的行為，都可能對民族關(guān)系產(chǎn)生重大影響，從而使抽象的民族關(guān)系得以現(xiàn)實化。此類民族關(guān)系的現(xiàn)實化，主要有以下兩種路徑：

其一，公民(自然人)或社會組織為追求和實現(xiàn)某一民族的利益而自愿代表某一民族的意志和利益從事相關(guān)社會活動。為維護和實現(xiàn)某一民族的利益的公民(自然人)，既可能是本民族的公民(自然人)，也可能是他民族的公民(自然人)；為維護和實現(xiàn)某一民族的利益的社會組織，既可能是由本民族的公民(自然人)發(fā)起成立，也可能是由他民族的公民(自然人)發(fā)起成立。如果這些公民或社會組織能夠在法律許可的范圍內(nèi)從事相關(guān)活動，不僅有利于特定民族的存在與發(fā)展，而且有利于民族關(guān)系的良性發(fā)展。但是，如果這些公民或社會組織為了維護某一民族的利益，而超越法律許可的界限，甚至以直接侵犯其他民族利益為代價從事相關(guān)活動，例如，實施煽動民族仇恨、民族歧視的行為等，將會阻礙甚至破壞平等、團結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系的形成、鞏固和發(fā)展。也正因為此，我國《刑法》明確規(guī)定，煽動民族仇恨、民族歧視，情節(jié)嚴重的，將以犯罪論處?！?4〕

其二，公民(自然人)或社會組織為追求和實現(xiàn)個人或單位利益而實施的影響民族關(guān)系的行為。此類行為對民族關(guān)系的影響，既可能是積極的，也可能是消極的。在現(xiàn)實生活中，這種影響主要通過兩類行為關(guān)系而發(fā)生。

一是由于各民族的風俗習慣的差異，所導致的公民交往行為對民族關(guān)系的影響。在各民族的風俗習慣針對某一事項的規(guī)定存在差異，而這些風俗習慣又與國家法律的規(guī)定不一致的情形下，發(fā)生交往關(guān)系的不同民族的成員，如果堅持按照本民族的風俗習慣來處理相關(guān)問題，就會導致現(xiàn)實的沖突和矛盾。如果這些沖突和矛盾不能得到有效解決，由于“蝴蝶效應”的作用，極有可能誘發(fā)群體性的民族矛盾和沖突。但是，如果發(fā)生交往關(guān)系的不同民族的成員，能夠在相互尊重對方風俗習慣的基礎(chǔ)上，按照國家法律的規(guī)定來處理相關(guān)問題，不僅可以有效防止公民與公民之間的矛盾和沖突，而且可以促進民族關(guān)系的和諧發(fā)展。

二是公民(自然人)或社會組織為追求和實現(xiàn)個人或單位利益而實施的侵犯民族利益、破壞民族關(guān)系的行為。例如，一些公民(自然人)為了實現(xiàn)個人利益，與出版社合謀，出版刊載有歧視、侮辱少數(shù)民族內(nèi)容的圖書，必然對民族關(guān)系產(chǎn)生嚴重的影響。正因為此，《刑法》明確規(guī)定，在出版物中刊載歧視、侮辱少數(shù)民族的內(nèi)容，情節(jié)惡劣、造成嚴重后果的，對直接責任人員，將以犯罪論處?！?5〕當然，從民族關(guān)系治理的角度講，我們既要防止一些公民(自然人)或社會組織，為追求和實現(xiàn)個人或單位利益，而歧視、侮辱少數(shù)民族的行為，也要防止一些公民(自然人)或社會組織，為追求和實現(xiàn)個人或單位利益，而歧視、侮辱漢族的行為。只有如此，才符合各民族一律平等的憲法原則。

從以上分析可知，具有不同民族身份的公民行為，無論是基于個人或單位利益，還是基于某一民族的整體利益，對民族關(guān)系都會產(chǎn)生重大影響。認真對待制約不同民族身份的公民交往關(guān)系良性發(fā)展的影響因素，將具有不同民族身份的公民關(guān)系納入法治軌道，對有效協(xié)調(diào)群體性的民族關(guān)系，具有重大的現(xiàn)實意義。

二、制約族際公民關(guān)系法治化的影響因素

為有效協(xié)調(diào)公民之間的交往行為，我國不僅制定了《民法通則》《民法總則》《合同法》《物權(quán)法》《侵權(quán)行為法》《刑法》等實體法，而且制定了保障實體法得以有效實施的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等程序法，構(gòu)建了一個將公民交往關(guān)系納入法治軌道的制度體系。從總體上講，只要各民族公民嚴格遵循這些法律的要求，在發(fā)生糾紛和矛盾時，有關(guān)國家機關(guān)能夠嚴格按照法律的要求裁斷糾紛，就可以實現(xiàn)族際公民關(guān)系的法治化。但從民族自治地方社會治理的現(xiàn)狀來看，存在以下三個方面因素的影響，嚴重制約了族際公民關(guān)系法治化的進程：一是政府在協(xié)調(diào)各民族及其成員的關(guān)系時，沒有嚴格遵循憲法和法律的原則和要求，使得一些民族的公民難以準確理解權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀；二是一些社會組織或個人沒有嚴格遵循法治的基本理念和要求，開展與法律有關(guān)的研究和宣傳，制約了公民現(xiàn)代法治觀念和意識的培育；三是具有不同民族身份的公民在相互交往時，沒有嚴格遵守法律的規(guī)定，將自己的行為限定在法律許可的范圍之內(nèi)。

(一)制約族際公民關(guān)系法治化的政府因素

民族自治地方政府在治理實踐中，是否嚴格遵循憲法和法律的原則和要求，協(xié)調(diào)各民族及其成員的關(guān)系，既是實現(xiàn)族際公民關(guān)系治理法治化的重要保障，也是加強法律宣傳和教育，塑造和培育各民族公民的法治意識和法治觀念的重要方式。只有通過政府的積極引導，使各民族公民在準確認識其所享有的法定權(quán)利和義務(wù)及其關(guān)系，妥善處理本民族的風俗習慣和國家法律的關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成尊重他人享有的法定權(quán)利，履行自己應當履行的法定義務(wù)的行為習慣，才能從根本上解決族際公民關(guān)系的法治化問題。但從當下的實踐狀況來看，民族自治地方政府在協(xié)調(diào)各民族及其成員的關(guān)系時，仍然存在著一些需要改進的問題。

第一，在協(xié)調(diào)民族關(guān)系、執(zhí)行法律時，沒有平等對待不同的民族群體。例如，一些自治地方政府在執(zhí)行金融、扶貧等區(qū)域性優(yōu)惠政策時，將是否具有少數(shù)民族身份作為發(fā)放貸款或者救濟款物的依據(jù)。這種將區(qū)域性政策轉(zhuǎn)化為僅對少數(shù)民族成員實施的優(yōu)惠政策的做法，對增加少數(shù)民族成員獲得外部資源，縮小與漢族的收入差距具有一定作用。但是，由于生活在同一基層社區(qū)的各民族成員在發(fā)展條件方面并沒有實質(zhì)差異，致使一些漢族成員認為此類優(yōu)惠政策是對漢族的歧視，由此也引發(fā)了當?shù)厣贁?shù)民族與漢族民眾之間的隔閡與矛盾?！?6〕

第二，在協(xié)調(diào)具有不同民族身份的公民關(guān)系時，沒有平等地適用法律。此類問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是對一些民族的公民(自然人)或社會組織為追求和實現(xiàn)個人或單位利益，而實施的歧視、侮辱其他民族的行為，或者為了維護某一民族的利益，而超越法律許可的界限，實施煽動民族仇恨、民族歧視的行為，沒有嚴格按照法律規(guī)定進行處理。二是在處理涉及民族因素的公民關(guān)系問題時，沒有準確理解并嚴格遵循相關(guān)法律的基本原則和要求，把實踐中存在的一些涉及民族因素的一般矛盾糾紛歸結(jié)為民族問題。例如，對當下存在的一些出租車司機拒絕搭載某些少數(shù)民族成員的行為，一些旅店拒絕某些少數(shù)民族成員入住的行為等涉及民族因素的問題，簡單地歸結(jié)為民族歧視問題，要求有關(guān)單位限期整改，并對相關(guān)人員作出處理，既沒有深入分析此類現(xiàn)象之所以形成的背后根源，也沒有認真區(qū)分政府、社會和公民在保障少數(shù)民族權(quán)利、維護民族平等方面的責任界限。三是在執(zhí)行相關(guān)法律，處理不同民族成員之間的矛盾糾紛時，沒有嚴格遵循各民族公民權(quán)利義務(wù)平等的原則，造成了某一民族的成員享有了事實上的特權(quán)。例如，一些地方政府在執(zhí)行“兩少一寬”刑事政策時，沒有準確把握該政策在適用范圍上的要求，將本身用于解決特定少數(shù)民族內(nèi)部成員之間矛盾和沖突的政策，擴展到不同民族的成員之間，導致有關(guān)犯罪和刑罰的規(guī)定，在不同民族的成員之間沒有得到平等使用，違背了刑法面前人人平等的原則。

第三，應當制定法律而不制定法律，或者制定了不符合民族平等要求的法律。為了解決民族自治地方的經(jīng)濟社會發(fā)展問題，《民族區(qū)域自治法》不僅規(guī)定自治機關(guān)享有廣泛的自治權(quán)，而且要求上級國家機關(guān)應當實施相應的財政、稅收、金融和人才等優(yōu)惠政策。這就要求民族自治地方人大必須根據(jù)當?shù)孛褡宓奶攸c和需要，制定相應的法規(guī)，貫徹實施民族區(qū)域自治法的要求。但民族自治地方人大并沒有很好地解決這一問題，導致一些群體性政策演化為了事實上的個體特權(quán)。例如，《民族區(qū)域自治法》為改善民族自治地方人才結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，妥善處理民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，促進各民族共同團結(jié)奮斗和共同繁榮發(fā)展，規(guī)定了針對少數(shù)民族實施的高等教育招生優(yōu)惠政策。實施該政策的根本目的是為民族自治地方培養(yǎng)高層次的專門人才，凡是享受政策支持的學生畢業(yè)后都應回到民族地區(qū)工作。但《民族區(qū)域自治法》對此僅有原則性規(guī)定，需要民族自治地方人大制定更為具體的單行條例來實施這一政策。但一些政策執(zhí)行者認為，實施該政策的目的僅在于保障少數(shù)民族接受高等教育的權(quán)利，導致這一要求在實踐中并沒有得到有效執(zhí)行，不僅制約了民族地區(qū)人才隊伍建設(shè)，而且導致了公民受教育權(quán)保障的不平等。同時，也嚴重制約了各民族公民對公民法律權(quán)利和義務(wù)平等的憲法原則的正確理解，對推進族際公民關(guān)系治理的法治化產(chǎn)生了嚴重的消極影響。

(二)制約族際公民關(guān)系法治化的社會因素

在現(xiàn)實生活中，代表著特定民族意志和利益訴求的個體公民的行為，是民族關(guān)系具體化和現(xiàn)實化的主要渠道。這些實施影響民族關(guān)系演變與發(fā)展的行為的個體，既可以是一個具體的民族關(guān)系中的特定民族的成員，也可以是其他民族的成員；既可以是負有法定職責的人大代表、政府公務(wù)員等，也可以是專家學者、公眾人物、普通民眾等。公民通過具體社會活動對民族關(guān)系的歷史與現(xiàn)實進行評價，并試圖影響協(xié)調(diào)民族關(guān)系的政策和法律的制定、修改及完善時，都要受到專家學者的思想和理論的影響。因此，雖然制約族際公民關(guān)系法治化的社會因素是復雜多樣的，但在這種復雜多樣的影響因素中，專家學者的思想和理論的影響更深遠、更廣泛。它不僅對復雜多樣的社會影響因素的形成有著推動作用，而且對協(xié)調(diào)族際公民關(guān)系的政府行為也有重要影響。

在我國，以高等院校和科研院所的研究人員為主體的學者群，既承擔著理論生產(chǎn)的職責，又承擔著理論傳播的職責。作為理論傳播者，學者擁有著傳播其思想和理論的多種渠道，既可以通過決策咨詢專家的身份影響政府的決策；也可以通過教育教學的開展影響學生的思想觀念；還可以通過學術(shù)刊物、網(wǎng)絡(luò)空間等信息傳播平臺影響所有關(guān)心民族問題的人對民族現(xiàn)象、民族關(guān)系、協(xié)調(diào)民族關(guān)系的法律和政策的認識和判斷。因此，從事理論創(chuàng)造和傳播的專家學者能否堅持具有正當性和合理性的民族理論的指導，是決定族際公民關(guān)系法治化程度的重要因素。但從當下的理論研究現(xiàn)狀來看，仍然存在一些不合理的思想和觀點有待深入研究，并予以修正完善。

第一，對法治之法的認知和解讀欠準確。法治國家最直接的標志是法律具有極大權(quán)威，即法律在整個社會調(diào)整機制與全部規(guī)范體系中處于主導地位，當?shù)赖?、習俗等社會?guī)范與法律發(fā)生沖突時，應當選擇適用法律。但在法律多元主義的影響下，泛化法的概念范圍，割裂法與國家權(quán)力的必然聯(lián)系，認為習俗、道德等民間規(guī)范都是法治之法的組成部分的理論觀點，模糊了法律和道德、習慣等規(guī)范的界限，致使一些少數(shù)民族成員認為本民族的風俗習慣就是法律，嚴重制約了少數(shù)民族成員現(xiàn)代法治觀念和法治意識的形成。同時，這一理論觀點對民族自治地方的立法、執(zhí)法和司法活動也產(chǎn)生了重大影響，嚴重制約了國家法律在民族自治地方的有效實施。

第二，過分夸大習慣法的積極功能。既有的理論研究通常以少數(shù)民族群體之中存在著正當而有效的風俗習慣為基礎(chǔ)而展開，非常重視和強調(diào)少數(shù)民族風俗習慣的積極功能，遮蔽了少數(shù)民族風俗習慣自身存在的局限性與有效性問題，對族際公民關(guān)系的法治化產(chǎn)生了嚴重的負面影響。事實上，在民族自治地方內(nèi)部仍然存在多民族的背景下，由于每一個民族都有自己的風俗習慣，針對同一事項的調(diào)整就可能存在不同的行為規(guī)則。因此，雖然在相對封閉的熟人社會，少數(shù)民族風俗習慣具有極強的有效性，但是由于其人域性和地緣性特色的限制，在日漸開放的社會和開放的生活中，在不同民族成員的交往中，獨具特色的少數(shù)民族風俗習慣已難以發(fā)揮其規(guī)范和調(diào)控功能，〔17〕存在實踐性難題。

第三，對法律變通規(guī)定的適用范圍沒有形成共識。在多民族背景下，明確界定有關(guān)立法主體根據(jù)民族自治地方的需要，對國家法律規(guī)定作出的變通規(guī)定的適用范圍，是有效協(xié)調(diào)本地方不同民族的成員關(guān)系的根本前提。但迄今為止，理論界對此仍然存在爭議，沒有形成共識。例如，有學者認為，對法律的變通應采取屬人主義原則，以民族為單位進行。〔18〕也有學者認為，對法律的變通應采取屬地原則限制下的屬人原則，適用變通規(guī)定的主體必須是居住在民族自治地方內(nèi)的實行區(qū)域自治的民族，對居住在本地方的其他民族則不適用?！?9〕但是，這些理論主張不僅忽視了生活在不同地區(qū)的同一民族成員在風俗習慣方面存在的差異，也沒有注意到生活在同一地區(qū)的不同民族在風俗習慣方面存在的共性。此外，在刑法變通方面，有學者認為，只要是少數(shù)民族，不論其居住在什么地方都應適用刑法變通規(guī)定?！?0〕但這一理論主張并沒有解決在法治實踐中有著重大影響的問題，即刑法變通規(guī)定究竟是在本民族內(nèi)部才能適用，還是在不同民族之間都可以適用。由此不僅嚴重制約了有關(guān)法律變通工作的開展，而且也對族際公民關(guān)系的法律調(diào)整設(shè)置了障礙。

(三)制約族際公民關(guān)系法治化的公民因素

族際公民關(guān)系的法治化，雖然要受到源于政府、社會和公民自身等三個方面的影響和制約，但從這三個方面的影響因素的關(guān)系來看，具有不同民族身份的公民在相互交往時，是否嚴格遵守法律的規(guī)定，將自己的行為限定在法律許可的范圍之內(nèi)，居于決定性地位。但是，由于歷史和現(xiàn)實的多種因素的影響，一些公民并沒有形成現(xiàn)代法治意識和法治觀念，致使其在與其他民族的公民發(fā)生交往時，沒有將自己的行為限定在法律的許可范圍之內(nèi)，由此引發(fā)了具有不同民族身份的公民之間的沖突和矛盾。當下存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，國家法律知識匱乏。由于現(xiàn)行教育體制和教育內(nèi)容的影響，致使很多人都沒有系統(tǒng)學習國家法律，對國家為規(guī)范公民之間的社會交往行為而制定的法律規(guī)定，缺乏基本的了解。在這種情況下，不可能將具有不同民族身份的公民交往行為納入法治軌道。

第二，固守傳統(tǒng)風俗習慣。由于本民族的風俗習慣的影響，加之國家法律知識的匱乏，致使一些民族的成員難以準確認知和把握國家法律與本民族的風俗習慣的關(guān)系。由此導致一些民族的成員將維系本民族內(nèi)部的成員關(guān)系的風俗習慣帶入到與他民族的交往之中。在與其他民族的成員發(fā)生交往行為時，也要求其他民族的成員必須遵守本民族的風俗習慣，試圖通過本民族的風俗習慣及其實施機制，來協(xié)調(diào)和處理與其他民族成員之間發(fā)生的糾紛和矛盾。

第三，對政府權(quán)力缺乏基本信任。每一個民族都有自己形成和發(fā)展的歷史，從而，每一個民族也都有自己的歷史傳統(tǒng)和風俗習慣。如果每一個民族的成員在與其他民族的成員發(fā)生關(guān)系時，都嚴格遵循本民族的風俗習慣和傳統(tǒng)權(quán)威，除非不同民族的風俗習慣及其實施機制具有高度的一致性，否則，二者之間的糾紛和矛盾，就不可能在風俗習慣的范圍內(nèi)，得到有效解決。在這種情形下，只有通過沖突雙方都認可和接受的權(quán)威，才能有效化解二者之間的糾紛和矛盾。而在現(xiàn)代社會，這個權(quán)威就是代表人民行使權(quán)力的政府。但是，由于當下負責一些公共管理和服務(wù)工作的政府工作人員，沒有嚴格遵循法律要求履行職責，嚴重影響了各民族公民對當?shù)卣男湃味取亩?，使得一些民族的成員在與其他民族的成員發(fā)生矛盾，通過傳統(tǒng)的糾紛解決機制又無法解決時，也不愿意尋求政府權(quán)力的支持來化解糾紛和矛盾。

三、加強族際公民關(guān)系法治化的對策措施

從總體上講，為消除實踐中客觀存在的影響和制約族際公民關(guān)系治理法治化的影響因素，首先必須加強政府及其工作人員、專家學者、新聞傳媒工作人員及其他普通公民的法律知識教育，使其真正樹立起現(xiàn)代法治觀念和法治意識，將各自的行為限定在法律許可的范圍之內(nèi)。其次，應對當下存在的不利于不同民族成員的交往交流交融的社會現(xiàn)象進行認真清理和研究，在此基礎(chǔ)上采取有效措施解決相關(guān)問題，營造有利于各民族公民團結(jié)互助、和睦相處的社會環(huán)境。再次，應對現(xiàn)行法律制度中不利于族際公民關(guān)系法治化的具體規(guī)定進行清理并予以修訂完善，為族際公民關(guān)系的法治化提供正當有效的制度基礎(chǔ)。最后，應對一些重要的涉及民族因素的理論問題進行深入研究，為推進族際公民關(guān)系的法治化，提供有力的理論支持。而要解決好這些問題，必須對以下幾個具有普遍影響的重點問題進行研究，并從制度上予以完善。

(一)明確界定區(qū)分涉及民族因素的問題與民族問題的標準

從當下的實踐來看，無論是制約族際公民關(guān)系法治化的政府因素，還是制約族際公民關(guān)系法治化的社會因素和公民的自身因素，其形成和發(fā)展都與沒有正確區(qū)分涉及民族因素的問題與民族問題有關(guān)。實踐中存在的將具有不同民族身份的公民關(guān)系問題等同為民族關(guān)系問題，將為解決少數(shù)民族發(fā)展問題的政策等同為保障少數(shù)民族公民權(quán)利的政策等現(xiàn)象和問題，事實上都是因為將涉及民族因素的問題混同為民族問題而造成的。

2014年中央民族工作會議明確指出：“堅持在法律規(guī)范內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問題歸結(jié)為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結(jié)為民族問題?！薄?1〕在現(xiàn)實社會生活中，抽象的民族關(guān)系的現(xiàn)實化、具體化，都必須依賴于個人或組織的行為才能得以實現(xiàn)。而個人或組織既有可能基于個人或組織利益的需要，與特定群體或群體中的個人發(fā)生交往關(guān)系，也可能基于本民族群體的利益需要，與其他群體或者群體中的個人發(fā)生交往關(guān)系。凡是基于個人或組織利益的需要，無論是與本民族的個體還是與其他民族的個體之間發(fā)生的交往關(guān)系，都是一種公民關(guān)系；凡是基于本民族群體利益的需要，與其他民族的群體組織或者個體成員之間發(fā)生的交往關(guān)系，都是一種民族關(guān)系。因此，對民族問題和涉及民族因素問題的區(qū)分，應當以行為主體所追求和維護的利益作為判斷標準來進行識別和認定。

同時，在區(qū)分涉及民族因素的問題與民族問題的基礎(chǔ)上，對涉及民族因素的人民內(nèi)部矛盾，應“綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法化解，防止事態(tài)擴大和矛盾激化。凡屬于違法犯罪的，不論涉及哪個民族、來自哪個地區(qū)，都要依法處理，不能以民族劃線搞選擇性執(zhí)法”?！?2〕需要進一步明確的是，無論是涉及民族因素的問題，還是民族問題，只要行為主體的行為違反了憲法和法律的基本原則和禁止性或命令性規(guī)定，都應按照法律規(guī)定追究其應承擔的法律責任。

(二)明確界定族際公民關(guān)系調(diào)整中進行法律變通的原則

在多民族背景下，為解決民族自治地方的法律需求而進行的法律變通，必須認真對待族際公民關(guān)系的法律調(diào)整問題。而且，當立法者將視閾轉(zhuǎn)入多民族背景之后，在遵循憲法和法律的基本原則的前提下，根據(jù)民族自治地方由于民族因素的影響而形成的政治、經(jīng)濟和文化的特點，對法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)進行變通時，所需要考慮的影響因素會變得異常復雜。此時，需要考慮的已不僅僅是某一少數(shù)民族的風俗習慣與國家法的關(guān)系問題，還應當包括更為復雜的不同民族風俗習慣之間的關(guān)系問題。而不斷縮小影響各民族公民交往交流交融的行為規(guī)則之間的差異，進而實現(xiàn)規(guī)則統(tǒng)一，是處理此類問題應當遵循的基本原則。

實踐中，應當在對不同民族的風俗習慣進行比較研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合處理某一特定民族的風俗習慣和國家法之關(guān)系的知識基礎(chǔ)和基本經(jīng)驗，尋求不同民族的法律文化在價值理念和行為規(guī)則方面的共性因素，并以此為邏輯起點，推進行為規(guī)則的統(tǒng)一。如果各民族在價值理念與行為規(guī)則方面的共性因素與國家法具有一致性，就應以國家法為主導，推進行為規(guī)則及其實施機制的統(tǒng)一。反之，則應區(qū)分價值理念相同但行為規(guī)則不同，價值理念不同但行為規(guī)則相同，或者價值理念和行為規(guī)則都存在差異等不同情形，通過行使立法變通權(quán)，創(chuàng)制各民族公民都能夠接受的統(tǒng)一的行為規(guī)則體系?！?3〕

(三)明確界定調(diào)整公民關(guān)系的法律變通規(guī)定的適用范圍

在當下的實踐中，由于理論界過分夸大少數(shù)民族風俗習慣的積極功能的影響，致使一些少數(shù)民族公民在與其他民族的成員發(fā)生交往行為時，也要求其他民族的成員必須遵守本民族的風俗習慣，試圖通過本民族的風俗習慣及其實施機制，來協(xié)調(diào)和處理與其他民族成員之間發(fā)生的糾紛和矛盾。此類現(xiàn)象是制約族際公民關(guān)系法治化的關(guān)鍵因素。為解決此類問題，應當注意的是，在采取相關(guān)政策措施，協(xié)調(diào)某一民族的風俗習慣與國家法的關(guān)系時不能對其他民族成員帶來不利影響，乃至擴大不同民族之間在行為規(guī)則方面的差異，助長特權(quán)思想的形成。實踐中已經(jīng)存在這方面的問題。在當下的刑事法治實踐中，由于對“兩少一寬”刑事政策的理解和執(zhí)行的偏差，所引起的同類案件因民族身份不同而處理不同的現(xiàn)象，就是最為典型的例證。

從法理上講，在執(zhí)法和司法實踐中，除非存在符合法律規(guī)定的變通前提，一般都應當遵循現(xiàn)行法律規(guī)定來裁斷公民之間的糾紛和矛盾。而在只有對國家法進行變通才能合理而有效地解決糾紛和矛盾的情形下，也應以當事人的民族身份作為區(qū)分和判斷依據(jù)，來選擇和確定相應的行為規(guī)則，裁斷當事人之間的糾紛和矛盾。當涉案當事人具有相同的民族身份時，如果雙方當事人都認同本民族的風俗習慣，就可以依據(jù)該民族的風俗習慣作為裁斷案件的依據(jù)。而當涉案當事人具有不同的民族身份時，除非他們的風俗習慣具有一致性，否則，就應依據(jù)中央立法機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定，或者民族自治地方基于當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點和需要，對法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定進行變通而制定的自治法規(guī)的具體規(guī)定，對案件進行裁斷?！?4〕

注釋：

〔1〕〔加〕威爾·金利卡：《多元文化的公民身份——一種自由主義的少數(shù)群體權(quán)利理論》，馬莉、張昌耀譯，北京：中央民族大學出版社，2009年，第39-48頁。

〔2〕參見《中華人民共和國憲法》第4條第3款。

〔3〕參見《中華人民共和國憲法》第4條第2款、第4款。

〔4〕參見《中華人民共和國憲法》第59條第1款。

〔5〕參見《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第17條。

〔6〕參見《中華人民共和國憲法》第65條第2款。

〔7〕參見《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第18條。

〔8〕參見《中華人民共和國憲法》第20條。

〔9〕周恩來：《關(guān)于我國民族政策的幾個問題》，《周恩來選集》(下卷)，北京：人民出版社，1984年，第258頁。

〔10〕丹珠昂奔：《沿著中國特色解決民族問題的道路前進——中央民族工作會議精神學習體會》，《中國民族報》2014年11月7日。

〔11〕田釩平：《民族區(qū)域自治的實質(zhì)內(nèi)涵辨析》，《貴州社會科學》2014年第9期。

〔12〕參見《中華人民共和國憲法》第113-114條，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第16-18條。

〔13〕參見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第51條。

〔14〕參見《中華人民共和國刑法》第249條。

〔15〕參見《中華人民共和國刑法》第250條。

〔16〕馬戎：《經(jīng)濟發(fā)展中的貧富差距問題——區(qū)域差異、職業(yè)差異和族群差異》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2009年第1期。

〔17〕田釩平等：《善待少數(shù)民族傳統(tǒng)習俗的法理思考》，《貴州民族學院學報(哲學社會科學版)》2007年第3期。

〔18〕韓美秀、王楠高：《民族自治地方刑法變通或補充立法探究》，《法學評論》2001年第5期。

〔19〕竹懷軍：《刑法在民族自治地方變通或者補充的幾個基本關(guān)系》，《法學雜志》2005年第2期。

〔20〕張殿軍：《我國民族自治地方刑法變通的反思與重構(gòu)》，《民族研究》2009年第1期。

〔21〕〔22〕《中共中央、國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于加強和改進新形勢下民族工作的意見〉》，《人民日報》2014年12月23日。

〔23〕〔24〕田釩平：《少數(shù)民族習慣法理論研究進路的解構(gòu)與重塑》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2009年第6期。