○ 陳 紀(jì)

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300350)

進(jìn)入新時(shí)代，中國民族事務(wù)治理構(gòu)成了國家治理的重要內(nèi)容，是關(guān)乎到全面深化改革總目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)的重大命題。按照意大利社會(huì)學(xué)家維弗雷多·帕累托關(guān)于精英理論的基本邏輯，精英通過循環(huán)流動(dòng)參與公共事務(wù)治理是維持社會(huì)系統(tǒng)尤其是政治系統(tǒng)平衡和穩(wěn)定的關(guān)鍵?！?〕黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與作為民族事務(wù)治理的實(shí)踐路徑，可以促進(jìn)民族社會(huì)重大事務(wù)治理效率和能力的大幅提升，且有助于促成當(dāng)?shù)厣鐣?huì)良性流動(dòng)及維持和鞏固社會(huì)秩序。在當(dāng)前倡導(dǎo)社會(huì)治理和自身利益訴求的激勵(lì)下，各民族群眾參與民族事務(wù)治理的熱情有所提高，但限于主客觀條件的制約，以黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與為路徑，對(duì)民族事務(wù)治理仍具有現(xiàn)實(shí)可能和實(shí)踐價(jià)值。

一、精英參與：民族事務(wù)治理路徑選擇的主要依據(jù)

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。據(jù)此，黨政主導(dǎo)和公眾參與同樣也成為新時(shí)代民族事務(wù)治理機(jī)制的內(nèi)在要求。依據(jù)奧斯特羅姆關(guān)于公共事務(wù)治理中集體行動(dòng)的制度分析，對(duì)于中國民族事務(wù)治理而言，精英群體屬性、公眾產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、民主集中決策等因素，決定了黨政主導(dǎo)下的精英參與是新時(shí)代民族事務(wù)治理的有效路徑。

首先，精英群體參與民族事務(wù)治理是公眾參與民族事務(wù)治理的集中體現(xiàn)。長期以來，普通民族群眾因受制于自身的參與條件和參與能力，大多數(shù)缺乏民族事務(wù)治理的經(jīng)驗(yàn)積累和成功做法。由于技術(shù)上和機(jī)制上的限制，大眾直接參與民主政治容易造成混亂無序和效率低下的問題。〔2〕公眾參與雖然意在讓普通民族群眾均享有本民族重大事務(wù)的治理權(quán)利，但目前只有借助于精英群體參與，才能保障這種權(quán)利真正得以實(shí)現(xiàn)。在沒有士紳(精英)的情況下，很難形成任何有高度組織性的活動(dòng)?！?〕也就是說，建立公眾參與的民族事務(wù)治理模式這一內(nèi)在要求，事實(shí)上需要以多元精英作為普通民族群眾的代表予以滿足，幫助后者實(shí)現(xiàn)一種間接參與。此外，多元精英作為來自于普通民族群眾的特殊群體，自身直接參與民族事務(wù)治理同樣也體現(xiàn)了公眾參與的意涵。更為重要的是，受制于多元精英參與民族事務(wù)治理的組織性、統(tǒng)一性及彼此利益協(xié)調(diào)等諸多要求，如果缺少政府的主導(dǎo)，那么多元精英之間會(huì)因無序參與和利益沖突而顯得松散。

其次，公眾產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是決定多元精英參與民族事務(wù)治理的前提條件。當(dāng)前，少數(shù)民族地方公共資源的提供是影響公眾參與民族事務(wù)治理這一集體行動(dòng)的重要?jiǎng)恿σ蛩?。而公眾產(chǎn)權(quán)性質(zhì)對(duì)當(dāng)?shù)毓操Y源的生成具有最直接的影響，決定了民族事務(wù)治理能否建成公眾參與的社會(huì)治理機(jī)制。精英作為特殊的公眾群體，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系同樣歸私人所有，且不同精英群體擁有的資源類型也不相同。這意味著他們的產(chǎn)權(quán)關(guān)系處于各自分割狀態(tài)，無法形成那些滿足各民族發(fā)展需求和美好生活需要的公共資源。多元精英若失去對(duì)公共資源的訴求，則他們參與公共事務(wù)治理的集體行動(dòng)將難以達(dá)成。所以，少數(shù)民族地方公共資源的缺失及由此導(dǎo)致的公眾參與弱化，成為制約著多元精英參與民族事務(wù)治理的障礙。如何用集體行為的方式來適應(yīng)不同的環(huán)境并確保種群生存延續(xù)下來，已經(jīng)凝固成為人類的一種文化基因?！?〕現(xiàn)階段，少數(shù)民族地方公共財(cái)政及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等公共資源的投入仍然依賴于政府，目的就是幫助實(shí)現(xiàn)各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求和各民族對(duì)美好生活的需要?？梢?，公共資源是調(diào)動(dòng)多元精英參與民族事務(wù)治理的關(guān)鍵，其產(chǎn)權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)屬于政府。政府擁有少數(shù)民族地方公共資源的產(chǎn)權(quán)這一屬性，決定了其在精英參與民族事務(wù)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位。

最后，民主集中決策是多元精英參與民族事務(wù)治理的基本原則?？柭Ｄ分赋觯骸啊裰鞑皇侨サ羲械木㈦A層,而是以一種新型的精英選擇方式和精英的新的自我表現(xiàn)方式為特征的……”?！?〕民主是衡量國家治理體系現(xiàn)代化水平的重要角度。〔6〕從這個(gè)意義上講，黨政主導(dǎo)下的精英參與過程，實(shí)質(zhì)上也是針對(duì)各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求和美好生活需要所涉及的重要事務(wù)進(jìn)行民主集中決策的過程。在市場主義和利益多元的導(dǎo)向下，精英參與民族事務(wù)治理的過程中，他們代表普通民族群眾提出多種多樣的權(quán)益訴求和現(xiàn)實(shí)需要，將形成一系列有待于進(jìn)行決策的意見和建議。在公共事務(wù)治理過程中，精英作為小集團(tuán)可以在短期內(nèi)有效調(diào)節(jié)各方的利益，有助于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性?！?〕當(dāng)?shù)鼐⒆鳛槠胀褡迦罕姷拇?，針?duì)各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求和美好生活需要的相關(guān)事務(wù)，經(jīng)過充分討論、民主醞釀、集中統(tǒng)一，由此形成的那些意見和建議有助于保證最終決策的科學(xué)性。而最終決策則是由政府承擔(dān)的。因此，缺少黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府的決策功能，以民主集中原則產(chǎn)生的意見和建議會(huì)因缺乏制約性或強(qiáng)制性，最終使精英參與的結(jié)果變得無效。

民族事務(wù)治理的路徑選擇應(yīng)當(dāng)和公眾參與的實(shí)際情況和治理的實(shí)踐要求相吻合。只有認(rèn)清普通民族群眾直接參與受限的事實(shí)及依據(jù)民族事務(wù)治理的實(shí)踐要求，才能形成與民族事務(wù)治理規(guī)律相一致的公眾參與動(dòng)力機(jī)制。鑒于少數(shù)民族地方普通群眾因自身參與能力和條件的制約，公眾參與民族事務(wù)治理必須依賴于多元精英作為代言人才能真正實(shí)現(xiàn)。而公眾產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、民主集中決策等屬性，則體現(xiàn)了多元精英參與民族事務(wù)治理的實(shí)踐要求，且必須有黨委和政府作為外部力量介入。

二、路徑釋義：黨政主導(dǎo)下多元精英協(xié)同參與的意涵與作用

與國家治理和基層治理相比，治理理論在民族事務(wù)領(lǐng)域中的實(shí)踐應(yīng)用相對(duì)滯后。精英是指那些在社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織中占據(jù)正式權(quán)力位置的個(gè)人，〔8〕是指那些掌握社會(huì)中稀有資源的群體?！?〕精英理論認(rèn)為，精英在智力、性格、能力、財(cái)產(chǎn)等方面超過普通民眾，他們對(duì)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)發(fā)展起著決定性的影響和作用。黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與作為民族事務(wù)治理的一種實(shí)踐路徑，從治理主體的角度看呈現(xiàn)為三重意涵：多元、互動(dòng)、協(xié)同。

多元意指民族事務(wù)治理參與主體的多元，主要包括經(jīng)濟(jì)精英、政治精英、文化精英、社會(huì)精英等，〔10〕這是相對(duì)于傳統(tǒng)意義上一元化的政治精英參與民族事務(wù)治理而言的。

互動(dòng)意指在民族事務(wù)治理的實(shí)踐過程中，一方面在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府與多元精英之間圍繞當(dāng)?shù)孛褡迨聞?wù)蘊(yùn)含的諸多事項(xiàng)相互影響、相互作用，由此形成的一種自上而下與自下而上的縱向的雙向互動(dòng)；另一方面，多元精英之間圍繞各自代表的民族事務(wù)所形成的多方意見和建議，進(jìn)行整理、歸納、甄別、綜合，由此形成的橫向上的交往與互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。前一方面?zhèn)戎赜诿褡迨聞?wù)治理決策的形成，而后一方面則重在普通民族群眾意見和建議的真實(shí)反映。黨政部門與多元精英針對(duì)民族事務(wù)治理進(jìn)行互動(dòng)的過程，也是幫助各民族實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和美好生活愿望，逐步達(dá)到善治和良政目標(biāo)的過程。

協(xié)同意指黨政主導(dǎo)下的多元精英在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)過程中，針對(duì)民族事務(wù)治理的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容、手段等，而產(chǎn)生的黨政部門主導(dǎo)系統(tǒng)與多元精英參與系統(tǒng)之間，以及多元精英參與系統(tǒng)之間的協(xié)同。如果子系統(tǒng)具備協(xié)同合作的能力，那么整個(gè)系統(tǒng)功能便可發(fā)揮出最大化的效用?！?1〕在此意義上，黨政部門系統(tǒng)與多元精英系統(tǒng)之間，以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)精英就各自所代表的重要事務(wù)而形成的子系統(tǒng)之間，通過彼此協(xié)同合作，能夠讓民族事務(wù)治理系統(tǒng)產(chǎn)生最大化的效能。

在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與，是指以黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府為主導(dǎo)，以多元精英為主要參與主體，針對(duì)各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求和各民族日益增長的美好生活需要所涉及的重大事務(wù)，通過強(qiáng)化彼此間多維互動(dòng)、協(xié)同合作等集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)良的公共秩序和社會(huì)和諧穩(wěn)定的過程。就是說，通過加強(qiáng)黨政部門與多元精英的團(tuán)結(jié)合作，充分發(fā)揮多元精英協(xié)同參與的積極作用，能夠?qū)Ω髅褡灏l(fā)展需求和美好生活需要所涉及的重大事務(wù)進(jìn)行有效治理。具體而言，黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與模式，在實(shí)施過程中能夠做到以下幾個(gè)方面，進(jìn)而對(duì)民族事務(wù)治理產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

第一，加強(qiáng)精英群體的培育與發(fā)展。黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與民族事務(wù)治理，實(shí)際上也是從加強(qiáng)精英群體培育與發(fā)展的角度，處理好各民族發(fā)展和美好生活事務(wù)過程中可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和沖突，以維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，伴隨著中國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，各民族群眾維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)及其利益多樣化、文化多元化、社會(huì)問題復(fù)雜化等現(xiàn)實(shí)情況，要求民族事務(wù)治理的路徑選擇應(yīng)當(dāng)符合少數(shù)民族地方當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境。這就需要?jiǎng)訂T和激發(fā)社會(huì)力量參與民族事務(wù)治理，而不能僅停留于原有的、單一的政府治理模式。精英群體作為普通民族群眾的代表，通過加強(qiáng)這一群體的培育與發(fā)展，很大程度上適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境的變遷，能夠極大地激發(fā)社會(huì)力量的活力，在參與民族事務(wù)治理實(shí)踐中更好地消除那些擾亂公共秩序和社會(huì)穩(wěn)定的不利因素。此外，在黨政主導(dǎo)下加強(qiáng)精英群體的培育與發(fā)展，與新時(shí)代國家權(quán)力不斷向社會(huì)領(lǐng)域延伸具有一致性?？梢?，黨委主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與與當(dāng)前行政體制改革相呼應(yīng)，其決策機(jī)制的靈活性和規(guī)則設(shè)計(jì)的針對(duì)性，對(duì)提升民族事務(wù)治理的效果意義重大。

第二，糾正精英自身發(fā)展偏差和不足。多元精英作為當(dāng)?shù)貜?qiáng)勢(shì)群體，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)參與方面呈現(xiàn)為多樣性。其中，各類精英在民族事務(wù)治理的實(shí)踐過程中自身就存在著一定的發(fā)展偏差。經(jīng)濟(jì)精英在民族事務(wù)治理中更加關(guān)注利益最大化和資源配置的效率問題，而社會(huì)公平問題往往被忽視，甚至在追求群體利益或個(gè)人利益方面試圖擺脫制度的約束。這與民族事務(wù)治理以實(shí)現(xiàn)良好公共秩序和社會(huì)穩(wěn)定的目的是不相容的，也不符合各民族共同發(fā)展和實(shí)現(xiàn)美好生活的要求。文化精英易滑向純粹的文化商業(yè)化誤區(qū)，甚至把文化作為某些精英群體牟取暴利的工具，使其喪失了應(yīng)有的政治和社會(huì)功能。社會(huì)精英在基層自治及社會(huì)服務(wù)等方面作用大，但少數(shù)民族地方社會(huì)精英發(fā)展不足，組織制度建設(shè)滯后。因此，黨委和政府必須占據(jù)主導(dǎo)地位，通過糾正各類精英自身發(fā)展偏差和不足，幫助民族事務(wù)治理參與主體實(shí)現(xiàn)正確的角色定位。

第三，促進(jìn)黨政部門與精英組織之間關(guān)系和諧發(fā)展?，F(xiàn)代精英理論認(rèn)為，精英的認(rèn)定條件是確定其是否擁有實(shí)權(quán)和是否依附于某種類型的組織。精英群體所依附的各類組織，如經(jīng)濟(jì)精英所在的企業(yè)組織，政治精英所在的政治組織，文化精英所在的文藝團(tuán)體、協(xié)會(huì)，社會(huì)精英所在的社會(huì)組織等，通常更傾向于與自己性質(zhì)相同或相似的組織建立交往互動(dòng)關(guān)系。這種狀況讓那些精英組織在追求自身發(fā)展的過程中勢(shì)必會(huì)拒絕其他性質(zhì)組織的介入，包括黨政部門這種外部力量的介入。因此，這就要求必須在黨政部門的主導(dǎo)下，在民族事務(wù)治理的實(shí)踐過程中正確地處理好他們與多元精英組織之間的張力關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)其與多元精英的關(guān)系融合和良性發(fā)展。在此意義上，以黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與為路徑，在促進(jìn)黨政部門與精英組織之間關(guān)系和諧發(fā)展中實(shí)現(xiàn)彼此協(xié)同合作，并防止治理過程中存在的主體之間的沖突和矛盾，從而提升民族事務(wù)治理的實(shí)際效能。

第四，維護(hù)民族社會(huì)發(fā)展成果和資源共享。新時(shí)代民族事務(wù)治理的目標(biāo)在于滿足各民族發(fā)展需求和美好生活需要，重在于此實(shí)踐過程中努力維護(hù)民族社會(huì)的穩(wěn)定有序。在對(duì)各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求和美好生活需要所涉及的重大事務(wù)的治理中，少數(shù)民族地方弱勢(shì)群體應(yīng)當(dāng)成為最為主要的受益對(duì)象，應(yīng)當(dāng)最大限度地參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的分享。事實(shí)上，新時(shí)代民族事務(wù)治理的實(shí)踐過程，也是實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)資源進(jìn)行再分配的過程，讓那些弱勢(shì)群體獲得更多的發(fā)展成果，以此保證各民族實(shí)現(xiàn)共同繁榮發(fā)展。但是，少數(shù)民族地方各類精英群體作為當(dāng)?shù)仄胀ㄈ罕姷拇匀?，這一強(qiáng)勢(shì)群體必須在黨政主導(dǎo)下才能有效地防止某類精英群體或某些精英在民族事務(wù)治理過程中，獨(dú)享當(dāng)?shù)匕l(fā)展成果或壟斷公共資源。就是說，只有在黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與，才能更好地保障那些弱勢(shì)群體真正從當(dāng)?shù)匕l(fā)展成果和資源分配中獲益，并由此促進(jìn)新時(shí)代民族事務(wù)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、多元精英協(xié)同參與：新時(shí)代民族事務(wù)治理路徑的生成策略

黨委和政府在新時(shí)代民族事務(wù)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，意在總體把握各民族發(fā)展需求和美好生活需要全局的情況下，著力引導(dǎo)多元精英協(xié)同參與與之相關(guān)的重大事務(wù)治理，而并非傳統(tǒng)意義上黨和政府全面控制或直接干預(yù)民族事務(wù)治理的各個(gè)方面。因此，黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與作為新時(shí)代民族事務(wù)治理的實(shí)踐路徑，需要著重探討這一實(shí)踐路徑的生成策略，以此促進(jìn)民族事務(wù)治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)和治理能力逐步提高。

(一)主體角色調(diào)適

在明確民族事務(wù)治理主體的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化黨政部門和多元精英等主體自身進(jìn)行角色調(diào)適。依據(jù)公共事務(wù)治理的制度理論，黨委和政府作為公權(quán)力組織，在民族事務(wù)治理中必須處于主導(dǎo)地位，需要通過有效的制度安排和政策設(shè)計(jì)，為其角色調(diào)適提供保障。現(xiàn)階段，由于當(dāng)前少數(shù)民族地方市場化和社會(huì)化程度較低，市場管理部門和社會(huì)組織發(fā)展滯后，以及民族事務(wù)治理涉及到民族因素、宗教因素、文化因素等諸多方面的影響，所以，面對(duì)這種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，地方黨委和政府必須扮演當(dāng)?shù)孛褡迨聞?wù)治理的主導(dǎo)者角色。就是說，新時(shí)代民族事務(wù)治理要求黨政部門必須從過去命令式、垂直式的管理角色，向合作式、互動(dòng)式的治理角色轉(zhuǎn)變，在民族事務(wù)治理中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)力、凝聚力、創(chuàng)新力，而非簡單的管控作用。多元精英作為少數(shù)民族地方強(qiáng)勢(shì)群體，絕不能僅僅從自身或其所在組織的利益出發(fā)，必須調(diào)適為普通民族群眾的代言人這一角色，努力參與到新時(shí)代民族事務(wù)治理之中。當(dāng)?shù)攸h委和政府應(yīng)當(dāng)讓那些代表普通民族群眾的各類精英參與到民族事務(wù)治理的實(shí)踐中，并處理好主導(dǎo)者與參與者之間及參與主體之間的關(guān)系，真正體現(xiàn)普通民族群眾間接參與民族事務(wù)治理的意涵。

(二)身份關(guān)系界定

從規(guī)范民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)看，必須對(duì)黨政部門與多元精英之間身份關(guān)系予以界定。民族事務(wù)治理結(jié)構(gòu)集中反映的是，圍繞各民族發(fā)展需求和美好生活需要所涉及的重要事務(wù)而形成的各主體之間的身份關(guān)系。因此，首先，必須界定黨政部門與多元精英這兩類主體的身份責(zé)任。黨委和政府在各民族發(fā)展需要和各民族美好生活需要的事務(wù)治理中，承擔(dān)著公共財(cái)政投入、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，以及治理決策制定及組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等重任。而多元精英在民族事務(wù)治理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)收集和反映當(dāng)?shù)馗髅褡褰?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展過程中普通民族群眾的意見和建議，并對(duì)之負(fù)有甄別、整理、歸納、綜合之責(zé)。其次，必須明確兩者之間是平等協(xié)商的身份關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)民族事務(wù)治理實(shí)踐中主體之間不是傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、控制與被控制的關(guān)系，而是一種平等協(xié)商的身份關(guān)系。這種關(guān)系來自不同部門的談判達(dá)成長期共同工作的結(jié)果，并在合作中形成規(guī)范協(xié)定?！?2〕圍繞各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展事務(wù)，黨政部門不能以單方意志制定治理決策，須與多元精英經(jīng)過平等協(xié)商后才能最終裁定。最后，必須確保兩者之間是互助合作的身份關(guān)系。這種身份關(guān)系決定了加強(qiáng)民族事務(wù)治理不能依賴于黨委和政府的“單打獨(dú)斗”，也不能僅憑借多元精英的“集體行動(dòng)”，而應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同共治。

(三)治理功能分工

在民族事務(wù)治理過程中，黨政部門和多元精英之間應(yīng)當(dāng)形成合理的功能分工。對(duì)少數(shù)民族地方而言，圍繞各民族發(fā)展需求和美好生活需要廣泛地涉及到地方事務(wù)和民族事務(wù)的范疇。當(dāng)前，少數(shù)民族地方針對(duì)地方事務(wù)和民族事務(wù)出現(xiàn)了政府治理和精英治理的功能分化，一定程度上呈現(xiàn)彼此獨(dú)立、各自為政的狀態(tài)。這顯然不利于黨政部門和多元精英在民族事務(wù)治理中實(shí)現(xiàn)步調(diào)一致和功能互補(bǔ)。進(jìn)入新時(shí)代，民族事務(wù)治理應(yīng)當(dāng)形成以充分滿足各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求，以及滿足各民族實(shí)現(xiàn)美好生活需要為目標(biāo)導(dǎo)向的治理之道，而這種治理之道則是維護(hù)優(yōu)良社會(huì)秩序和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重中之重。就此而言，總體上，黨政部門應(yīng)當(dāng)側(cè)重于承擔(dān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展的行政性事務(wù)和地方性公共事務(wù)之功能，而多元精英則應(yīng)當(dāng)側(cè)重于承擔(dān)各自所代表的普通群體的自治性事務(wù)和民族性公共事務(wù)之功能，從而更好地滿足各民族群體對(duì)追求幸福生活的渴望。這種主導(dǎo)者與參與者在民族事務(wù)治理實(shí)踐中明確分工，有助于實(shí)現(xiàn)黨政部門和多元精英之間在功能方面的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與協(xié)同共治。

(四)權(quán)力重新分配

黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與要求在民族事務(wù)治理的實(shí)踐過程中進(jìn)行權(quán)力重新分配。這種權(quán)力重新分配的目的是為了優(yōu)化地方權(quán)力體系，以及合理配置公共資源和分享發(fā)展成果，從而保障民族事務(wù)治理達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。多元精英代表普通民族群眾享有參與治理權(quán)力，使地方政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)了縱向分化，讓政府權(quán)力向公眾轉(zhuǎn)移具備了有效載體，間接地實(shí)現(xiàn)了公眾參與民族事務(wù)治理。并且，要求多元精英真正代表普通民族群眾，充分反映普通民族群眾的意見和建議，保障普通民族群眾在民族事務(wù)治理中的話語權(quán)。就是說，這種權(quán)力重新分配要求多元精英應(yīng)參與當(dāng)?shù)毓操Y源的有效配置之中，保證少數(shù)民族地方普通民族群眾從經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展中獲益?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定：“民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！薄?3〕從這個(gè)意義上講，多元精英協(xié)同參與民族事務(wù)治理，也是讓普通民族群體在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)重大事務(wù)方面，享有民族自治權(quán)和區(qū)域自治權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)方式。此外，政府相關(guān)部門在處理好各民族發(fā)展需求所涉及的重大事務(wù)過程中，要求其內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)形成一種合理的權(quán)力配置。

(五)社會(huì)資本優(yōu)化

黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與民族事務(wù)治理需要以社會(huì)資本優(yōu)化奠定社會(huì)基礎(chǔ)。通常情況下，多元精英分別作為普通民族群眾的代言人，他們都來自和成長于普通民族群眾之中，相互之間具有較為頻繁的溝通和交流，由此產(chǎn)生的社會(huì)資本能夠加強(qiáng)彼此間團(tuán)結(jié)與合作。多元精英與普通民族群眾間社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范、信任合作等社會(huì)資本的形成過程，一定程度上也是多元精英作為普通民族群眾代言人的形成過程。在此情況下，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)通過多渠道、多方式進(jìn)一步培育和優(yōu)化多元精英與普通民族群眾之間的社會(huì)資本，這反過來能夠讓那些代表普通民族群眾的精英脫穎而出，為黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與民族事務(wù)治理奠定必要的社會(huì)基礎(chǔ)。并且，還應(yīng)當(dāng)大力培養(yǎng)多元精英與普通民族群眾的情感聯(lián)系，多方塑造彼此認(rèn)同、相互支持等，這同樣能夠?yàn)檫@一實(shí)踐路徑的生成提供重要的社會(huì)資源。實(shí)質(zhì)上，由多元精英與普通民族群眾社會(huì)資本優(yōu)化及情感維系產(chǎn)生的民族凝聚力本身就有助于促使當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定有序。

四、黨政主導(dǎo)下精英協(xié)同參與模式的運(yùn)行保障

黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與模式是基于當(dāng)前少數(shù)民族地方公眾參與的實(shí)際，從多民族國家建設(shè)角度思考建立民族社會(huì)治理體制的一種有效途徑。這種模式不僅有助于維護(hù)少數(shù)民族地方社會(huì)和諧穩(wěn)定，而且也能夠反過來要求當(dāng)?shù)卣畬?shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。在民族事務(wù)治理實(shí)踐中，如何保障黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與模式的有效運(yùn)行，尚需要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)。

(一)發(fā)揮黨委和政府的主導(dǎo)作用

如前述，黨委和政府是新時(shí)代民族事務(wù)治理的主導(dǎo)者，這種主導(dǎo)作用要求做到以下幾個(gè)方面。一是要求地方黨委和政府應(yīng)當(dāng)成為多元精英參與民族事務(wù)治理的引導(dǎo)者，積極調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)那些代表普通民族群眾的各類精英參與民族事務(wù)治理，保障普通民族群眾間接地實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理。二是要求地方黨政部門必須成為民族事務(wù)治理的決策者，即針對(duì)多元精英所提出的關(guān)于當(dāng)?shù)馗髅褡灏l(fā)展需求和美好生活需要事務(wù)的意見建議，尤其對(duì)少數(shù)民族的民族事務(wù)、宗教事務(wù)、文化生活事務(wù)提出的意見建議，能夠形成有效的治理決策。三是要求地方黨政部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好自身與多元精英之間因利益取向差異而可能產(chǎn)生的矛盾，以及協(xié)調(diào)好多元精英之間因利益類型不同而可能產(chǎn)生的沖突。四是要求地方黨政部門應(yīng)當(dāng)為民族事務(wù)治理過程中各主體之間交流溝通、平等協(xié)商、互助合作等提供必要的支持和服務(wù)。五是要求地方黨政部門既要保證發(fā)展利益的合理共享和公共資源的有效配置，同時(shí)也要成為民族事務(wù)治理全過程的監(jiān)督者，在保障各民族共同發(fā)展和實(shí)現(xiàn)美好生活愿望中維護(hù)社會(huì)和諧有序。

(二)加強(qiáng)精英群體吸納制度建設(shè)

通常情況下，多元精英參與民族事務(wù)治理具有自發(fā)性和私利性，一般難以充分發(fā)揮代言人的潛力和作用。就是說，多元精英作為特定領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)群體，局限于自身或少數(shù)人利益而忽視普通民族群體的意見建議，從而違背其參與民族事務(wù)治理的初衷。加強(qiáng)精英群體吸納制度建設(shè)目的是保障他們能夠真正代表普通民族群眾的切身利益和現(xiàn)實(shí)需求。政府把社會(huì)中精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量吸收進(jìn)入決策結(jié)構(gòu)，達(dá)到某一層次的精英整合，從而獲得統(tǒng)治權(quán)力的合法性?！?4〕新中國成立以來，在民族區(qū)域自治制度規(guī)定下，通過設(shè)立地方性自治機(jī)關(guān)、培養(yǎng)少數(shù)民族干部、建立民族院校、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)等，吸納大量的政治精英參與到民族事務(wù)治理之中。在由再分配經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的過程中,在新的分層機(jī)制下，新型精英的產(chǎn)生具有循環(huán)的特點(diǎn)?！?5〕進(jìn)入新時(shí)代，民族事務(wù)治理涉及到各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求和各民族美好生活需要等諸多重大事務(wù)，所以政府還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步吸納那些諸如經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等其他類型的精英參與民族事務(wù)治理。在借鑒現(xiàn)有政治精英吸納的做法和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)當(dāng)采取加大精英培養(yǎng)力度、強(qiáng)化精英組織建設(shè)，以及促進(jìn)精英與普通民族群眾溝通交流等諸多舉措，保證普通民族群眾能夠真正實(shí)現(xiàn)間接參與民族事務(wù)治理。

(三)建立多元精英協(xié)同參與機(jī)制

如前所述，多元精英自身擁有的資源、利益類型及利益訴求等方面均存在較大不同。一方面，地方黨委和政府必須兼顧各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的協(xié)同發(fā)展，改變過去只注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的單一模式；另一方面，地方黨委和政府需要不斷地挖掘和創(chuàng)造各民族共同利益，尤其需要在滿足各民族日益增長的美好生活需要中尋求不同類型利益訴求的共同點(diǎn)和交集。更為重要的是，地方黨委和政府還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)多元精英及其所在的組織，自愿為當(dāng)?shù)匕l(fā)展投入一定的財(cái)力、物力、人力。并且，通過制定相應(yīng)的制度和政策，保證多元精英和普通民族群眾共同受益，由此形成的三方利益共同體顯然有助于激勵(lì)前者協(xié)同參與民族事務(wù)治理。精英之間正面的相互影響越多，信任度越高，成功合作的可能性越大?！?6〕所以，在此過程中絕不能使那些參與投入的多元精英利益受損。當(dāng)前，解決上述幾方面問題理應(yīng)是建立多元精英協(xié)同參與機(jī)制的內(nèi)在要求。另外，在技術(shù)層面上地方黨委和政府還應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，為多元精英協(xié)同參與打造民主協(xié)商的平臺(tái)，以協(xié)調(diào)彼此可能產(chǎn)生的矛盾和利益沖突。

(四)推動(dòng)民族事務(wù)治理重心下沉

我國的民族事務(wù)治理體系是中國共產(chǎn)黨人在馬克思主義民族理論的指導(dǎo)下，逐步建立起來的由基本制度、法律體系、政策體系和工作機(jī)制等構(gòu)成的一套制度體系。〔17〕中國民族事務(wù)治理體系的基本框架，是中國共產(chǎn)黨人長期革命和建設(shè)、改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)智慧結(jié)晶?，F(xiàn)階段，由于各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求的復(fù)雜性和各民族美好生活需要的多樣性，很大程度上決定了民族事務(wù)治理重心應(yīng)當(dāng)向社會(huì)領(lǐng)域下沉。若僅依賴于傳統(tǒng)意義上的國家能力和政府力量實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理，那么將難以實(shí)現(xiàn)新時(shí)代民族事務(wù)治理的預(yù)期目標(biāo)。從實(shí)踐意義上講，民族治理治理體系和治理能力需要在各民族社會(huì)生活中予以具體化的展開，即針對(duì)各民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展需求和美好生活需要所涉及的重大事務(wù)治理，必須借助于各民族群眾的實(shí)踐活動(dòng)才能真正得以實(shí)現(xiàn)。這同樣決定了新時(shí)代民族事務(wù)治理重心需要轉(zhuǎn)向社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域。因此，采取合理的制度安排和政策設(shè)計(jì)，推動(dòng)民族事務(wù)治理重心下沉，能夠?yàn)辄h政主導(dǎo)下的多元精英參與模式提供重要的政治保障。在此意義上，黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與民族事務(wù)治理，也是推動(dòng)新時(shí)代民族事務(wù)治理重心下沉的一種主要反映。

當(dāng)前，黨政主導(dǎo)下多元精英協(xié)同參與模式的適應(yīng)性及其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，既是促動(dòng)政府、市場、社會(huì)、公民共同參與民族事務(wù)治理的實(shí)踐路徑，也是推進(jìn)新時(shí)代民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要方面。正如有研究者所指出的那樣，民族事務(wù)治理的善治和現(xiàn)代化則是新時(shí)代民族事務(wù)治理的目標(biāo)，〔18〕而黨政主導(dǎo)下的多元精英協(xié)同參與模式在很大程度上契合了這一總體目標(biāo)。并且，這種民族事務(wù)治理路徑，也是實(shí)現(xiàn)民族自治和區(qū)域自治的有效形式，對(duì)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度具有現(xiàn)實(shí)意義。此外，在強(qiáng)調(diào)這種治理模式的同時(shí)，既要防止民族事務(wù)治理中多元精英的過度參與可能帶來的群體壟斷和牟取私利，又要知曉多元精英協(xié)同參與的過渡性，最終實(shí)現(xiàn)由魅力型參與向法理型參與的轉(zhuǎn)變。

注釋：

〔1〕〔意〕維弗雷多·帕累托：《精英的興衰》，劉北成譯，上海：上海人民出版社，2003年，第13頁。

〔2〕〔德〕米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律：現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)》，任軍鋒等譯，天津：天津人民出版社，2004年，第18-36頁。

〔3〕Hsiao Kung-chuan, Rural China:Imperial Control in the Nineteenth Century,Seattie:University of Washington Press,1960,p.216.

〔4〕Kosfeld,Michael & Devesh Rustagi,“Leader Punishment and Cooperation in Goups:Experimental Field Evidence form Conmmons Management in Ethiopia”, American Economic Review,Vol.105,No.2,2015,pp.747-783.

〔5〕轉(zhuǎn)引自〔英〕托馬斯·博特莫爾：《精英與社會(huì)》，香港：社會(huì)理論出版社，1992年，第96頁。

〔6〕俞可平：《加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年6月2日。

〔7〕Adolfo Figueroa,“The Quarterly Review of Economics and Finance”, Health Sciences,Vol.48,2008,pp.263-273.

〔8〕Giddens,A., The Class Structure of the Advanced Societies,New York:Harper & Row publishers,1973,p.120.

〔9〕Hunter,A.,“Local Knowledge and Local Power:Notes on the Ethnography of Local Community Elites”,In Hertz,Rosanna and Jonathan-B.Imber,eds., Studying Elites Using Qualitative Methods,Thousand Oaks,CA.:Sage Publications,1995,p.151.

〔10〕根據(jù)民族精英占有資源不同，有學(xué)者將民族精英劃分為政治精英，文化精英、知識(shí)精英、經(jīng)濟(jì)精英、社會(huì)精英，并把除政治精英之外的精英統(tǒng)稱為社會(huì)精英。參見高永久等編著：《民族政治學(xué)概論》，天津：南開大學(xué)出版社，2008年，第112頁。依據(jù)少數(shù)民族地方民族事務(wù)的一般類型，筆者在本研究中把精英分為經(jīng)濟(jì)精英、政治精英、文化精英、社會(huì)精英。針對(duì)民族事務(wù)治理而言，這里的政治精英主要是指民族干部，他們作為普通民族群眾的代表，在體制內(nèi)參與當(dāng)?shù)卣紊睢?/p>

〔11〕〔德〕赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)：大自然構(gòu)成的奧秘》，凌復(fù)華譯，上海：上海譯文出版社，2001年，第58頁。

〔12〕Lorenz,E.H.,“Neither Friends Nor Strangers:Informal Networks of Subcontracting in French Industry”,in Thompson,G.,Frances,J.,lecacic,R.and Mitchell,J.(eds), Markets,Hierarchies and Networks:The Coordination of Social Life,London:Sage,1991,pp.189-190.

〔13〕《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，北京：法律出版社，2006年，第80-81頁。

〔14〕金耀基：《行政吸納政治——香港的政治模式》，香港：牛津大學(xué)出版社，1997年，第27-28頁。

〔15〕Victor Nee.,“A Theory of Market Transition:From Redistribution to Markets in State Socialism”, American Sociological Review,Vol.54,1989,pp.663-681.

〔16〕劉小泉、朱德米：《協(xié)作治理：復(fù)雜公共問題治理新模式》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。

〔17〕馬俊毅：《論族際政治文明與我國民族區(qū)域自治制度的政治優(yōu)勢(shì)》，《蘭州學(xué)刊》2015年第4期。

〔18〕馬俊毅：《論新時(shí)代民族事務(wù)治理中共同體的構(gòu)建——以多民族國家民族精神共同體為理念》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。