汪玉光

（臺(tái)前縣編辦，河南臺(tái)前457600）

一、縣級(jí)政府法律顧問制度概述

（一） 政府法律顧問制度的內(nèi)涵及功能

“法律顧問”這一概念在學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一的定義，但有廣義和狹義兩個(gè)大的分類。從廣義上來說，法律顧問是具有法律專業(yè)知識(shí)，接受公民、法人或其他組織的聘請(qǐng)為其提供法律服務(wù)的人員，以及法人或其他組織內(nèi)部設(shè)置的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)中的人員；從狹義上來說，法律顧問是指接受公民、法人或其他組織的聘請(qǐng)為其提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)律師。本文認(rèn)為政府法律顧問是指具有法律專業(yè)知識(shí)，接受政府聘請(qǐng)，為政府部門提供法律服務(wù)的自然人?？h級(jí)政府法律顧問制度則是在縣級(jí)政府這一平臺(tái)上，設(shè)立的政府法律顧問制度，它的規(guī)范運(yùn)行和實(shí)施，可以使這些受聘于政府的具有法律專業(yè)知識(shí)的自然人協(xié)助政府依法制定政策，做出決策，規(guī)范行政行為。

我國正處于社會(huì)高速發(fā)展變革的時(shí)期，行政爭(zhēng)議與以往相比數(shù)量劇增，行政行為所涉及的相關(guān)法律關(guān)系也較為復(fù)雜，政府法律顧問制度應(yīng)運(yùn)而生?？h級(jí)政府法律顧問制度既有其必要性，也有其可行性。縣級(jí)政府要更好地解決具體行政行為產(chǎn)生的糾紛，處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)，更好地規(guī)范自身行政行為，保障政府執(zhí)政過程中自身和公民的權(quán)利和權(quán)益，就需要建立和運(yùn)行政府法律顧問制度，并不斷對(duì)該制度進(jìn)行強(qiáng)化和完善。縣級(jí)政府處于我國政府體系的下層，和其他層級(jí)的政府法律顧問制度相比，縣級(jí)政府法律顧問制度由于其實(shí)施土壤環(huán)境的不同，面臨著更多的困難和挑戰(zhàn)。盡管有的縣級(jí)政府有較好的法制意識(shí)和法律環(huán)境，但是更多的地區(qū)還是按照之前的習(xí)慣來行事，因此，建立縣級(jí)政府法律顧問制度不僅可以推進(jìn)我國政府依法執(zhí)政，而且還可以增強(qiáng)公民對(duì)國家的認(rèn)同感。

（二）我國政府法律顧問制度的歷史沿革

我國最早設(shè)立政府法律顧問是在上世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)我國正處于改革開放初期，工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，商品經(jīng)濟(jì)逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。由于社會(huì)環(huán)境的改變，我國政府在處理各種事務(wù)的時(shí)候也涉及很多法律問題，僅僅靠政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員無法滿足工作要求。

2002年，司法部發(fā)布了《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，2004年國務(wù)院出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。我國政府法律顧問制度的建設(shè)從此又多了一份政策支持，也得到了快速推進(jìn)和發(fā)展。在這一時(shí)期，全國各地涌現(xiàn)出了“揚(yáng)州模式”“廣州模式”“廈門模式”等多種不同的模式，探索出適應(yīng)各地發(fā)展的不同制度。

黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該文件指出：“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！秉h的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出：“積極推進(jìn)政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！卑凑拯h的十八屆三中、四中全會(huì)的指導(dǎo)，我國各省市在2014年底前相繼開展了政府法律顧問制度的建設(shè)工作。

2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，該意見明確提出：“2017年底前，中央和國家機(jī)關(guān)各部委，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，國有企業(yè)深入推進(jìn)法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系?！蓖曛修k、國辦共同印發(fā)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，其中第五條規(guī)定：“嚴(yán)格依法依規(guī)決策，落實(shí)黨委法律顧問制度、公職律師制度，加強(qiáng)對(duì)黨委文件、重大決策的合法合規(guī)性審查?！?/p>

（三） 我國政府法律顧問的現(xiàn)狀

截至目前，省、市兩級(jí)布局的政府法律顧問體系網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初具規(guī)模，但在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)尚有缺陷。各地開始實(shí)施的縣級(jí)政府法律顧問制度，但是在制度的創(chuàng)新性和實(shí)用性上也存在著不小的差距。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)在縣級(jí)政府法律顧問制度的實(shí)施上已經(jīng)比較成熟，但也存在部分問題。在一些經(jīng)濟(jì)較為落后、法治思維較弱的地區(qū)，只把建立政府法律顧問制度當(dāng)作務(wù)虛的場(chǎng)面工作。一些縣區(qū)該項(xiàng)工作開展得有聲有色，但是更多縣區(qū)由于缺乏經(jīng)驗(yàn)借鑒，在工作開展的過程中暴露出了一系列的問題，沒能為推動(dòng)縣級(jí)政府依法執(zhí)政、依法行政做出更多貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前縣級(jí)政府法律顧問制度存在的問題分析

（一）聘任條件與聘任程序不規(guī)范

縣級(jí)政府法律顧問在選聘條件和選聘程序上各地并不相同。有的縣區(qū)采取直接由司法局推薦的方式選聘政府法律顧問，不對(duì)外發(fā)布公告，也沒有可以量化的標(biāo)準(zhǔn)。有的縣區(qū)制定相應(yīng)的選人用人標(biāo)準(zhǔn)，通過考試考核及政府網(wǎng)站公示進(jìn)行，通過上崗前的集中培訓(xùn)使政府法律顧問能夠更快投入到相關(guān)工作中來。還有的縣區(qū)是協(xié)商推薦和自主選擇相結(jié)合，推薦來的多是知名律師，多采用政府采購的方式進(jìn)行定向采購。

政府以采購的方式獲取法律服務(wù)，不應(yīng)違背公開、公平、公正的政府采購原則［1］。國家雖然出臺(tái)了相關(guān)文件，要求政府法律顧問要通過公開、公平、公正的方式進(jìn)行遴選，但是并沒有對(duì)選聘的具體方式和程序作出相應(yīng)的規(guī)定，不利于選出適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的政府法律顧問。甚至有一些團(tuán)體和個(gè)人為了成為政府法律顧問，找關(guān)系進(jìn)行幕后交易，使真正有才能有素質(zhì)的法律人才不能進(jìn)入政府法律顧問隊(duì)伍，不利于日后工作開展，更不能保證政府法律事務(wù)的客觀公正。選聘的政府法律顧問業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，工作責(zé)任心不強(qiáng)，或者不能很好地了解當(dāng)?shù)卣膶?shí)際情況，只是夸夸其談，一是會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)政府法律顧問制度的質(zhì)疑，認(rèn)為其中必然會(huì)存在權(quán)利尋租的空間；二是會(huì)將許多有能力且想要為政府提供服務(wù)的法律從業(yè)者拒之門外，不利于政府法律顧問制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二） 工作機(jī)制不完善

盡管國務(wù)院的有關(guān)文件對(duì)設(shè)立縣級(jí)政府法律顧問提出了要求，但是由于沒有具體工作要求，在實(shí)施過程中出現(xiàn)了一系列的問題。有些縣區(qū)到目前為止還未建立政府法律顧問機(jī)構(gòu)，其相關(guān)工作也就無法開展。有些縣區(qū)雖然設(shè)立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，但并未增設(shè)工作人員，機(jī)構(gòu)只是掛名存在，無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。還有的縣級(jí)政府法律顧問是流于形式，完全按照政府的指示進(jìn)行工作，不能夠從法律層面上理性客觀地評(píng)價(jià)政府行政行為，不能夠用法律思維對(duì)政府出臺(tái)的文件加以約束。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于法律顧問的重視程度和接納程度直接影響著法律顧問工作效果的好壞。有些政府只是應(yīng)要求出臺(tái)設(shè)立法律顧問的文件，但長(zhǎng)期不向法律顧問咨詢，法律顧問只是設(shè)立出來卻束之高閣難以發(fā)揮效用［2］。

在實(shí)際的工作中，由于缺少相應(yīng)的工作機(jī)制約束，存在著平時(shí)就當(dāng)個(gè)擺設(shè)、有了問題才想起法律顧問的情況。事后的補(bǔ)救雖然非常重要的，但是如果在項(xiàng)目開展的初期就進(jìn)行可行性論證，那么發(fā)生行政復(fù)議或者行政訴訟的數(shù)量就會(huì)少很多。政府法律顧問存在的意義并不是緊急介入、亡羊補(bǔ)牢，而是應(yīng)當(dāng)在事務(wù)開始的階段就進(jìn)行審查把關(guān)，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）工作考核導(dǎo)向作用不明顯

目前許多縣區(qū)沒有完善的政府法律顧問考核制度，或是采取不符合實(shí)際的考核方式，這將會(huì)使政府精心建立的政府法律顧問制度成為一紙空文，不能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。缺乏相應(yīng)的考核機(jī)制還會(huì)使政府法律顧問在工作中缺乏積極參與的廣度和提出建議的深度。缺乏相應(yīng)的考核機(jī)制，也會(huì)導(dǎo)致無法量化政府法律顧問的工作成果，不能夠?qū)ζ溥M(jìn)行相應(yīng)的物質(zhì)激勵(lì)和精神嘉獎(jiǎng)。長(zhǎng)期低于市場(chǎng)價(jià)格的服務(wù)也會(huì)影響政府法律顧問提供服務(wù)的積極性，使他們不愿在政府法律事務(wù)上消耗過多精力，從而形成惡性循環(huán)，使縣級(jí)政府法律顧問制度難以發(fā)揮促進(jìn)依法執(zhí)政的作用。

三、完善縣級(jí)政府法律顧問制度的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建完善的選聘機(jī)制

只有建立完善的縣級(jí)政府法律顧問遴選機(jī)制，才能夠擁有業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明的縣級(jí)政府法律顧問團(tuán)隊(duì)?？梢酝ㄟ^以下程序來進(jìn)行縣級(jí)政府法律顧問的選聘。

第一，政府法律顧問的聘用應(yīng)采取公開的形式進(jìn)行報(bào)名?？h級(jí)政府應(yīng)通過當(dāng)?shù)卣T戶網(wǎng)站、當(dāng)?shù)刂髁髅襟w報(bào)紙及地方電視臺(tái)和法律相關(guān)網(wǎng)站發(fā)布政府法律顧問的招聘公告。招聘公告應(yīng)確定政府法律顧問的聘用條件、聘用時(shí)間及不能報(bào)名的情形，應(yīng)明確報(bào)名的時(shí)間和期限、報(bào)名所需材料和報(bào)名地點(diǎn)、考試時(shí)間及類型，以及成績(jī)和排名的計(jì)算方式方法。第二，對(duì)已經(jīng)報(bào)名的法律從業(yè)者要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審核。按照公告的要求對(duì)報(bào)名的法律從業(yè)者進(jìn)行相關(guān)資料審核，對(duì)照入選條件，確認(rèn)所有報(bào)名且符合要求的法律從業(yè)者的入選資格。對(duì)沒能通過資格審核的報(bào)名者予以告知并說明情況。第三，對(duì)通過資格審核的法律從業(yè)者進(jìn)行政治審查。第四，對(duì)通過政治審查的法律從業(yè)者進(jìn)行組織考察。由縣法制辦牽頭，邀請(qǐng)司法局、監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)同志和上級(jí)政府法律顧問團(tuán)負(fù)責(zé)人組成面試考察組，對(duì)通過政治審查的政府法律顧問候選人進(jìn)行面試并測(cè)評(píng)打分。第五，政府對(duì)通過之前步驟的法律從業(yè)者進(jìn)行研究，確定符合政府工作要求的政府法律顧問。第六，確定最終決定聘用的政府法律顧問后，在政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行公示。為體現(xiàn)選聘人才的公平性，選聘結(jié)束后在政府門戶網(wǎng)站對(duì)擬入選的政府法律顧問名單進(jìn)行為期一周的公示，征求社會(huì)各界的意見。在公示期結(jié)束以后，由法制辦組織與入選的政府法律顧問簽訂合同、頒發(fā)聘書，確定服務(wù)方式，落實(shí)提供的報(bào)酬。

法律顧問的聘任期為一年，可以連續(xù)聘任?？h級(jí)政府也可以根據(jù)其實(shí)際工作的考核情況決定解聘。

（二）建立合理的工作運(yùn)行機(jī)制

縣級(jí)政府法律顧問在參與政府管理時(shí)應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其日常工作安排，可之前部分縣區(qū)在法制辦下設(shè)政府法律顧問室來承擔(dān)此項(xiàng)工作。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議確定了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，不再保留國務(wù)院法制辦公室，而將其所屬職責(zé)并入重新組建的中華人民共和國司法部。縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革預(yù)計(jì)于2019年3月完成。機(jī)構(gòu)改革后縣級(jí)政府下轄司法局可以向編制部門提交申請(qǐng)，組建法律顧問室。法律顧問室應(yīng)當(dāng)由專人負(fù)責(zé)，管理相應(yīng)的與法律顧問接洽的事務(wù)。法律顧問在進(jìn)行工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門進(jìn)行授權(quán)，提出具體的法律意見，并由法律顧問室報(bào)給政府用來決策。當(dāng)縣級(jí)政府的決策需要進(jìn)行法律論證時(shí)，法律顧問需要出具評(píng)估意見書，并且在意見書上簽字。在進(jìn)行多部門的配合時(shí)，政府也應(yīng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)助。

除此之外，還應(yīng)對(duì)政府法律顧問實(shí)施一定的免責(zé)制度。有些政府法律顧問提出意見之后可能會(huì)引起政府行政長(zhǎng)官的反感，甚至想要追究其責(zé)任。而為了讓政府法律顧問更好地進(jìn)行服務(wù)，使其觀點(diǎn)都忠實(shí)于法律，保障其合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)給予其特別的保護(hù)。從另一方面來說，對(duì)政府法律顧問的保護(hù)也是對(duì)公共權(quán)益和司法氛圍的保護(hù)。

（三）建立完善的考核機(jī)制

根據(jù)中央機(jī)構(gòu)改革精神，本輪機(jī)構(gòu)改革后，法制辦的職能將調(diào)整到司法部門。司法局應(yīng)當(dāng)將政府法律顧問制度建設(shè)工作納入依法行政考核范圍，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和工作檔案，加強(qiáng)檢查指導(dǎo)，推進(jìn)政府決策法制化。政府法律顧問室應(yīng)在每年年底組織統(tǒng)一考核，對(duì)本年度任期內(nèi)的政府法律顧問的相關(guān)工作進(jìn)行考核。對(duì)政府法律顧問制度的日常工作進(jìn)行評(píng)分，根據(jù)其本人的工作情況和表現(xiàn)，結(jié)合所服務(wù)部門的意見予以評(píng)定。建立有效的激勵(lì)和懲戒機(jī)制，是提高法律顧問工作積極性的有效手段［3］。司法局可以根據(jù)考核結(jié)果決定對(duì)縣級(jí)政府法律顧問進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。如果考核成績(jī)較好，就對(duì)其繼續(xù)選聘，成績(jī)格外優(yōu)異者，還應(yīng)當(dāng)給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)；如果考核結(jié)果顯示該法律顧問不能勝任目前工作，則對(duì)其進(jìn)行工作領(lǐng)域的調(diào)整或者解聘，尋找合適的人選進(jìn)行替代。