吳翔

（四川省社會科學(xué)院，四川成都 610071）

黨的十九大報告指出，要“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”。那么，究竟何為編制？如何在編制管理領(lǐng)域落實黨的十九大精神，深化編制管理改革，從而達(dá)到有效利用編制資源的目的，形成科學(xué)合理的管理體制？本文擬對此問題加以闡述。

一、編制與編制管理

在古代，編制通常稱為官制，即是對朝廷官員進(jìn)行職位設(shè)置、選拔、錄用、考核任命的一系列制度的統(tǒng)稱。從詞源學(xué)意義上來看，清末前，編、制均是單獨的詞，沒有連在一起使用，沒有形成編制這個詞?！墩f文解字》的解釋是：編指用線穿好進(jìn)行排列的竹簡；制，指裁剪，作名詞指規(guī)章、制度、式樣、規(guī)模等。編和制連用組成編制一詞是清末學(xué)習(xí)西方國家官員職位設(shè)置管理制度的結(jié)果。清朝末年，清政府為預(yù)備立憲，派鎮(zhèn)國公載澤和端方、徐世昌等大臣考察日本、英國、美國等14個國家，學(xué)習(xí)其先進(jìn)的管理方法和官員職位設(shè)置經(jīng)驗。1906年，根據(jù)考察的結(jié)果成立官制編制館，推出官制改革草案，于是，編制成為一個詞語，并具備官制的含義。

現(xiàn)在人們對于編制的理解，根據(jù)其所指范圍的廣狹程度不同，有以下幾種解釋。廣義的編制是指一切法定社會組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形式，及其工作人員的定員、結(jié)構(gòu)和職務(wù)配備等方面的規(guī)定。狹義的編制是指廣義編制概念中有關(guān)工作人員的規(guī)定，即等同于人員編制的概念。更狹義的編制概念則僅指工作人員的數(shù)量規(guī)定，即等同于編制員額的概念［1］。

從詞語類型的角度看，編制一詞，既可以當(dāng)動詞，也可以當(dāng)名詞。動詞的編制，是編配、制定的意思，如編制國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃、編制財政預(yù)算等；名詞的編制，指的是各種機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位的人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)［2］。在我國現(xiàn)行的《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》中則將編制當(dāng)名詞解釋，即是指機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。這也是我們通常意義上所使用的編制一詞的含義。而編制管理則是指對編制本身進(jìn)行管理的一種行政行為，即編配、制定各機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，并對其進(jìn)行限額管理，在一定程度上也包括對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)的管理。對于任何時代的國家而言，由于其所使用的人員編制都必須依附于某一類型、層級的政府組織、機(jī)構(gòu)或部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制很難完全分開，可以說，有人員編制必有機(jī)構(gòu)設(shè)置，有機(jī)構(gòu)設(shè)置必有人員編制。在一定程度上，我們可以通過機(jī)構(gòu)設(shè)置及其變遷窺探人員編制的發(fā)展變化。

二、編制管理的范式轉(zhuǎn)換——從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代

雖然中國自古就有編制管理制度，但傳統(tǒng)的編制管理僅僅將管理對象局限于官吏階層，編制或者官制如何設(shè)計、全國究竟應(yīng)設(shè)立多少官員，大多數(shù)時候，依據(jù)的是最高統(tǒng)治者的意愿，或者中央人事管理部門對最高統(tǒng)治者意愿的揣測?；实壑g的續(xù)接更換都會導(dǎo)致編制的變動，更不要說改朝換代這樣的大動作了。至于吏，一些時候，中央王朝將其納入編制管理體系，強(qiáng)化對其名額的控制和管理，大多數(shù)時候則是由各級官員自行決定聘請對象以及聘請數(shù)額，具有極大的隨意性?？v觀中國歷史上的整個前現(xiàn)代社會，編制管理的連續(xù)性、科學(xué)性缺失，法治化程度普遍偏低。此外，自隋唐以降，歷代封建王朝，通過編制將國家管理者集團(tuán)中的官與吏從社會地位、晉升階梯、收入待遇等方面截然分開，人為地制造了國家管理集團(tuán)內(nèi)部的人事矛盾，加速了王朝的衰落與滅亡。

20世紀(jì)初，統(tǒng)治者為挽救瀕臨滅亡的大清王朝，仿效西方列強(qiáng)各國改組政府機(jī)構(gòu)，啟用新型的職官設(shè)立和人事使用模式，開啟了編制管理現(xiàn)代化、法治化的進(jìn)程。中華人民共和國的成立將這一進(jìn)程大大向前推進(jìn)。改革開放以來，特別是新世紀(jì)以來，編制管理的現(xiàn)代化、法治化邁開了關(guān)鍵的步伐，相關(guān)的法律法規(guī)得以建立，編制資源調(diào)整使用的科學(xué)性、規(guī)范性和靈活性得以增強(qiáng)。但相對于現(xiàn)實社會對編制管理工作的需求而言，當(dāng)前的編制管理還存在一定的差距，由此導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)的疊床架屋和人員規(guī)模的居高不下。歷次機(jī)構(gòu)改革均以機(jī)構(gòu)和人員的精簡為其重要目標(biāo)，但機(jī)構(gòu)和人員在精簡一段時間之后又會不知不覺地膨脹開來。2013年11月1日，李克強(qiáng)同志在北京舉行的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議上指出，“現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制不是總量不夠，而是結(jié)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)編制資源沒有配置好”，這導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)的“疊床架屋，效率低下，甚至滋生腐敗，影響政府形象，也影響努力工作的公務(wù)人員的積極性，最終損害的是人民群眾利益”［3］。李克強(qiáng)同志的講話切中了目前我國編制管理的時弊，為今后一段時間的編制管理改革指明了方向。

三、深化編制管理改革的思考

（一） 注重頂層設(shè)計，推進(jìn)編制管理的法治化進(jìn)程

頂層設(shè)計決定改革的走向、指明改革的方向。在全面深化改革的時代，改革的頂層設(shè)計尤為重要。加強(qiáng)編制管理，首先應(yīng)注重對編制管理頂層制度的修訂和完善，推進(jìn)編制管理的法治化進(jìn)程。目前，對地方各級人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理進(jìn)行規(guī)范的頂層制度極不完善，僅有一部于2007年2月24日以國務(wù)院第486號令的形式頒布實施的《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》。從嚴(yán)格意義上來說，這一條例還只是具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件，是根據(jù)憲法和其他相關(guān)法律法規(guī)，如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》而制定的行政法規(guī)，而非嚴(yán)格意義上的法律。另外一部關(guān)于編制管理的頂層制度文件是1997年8月3日頒布的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，其作用和規(guī)范的對象為中央人民政府的行政機(jī)構(gòu)和人員編制。上述的兩部條例所規(guī)范的對象都僅僅界定為政府機(jī)構(gòu)，對于政府機(jī)構(gòu)之外的使用財政資金的單位和組織，如黨委系統(tǒng)、群團(tuán)組織、檢察審判機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等，對其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制至今還沒有出臺相應(yīng)的法律性文件加以規(guī)范，導(dǎo)致這些單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制得不到法律的規(guī)范和約束，其規(guī)范化程度相對較差。

法律是治國之重器，良法是善治之前提［4］。在全面依法治國的時代背景下，機(jī)構(gòu)編制法定化是深化機(jī)構(gòu)編制改革的重要保障和前提，是為了使編制管理工作做到有法可依、有法必依，同時，對于違反機(jī)構(gòu)編制管理的行為做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，必須注重頂層設(shè)計，建立和完善整個國家的編制管理法律體系，加強(qiáng)編制管理法律法規(guī)的體系化建設(shè)，發(fā)揮編制立法的引領(lǐng)和推動作用。綜觀世界各國的經(jīng)驗，控制編制的手段，無非就是財政與法律，而財政手段最終也要通過法律才能起硬約束作用。因此，加速制定管理編制的法律，是幾十年經(jīng)驗積累起來的結(jié)論［5］。同時，應(yīng)提高法律的層級性和權(quán)威性。建議在《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》這兩部行政性法規(guī)的基礎(chǔ)上，研究制定《中華人民共和國機(jī)構(gòu)編制法》，將編制管理的對象由行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)展延伸到所有由財政資金保障運轉(zhuǎn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，涵蓋所有財政供養(yǎng)人員，為所有財政供養(yǎng)人員的使用提供整體性、規(guī)范性的法治化框架。

新制定的機(jī)構(gòu)編制法要對編制種類、編制使用場景、編制審批權(quán)限、違反編制管理規(guī)定的懲戒措施等做出明確具體的規(guī)定，對各機(jī)關(guān)事業(yè)單位實際存在的編外用人的使用數(shù)量進(jìn)行明確的限定，對編外用人的崗位設(shè)置、選拔、考核、辭退等作出明確的規(guī)定，防止編外用人隨意泛濫的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時，要著力推進(jìn)編制管理法律的執(zhí)行實施，加大對編制違法行為的查處力度，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，充分發(fā)揮法律的規(guī)范作用和社會作用。

（二） 改進(jìn)具體做法，提升人員編制資源的有效利用率

從我國既有的人員編制規(guī)模和財政供養(yǎng)比來看，即使政府職能發(fā)生了擴(kuò)展，人員編制也不應(yīng)該大幅增加。同時，隨著治理技術(shù)的改進(jìn)、治理手段的升級、治理能力的提升以及治理體系的調(diào)整和完善，現(xiàn)有的人員編制管理技術(shù)、方法和手段等還有很大的改進(jìn)和提升空間。為此，應(yīng)著力推進(jìn)編制管理改革，向改革要編制，向管理要編制。要注重盤活既有的編制資源，優(yōu)化編制資源的配置，提高人崗匹配度，提升編制資源的使用效益，切實降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位有效運轉(zhuǎn)的人力成本。從我國編制管理工作的長期經(jīng)驗來看，不改革，不真正推進(jìn)改革，各級機(jī)構(gòu)和部門在實際工作中總會找出各種理由向編制管理部門伸手要編制、要人員，而編制管理部門為了這些機(jī)構(gòu)和部門完成任務(wù)、推動工作的需要往往也會盡量滿足它們的擴(kuò)編需求，由此導(dǎo)致了人員編制的總體規(guī)模年年喊精簡但年年卻增長的奇怪局面。為此，應(yīng)借助正在進(jìn)行的黨和國家機(jī)構(gòu)改革以及地方機(jī)構(gòu)改革，著力推動編制管理方式方法的改革，改進(jìn)具體做法，提升人員編制的使用效率。

一是要搞好跨行政層級編制資源的動態(tài)調(diào)整。對從中央到地方不同行政層級使用的編制資源適時調(diào)節(jié)和配置，而非一定保持編制數(shù)額長期不變動。結(jié)合正在深化推進(jìn)的“放管服”改革，隨著政府部門的事權(quán)重心向縣鄉(xiāng)基層下移，編制資源的使用重心也應(yīng)相應(yīng)地下移，使得編制隨著事權(quán)走，避免由于事權(quán)下沉導(dǎo)致基層政府人力資源緊張，出現(xiàn)無人干事的局面。

二是在同一行政層級搞好編制資源的動態(tài)調(diào)整。編制資源的調(diào)整應(yīng)和機(jī)構(gòu)改革相一致、同步調(diào)，要加強(qiáng)職能擴(kuò)充、事權(quán)增加部門的編制配備，減少職能弱化、事權(quán)萎縮部門的編制配備。隨著政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織的不斷成長以及市場在資源配置中起決定性作用，一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職能已經(jīng)嚴(yán)重萎縮，甚至已無職可履，這類機(jī)構(gòu)在正在推進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革中面臨著被撤并的命運，相應(yīng)地，隨著機(jī)構(gòu)的撤并，其編制資源應(yīng)被收回重新分配。

三是注重對編制資源的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在嚴(yán)控編制總量的前提下，結(jié)合正在推行的公務(wù)員分類改革，應(yīng)對行政編制資源進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，適當(dāng)減少綜合性崗位編制，合理增加專業(yè)技術(shù)崗位的編制。結(jié)合正在推進(jìn)的事業(yè)單位分類改革，應(yīng)對事業(yè)編制資源進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，嚴(yán)格界定參公編制，充分保障行政執(zhí)法類崗位的人員編制，保障公益一類事業(yè)單位的人員編制，收縮公益二類事業(yè)單位的編制資源，推動生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位撤并和轉(zhuǎn)企改制，逐步取消這類單位的編制配備。

四是探索建立不同編制資源之間的流動機(jī)制，統(tǒng)籌使用各類編制資源。在實際的編制使用中，事業(yè)編制歷來都是行政編制的有效補(bǔ)充，混編混崗現(xiàn)象相當(dāng)普遍，特別是在基層政府的實際運作中，事業(yè)編制是行政編制不可或缺的補(bǔ)充，許多縣、鄉(xiāng)政府都存在編制混用的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府由于行政編制的嚴(yán)重短缺，混編混崗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重?；炀幓鞃忞m然違背現(xiàn)行的編制管理制度，但在實際的運作中卻促進(jìn)了基層政府績效的提升、各項工作任務(wù)的順利展開與完成，編制混用并沒有造成不良的社會影響。為此，建議在編制管理工作中，尊重和承認(rèn)編制混用的現(xiàn)實，從制度設(shè)計上允許混編混崗現(xiàn)象的存在，同時，應(yīng)變革相關(guān)的管理制度，掃清體制機(jī)制障礙，給不同類型的編制人員同樣身份地位、職位晉升空間和行使崗位所賦予的行政性權(quán)力的資格。

五是將編外人員的管理納入編制管理的日常工作之中。水至清則無魚，人至察則無徒。有編制管理，就有擁有編制的編內(nèi)人員，也必然會出現(xiàn)沒有編制的編外人員，古今中外皆然。就編制管理與編外用人的關(guān)系而言，編制管理的目的不是消滅編外用人，而是加強(qiáng)對編外用人的管理，使得編外用人能夠科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。為此，應(yīng)明確指定各級編制管理辦公室為其行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用人的管理機(jī)構(gòu)，將編外用人納入各級行政區(qū)域內(nèi)黨政群機(jī)構(gòu)人員使用情況的統(tǒng)籌考慮之中?？稍谠诰幹乒芾聿块T內(nèi)設(shè)立一個編外用人管理辦公室，專門負(fù)責(zé)此項工作。同時，建立編外用人與財政經(jīng)費掛鉤制度，將用人指標(biāo)是否經(jīng)過編外用人管理辦公室審核作為前置條件，只有經(jīng)過這一機(jī)構(gòu)審核的編外用人指標(biāo)，才對其人頭經(jīng)費和工作經(jīng)費等予以財政保障。