李豫生 朱紅兵 張?zhí)扃?/p>

為了進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革，推進(jìn)事業(yè)單位的社會化進(jìn)程，實現(xiàn)事業(yè)單位決策科學(xué)化、民主化，加強對事業(yè)單位的監(jiān)督管理，滿足社會公眾日益增長的公共服務(wù)需求，根據(jù)黨中央、國務(wù)院和省委、省政府以及省編委關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革和建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的文件精神，河南省鶴壁市積極探索穩(wěn)步推進(jìn)建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作，取得了一定的成效。同時，在5年來的工作實踐中，對此項工作形成了一些基本的認(rèn)識。

一、積極開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作

（一） 基本情況。2012年河南省編辦印發(fā)了《關(guān)于開展公益性事業(yè)單位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作的意見》，要求各省轄市在已登記事業(yè)單位法人的公益性事業(yè)單位中建立試點。鶴壁市于2012年建立第一批試點單位2家：鶴壁市第一中學(xué)、鶴壁市第四中學(xué)。2014年，進(jìn)一步擴大試點范圍，結(jié)合縣級公立醫(yī)院綜合改革試點工作，在兩縣各選取1家公立醫(yī)院作為試點，分別是?？h中醫(yī)醫(yī)院、淇縣婦幼保健院；在三個區(qū)各選取1家學(xué)校作為試點，分別是淇濱區(qū)第一中學(xué)、山城區(qū)第七小學(xué)、鶴山區(qū)中山小學(xué)。2015年，結(jié)合文化體制改革工作，積極探索在文化系統(tǒng)擴大事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點范圍，經(jīng)過不懈努力和多方協(xié)調(diào)，于2016年在鶴壁市博物館建立試點單位。目前全市試點單位共8家。

（二） 加強領(lǐng)導(dǎo)。為做好建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作，市編委及時研究成立了推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委常委、常務(wù)副市長任組長，市編辦主任（市登記局局長）、市教育局局長任副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)試點改革的組織實施工作。印發(fā)了《關(guān)于第一批開展建立健全法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作事業(yè)單位名單的通知》，出臺了《關(guān)于開展公益事業(yè)單位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作的實施意見》，明確了試點工作的意義、原則和總體要求。

（三） 周密部署。為了規(guī)范程序、明確要求、推動工作，鶴壁市編辦專門印發(fā)了《關(guān)于開展法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作程序的意見》。試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室多次召開專題會議，就試點工作步驟、工作內(nèi)容、工作分工、時間節(jié)點等問題反復(fù)進(jìn)行了協(xié)商和討論，研究確定了具體的工作推進(jìn)措施。

（四） 具體指導(dǎo)。為了及時指導(dǎo)試點單位開展工作，鶴壁市編辦制定下發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》和《關(guān)于使用〈鶴壁市建立健全法人治理結(jié)構(gòu)改革試點事業(yè)單位章程審核表〉和〈鶴壁市建立健全法人治理結(jié)構(gòu)改革試點事業(yè)單位理事情況審核表〉的通知》，使試點單位及時了解掌握具體工作目標(biāo)、細(xì)節(jié)、方法，工作起來心中有數(shù)。

（五） 改革實效。各試點單位以理事會為架構(gòu)的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)已初步建立起來，通過新的管理模式的運行，探索并積累了一些經(jīng)驗，本著事業(yè)單位運行和發(fā)展不偏離公益事業(yè)的目標(biāo)，每年定期召開4次理事會，每季度1次。另外，對重點工作及重大事項決策均不定期召開理事會研究，年初審議通過本年度工作計劃、財務(wù)計劃等，年末聽取本年度工作總結(jié)和財務(wù)報告情況。如，一中《招生工作計劃》、四中《專業(yè)技術(shù)職稱考核細(xì)則》、中招獎勵分配方案、績效工資發(fā)放方案、中層領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用等，均是通過召開理事會議，充分征求各位理事尤其是外部理事的意見研究確定的。博物館理事會第一次會議審議并通過了《信息公開制度》《年度報告制度》《理事會決策失誤追究制度》等三項制度。

二、試點單位的狀況及面臨的困難

目前，各試點單位只是建立了以理事會形式為主的法人治理結(jié)構(gòu)模式，但是受現(xiàn)有體制機制的限制和影響，實際運行起來還是十分困難，只能停留在框架上，難以真正實施。

（一） 現(xiàn)行體制機制的制約問題。一是在現(xiàn)行的干部管理體制下，理事會對管理執(zhí)行層的人事決策自主權(quán)得不到落實。二是在現(xiàn)有人事管理制度不變的情況下，受種種因素的制約，理事會在事業(yè)單位人員的升職降職、錄用辭退等方面的權(quán)力也難以真正實現(xiàn)。三是在現(xiàn)有管理體制不變，未真正實行管辦分離的情況下，主管部門對事業(yè)單位管理還比較具體，理事會決策自主權(quán)難以得到落實。四是按照《河南省事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則》的有關(guān)規(guī)定，行政負(fù)責(zé)人不能擔(dān)任理事長或副理事長，作為事業(yè)單位法定代表人的行政負(fù)責(zé)人（執(zhí)行人）在工作中只是承擔(dān)具體責(zé)任和義務(wù)，沒有決策權(quán)，這種治理架構(gòu)在現(xiàn)行體制下不利于工作的開展。

（二） 理事參與決策的積極性和科學(xué)性問題。一方面，根據(jù)章程規(guī)定，理事不得在事業(yè)單位牟取利益和報酬，但要承擔(dān)決策失誤的責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)權(quán)不一致；另一方面，大部分理事非本行業(yè)領(lǐng)域的專家，難以保證決策的科學(xué)性和專業(yè)性。

（三） 相關(guān)配套政策缺乏問題。法人治理結(jié)構(gòu)真正落到實處還需要諸多相關(guān)的配套政策，特別是事業(yè)單位改革正處于初期階段，很多政策還不明朗，在目前各項配套政策跟不上的情況下，真正按照理事會架構(gòu)開展工作面臨許多阻力和困難。

（四） 改革的推進(jìn)模式問題。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革，是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的一項重要內(nèi)容，其根本取決于國家事業(yè)單位改革的進(jìn)度。目前，中央編辦和省編辦均未出臺相關(guān)的政策和措施，沒有從頂層設(shè)計著手進(jìn)行整體規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)，如此艱巨的體制改革任務(wù)，單靠目前由下而上的推進(jìn)模式，舉步維艱。

三、從具體的工作實踐中尋找解決問題的途徑

在工作實踐中，只有通過不斷學(xué)習(xí)積累經(jīng)驗，才能找到有效地解決問題的辦法。

（一） 對新體制改革的探索與思考。試點單位中有一家醫(yī)院為突破現(xiàn)有體制機制的限制和束縛，大膽進(jìn)行探索和嘗試。2001年，該醫(yī)院在職工自愿的基礎(chǔ)上，以由股東出資置換國有資產(chǎn)的形式組建了股份合作制醫(yī)院，并經(jīng)市政府批準(zhǔn)制定了改革方案。醫(yī)院按照《中華人民共和國公司法》運營，改制后其隸屬關(guān)系不變，接受衛(wèi)生主管部門領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，服務(wù)主體不變，工作任務(wù)不變，非營利性公益事業(yè)單位性質(zhì)不變。醫(yī)院通過召開職工代表大會決定募股方式，設(shè)定原始股數(shù)量和每股的額定金額，由職工集體購買股份（政府零投入），股東出資方式為現(xiàn)金出資。股東大會每半年召開一次，由全體股東組成，是最高權(quán)力機構(gòu)。董事會為醫(yī)院常設(shè)機構(gòu)，是醫(yī)院的決策機構(gòu)，在股東會閉會期間行使最高權(quán)力。董事會由股東大會選舉產(chǎn)生，人數(shù)為7人，董事長1人，董事每屆任期三年，可連選連任。董事長由董事會過半數(shù)選舉產(chǎn)生，是本院法定代表人。醫(yī)院董事會聘任經(jīng)營班子，董事會有權(quán)決定醫(yī)院崗位設(shè)置、聘用人員及其待遇，有權(quán)決定年度職工工資和分配形式。醫(yī)院原有的在編人員，改制后人員身份、工資調(diào)整、福利待遇不變，新聘用人員實行人事代理。醫(yī)院職工列入市人事部門統(tǒng)一考核。股份制改革以來，醫(yī)院實行企業(yè)化模式管理，公益性事業(yè)單位性質(zhì)不變。醫(yī)院是獨立的法人實體，股東以其出資額為限對醫(yī)院承擔(dān)有限經(jīng)濟責(zé)任，醫(yī)院以其全部資產(chǎn)獨立承擔(dān)有限的民事責(zé)任。醫(yī)院的決策層是董事會，與法人治理結(jié)構(gòu)的理事會相似。

改革以來醫(yī)院運行較為平穩(wěn)，但仍然面臨很多困難。一是醫(yī)院承擔(dān)的衛(wèi)生服務(wù)、應(yīng)急任務(wù)等不變，但政府零投入，致使醫(yī)院面臨著巨大的經(jīng)濟壓力和生存壓力。二是改制十幾年以來股東們也就是醫(yī)院的職工們尚未分紅，醫(yī)院的營利全部用在院舍擴建和購買設(shè)備等投資上，雖然每年年底都會公布財務(wù)報告，但是職工們還是存有意見，需要極力安撫。三是引進(jìn)高層次人才較為困難。新聘用人員實行人事代理管理模式，沒有傳統(tǒng)穩(wěn)定的編制、相關(guān)福利待遇保障，而醫(yī)院經(jīng)濟壓力大，又無法提供高薪待遇，很難引進(jìn)高層次的專業(yè)技術(shù)人員，醫(yī)院的發(fā)展受到一定限制。

（二） 事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作應(yīng)在行業(yè)體制改革的大環(huán)境下共同推進(jìn)。有一家醫(yī)院是全國第一批縣級公立醫(yī)院綜合改革試點單位，在行業(yè)體制改革的推動下，為探索建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，于2012年根據(jù)省編辦的要求，在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門按照事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的模式進(jìn)行具體指導(dǎo)和規(guī)范的情況下，被確定為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點單位。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作作為實現(xiàn)醫(yī)改總體目標(biāo)的一項核心任務(wù)參與其中，市編辦是市醫(yī)療衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位之一。有了行業(yè)體制改革的基礎(chǔ)和成效，再同時推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革就有了目標(biāo)和方向，兩項改革互推互助，有利于綜合改革整體成效的實現(xiàn)。若沒有行業(yè)體制改革，單獨推行事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作是難以順利推行的。

（三） 事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作需要得到領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。學(xué)習(xí)調(diào)研的某市是河南省全面開展建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的試點市，該市建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由市委常委、常務(wù)副市長擔(dān)任，副組長由市政府辦公室副主任、市委組織部常務(wù)副部長、市委組織部副部長（兼編辦主任）擔(dān)任。該市重點推進(jìn)的一家醫(yī)院改革試點單位由市政府負(fù)責(zé)籌備并發(fā)文成立理事會，理事長由市政府副市長擔(dān)任，副理事長由市政府辦公室分管衛(wèi)生工作的副主任擔(dān)任，醫(yī)院院長、工會主席、專業(yè)技術(shù)代表和職工代表等4人為醫(yī)院內(nèi)部理事，市監(jiān)察局局長、市政府辦副主任、市委組織部副部長、市衛(wèi)計委主任及業(yè)務(wù)副主任、市財政局副局長、市人社局副局長、市審計局副局長和1名服務(wù)對象等為外部理事。該醫(yī)院的改革試點工作得到了市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持，并且是在市政府的大力指導(dǎo)和強力推動下進(jìn)行的。從這一案例可見，如果沒有市政府牽頭推進(jìn)和綜合協(xié)調(diào)，單靠機構(gòu)編制部門一家是難以承擔(dān)如此艱巨的改革重任的。