湯陰縣編辦

近年來(lái)，河南省湯陰縣堅(jiān)持以行政執(zhí)法職能“大綜合”為目標(biāo)，以行政執(zhí)法權(quán)“下沉”為抓手，探索開(kāi)展綜合行政執(zhí)法改革，較好地破解了基層行政執(zhí)法體制中存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見(jiàn)、管不著”、縣直職能部門(mén)“管得著、看不見(jiàn)”以及執(zhí)法力量頭重腳輕等問(wèn)題。

一、改革情況

2015年底，湯陰縣委、縣政府根據(jù)全面深化體制改革工作的要求，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合全縣工作實(shí)際，探索開(kāi)展了綜合行政執(zhí)法改革工作。

（一）組建執(zhí)法隊(duì)伍。全縣成立了以縣委書(shū)記為組長(zhǎng)、縣長(zhǎng)為常務(wù)副組長(zhǎng)的湯陰縣綜合行政執(zhí)法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了《湯陰縣綜合行政執(zhí)法改革實(shí)施方案（試行）的通知》，從縣教體局、國(guó)土資源局、環(huán)保局、文廣新局、衛(wèi)計(jì)委、安監(jiān)局、行政執(zhí)法局、食藥局等9個(gè)部門(mén)下沉執(zhí)法人員，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)兼任大隊(duì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)日常工作。

（二）明確職責(zé)劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)日常工作隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，縣行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。縣直行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人員下沉，其原有的管理、執(zhí)法職能不變，執(zhí)法責(zé)任不減，不得以執(zhí)法人員下沉為由放松履行法定職責(zé)。行政執(zhí)法人員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)為縣直行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員到執(zhí)法一線工作，權(quán)力職責(zé)仍歸屬原行政機(jī)關(guān)。違法行為依照法定程序查處，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)范圍的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義進(jìn)行處理；屬于委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法范圍的，以委托機(jī)關(guān)的名義處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體承辦；屬于縣直行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，由該縣直執(zhí)法機(jī)關(guān)派駐的行政執(zhí)法人員及時(shí)調(diào)查核實(shí)、立案查處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)在案件辦理過(guò)程中協(xié)調(diào)配合。

（三）強(qiáng)化保障措施。一是人員保障。9個(gè)縣直局（委）在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少下沉2名行政執(zhí)法人員，部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可根據(jù)行業(yè)重點(diǎn)和區(qū)域重點(diǎn)，向重點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉2名以上人員，全縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣直局（委）共計(jì)下沉行政執(zhí)法人員266人。

二是機(jī)制保障。2016年10月，經(jīng)縣委、縣政府研究決定，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善落實(shí)綜合行政執(zhí)法改革獎(jiǎng)懲機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)日常管理、年度考核、組織推薦、工作津貼、責(zé)任追究作了具體規(guī)定，進(jìn)一步完善了下沉行政執(zhí)法人員管理、考核機(jī)制。

三是裝備保障。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為下沉行政執(zhí)法人員配備了執(zhí)法設(shè)備，并提供了辦公場(chǎng)所，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)配備執(zhí)法車(chē)一輛。

（四）嚴(yán)格責(zé)任追究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)對(duì)屬于職權(quán)范圍內(nèi)及委托執(zhí)法范圍的違法行為，未依法處罰、處理以及漏報(bào)、瞞報(bào)的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，給予通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)比先進(jìn)資格等處理；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

縣直局（委）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法人員為所駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)領(lǐng)域行政執(zhí)法直接責(zé)任人。行政執(zhí)法人員不履行行政執(zhí)法職責(zé)、違反法定程序、在執(zhí)法過(guò)程中有不文明行為或其他違法失職行為的，視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育、離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消行政執(zhí)法資格等處理或者依法給予其他處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任并對(duì)縣直局（委）直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、取得的成效

湯陰縣在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革中，通過(guò)不斷的探索取得了初步成效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）執(zhí)法力量明顯增強(qiáng)。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式多以職能部門(mén)單獨(dú)執(zhí)法為主，力量小、人員少、效果差，已不能適應(yīng)基層工作需要。因此，湯陰縣重點(diǎn)選擇了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相關(guān)、與群眾聯(lián)系密切的國(guó)土、工商質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、環(huán)保等9個(gè)縣直單位，將涉及行政執(zhí)法的1559項(xiàng)權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，抽調(diào)266名執(zhí)法人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，同時(shí)按照1∶1的比例由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)配置相應(yīng)的執(zhí)法人員，真正實(shí)現(xiàn)了“人隨事走”“權(quán)隨責(zé)走”，持續(xù)增強(qiáng)基層執(zhí)法巡查和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題在一線發(fā)現(xiàn)、在一線解決，以保持對(duì)違法行為的高壓態(tài)勢(shì)。

（二）依法行政水平持續(xù)提升。改變過(guò)去單一的職能部門(mén)執(zhí)法方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)限和力量整合到一起，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)任大隊(duì)長(zhǎng)，統(tǒng)籌組織、直接介入，所有行政執(zhí)法權(quán)限納入同一執(zhí)法隊(duì)伍中體現(xiàn)、行使，按照“責(zé)隨權(quán)走，事隨人走”原則，每2名執(zhí)法隊(duì)員代表相應(yīng)縣直局（委）行使執(zhí)法權(quán)限，具備了對(duì)違法占地、違法建筑、食品安全、安全生產(chǎn)、文化執(zhí)法、工商質(zhì)監(jiān)等領(lǐng)域的巡查監(jiān)督、執(zhí)法查處的執(zhí)法職責(zé)，由原來(lái)的“串聯(lián)”變直接“并聯(lián)”，協(xié)助執(zhí)法主體單位行使職權(quán)，建立“一專多能”的執(zhí)法管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法由“多頭執(zhí)法”向“職責(zé)明晰”轉(zhuǎn)變，矛盾問(wèn)題由“上交處理”向“基層解決”轉(zhuǎn)變。

（三）執(zhí)法責(zé)任更加明確。過(guò)去在個(gè)別縣直單位執(zhí)法人員心目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)其執(zhí)法責(zé)任的考核失之于寬、失之于松，缺乏有效的管理和制約。為了徹底治愈這一“痼疾”，將派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的執(zhí)法人員全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)縣直職能部門(mén)執(zhí)法人員到崗、到位、到職情況，對(duì)其進(jìn)行綜合考核?？己私Y(jié)果作為年度評(píng)優(yōu)評(píng)先、優(yōu)秀干部推薦等的主要依據(jù)，直接考核、直接推薦、直接問(wèn)責(zé)；同時(shí)建立了違法行為存量工作臺(tái)賬，將執(zhí)法人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作津貼一體納入考核，每月300元的工作津貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)個(gè)人工作情況予以發(fā)放，執(zhí)法人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)間視為基層工作經(jīng)歷，初步建立了執(zhí)法、督導(dǎo)、考核為一體的行政執(zhí)法新體系，進(jìn)一步壓實(shí)了工作責(zé)任，調(diào)動(dòng)了工作的主動(dòng)性和積極性。

（四）執(zhí)法效能持續(xù)提升。建立健全了“周匯報(bào)、月通報(bào)、季排名”工作制度。由縣委縣政府兩辦督查室、縣紀(jì)委、法制辦等部門(mén)組成10個(gè)執(zhí)法效能督查組，每組由2名科級(jí)干部帶隊(duì)，每個(gè)工作日聽(tīng)取執(zhí)法工作匯報(bào)，每月實(shí)行執(zhí)法督導(dǎo)，每季度在《新湯陰》、縣電視臺(tái)等媒體上公布單位排名，對(duì)工作不到位、責(zé)任不落實(shí)、措施不具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣直單位）及相關(guān)責(zé)任人根據(jù)情況直接問(wèn)責(zé)。前不久，已對(duì)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了約談，對(duì)5名責(zé)任人予以黨政紀(jì)處分，有力推動(dòng)了執(zhí)法效能持續(xù)提升。

隨著綜合行政執(zhí)法工作的扎實(shí)推進(jìn)，湯陰縣基本建立了監(jiān)管有效、管理規(guī)范、保障有力的行政執(zhí)法管理體制和運(yùn)行機(jī)制，改革效果初步顯現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量明顯增強(qiáng)，依法行政水平顯著提高，執(zhí)法守法社會(huì)氛圍快速形成。截至目前，已對(duì)違章建設(shè)、食品安全、環(huán)境保護(hù)等9個(gè)領(lǐng)域違法行為存量進(jìn)行了排查、梳理，建立工作臺(tái)賬，通過(guò)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)集中執(zhí)法，共完成了487起違法行為整改，拆除違建面積4.3萬(wàn)余平方米。

三、存在的問(wèn)題

一是行政執(zhí)法人員管理體制還不夠順暢。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，以行政執(zhí)法權(quán)“下沉”實(shí)現(xiàn)職權(quán)下沉、執(zhí)法力量下沉以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體考核，暫時(shí)取得了執(zhí)法權(quán)力實(shí)際“下放”的效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于相關(guān)人員的編制還在縣直職能部門(mén)，雖然解決了“人隨事走”的問(wèn)題，但并未解決“編隨人走”的問(wèn)題。

二是行政執(zhí)法權(quán)下沉的針對(duì)性還不夠強(qiáng)。盡管將國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)下沉到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是因還處于初步探索、初期試驗(yàn)等階段，部分下沉職能部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)生活聯(lián)系的緊密性不高，參與度不強(qiáng)，無(wú)法有效整合執(zhí)法資源；個(gè)別行政執(zhí)法權(quán)專業(yè)性較強(qiáng)，執(zhí)法活動(dòng)缺乏技術(shù)人員、設(shè)備支持，影響綜合行政執(zhí)法改革的整體效果。

三是行政執(zhí)法力量的配置還不夠合理。從初期來(lái)看，為了迅速在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪開(kāi)行政執(zhí)法改革，單純地按照1∶1的比例配備縣直職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員還有不到位的地方。如韓莊、城關(guān)、宜溝等鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法滿足高強(qiáng)度、高頻次執(zhí)法工作需求，而部分地理位置偏遠(yuǎn)且欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因違法行為存量較少，一定程度上存在執(zhí)法力量過(guò)剩、執(zhí)法資源配置不均衡等問(wèn)題。

四、對(duì)策建議

一是支持地方設(shè)置綜合行政執(zhí)法部門(mén)派出機(jī)構(gòu)。以推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移、相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)、整合規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內(nèi)容，根據(jù)執(zhí)法任務(wù)劃分執(zhí)法區(qū)域，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)法有力、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制和運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)提高政府治理能力和社會(huì)管理水平。

二是成立綜合行政執(zhí)法局，擴(kuò)大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域。堅(jiān)持改革于法有據(jù)的基本原則，在現(xiàn)有城市管理執(zhí)法局的基礎(chǔ)上成立綜合行政執(zhí)法局，通過(guò)劃轉(zhuǎn)行政處罰職權(quán)的方式，將與群眾聯(lián)系密切的縣直局委的行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查職能交由綜合行政執(zhí)法局集中行使；在相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展延伸，下派執(zhí)法中隊(duì)和人員，最終實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管全部”的綜合執(zhí)法管理模式。

三是進(jìn)一步充實(shí)執(zhí)法人員隊(duì)伍。根據(jù)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，在行政執(zhí)法局組建綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)量下派相應(yīng)的執(zhí)法中隊(duì)及人員。同時(shí)按照“編隨人走、人隨事走”的原則，相關(guān)縣直局委要做到職責(zé)調(diào)整與編制劃轉(zhuǎn)同步實(shí)施，隊(duì)伍設(shè)立與人員移交同步操作，確保行政執(zhí)法人員編制重點(diǎn)用于執(zhí)法一線。