◎陳 朋 （江蘇省社會科學院廉政與治理研究中心，江蘇南京210004）

權力是伴隨國家出現(xiàn)而產生的必然存在物。用來描述政治主體之間相互影響、相互作用的政治權力，則是指“某一政治主體依靠一定的政治力量和資源，為實現(xiàn)某種利益或原則而在實際政治過程中體現(xiàn)出的對一定政治客體的制約能力”［1］。由此可見，權力是一種影響力、控制力和支配力。但是，權力亦具有擴張性和自利性。帶有自利性的權力，在缺乏外界有效監(jiān)督制約的情況下，便容易滋生腐敗。這在古今中外，概莫能外。所以，法國著名法學家孟德斯鳩早就警醒人們：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”［2］66既然權力具有腐敗的潛在可能，就需要對其進行監(jiān)督制約，否則它就會侵蝕對其授權者的利益。正因為如此，黨的十九大報告提出：“構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制?！保?］37

然而，對權力的監(jiān)督制約并不是一件簡單的事情。因為，“當我們通過思維來考察自然界或人類歷史或我們自己的精神活動的時候，首先呈現(xiàn)在我們眼前的，是一幅由種種聯(lián)系和相互作用無窮盡地交織起來的畫面”［4］。恩格斯早在170多年前就向人們描述事物之間的復雜關聯(lián)。對權力的監(jiān)督制約亦是如此。它必須置放在一定環(huán)境中才能得到闡釋和實踐。這個環(huán)境就是政治生態(tài)。因此，當前在討論權力監(jiān)督制約議題時，必須重視政治生態(tài)，探尋其政治生態(tài)規(guī)律。

一、問題的提出：權力必須接受監(jiān)督制約及其對政治生態(tài)的依賴性

權力，從本質意義上講，是人類社會正常運轉的指揮和管理能力。盡管人們在日常生活中看不到它的實際面貌，但是每時每刻都會感受到它的客觀存在。只不過，自國家產生以后，它變得更加明顯。正因為如此，政治學者將其視為政治活動和政治學研究的核心概念，并從不同視角做出解說。比如，克特·W.巴克將其定義為“在個人或集團的雙方或多方之間發(fā)生利益沖突或價值沖突的形勢下執(zhí)行強制性的控制”［5］。相對于巴克從控制力的角度來界定權力，羅伯特·達爾將權力視為一種影響力，它“是一個或更多行動者的需要、愿望、傾向或意圖影響另一個或其他更多行動者的行動或行動傾向”［6］。但是，更為國內外研究者所接受的是“能力說”，如托馬斯·戴伊認為：“權力不過是擔任某種職務的人在作決定時所具有的能力或潛力?！保?］對于這種觀點，國內的李景鵬、陳振明、林尚立、張明軍等政治學研究者大多予以贊同。盡管他們的具體界定略有差異，但總體上都傾向認為，權力是政治主體通過一定方式支配或制約政治客體的一種能力和作用力。

無論是作為影響力還是控制力，抑或是能力，都不排除權力具有自身特有的屬性。對于權力的特性，人們進行不同層面的區(qū)分和檢視。其中，最為顯見的是權力具有擴張性、自利性以及因此而來的腐蝕性。作為一種支配他人服從自己意志的影響力、控制力，權力內在地預設自利的欲望。伴隨自利欲望而來的就是，權力總是試圖擴充自己的界限和范圍，讓自己無限膨脹。正所謂“越是有權力就越是拼命想取得權力；正是因為他已經有了很多，所以要求一切”［8］。因而，當它沒有受到控制時，便會展現(xiàn)出自由流動、無比高漲的能量，最終不可避免地具有侵犯性、破壞性。由此可見，權力的這種侵犯性是權力的自利性和擴張性在空間結構上的表現(xiàn)，它引誘權力最大限度地為自我利益服務。權力的異化也就因此而生。

異化的權力必然會對權力的“委托—授受”關系構成沖擊性的負面影響。從本源意義上講，權力由人民所有，但是進入近現(xiàn)代社會以后，隨著社會分工的不斷擴大，特別是國家規(guī)模、人口數(shù)量的不斷增大和社會結構的日趨復雜，讓所有社會成員直接參與公共事務治理顯然是不可能的，不具有可操作性。為此，一部分人便通過委托的方式把權力交由另一部分人，由其代替自己行使權力。于是，也就出現(xiàn)權力在“所有”與“行使”結構上的二元分離。從理論意義上講，接受委托的權力行使者應該按照授予方的意愿來行使權力，但是在實際生活中，由于時空環(huán)境的限制特別是信息不對稱情況的客觀存在，“權力的行使，常常以無情的不可忍受的約束為標志，在它自由統(tǒng)治的地方，它易于造成緊張、摩擦和沖突”［9］。這一切最終都指向一個問題：必須對權力實施監(jiān)督制約，否則它如同一匹脫韁的野馬產生無比巨大的潛在危險。然而，對權力的監(jiān)督制約是一個復雜的系統(tǒng)工程。以往的探討大多集中在權力結構內部。這種路徑遵循結構—功能主義分析范式，有其合理性，但隨著現(xiàn)代政治的日漸發(fā)展，人們逐漸認識到，就權力論權力監(jiān)督制約的邏輯思路并不能完全有效解決問題。實際上，在任何事物的存在發(fā)展都對外在環(huán)境有較強倚重的情況下，討論權力的監(jiān)督制約必須將政治生態(tài)納為重要的考量因素。

之所以在討論權力監(jiān)督制約時強調政治生態(tài)的影響，主要是因為權力結構及其行使方式都是嵌入在一定關系模式和特定環(huán)境中的。早在幾百年前，政治學鼻祖亞里士多德在其《政治學》中，論述政體之選擇時提出的“何者為最優(yōu)良的政體？最良好的政體不是一般現(xiàn)成城邦所可實現(xiàn)的，優(yōu)良的立法家和真實的政治家，必須注意到本邦現(xiàn)實條件而尋求同它相適應的最良好政體”［10］的問題，所蘊含的就是政治生態(tài)對政體選擇的深層影響。馬克思主義政治學對政治生態(tài)與權力結構、政治行為之間關系的研究更為重視。在馬克思主義經典作家看來，任何一種政治行為、權力結構都不是憑空產生的，而是浸潤這個國家的歷史傳統(tǒng)、政治文化及風土人情等生態(tài)要素。因此，要想實現(xiàn)政治權力結構及其行為方式的優(yōu)化，就必須改善其政治生態(tài)。

何謂政治生態(tài)？從詞源學上看，政治生態(tài)一詞源于生物學領域的“生態(tài)學”概念。隨著現(xiàn)代政治生活的不斷發(fā)展，生態(tài)學的概念逐漸為政治學等學科的研究者所借用，用來分析政治現(xiàn)象和政治行為。它主張用系統(tǒng)、聯(lián)系的觀點而不是孤立、片面的觀點來分析政治系統(tǒng)內部各要素之間，以及政治系統(tǒng)與其外在環(huán)境之間錯綜復雜而又影響深遠的關系。由此可見，政治生態(tài)實際上是強調兩種關系形態(tài)及其建構：一方面，是指政治系統(tǒng)內部的關系狀態(tài)，比如政治行為與政治制度、政治文化、權力結構等要素之間的總體關系及其平衡狀態(tài)；另一方面，是指政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境的關系狀態(tài)，比如，整個政治系統(tǒng)與社會結構、經濟發(fā)展水平、自然環(huán)境等諸多外在因素的關系狀態(tài)。戴維·伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》中所強調的“政治系統(tǒng)離不開環(huán)境的影響，它作為一個有機體又成為環(huán)境的一個組成部分”［11］，主要就是指這個層面的含義。這就啟示人們：在討論權力的監(jiān)督制約問題時，必須充分考量政治生態(tài)及其現(xiàn)實影響。從一定意義上講，這就是黨的十九大報告明確提出“營造風清氣正的良好政治生態(tài)”［3］62的主要原因。

縱觀古今中外的政治生活可以清晰地看到，在權力監(jiān)督制約與政治生態(tài)之間存在二元耦合的關系形態(tài)。一方面，政治生態(tài)給權力監(jiān)督制約提供一個動態(tài)平衡和有力支撐的生態(tài)系統(tǒng)，能以內部要素的相互耦合及外部因素的支撐配合乃至影響倒逼的方式，促使權力主動接受監(jiān)督；另一方面，有效的監(jiān)督制約能讓權力沿著科學規(guī)范的軌道運轉，進而減少破壞政治生態(tài)的可能?？偠灾?，良好的政治生態(tài)能通過明確政治規(guī)范、引導權力有序運行，能給權力監(jiān)督制約創(chuàng)造良好的支撐條件；相反，惡化的政治生態(tài)只會讓權力運行變得更加紊亂，自然也就不可能為其監(jiān)督制約提供支撐。因此，在討論權力監(jiān)督制約問題時，理應重視其政治生態(tài)規(guī)律。

二、權力監(jiān)督制約的生態(tài)定位規(guī)律

如前所述，政治生態(tài)的一個重要方面是強調政治系統(tǒng)內部各要素之間的邏輯關聯(lián)及相互影響。深入分析會發(fā)現(xiàn)，這些內部要素所蘊含的實際上是政治行為、權力結構必須堅守的基本原則。具體到權力的監(jiān)督與制約，這就是其生態(tài)定位問題。總體上看，這體現(xiàn)在三個方面。

（一）堅持和加強改善中國共產黨的領導

在中國，中國共產黨是長期執(zhí)政的執(zhí)政黨。其領導和執(zhí)政地位，不是自封的，而是歷史和人民的選擇。歷史和實踐一再證明：“在當代中國，沒有大于中國共產黨的政治力量或其他什么力量。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量，各個領域、各個方面都必須堅定自覺堅持黨的領導。”［12］102進入新時代，面對錯綜復雜的國內外形勢尤其是西方敵對勢力對中國采取的一些非理性行為，習近平多次強調：“堅持黨的領導，是黨和國家的根本所在、命脈所系，是全國各族人民的利益所在、幸福所系。”［12］102這說明，在中國政治運行的基本邏輯是，中國共產黨的領導是最大的政治生態(tài)。喪失這個生態(tài)要素，權力結構會發(fā)生顛覆性改變。因此，當人們討論權力監(jiān)督制約時，必須牢牢把握這一點，充分認識其出發(fā)點是堅持和維護中國共產黨的領導，而不能像西方國家那樣搞權力攻訐。對于一直以“三權分立”來標榜自己何以實施有效的權力監(jiān)督制約的西方國家來講，其權力監(jiān)督制約并沒有帶來善治良政；相反，卻滋生政黨分肥、政黨攻訐以及因此帶來的政局動蕩。在其權力結構下，權力被掌握在占人口少數(shù)的資產階級手上，對現(xiàn)行權力略微施加監(jiān)督制約的廣大無產階級卻被視為“多數(shù)的暴政”。因此，黨派之間、在野黨和民眾對權力的監(jiān)督制約往往被看作政治惡斗，“三權分立”往往演化為權力掣肘，政治失靈一再上演。所以，人們發(fā)出感慨：“黨派對抗阻擋幾乎所有問題的前進步伐。無效的治理，加上日復一日的黨派斗爭，已經將公眾對國會的支持率降至歷史低點。”［13］可想而知，在這種情況下的權力監(jiān)督制約，根本無法達到預期目的，只會制造政黨紛爭和政治混亂。對于中國來講，這自然是需要規(guī)避的。具體而言就是要看到兩點：其一，把鞏固中國共產黨的執(zhí)政地位作為權力監(jiān)督制約的首要原則。在中國，討論權力監(jiān)督制約，其主要出發(fā)點不是別的，而是著眼于鞏固黨的執(zhí)政地位。失去這一點，權力監(jiān)督制約的所有活動都將失去根基和意義。其二，要把鞏固黨的領導貫穿于權力監(jiān)督制約的始終。這是一個動態(tài)的過程，而不是靜止的片段。

（二）有效遏制權力腐敗

在現(xiàn)實生活中，腐敗幾乎是每個社會的毒瘤。只不過，在不同的社會形態(tài)里，其程度和特征有所不同而已。對于腐敗，古指食物發(fā)霉、變質，不可食。隨后，人們逐漸將其引入政治生活領域，用來指稱權力的徇私舞弊等異化行為。比如，美國政治學者塞繆爾·亨廷頓認為：“腐敗是指國家官員為了謀取個人私利而違反公認準則的行為?！保?4］54透明國際對腐敗的定義也有類似判斷，官員“通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力，使他們自己親近于他們的人不正當?shù)睾头欠ǖ馗辉Ｆ饋怼保?5］。綜合這些定義可以看出，人們對權力有兩點共識：其一，腐敗是公共權力被用來謀取私利的行為；其二，腐敗侵蝕公共利益。由此可見，腐敗似乎總是與權力關聯(lián)在一起，權力的異化不可避免地帶來腐敗。那么，這是不是就意味權力天然就具有腐敗的“基因”呢？顯然，不能這么武斷。英國的阿克頓勛爵在論及權力腐敗時確實提到過“權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗”［16］，但是，他也不是說權力就一定預設腐敗，而是認為權力存在腐敗的可能。這種可能就是喪失監(jiān)督、被濫用。由此可見，權力本身并沒有“原罪”，與腐敗并沒有必然聯(lián)系，只是存在腐敗的可能。當權力主體存在逐利的動機與權力運行存在漏洞和缺陷時，腐敗才會產生。這正說明，權力腐敗并不是無可救藥、不可治愈的。只要存在切實有效的監(jiān)督制約，腐敗就可以避免；反過來講，對權力實施監(jiān)督制約，其主要出發(fā)點就是控制腐敗。如果這一目標不能實現(xiàn)，那么在很大程度上可以講，權力監(jiān)督制約就失去檢視其效度的直觀指標。2017年3月，筆者在江蘇圍繞縣委書記隊伍建設開展調研期間，一些受訪縣委書記提出，當前執(zhí)政黨以前所未有的態(tài)度提出并采取有效舉措來加強對權力的監(jiān)督制約，其直接目的就在于遏制過去一段時間極力膨脹的權力腐敗。應該說，這些判斷是客觀務實的。

（三）提升現(xiàn)代國家治理能力

在人類社會生活中，國家是一種特殊的制度安排。這種制度安排主要是為了緩和社會沖突，把沖突控制在一定的“秩序”范圍之內，避免社會陷入不可解決的自我矛盾之中。用馬克思的話說就是：“不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅?！保?7］由此可見，國家自產生就承擔調解社會關系、建構秩序、緩和社會矛盾等治理責任。到了現(xiàn)代社會，實現(xiàn)良好的國家治理更是成為人們的目標期待和現(xiàn)實追求。進入新時代，中國共產黨提出國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，并把它作為堅持和完善中國特色社會主義制度的總目標。實踐證明，國家治理現(xiàn)代化既是一個國家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)，也是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的題中應有之義。然而，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化或者說提升現(xiàn)代國家治理的能力水平并不是一件輕輕松松的事情。其中，一個重要方面就是，它需要有良好的社會秩序予以支撐。秩序之所以重要，主要是因為它是一個國家實現(xiàn)有效運轉的基礎性支撐要素。誠如塞繆爾·亨廷頓所言：“人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序?！保?4］7也就是說，人們要想求得生存發(fā)展，就必須保有秩序。失去秩序，一切都蕩然無存。所以，在很大程度上可以這樣講：“如果我們是出于理性，而不是出于情感，如果我們尊重實際，而不是沉湎于想象。我們就應承認，對于社會公共生活而言，秩序與其他社會價值相比具有優(yōu)先性?！保?8］秩序固然重要，但是建構秩序的過程并不容易，總會受到一些負面因素的影響和制約。其中，權力腐敗就是一大突出障礙。不受監(jiān)督制約的權力會讓本應成為公眾謀福利的權力變成謀取私利的工具，最終不斷破壞秩序，讓秩序難以為繼。對于當下中國來講，這在一些領域尤其是基層治理層面，已經顯現(xiàn)甚至在某些地區(qū)還較為嚴重。這說明，討論權力監(jiān)督制約，就必須看到它與現(xiàn)代國家治理之間的邏輯關聯(lián)，要把提升現(xiàn)代國家治理能力作為其重要的目標期待。

三、權力監(jiān)督制約的生態(tài)平衡規(guī)律

政治生態(tài)在強調政治系統(tǒng)內部各要素相互關聯(lián)的同時，還注重建構政治系統(tǒng)與外部要素的邏輯關系。因而，加強權力監(jiān)督制約，就需要構建良好的外部關系形態(tài)，以契合生態(tài)平衡規(guī)律。而且從政治生態(tài)建設的內在規(guī)律看，定位并不是一勞永逸的，而會隨著時空環(huán)境的變化適時發(fā)生變化。這同樣提出權力監(jiān)督制約的生態(tài)平衡規(guī)律問題。檢視歷史和實踐經驗，這種生態(tài)平衡規(guī)律主要維系于三大關系型態(tài)。

（一）合理架構以權力制約權力的關系型態(tài)

“一切有權力的人都會濫用權力。有權力的人使用權力一直到有界限的地方才休止”［2］12。孟德斯鳩在這里告誡人們的就是，不受制約的權力容易滋生腐敗。因此，必須對權力進行監(jiān)督制約。那么，到底通過什么方式才可以對權力實施有效監(jiān)督與制約呢？孟德斯鳩同樣給出建議和答案。那就是以權力制約權力。也就是說，讓不同的權力形成彼此監(jiān)督制約的約束性關系，從而減少腐敗的可能和空間。也正如此，一段時間以來，很多人褊狹地認為，以權力制約權力是西方國家的專利，分權制衡原則只存在于西方國家。實際上，這是極為錯誤的判斷。分權制衡只是權力分解的一種手段，它本身并不具有國家政權性質。在中國，自古以來就存在權力分解和制約的實踐探索。比如，秦朝設立的“三公九卿制”就是一種典型的權力制約機制。御史不但可以對朝廷百官行使監(jiān)察、彈劾權，而且他自己也要接受監(jiān)督。這就是一種典型的權力制約權力的實踐。因而，在當代中國討論權力制約問題，無須言必稱西方。人民代表大會制度、黨內監(jiān)督制度等就是具有中國鮮明特色的權力監(jiān)督制約制度，并且已經在實踐中彰顯出鮮明優(yōu)勢和獨特效能。當然，這并不是說已經至善至美。實際上，目前它依然存在一些亟待突破的問題。比如，黨政權力邊界不夠清晰、權力過于集中等，依然成為橫亙在科學權力架構面前。尤其是“權力過于集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導”［19］328。權力過分集中雖然并不必然帶來腐敗，但是隱藏巨大的腐敗風險。因此，必須對其進行分解，同時實施有效監(jiān)督制約。這也是近年來中國共產黨不斷強調要“構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制”［3］37的重要原因。在中國，何以建構科學合理的權力之間相互制約機制？其中，一個重要方略就是不斷健全完善人民代表大會制度，充分發(fā)揮它作為權力機關對行政權力、司法權力的監(jiān)督制約。這就是黨的十九大報告所提出的“支持和保證人大依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權”［3］37，在此基礎上，還需要合理調適行政機關內部分工和職能的優(yōu)化配置。當然，這里需要排除一個錯誤觀念：權力的分解并不意味政治系統(tǒng)的分裂；相反，合理的分解分化還有利于激活政治系統(tǒng)、促進政治體系創(chuàng)新。這已經為政治生態(tài)建設規(guī)律所證實。

（二）合理架構以權利監(jiān)督權力的關系型態(tài)

權力產生于權利的讓渡的基本原理告訴人們，若想“委托—代理”的關系得到有效落實，一個重要環(huán)節(jié)就是充分保障權利對權力的監(jiān)督制約。這堪稱其最大生態(tài)。杰斐遜在繼承孟德斯鳩分權制衡原則的基礎上，形成以人民主權論為基礎的權力制約邏輯。在他看來，無論是防止一個人的暴政還是多數(shù)人的暴政，關鍵就是分權，但是這種分權不僅僅是權力之間的相互制約，還包括權利對權力的制約監(jiān)督。唯有充分保障權利及其對權力的監(jiān)督和制約，“每一個人才會隨時響應法律的號召，爭先恐后地奔到法律的旗幟跟前，把公共秩序看作自己的私事，對一切侵害公共秩序的現(xiàn)象作斗爭”［20］。羅伯特·達爾在論述其民主理論時同樣把權利對權力的監(jiān)督制約擺在重要位置。在他看來，保障權利對權力的監(jiān)督制約“是為民主過程本身運作所必需的，其功能在于使政府的強制最小化、保障組織自由、改善人的生活”［21］。在中國，人們對權利的監(jiān)督制約效能同樣給予高度重視。1947年1月，毛澤東與黃炎培的“窯洞對話”實際上談的就是民主權利監(jiān)督的問題?？v觀這些觀點，盡管其具體闡釋角度有所區(qū)別，但是在基本觀點上都是一致的。那就是都認為以權利監(jiān)督權力不但是權力的目的歸宿，而且可以發(fā)揮其他方式所不具備的功能。因而，對于腐敗治理而言，依靠民主權利的監(jiān)督制約，是中國反腐倡廉建設最大的有效力量。對于腐敗而言，民主是最大的天敵。在政治生活中，民主權利的監(jiān)督越廣泛，遏制腐敗的力量也就越大。如何建構民主權利監(jiān)督制約權力的關系形態(tài)，當前的一個突出重點就是激發(fā)公眾參與腐敗治理的積極性和主動性?；诖?，要充分保障公眾的知情權、參與權和批判建議權。正、反兩方面的實踐經驗表明，公眾只有在知曉相關信息的基礎上，才能行使監(jiān)督權，否則猶如井中月、水中花。除此之外，還應強化輿論監(jiān)督。在中國，新聞輿論監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。它既是反映群眾意愿、體現(xiàn)上情下達的重要渠道，也是監(jiān)督約束權力、實施腐敗治理的重要憑借。因此，理應重視并開發(fā)好這一寶貴資源。

（三）合理架構以制度制約權力的關系型態(tài)

在人類政治生活中，制度是影響人們行為規(guī)范的重要因素。對于因缺乏監(jiān)督制約而產生的權力腐敗而言，要對其實施有效治理，一個必備要素就是制度治權。之所以強調制度建設，主要是因為“制度是一個社會的游戲規(guī)則?；蚋降卣f是人類設計的、構建人們相互行為的約束條件。它由正式規(guī)則（成文法、普通法、規(guī)章）、非正式規(guī)則（習俗、行為準則和自我約束的行為規(guī)范），以及二者執(zhí)行的特征組成”［22］。也就是說，作為約束人們行為規(guī)范的一種規(guī)則，制度能調整人們的行為關系，引導人們運用正確的方式交往，從而減少不確定性以及因此帶來的腐敗。對于權力的監(jiān)督制約而言，制度是最有效的方式。誠如鄧小平所言：“好的制度可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?9］333這里所指的就是制度對權力腐敗的預防作用。黨的十八大以來，中國共產黨不斷強調將權力關進制度的籠子，用制度管權、管人，同樣是著眼于制度的根本性制約作用。當前，在制度對權力監(jiān)督制約的問題上，說到底是抓住兩個問題：一個是制度的數(shù)量供給，另一個是制度的質量提升。前者就是指制度體系的數(shù)量擴充，以確保有制可循；后者是指提升制度的實施效度，以保證有制必遵?？陀^而言，改革開放以來，中國共產黨在加強權力監(jiān)督制約方面做出的制度創(chuàng)制并不少，大量的規(guī)章制度得以制定出來。但是，制度之間、制度體系內部的融合度并不夠，其有效落實和貫徹執(zhí)行的效度也差強人意。實際上，制度的生命力在于執(zhí)行，得不到有效執(zhí)行的制度如同“牛欄關貓”，根本難以發(fā)揮應有的作用。誠如習近平在十八屆中央紀委三次會議上指出：“不能讓制度成為紙老虎、稻草人，要說到做到，有紀必執(zhí)，有違必查，不能把紀律作為一個軟約束或是束之高閣的一紙空文?！币虼?，當前在權力監(jiān)督制約的制度數(shù)量問題上，重點是要抓好制度體系建設，特別是要明確具體體制機制間的制約與促進關系，加強具體體制機制間的聯(lián)系和對接，并對其功能進行整合，以避免落入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的尷尬處境，從而形成制度體系的良性運轉機制。與此同時，通過夯實制度的社會基礎、加強選擇性激勵的方式來提升制度執(zhí)行力，對遵守者予以褒獎、對違反者予以嚴懲，最大限度地防止產生“搭便車”行為，讓制度威力充分彰顯。

四、權力監(jiān)督制約的生態(tài)演進規(guī)律

政治生態(tài)理論認為，任何一個政治系統(tǒng)、政治行為都有不同的層次差異和目標期待。因此，從生態(tài)的角度分析政治結構及權力運行，就離不開用系統(tǒng)的、差異的、非線性的觀點來看政治現(xiàn)象。這種觀點實際上就是一種生態(tài)演進邏輯。討論權力監(jiān)督制約問題，同樣如此。

（一）堅持重點突破

列寧在指導俄國革命時曾說過：“政治事態(tài)總是非常錯綜復雜的。它好比一條鏈子。你要抓住整條鏈子，就必須抓住主要環(huán)節(jié)，不能你想抓哪個環(huán)節(jié)就挑哪個環(huán)節(jié)?！保?3］這就是告訴人們，在分析問題時要有主要矛盾與次要矛盾之區(qū)分，不可“眉毛胡子一把抓”。對于權力監(jiān)督制約而言，同樣如此。在這個過程中，需要尋求重點突破。歷史和實踐經驗表明，這個重點就是對“一把手”權力的監(jiān)督制約?？陀^而言，黨的正式文件中并未明確提及“一把手”這一概念，但是在黨的執(zhí)政實踐中事實上形成“一把手”體制。中華人民共和國成立之初實行的第一書記可以粗略地看作“一把手”的雛形。如1962年1月，毛澤東《在擴大的中央工作會議上的講話》中說：“在黨委內部只應當實行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間是少數(shù)服從多數(shù)?！保?4］隨后，劉少奇也做過類似闡述。他說：“不論是做一把手，還是二把手、三把手，都要在這個問題上（民主集中制）起作用?！保?5］黨的十三大以后，不再提及“第一書記”，直接使用“一把手”的提法逐漸增多起來。這種情況一直延續(xù)至今。從當前對這一概念所使用的情況看，“一把手”主要指兩種情況：要么是指一個地區(qū)的黨政主要負責人，要么是指一個單位的黨政主要負責人及其下屬部門的負責人。既然是“一把手”，其手上掌握的資源和權力自然就多。因此，權力腐敗的空間和機會也會隨之增多。事實上，從一些地方或領域政治生態(tài)惡化的情況看，“一把手”權力腐敗是最為突出的污染源。2017年3月，筆者在江蘇開展縣委書記隊伍建設大型專題調研期間，一些受訪縣委書記就提出，“一把手”的用權意識、用權行為對一個縣域發(fā)展的影響非常大，堪稱“千金一頂”。如果這個地區(qū)的“一把手”作風霸道、專橫跋扈，那么這個地區(qū)的政治生態(tài)就會受到嚴重破壞。比如，中央紀委對蘇榮的通報中就指出，無視黨的政治規(guī)矩，嚴重違反組織紀律，大肆賣官鬻爵，帶壞干部隊伍，敗壞社會風氣。這就是“一把手”權力腐敗對當?shù)卣紊鷳B(tài)的極大破壞。由此可見，在討論權力監(jiān)督制約的政治生態(tài)規(guī)律時，必須抓住“一把手”這個命門。如何實現(xiàn)對“一把手”權力的監(jiān)督制約，主要節(jié)點在于兩個方面：科學定權、合理分權。就科學定權而言，簡而言之就是科學界定“一把手”的權力清單，把“一把手”享有哪些權力以及權力邊界和行使方式都具體化、明晰化。實際上，很多地方已經開始進行探索，并取得積極成效。其最大的效能就是減少“一把手”任性用權。就合理分權而言，就是運用權力分解的辦法對通常情況下“一把手”所享有的人、財、物等重大事項決策權進行適度分化，減少重要權力集中在“一把手”手上而出現(xiàn)的腐敗風險。比如，重慶等地探索的“副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主用權”的權力制衡機制就是值得總結推廣的成功經驗。

（二）堅持有序推進

推動權力的監(jiān)督制約既需要轉變思維觀念，又需要革新完善體制機制，還需要掌握科學合理的操作技術。在思想觀念和制度體系均得以建構的情況下，推進的技巧至關重要。從黨的十八大以來腐敗治理的基本理路看，“不敢腐、不能腐、不想腐”的機制是重要的制度設計。正如習近平在十八屆中央紀委二次全會上指出的，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這是中國共產黨第一次從時序方略上對反對權力腐敗提出的推進策略。從表面上看，這三者只有一字之差，但實際上蘊含豐富的內在邏輯關聯(lián)和推進策略。“不敢腐”主要是通過加大腐敗的懲治力度，形成巨大震懾，預設的是基礎層面的反腐期待；“不能腐”主要是通過加強制度建設消除權力妄為的機會和條件，預設的是中觀層面的反腐設計；“不想腐”主要是筑牢思想道德防線，從內心深處降低腐敗的心理預期，預設的是最高境界的反腐規(guī)劃。顯然，這三者之間是一種依次遞進的關系。正如《大戴禮記·禮察》所言：“禮者禁于將然之前，而法者禁于已然之后?！倍靶躺?，力生強，強生威，威生德”“世之廉者有三，有見理明而不妄取者，有尚名節(jié)而不茍取者，有畏法律保祿位而不敢取者”等警示名言說的也是同樣的道理。特別是“不想腐”機制，它彰顯的是一種警醒用權的境界。它告訴人們，對權力的監(jiān)督制約并不僅僅在于外力，還須從思想靈魂深處的自我約束和省思。事實證明，從“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”的推進時序和策略是卓有成效的。黨的十八大以來，中國共產黨“堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅定不移‘打虎’、‘拍蠅’、‘獵狐’，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并鞏固發(fā)展”［3］8。這說明，對于權力的監(jiān)督制約，一如既往地需要遵循這一循序漸進的演化邏輯。

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